I. V územním plánu [§ 43 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)] či jeho změně zachovávající etapizaci (prodlužující její platnost) je třeba vysvětlit, jaké okolnosti dosud brání vynětí ploch z etapizace, resp. opatřením podmiňujícím výstavbu v etapizované ploše.
II. Nelze trvat na tom, že podmínka etapizace musí být v případě jejího prodloužení splnitelná v nedaleké budoucnosti, neboť nelze jen z důvodu délky trvání věcných důvodů pro omezení budoucí výstavby obec uvrhnout do stavu, kdy bude vystavena dopravnímu kolapsu či jinému zásadnímu přetížení stávající infrastruktury. Dotčeným vlastníkům zůstává v takovém případě možnost domoci se náhrady prostřednictvím přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod za přiměřeného použití § 102 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), pokud vina za přetrvávající omezení, resp. jeho nadměrnou délku, leží na obci.
[31] Nejprve je ovšem třeba předeslat, že pokud navrhovatelka vyjadřuje určité výhrady vůči územnímu plánu z roku 2010, popř. i z roku 2006, soud se takovými námitkami nemůže v tomto řízení zabývat. Takového přezkumu bylo možné dosáhnout pouze včasným návrhem na jejich zrušení, popř. v rámci incidenčního přezkumu navázaného na správní akt, který tyto územní plány aplikoval. Proto pro soud představuje obsah dřívějších územních plánů faktický stav, z nějž v nynějším řízení bez dalšího vychází.
[32] V první řadě považuje soud za vhodné posoudit námitky směřující proti podrobení sporného pozemku požadavku pořízení a vydání regulačního plánu. V tomto směru z předchozí rekapitulace správního spisu včetně územního plánu z roku 2010 vyplývá, že změna č. 1 obsahově ani formálně na podobě této podmínky plynoucí již z územního plánu z roku 2010 nic nezměnila. Obsahem výrokové části změny č. 1 bylo pouze formální vynětí původního výčtu dotčených ploch novým výčtem, který před změnou č. 1 i po změně č. 1 jako jednu z položek uváděl i plochu Z111, jejíž součástí je i sporný pozemek. I s přihlédnutím k tomu, že samostatně podaná zásahová žaloba navrhovatelky proti nezákonnému zásahu spatřovanému v nadměrném trvání podmiňující regulace na sporném pozemku byla zdejším soudem odmítnuta s odkazem na možnost řešení této otázky formou nyní projednávaného návrhu na zrušení opatření obecné povahy, lze za tohoto skutkového stavu dojít k závěru, že předmětem změny č. 1 nebyla regulace samotné podoby podmínky pořízení regulačního plánu, avšak jejím předmětem bylo určení rozsahu dotčených pozemků včetně potvrzení toho, že jinak neměnná regulace bude i nadále dopad na sporný pozemek. Soud se proto v nynějším řízení může věcně zabývat otázkou, zda sporný pozemek mohl být změnou č. 1 (znovu, resp. nadále) podroben podmínce pořízení regulačního plánu.
[33] V tomto směru přitom navrhovatelka i odpůrce správně poukazují na nespornou skutečnost, že požadavek na pořízení regulačního plánu v územním plánu z roku 2010, jenž po obsahové stránce změna č. 1 neměnila, nesplňuje požadavky zakotvené ustanovením § 43 odst. 2 stavebního zákona, které již od 1. 1. 2013 stanoví, že „[v] případě podmínění rozhodování regulačním plánem je součástí územního plánu zadání regulačního plánu a u regulačního plánu z podnětu přiměřená lhůta pro jeho vydání. Podmínka vydání regulačního plánu z podnětu pozbývá platnosti marným uplynutím uvedené lhůty. Podmínka vydání regulačního plánu na žádost pozbývá platnosti, pokud k vydání nedojde do 1 roku od podání úplné žádosti v souladu se zadáním regulačního plánu.“ Tyto požadavky skutečně požadavek na pořízení a vydání regulačního plánu Brnky – Zlatý kopec nesplňuje, neboť zjevně nestanoví jakoukoliv lhůtu pro pořízení takového regulačního plánu a ani neobsahuje zadání takového regulačního plánu, za něž nelze považovat krátký slovní popis účelu pořízení regulačního plánu, neboť neodpovídá náležitostem návrhu zadání regulačního plánu plynoucím z přílohy č. 9 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška o územním plánování“). V dané situaci přitom bylo nutné vzít na zřetel i ustanovení čl. II bodu 5 věty druhé zákona č. 350/2012 Sb. (účinnosti nabylo dne 1. 1. 2013), podle nějž „[p]ořízení a vydání regulačního plánu jako podmínka pro rozhodování v ploše nebo koridoru vymezených v zásadách územního rozvoje nebo v územním plánu pozbývá platnosti uplynutím 4 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, pokud v zásadách územního rozvoje nebo v územním plánu není uvedena lhůta pro pořízení a vydání regulačního plánu.“
[34] S ohledem na posledně citované ustanovení podmínka předchozího pořízení a vydání regulačního plánu Brnky – Zlatý kopec pozbyla s ohledem na své nedostatky platnosti uplynutím dne 31. 12. 2017. Změna č. 1, jež nabyla účinnosti až 24. 10. 2018, tak v dané části měnila již neplatné ustanovení územního plánu z roku 2010. V takové situaci mohla změna č. 1 postupovat jedině tak, že by příslušné neplatné ustanovení nahradila jako celek textem, který by podmínku pořízení a vydání regulačního plánu dostal do souladu s požadavky nového znění § 43 odst. 3 stavebního zákona, chtěla-li toto omezení pro sporný pozemek zachovat (ve skutečnosti ovšem spíše obnovit, neboť od 1. 1. 2018 již neplatilo). Takto však změna č. 1 formulována není, naopak se omezuje pouze na úpravu věcného rozsahu již neplatného regulativu. Byť lze z formálního pohledu na takovou situaci pohlížet i tak, že takový postup nemůže mít dopad na práva navrhovatelky, neboť tím nemohlo dojít k oživení již neplatného ustanovení, nelze ovšem přehlížet značné nebezpečí, že by takový postup (jehož důsledkem by byla v případě správního rozhodnutí jeho nicotnost) mohl být právě jako zachování platnosti omezujícího regulativu v praxi vykládán, a ztěžovat tak život navrhovatelce i komukoliv jinému, na nějž zdánlivě toto omezení dopadá. Proto soud i z důvodu právní jistoty návrhu navrhovatelky na vyslovení neplatnosti příslušné pasáže změny č. 1 vyhověl.
