znění zákonů č. 160/1993 Sb. a č. 307/1993 Sb. I. Plnění poskytnuté zaměstnavatelem zaměstnanci ve formě pojistného zaplace- ného na základě pojistné smlouvy uzavřené zaměstnavatelem ve prospěch zaměst- nance, v níž jako pojistná událost, v jejímž důsledku pojišťovna poskytne zaměst- nanci (osobám obmyšleným) pojistné plnění, byla sjednána pouze smrt zaměstnance (pojištění pouze pro případ smrti), nesplňuje požadavky $ 5 odst. 2 písm. c) bodu 6 zákona ČNR č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění účinném v období od 1. 12. 1997 do 30. 9. 2003 (zde období kontrolované orgánem sociálního zabezpečení), a musí být proto zahrnuto do vyměřovacího základu pro placení pojistného. II. Opakování kontroly podkladů rozhodných pro určení výše pojistného na so- ciální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti ($ 13 odst. 2 zákona ČNR č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení) za období, v němž již kontrola s totožným předmětem proběhla, přičemž žádné nedostatky u poplatníka pojistného neshledala, je přípustné toliko při splnění podmínek ob- dobných těm, které předpisy o správním řízení, popřípadě předpisy o řízení ve vě- cech pojistného, vymezují pro obnovu řízení; skutečnost, že dosud neuplynula pro- 1315 mlčecí doba pro právo předepsat dlužné pojistné ($ 18 odst. 1 zákona ČNR č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti), je nerozhodná.
znění zákonů č. 160/1993 Sb. a č. 307/1993 Sb. I. Plnění poskytnuté zaměstnavatelem zaměstnanci ve formě pojistného zaplace- ného na základě pojistné smlouvy uzavřené zaměstnavatelem ve prospěch zaměst- nance, v níž jako pojistná událost, v jejímž důsledku pojišťovna poskytne zaměst- nanci (osobám obmyšleným) pojistné plnění, byla sjednána pouze smrt zaměstnance (pojištění pouze pro případ smrti), nesplňuje požadavky $ 5 odst. 2 písm. c) bodu 6 zákona ČNR č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění účinném v období od 1. 12. 1997 do 30. 9. 2003 (zde období kontrolované orgánem sociálního zabezpečení), a musí být proto zahrnuto do vyměřovacího základu pro placení pojistného. II. Opakování kontroly podkladů rozhodných pro určení výše pojistného na so- ciální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti ($ 13 odst. 2 zákona ČNR č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení) za období, v němž již kontrola s totožným předmětem proběhla, přičemž žádné nedostatky u poplatníka pojistného neshledala, je přípustné toliko při splnění podmínek ob- dobných těm, které předpisy o správním řízení, popřípadě předpisy o řízení ve vě- cech pojistného, vymezují pro obnovu řízení; skutečnost, že dosud neuplynula pro- 1315 mlčecí doba pro právo předepsat dlužné pojistné ($ 18 odst. 1 zákona ČNR č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti), je nerozhodná.
Jádrem sporu, který má být Nejvyšším správním soudem posouzen, je otázka, zda pojistné, které stěžovatelka jako zaměstnava- tel určité skupiny zaměstnanců platila z titu- lu uzavření pojistné smlouvy ve prospěch těchto zaměstnanců - přičemž se jednalo o typ pojištění příslušnou pojišťovnou defi- novaný jako NN 1020, jehož charakteristika se odvíjí od všeobecných pojistných podmí- nek a speciálních pojistných podmínek pojiš- ťovny - lze podřadit pod pojem zákona o po- jistném „pojištění pro případ dožití“ nebo „pojištění pro případ smrti nebo dožití“, a zda bylo jako takové zákonem o pojistném vyňato z vyměřovacího základu zaměstnance; úprava byla od 1. 5. 1995 včleněna jako bod 6 v $5 odst. 2 písm. c) zákona o pojistném, při- čemž do 31. 12. 2000 se mohlo jednat pouze o pojistné na úrazové pojištění, zdravotní po- jištění, penzijní připojištění se státním pří- spěvkem, důchodové připojištění a pojištění pro případ dožití určitého věku, od 1. 