[35] Dále bylo třeba posoudit zařazení sporného pozemku do etapizace. V této souvislosti musí soud v prvé řadě odmítnout názor navrhovatelky, že nadále disponuje legitimním očekáváním plynoucím z faktu, že jí byla v roce 2004 udělena výjimka ze stavební uzávěry přijaté s cílem umožnit nerušenou přípravu územního plánu z roku 2006. Soud se ztotožňuje se závěrem odpůrkyně, jenž byl avizován i v odůvodnění vypořádání navrhovatelkou uplatněné připomínky a posléze i námitky (v tomto směru není rozhodnutí o námitkách nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů), že povaha takového správního aktu vydaného zastupitelstvem obce je úzce spjata s regulací, k níž se vztahuje. Účinky výjimky se skutečně vyčerpaly v okamžiku, kdy zanikla stavební uzávěra a byla nahrazena novou regulací v podobě územního plánu z roku 2006. Byť by i navrhovatelka mohla vnímat časový prostor, v němž mohla výjimky využít, jako příliš úzký, nelze jen proto dojít k závěru, že by udělená výjimka měla být vykládána i jako výjimka z územně plánovací regulace. Naopak, nabytím účinnosti územního plánu z roku 2006 navrhovatelka jakékoliv očekávání, že bude moci na svém pozemku stavět bez ohledu na předchozí realizaci veřejně prospěšné stavby nové přístupové komunikace, ztratila. Úkolem soudu v tomto řízení přitom není zkoumat, zda odpůrkyně při vydání územního plánu z roku 2006 náhle měnícího podmínky využití sporného pozemku pochybila, či nikoliv. V tomto řízení tak lze vzít v úvahu jen skutečnost, že za situace dané v letech 2004 a 2005 odpůrkyně nepovažovala výstavbu na sporném pozemku za problematickou, později však již takovou výstavbu začala považovat za nevhodnou.
[36] Soud zároveň ani nemá za to, že by ze změny č. 1 nebylo možné vyčíst, proč sporný pozemek i přes požadavek navrhovatelky nadále zařadilo do etapizace. Ze shora rekapitulovaného odůvodnění změny č. 1, popř. územního plánu z roku 2010, jasně vyplývá, že území obce (a některých blízkých obcí, zejména Klecan) je dopravně obsluhováno prostřednictvím páteřní komunikace (ulice Průběžná), která se napojuje na hlavní silniční tah (ulice Pražská), přičemž tato páteřní komunikace vede centrem obce, je již přetížená a rychlý růst okolních obcí spolu s předpokládanou výstavbou na plochách nepodléhajících etapizaci hrozí tím, že by mohla být překročena dopravní kapacita této komunikace, která již nyní v některých místech (zejména na křižovatce s Pražskou ulicí) naráží na své limity. Provoz v Průběžné ulici s ohledem na její trasování značně ovlivňuje život v obci hlukem a dalšími vlivy dopadajícími na zdraví obyvatel, přičemž zvýšení intenzity dopravy může vést i k ohrožení bezpečnosti účastníků silničního provozu. Odpůrkyně ve svých úvahách vychází ze dvou dopravních studií, které modelují vliv výstavby v obci na naplnění dopravní kapacity ulice Průběžné a docházejí k závěru, že po osazení křižovatky s ulicí Pražskou jakožto „nejužšího“ místa světelnou signalizací bude kapacita Průběžné ulice dostačovat nad rámec stávajícího provozu v zásadě jen k obsluze neetapizované zástavby a fialové etapy (pro niž výstavba Nové Průběžné z hlediska svého umístění není podstatná), jelikož zbývající kapacitní rezerva již není vysoká (v případě křižovatky ulic Průběžná, Topolová, Prostřední, Příkrá a Spojovací, přes niž prochází i dopravní varianty označené navrhovatelkou, činí jen 2 rodinné domy). I pohledem do grafické části změny č. 1 je zcela zřejmé, že výstavba Nové Průběžné bude pro katastrální území Brnky představovat zcela zásadní změnu, neboť umožní kratší a přímější spojení se spádovou oblastí Prahy a zároveň vytvoří částečnou alternativu pro tranzitní dopravu do obce Klecany, čímž nutně dojde k odklonění dopravní obsluhy mj. i Zlatého kopce mimo centrum obce Zdiby a ulici Průběžnou.
[36] Soud zároveň ani nemá za to, že by ze změny č. 1 nebylo možné vyčíst, proč sporný pozemek i přes požadavek navrhovatelky nadále zařadilo do etapizace. Ze shora rekapitulovaného odůvodnění změny č. 1, popř. územního plánu z roku 2010, jasně vyplývá, že území obce (a některých blízkých obcí, zejména Klecan) je dopravně obsluhováno prostřednictvím páteřní komunikace (ulice Průběžná), která se napojuje na hlavní silniční tah (ulice Pražská), přičemž tato páteřní komunikace vede centrem obce, je již přetížená a rychlý růst okolních obcí spolu s předpokládanou výstavbou na plochách nepodléhajících etapizaci hrozí tím, že by mohla být překročena dopravní kapacita této komunikace, která již nyní v některých místech (zejména na křižovatce s Pražskou ulicí) naráží na své limity. Provoz v Průběžné ulici s ohledem na její trasování značně ovlivňuje život v obci hlukem a dalšími vlivy dopadajícími na zdraví obyvatel, přičemž zvýšení intenzity dopravy může vést i k ohrožení bezpečnosti účastníků silničního provozu. Odpůrkyně ve svých úvahách vychází ze dvou dopravních studií, které modelují vliv výstavby v obci na naplnění dopravní kapacity ulice Průběžné a docházejí k závěru, že po osazení křižovatky s ulicí Pražskou jakožto „nejužšího“ místa světelnou signalizací bude kapacita Průběžné ulice dostačovat nad rámec stávajícího provozu v zásadě jen k obsluze neetapizované zástavby a fialové etapy (pro niž výstavba Nové Průběžné z hlediska svého umístění není podstatná), jelikož zbývající kapacitní rezerva již není vysoká (v případě křižovatky ulic Průběžná, Topolová, Prostřední, Příkrá a Spojovací, přes niž prochází i dopravní varianty označené navrhovatelkou, činí jen 2 rodinné domy). I pohledem do grafické části změny č. 1 je zcela zřejmé, že výstavba Nové Průběžné bude pro katastrální území Brnky představovat zcela zásadní změnu, neboť umožní kratší a přímější spojení se spádovou oblastí Prahy a zároveň vytvoří částečnou alternativu pro tranzitní dopravu do obce Klecany, čímž nutně dojde k odklonění dopravní obsluhy mj. i Zlatého kopce mimo centrum obce Zdiby a ulici Průběžnou.
[37] Na druhou stranu však nelze přehlédnout skutečnost, že opakovaně prodlužovaná etapizace skutečně navrhovatelku značnou měrou omezuje ve využití sporného pozemku, neboť výstavba rodinného domu, s níž vcelku přirozeně v daném místě územně plánovací dokumentace obce přinejmenším již od roku 2006 počítá, je jím touto regulací zcela znemožněna, a to již 12. rokem (resp. v době projednání podaného návrhu soudem více než 13 let). Na tom nic nemění ani fakt, že obsah podmínky spjaté s etapizací byl v případě sporného pozemku spíše zmírněn, neboť zelená etapa změny č. 1 již netrvá na předchozí realizaci západní části ulice Nová Průběžná, která by pro jeho dopravní obsluhu neměla význam, byť zároveň přidala k požadavku na realizaci východní části ulice Nová Průběžná dodatečný požadavek na realizaci stavby prodloužení ulice Zlatý kopec. V tomto směru nelze přisvědčit odpůrkyni, pokud odmítá navrhovatelkou činěné srovnání s judikaturou, jež se vyvinula ve vztahu k institutům stavební uzávěry či územní rezervy, jako nevhodné, neboť je skutečně jen málo rozdílů mezi tím, pokud by na sporném pozemku platila již 12. rokem stavební uzávěra, a tím, pokud na něm po stejnou dobu nelze budovat z důvodu nenaplnění podmínky etapizace, jež (v tomto případě) není v rukou navrhovatelky stejně, jako by byl mimo její vliv časový průběh projednávání návrhu územního plánu odůvodňujícího přijetí stavební uzávěry. Jistá mírnější povaha omezení v podobě etapizace může plynout z toho, že je zpravidla navázána na zcela konkrétní podmínku, po jejímž naplnění je prakticky jisté, že již nic nebude bránit využití pozemku v souladu s regulativy funkčního využití plochy, do níž spadá. Oproti tomu stavební uzávěra ani územní rezerva s takovou garancí spjaty nejsou, neboť z nich neplyne, jakým regulativům dotčený pozemek bude podléhat po přijetí nového územního plánu, resp. po prověření záměru, chráněného územní rezervou. Pokud však podmínka etapizace není závislá na aktivitě vlastníka takto regulovaného pozemku, dopadá omezení s ním spjaté na jeho práva zcela srovnatelným způsobem, jako v případě stavební uzávěry, jíž se judikatura správních soudů v minulosti již podrobně zabývala. Není tedy důvod tyto závěry soudní praxe odmítat a naopak je vhodné z nich i v tomto případě přiměřeně vycházet.
[37] Na druhou stranu však nelze přehlédnout skutečnost, že opakovaně prodlužovaná etapizace skutečně navrhovatelku značnou měrou omezuje ve využití sporného pozemku, neboť výstavba rodinného domu, s níž vcelku přirozeně v daném místě územně plánovací dokumentace obce přinejmenším již od roku 2006 počítá, je jím touto regulací zcela znemožněna, a to již 12. rokem (resp. v době projednání podaného návrhu soudem více než 13 let). Na tom nic nemění ani fakt, že obsah podmínky spjaté s etapizací byl v případě sporného pozemku spíše zmírněn, neboť zelená etapa změny č. 1 již netrvá na předchozí realizaci západní části ulice Nová Průběžná, která by pro jeho dopravní obsluhu neměla význam, byť zároveň přidala k požadavku na realizaci východní části ulice Nová Průběžná dodatečný požadavek na realizaci stavby prodloužení ulice Zlatý kopec. V tomto směru nelze přisvědčit odpůrkyni, pokud odmítá navrhovatelkou činěné srovnání s judikaturou, jež se vyvinula ve vztahu k institutům stavební uzávěry či územní rezervy, jako nevhodné, neboť je skutečně jen málo rozdílů mezi tím, pokud by na sporném pozemku platila již 12. rokem stavební uzávěra, a tím, pokud na něm po stejnou dobu nelze budovat z důvodu nenaplnění podmínky etapizace, jež (v tomto případě) není v rukou navrhovatelky stejně, jako by byl mimo její vliv časový průběh projednávání návrhu územního plánu odůvodňujícího přijetí stavební uzávěry. Jistá mírnější povaha omezení v podobě etapizace může plynout z toho, že je zpravidla navázána na zcela konkrétní podmínku, po jejímž naplnění je prakticky jisté, že již nic nebude bránit využití pozemku v souladu s regulativy funkčního využití plochy, do níž spadá. Oproti tomu stavební uzávěra ani územní rezerva s takovou garancí spjaty nejsou, neboť z nich neplyne, jakým regulativům dotčený pozemek bude podléhat po přijetí nového územního plánu, resp. po prověření záměru, chráněného územní rezervou. Pokud však podmínka etapizace není závislá na aktivitě vlastníka takto regulovaného pozemku, dopadá omezení s ním spjaté na jeho práva zcela srovnatelným způsobem, jako v případě stavební uzávěry, jíž se judikatura správních soudů v minulosti již podrobně zabývala. Není tedy důvod tyto závěry soudní praxe odmítat a naopak je vhodné z nich i v tomto případě přiměřeně vycházet.
[38] Ve shodě s navrhovatelkou lze tak odkázat např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, čj. 7 Aos 2/2012-53, který k institutu územní rezervy uvádí: „Podstatným charakteristickým znakem územní rezervy je její dočasnost. Ačkoliv nepředstavuje stavební uzávěru, vlastníky dotčených nemovitostí v možnosti využití jejich nemovitostí omezuje. Je proto zcela na místě, aby toto omezení trvalo co nejkratší dobu tj. dobu nezbytnou pro prověření možnosti využití území pro stanovený záměr. Právě na tento požadavek je nutno klást veliký důraz. Samotné umístění územní rezervy bude často dostatečně (a tedy v souladu s požadavkem proporcionality) odůvodněno tím, že je uvažováno o využití území a prozatím proto bude vhodné dané území ‚blokovat‘ do doby, než bude připravena podrobnější dokumentace. V případě dlouhodobého bezdůvodného ponechávání území v kategorii územní rezervy by však již byla situace zcela jiná, neboť by musel být zřejmý pádný důvod, proč dosud nebylo území prověřeno. Pro tyto účely § 42 odst. 1 stavebního zákona počítá s vypracováváním pravidelných zpráv o uplatňování zásad územního rozvoje v uplynulém období. […] Nejpozději po uplynutí dvou let od vydání zásad územního rozvoje nebo od jejich aktualizace tedy musí dojít k vyhodnocení provedeného prověření územní rezervy pro účely zvažovaného záměru. Výsledkem by pak měla být aktualizace zásad územního rozvoje v tom směru, že daná územní rezerva bude využita pro zvažovaný záměr nebo že bude územní rezerva zrušena. O zachování územní rezervy lze uvažovat jen výjimečně ze závažných důvodů. Kraj by v takovém případě musel zdůvodnit, jaké konkrétní zásadní skutečnosti mu bránily území prověřit během uplynulé doby a proč se domnívá, že to v nedaleké budoucnosti naopak možné bude. V opačném případě by bylo nutno územní rezervu považovat za svévolný zásah do práv vlastníků dotčených nemovitostí. O takovém zásahu však lze uvažovat až v případě nedůvodného dlouhodobého zachovávání územní rezervy, nikoliv při jejím prvotním zapracování do zásad územního rozvoje.“
[38] Ve shodě s navrhovatelkou lze tak odkázat např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, čj. 7 Aos 2/2012-53, který k institutu územní rezervy uvádí: „Podstatným charakteristickým znakem územní rezervy je její dočasnost. Ačkoliv nepředstavuje stavební uzávěru, vlastníky dotčených nemovitostí v možnosti využití jejich nemovitostí omezuje. Je proto zcela na místě, aby toto omezení trvalo co nejkratší dobu tj. dobu nezbytnou pro prověření možnosti využití území pro stanovený záměr. Právě na tento požadavek je nutno klást veliký důraz. Samotné umístění územní rezervy bude často dostatečně (a tedy v souladu s požadavkem proporcionality) odůvodněno tím, že je uvažováno o využití území a prozatím proto bude vhodné dané území ‚blokovat‘ do doby, než bude připravena podrobnější dokumentace. V případě dlouhodobého bezdůvodného ponechávání území v kategorii územní rezervy by však již byla situace zcela jiná, neboť by musel být zřejmý pádný důvod, proč dosud nebylo území prověřeno. Pro tyto účely § 42 odst. 1 stavebního zákona počítá s vypracováváním pravidelných zpráv o uplatňování zásad územního rozvoje v uplynulém období. […] Nejpozději po uplynutí dvou let od vydání zásad územního rozvoje nebo od jejich aktualizace tedy musí dojít k vyhodnocení provedeného prověření územní rezervy pro účely zvažovaného záměru. Výsledkem by pak měla být aktualizace zásad územního rozvoje v tom směru, že daná územní rezerva bude využita pro zvažovaný záměr nebo že bude územní rezerva zrušena. O zachování územní rezervy lze uvažovat jen výjimečně ze závažných důvodů. Kraj by v takovém případě musel zdůvodnit, jaké konkrétní zásadní skutečnosti mu bránily území prověřit během uplynulé doby a proč se domnívá, že to v nedaleké budoucnosti naopak možné bude. V opačném případě by bylo nutno územní rezervu považovat za svévolný zásah do práv vlastníků dotčených nemovitostí. O takovém zásahu však lze uvažovat až v případě nedůvodného dlouhodobého zachovávání územní rezervy, nikoliv při jejím prvotním zapracování do zásad územního rozvoje.“
[39] Z uvedeného rozsudku tedy lze pro účely posouzení zásahu do vlastnického práva navrhovatelky prodloužením etapizace dovodit, že v případě, že délka takového omezení přesahuje dobu, během níž je odpůrkyně povinna posoudit uplatňování územního plánu v praxi, je povinna se otázkou potřebnosti a přiměřenosti omezení práv dotčených vlastníků zabývat a měla by v té souvislosti vysvětlit, jaké okolnosti dosud brání vynětí z etapizace, resp. realizaci opatření podmiňujících výstavbu v etapizované ploše. Z popisu struktury odůvodnění opatření obecné povahy nastíněného v úvodu přitom plyne, že takové vysvětlení může být relativně obecné, avšak je-li proti pokračování etapizace vznesena vlastníkem pozemku námitka, musí odůvodnění rozhodnutí o takové námitce obsahovat i důvody konkrétní, tak jako tomu má být v případě běžného správního rozhodnutí. V případě nedůvodně dlouhodobého trvání omezení vlastnických práv etapizací v územním plánu by takovou regulaci bylo možné považovat za svévolnou.
[40] S ohledem na odlišnou povahu etapizace oproti územní rezervě však nelze trvat na tom, že podmínka etapizace musí být v případě jejího prodloužení splnitelná v nedaleké budoucnosti, neboť etapizace je ze své povahy založena na věcných důvodech, které vyžadují odložení plánované výstavby do doby, kdy na ni bude okolní území a infrastruktura obce připravena. Povaha těchto důvodů přitom může být do té míry nezávislá na vůli a možnostech obce (zejména pokud jde o získání finančních prostředků na realizaci nákladného rozšíření infrastruktury formou dotace či o jiné podmínky závislé na součinnosti třetích subjektů), že ji nelze srovnávat s procesem přijetí nového územního plánu a vyhodnocení záměru, pro nějž byla územní rezerva vymezena, neboť ten je v dostatečné míře z hlediska délky tohoto procesu i jeho výsledku v rukou obce. Nelze přitom jen z důvodu délky trvání takového věcného omezení budoucí výstavby obec uvrhnout do stavu, kdy bude vystavena dopravnímu kolapsu či jinému zásadnímu přetížení stávající infrastruktury. Takový přístup přitom nevytváří ani mezeru v soudní ochraně proti nedůvodnému omezování vlastnického práva ze strany obce, neboť dotčeným vlastníkům zůstává v takovém případě možnost ochrany soukromoprávní cestou. Jak totiž dovodil Ústavní soud v nálezu ze dne 19. 12. 2017, sp. zn. III. ÚS 950/17, č. 232/2017 Sb. ÚS, v analogickém případě dlouhodobé územní rezervy, jestliže v konkrétním případě dojde soud k závěru, že územně plánovací regulativ představuje kvalifikovaný zásah s ohledem na délku svého trvání a rozsah omezení vlastnického práva, není vyloučeno poskytnutí náhrady prostřednictvím přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny za přiměřeného použití § 102 stavebního zákona.
[41] V daném případě je tedy nutné provést test proporcionality opatření spočívajícího v trvající etapizaci, v rámci nějž je třeba zhodnotit: 1) zda etapizace vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl, 2) zda etapizace a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a 3) zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným prostředkem, jakož i 4) zda etapizace omezuje své adresáty co nejméně; a konečně 5) zda je následek etapizace úměrný sledovanému cíli. Tento test proporcionality přitom měla v závislosti na uplatněných námitkách provést již odpůrkyně v rámci odůvodnění rozhodnutí o námitkách a právě v jeho rámci měla též konkrétně vysvětlit, jaké okolnosti dosud brání vynětí z etapizace, resp. realizaci opatření podmiňujících výstavbu v etapizované ploše. Pokud by přitom etapizace v testu proporcionality obstála, neboť by v konečném důsledku ani individuální zájmy navrhovatelky nepřevažovaly nad veřejným zájmem sledovaným odpůrkyní, ale zároveň by bylo možné dovodit, že na přetrvávajícím omezení, resp. jeho délce má svůj podíl viny i odpůrkyně, mohla by se navrhovatelka domáhat po odpůrkyni, aby jí nahradila tomu odpovídající újmu, a to v konečném důsledku i žalobou v občanském soudním řízení. Podání této žaloby přitom není (na rozdíl od návrhu na zrušení opatření obecné povahy) omezeno jen na dobu, kdy obec přijme nový územní plán či jeho změnu.
[42] V aktuálním případě nicméně soud dospěl k závěru, že změna č. 1 a zejména pak rozhodnutí o námitce žalobkyně postrádá dostatečné důvody, které by vysvětlovaly, proč odpůrkyně dospěla k závěru, že pokračující omezení vlastnického práva navrhovatelky je přiměřeným důsledkem územně plánovací regulace. Odpůrkyni lze vytknout již jen to, že odůvodnění uplatněné námitky provedla v podstatě jen paušálním odkazem na dvě kapitoly odůvodnění změny č. 1 o rozsahu 81 stran textu, popř. na pokyny obce, z nichž jediný relevantní pokyn (SJ-III*1) není ničím jiným, než prakticky nezdůvodněným přáním odpůrkyně. Pokud v něm byla zmíněna zcela obecně zásada rovnosti, je pravdou, že je žádoucí, aby nebylo se sporným pozemkem zacházeno odlišně od pozemků sousedních, na něž dopadají stejné věcné důvody pro odložení jejich zastavitelnosti, v takovém případě však bylo třeba vysvětlit, proč se situace sporného pozemku neliší od ostatních ploch zahrnutých do zelené etapy, jaké jsou věcné důvody etapizace a co bránilo naplnění podmínky etapizace v průběhu předchozích 12 let. Nepochybně není povinností nejen soudu, ale ani vlastníka vznášejícího námitku, aby podrobně pročítal desítky či stovky stran textu a hledal v nich ty ojedinělé věty, které by mohly odpovídat na jím vznášené námitky. Již z tohoto formálního důvodu je odůvodnění vypořádání námitky navrhovatelky proti přetrvávající etapizaci vadné, neboť navrhovatelka nenamítala jen samotnou délku etapizace, ale též uváděla, že sporný pozemek je již několik let způsobilý ke stanovenému funkčnímu využití a disponuje jak nezbytnými přípojkami inženýrských sítí, tak přístupovou komunikací, přičemž namítala též nedůvodnou nečinnost odpůrkyně. Odpůrkyně měla vysvětlit, proč etapizace v případě sporného pozemku je nadále přiměřeným opatřením, a to konkrétně tím, že pokud již hodlala využít formu odkazu, měla odkázat na co nejúžeji vymezenou pasáž s relevantním textem, např. I.D.1 (6 stran textu) a v rámci ní na příslušnou stranu, popř. odstavec, nebo alespoň v případě rozsáhlejšího relevantního textu v odůvodnění výslovně shrnout hlavní myšlenky, jejichž detailní pojednání lze nalézt v odkazovaném textu.
[42] V aktuálním případě nicméně soud dospěl k závěru, že změna č. 1 a zejména pak rozhodnutí o námitce žalobkyně postrádá dostatečné důvody, které by vysvětlovaly, proč odpůrkyně dospěla k závěru, že pokračující omezení vlastnického práva navrhovatelky je přiměřeným důsledkem územně plánovací regulace. Odpůrkyni lze vytknout již jen to, že odůvodnění uplatněné námitky provedla v podstatě jen paušálním odkazem na dvě kapitoly odůvodnění změny č. 1 o rozsahu 81 stran textu, popř. na pokyny obce, z nichž jediný relevantní pokyn (SJ-III*1) není ničím jiným, než prakticky nezdůvodněným přáním odpůrkyně. Pokud v něm byla zmíněna zcela obecně zásada rovnosti, je pravdou, že je žádoucí, aby nebylo se sporným pozemkem zacházeno odlišně od pozemků sousedních, na něž dopadají stejné věcné důvody pro odložení jejich zastavitelnosti, v takovém případě však bylo třeba vysvětlit, proč se situace sporného pozemku neliší od ostatních ploch zahrnutých do zelené etapy, jaké jsou věcné důvody etapizace a co bránilo naplnění podmínky etapizace v průběhu předchozích 12 let. Nepochybně není povinností nejen soudu, ale ani vlastníka vznášejícího námitku, aby podrobně pročítal desítky či stovky stran textu a hledal v nich ty ojedinělé věty, které by mohly odpovídat na jím vznášené námitky. Již z tohoto formálního důvodu je odůvodnění vypořádání námitky navrhovatelky proti přetrvávající etapizaci vadné, neboť navrhovatelka nenamítala jen samotnou délku etapizace, ale též uváděla, že sporný pozemek je již několik let způsobilý ke stanovenému funkčnímu využití a disponuje jak nezbytnými přípojkami inženýrských sítí, tak přístupovou komunikací, přičemž namítala též nedůvodnou nečinnost odpůrkyně. Odpůrkyně měla vysvětlit, proč etapizace v případě sporného pozemku je nadále přiměřeným opatřením, a to konkrétně tím, že pokud již hodlala využít formu odkazu, měla odkázat na co nejúžeji vymezenou pasáž s relevantním textem, např. I.D.1 (6 stran textu) a v rámci ní na příslušnou stranu, popř. odstavec, nebo alespoň v případě rozsáhlejšího relevantního textu v odůvodnění výslovně shrnout hlavní myšlenky, jejichž detailní pojednání lze nalézt v odkazovaném textu.
[43] Přitom se odpůrkyně nemůže ani odvolávat na vlastní nedostatek odborné erudice v otázkách územního plánování, neboť za výsledek požadovaného posouzení nepochybně odpovídá ona jako orgán veřejné moci, který takové opatření obecné povahy a rozhodnutí o vypořádání námitek schválil. Pokud jí potřebné důvody v požadované kvalitě neposkytl pořizovatel ani projektant, neměla by rozhodnutí o námitkách schválit, ale měla by návrh opatření obecné povahy těmto osobám vrátit k dopracování. Odkaz odůvodnění rozhodnutí o námitkách na příslušnou autorizaci projektanta územního plánu a její nedostatek u pořizovatele či odpůrce nemůže být nikdy relevantním argumentem v soudním přezkumu opatření obecné povahy.
[44] Pokud pak soud zhodnotí (i přes argumentační faul odpůrkyně v odůvodnění změny č. 1) jednotlivé kroky testu proporcionality v intencích odůvodnění koncepce dopravní infrastruktury obce, musí konstatovat, že změnou č. 1 vysvětlený cíl v podobě ochrany centra obce a ulice Průběžná před zahlcením dopravou a nadměrným zatížením s ní spojenými negativními vlivy nepochybně může být dosažen odložením výstavby na Zlatém kopci do doby vybudování samostatného dopravního napojení této lokality. Je zároveň evidentní, že podmínka předchozího vybudování veřejně prospěšných staveb WD5 a WD15 spolu s cílem logicky souvisí, protože jde právě o opatření, které povede k přesměrování stávající i budoucí silniční dopravy. Co již však změna č. 1 dostatečně ve svém obecném odůvodnění nevysvětluje, je odpověď na otázku, zda ochrany jádra obce a ulice Průběžné nelze dosáhnout jinak, a zejména pak, zda jde skutečně o nejšetrnější opatření vedoucí k danému cíli. Právě zde měla odpůrkyně vysvětlit, že v doposud uplynulém čase usilovala o vyřešení problematické dopravní situace, proč dříve, než se zprovozněním nového dopravního napojení nelze zástavbu Zlatého kopce například za určitých provizorních opatření připustit, a proč lze její (blíže popsané) kroky k realizaci podmiňujících veřejných staveb považovat za včasné, potřebné a vhodné, tedy upřímně usilující o minimalizaci délky trvání zásahu do práv vlastníků pozemků dotčených etapizací. Z odůvodnění vypořádání námitky navrhovatelky se však nelze dočíst, jaké kroky již odpůrkyně v zájmu realizace Nové Průběžné učinila, jakou prioritu koridor Nové Průběžné ve srovnání s jinými veřejně prospěšnými stavbami v obci má a proč, proč lze časový průběh kroků odpůrkyně považovat za odpovídající, co případně brání v dokončení realizace, jaký je časový výhled naplnění podmínek etapizace, lze-li jej alespoň rámcově učinit, nebo jiné údaje vysvětlující nyní již skutečně enormní délku trvání omezení zastavitelnosti sporného pozemku, zejména v kontrastu s tím, že mnoho okolních pozemků je zjevně součástí zastavěného území obce. V návaznosti na to ani nelze zhodnotit, zda následek v podobě v návrhu naznačené individuální tíže omezení navrhovatelky (prodej vlastní nemovitosti v přípravě na výstavbu a následná nutnost provizorního bydlení v pronájmu) spojené s již značně dlouhým trváním blokace stavebního pozemku (jež ovšem v námitkách nijak popsána nebyla), není v porovnání s relativně obecně popsanou hrozbou pro centrum obce v tomto konkrétním případě již neúměrný a neodůvodňuje např. odlišné zacházení v případě navrhovatelky. Byť i námitkám uplatněným navrhovatelkou by bylo možné vytknout jejich nekonkrétnost, pokud jde o popis míry a intenzity dotčení navrhovatelky, důraz kladený na tvrzenou nepřiměřenost délky omezení a připravenost sporného pozemku k výstavbě postačovaly k vyvolání povinnosti odpůrkyně posoudit a zdůvodnit přiměřenost omezení vlastnického práva ke spornému pozemku z hledisek naznačených shora.
[44] Pokud pak soud zhodnotí (i přes argumentační faul odpůrkyně v odůvodnění změny č. 1) jednotlivé kroky testu proporcionality v intencích odůvodnění koncepce dopravní infrastruktury obce, musí konstatovat, že změnou č. 1 vysvětlený cíl v podobě ochrany centra obce a ulice Průběžná před zahlcením dopravou a nadměrným zatížením s ní spojenými negativními vlivy nepochybně může být dosažen odložením výstavby na Zlatém kopci do doby vybudování samostatného dopravního napojení této lokality. Je zároveň evidentní, že podmínka předchozího vybudování veřejně prospěšných staveb WD5 a WD15 spolu s cílem logicky souvisí, protože jde právě o opatření, které povede k přesměrování stávající i budoucí silniční dopravy. Co již však změna č. 1 dostatečně ve svém obecném odůvodnění nevysvětluje, je odpověď na otázku, zda ochrany jádra obce a ulice Průběžné nelze dosáhnout jinak, a zejména pak, zda jde skutečně o nejšetrnější opatření vedoucí k danému cíli. Právě zde měla odpůrkyně vysvětlit, že v doposud uplynulém čase usilovala o vyřešení problematické dopravní situace, proč dříve, než se zprovozněním nového dopravního napojení nelze zástavbu Zlatého kopce například za určitých provizorních opatření připustit, a proč lze její (blíže popsané) kroky k realizaci podmiňujících veřejných staveb považovat za včasné, potřebné a vhodné, tedy upřímně usilující o minimalizaci délky trvání zásahu do práv vlastníků pozemků dotčených etapizací. Z odůvodnění vypořádání námitky navrhovatelky se však nelze dočíst, jaké kroky již odpůrkyně v zájmu realizace Nové Průběžné učinila, jakou prioritu koridor Nové Průběžné ve srovnání s jinými veřejně prospěšnými stavbami v obci má a proč, proč lze časový průběh kroků odpůrkyně považovat za odpovídající, co případně brání v dokončení realizace, jaký je časový výhled naplnění podmínek etapizace, lze-li jej alespoň rámcově učinit, nebo jiné údaje vysvětlující nyní již skutečně enormní délku trvání omezení zastavitelnosti sporného pozemku, zejména v kontrastu s tím, že mnoho okolních pozemků je zjevně součástí zastavěného území obce. V návaznosti na to ani nelze zhodnotit, zda následek v podobě v návrhu naznačené individuální tíže omezení navrhovatelky (prodej vlastní nemovitosti v přípravě na výstavbu a následná nutnost provizorního bydlení v pronájmu) spojené s již značně dlouhým trváním blokace stavebního pozemku (jež ovšem v námitkách nijak popsána nebyla), není v porovnání s relativně obecně popsanou hrozbou pro centrum obce v tomto konkrétním případě již neúměrný a neodůvodňuje např. odlišné zacházení v případě navrhovatelky. Byť i námitkám uplatněným navrhovatelkou by bylo možné vytknout jejich nekonkrétnost, pokud jde o popis míry a intenzity dotčení navrhovatelky, důraz kladený na tvrzenou nepřiměřenost délky omezení a připravenost sporného pozemku k výstavbě postačovaly k vyvolání povinnosti odpůrkyně posoudit a zdůvodnit přiměřenost omezení vlastnického práva ke spornému pozemku z hledisek naznačených shora.
[45] V tomto směru tedy soud uzavírá, že rozhodnutí o námitkách navrhovatelky je zčásti nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, což brání soudu ve věcném přezkumu přiměřenosti zařazení sporného pozemku do zelené etapy v rámci změnou č. 1 nově definované etapizace a zároveň má za následek i nepřezkoumatelnost samotné změny č. 1. Tato vada je důvodem pro zrušení příslušného regulativu změny č. 1 na základě přiměřeného použití § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.