1.2001 (zákon č. 492/2000 Sb.) bylo citované ustano- vení pozměněno tak, že se musí jednat mj. o pojistné zaplacené zaměstnavatelem za za- městnance na jeho pojištění pro případ doži- tí nebo pro případ smrti nebo dožití nebo dů- chodové pojištění. Pokud by se takové plnění (zaplacené pojistné) jako plnění věrnostní či stabilizační povahy zúčtované zaměstnanci v souvislosti se zaměstnáním, které zakládá jeho účast na nemocenském pojištění, do vy- měřovacího základu zaměstnance zahrnovalo, pak je třeba z takto stanoveného vyměřovací- ho základu zaměstnance a zaměstnavatele (je- hož vyměřovacím základem je částka odpoví- dající úhrnu vyměřovacích základů jejich zaměstnanců) odvádět pojistné, a to ve výši stanovené procentní sazbou z vyměřovacího základu zjištěného za rozhodné období ($ 5 odst. 1 a 2, $ 4 zákona o pojistném). Zaměst- navatel je povinen odvádět i pojistné, které je povinen platit zaměstnanec ($ 8 odst. 1 záko- na o pojistném). Z hlediska terminologie užité zákonem © pojistném je evidentní, že užívá pojmy vlastní soukromému pojištění jako majetko- vému závazkovému právnímu vztahu a před- pisům o pojišťovnictví; při výkladu zákona o pojistném je proto třeba zvláště přihlížet k požadavku jednotnosti právního řádu a je- ho vnitřní bezrozpornosti - z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud považuje z hlediska metodiky výkladu za účelné předestřít, jaké pojmy jsou vlastní soukromému pojištění osob, popřípadě předpisům o pojišťovnictví. V době rozhodování žalované (7. 1. 2004) byl tento vztah upraven občanským zákoníkem, jenž v $ 788 a násl. upravoval pojistnou smlouvu; touto smlouvou se pojistitel zavazo- val poskytnout ve sjednaném rozsahu plnění, nastane-li nahodilá událost ve smlouvě blíže označená, a osoba, která smlouvu uzavřela, je povinna platit pojistné. Ve všeobecných po- jistných podmínkách, které byly součástí po- jistné smlouvy, se vymezovaly zejména udá- losti, ze kterých vzniká právo na plnění, a další skutečnosti ($ 788 odst. 2 a 4'občan- ského zákoníku). V $ 816 a násl. občanský zá- koník upravoval pojištění osob; podle $ 816 z pojištění osob má pojištěný právo, aby mu byla vyplacena dohodnutá částka nebo aby mu byl placen dohodnutý důchod anebo aby mu bylo poskytnuto plnění ve výši určené podle pojistných podmínek, nastane-i u ně- ho pojistná událost. Dále občanský zákoník řešil některé situace, je-li pojistnou událostí smrt pojištěného anebo úraz pojištěného (ta- to úprava je od 1. 1.2005 nahrazena zákonem č. 37/2004 Sb., o pojistné smlouvě). Základ- ním charakteristickým znakem pojistné smlouvy byl a je závazek pojistitele poskyt- nout ve sjednaném rozsahu plnění, jestliže na straně pojištěného vznikne nahodilá událost blíže vymezená ve smlouvě. V příloze 1 čás- ti A zákona č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví, účinného od 1. 4. 2000, jsou pro účely udělo- vání povolení k provozování pojišťovací čin- 839 1315 nosti vymezena odvětví životních pojištění, kterými jsou podle bodu č. 1 pojištění pouze pro případ smrti, pojištění pouze pro případ dožití, pojištění pro případ dožití se stanove- ného věku nebo dřívější smrti, pojištění spo- jených životů, životní pojištění s vrácením pojistného. Pojištění pro případ úrazu nebo nemoci, je-li doplňkem odvětví pojištění uve- deného v č. 1, je také součástí odvětví život- ních pojištění, jinak je úrazové pojištění řaze- no do odvětví neživotních pojištění. Podle $ 54 zákona č. 37/2004 Sb., o pojistné smlou- vě, lze v životním pojištění pojistit fyzickou osobu zejména pro případ smrti, dožití se ur- čitého věku nebo dne stanoveného v pojistné smlouvě jako konec soukromého pojištění, anebo pro případ jiné skutečnosti týkající se změny osobního postavení této osoby. Pojiš- ťovny disponující příslušným povolením pak svým klientům nabízejí produkty, které nále- ží do příslušného pojistného odvětví definova- ného zákonem č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví. Nejvyšší správní soud nevidí žádného důvodu, proč by tyto pojmy a jejich obsah neměly být užity i při výkladu zákona o pojistném. Vyplýváli z charakteristiky | pojistné smlouvy jako její pojmová náležitost, a to jak podle předpisů účinných v době, kdy stěžo- vatelka uzavírala pojistné smlouvy, tak v do- bě, kdy žalovaná rozhodovala, ba i v době sou- časné, že podmínkou plnění z ní je, že nastala pojistná událost určená smlouvou, pak v posu- zované věci je rozhodující, zda onou pojistnou událostí zakládající právo na pojistné plnění sjednanou ve smlouvě uzavřené stěžovatel- kou s pojišťovnou N. (typ NN 1020) bylo do- žití, nebo smrt nebo dožití. Zákon o pojist- ném totiž zvýhodnil z hlediska placení pojistného pouze taková pojištění, kde pojist- nou událostí byly pouze a jenom tyto událos- ti týkající se lidského života, a to právě v tako- vé kombinaci, jakou zákon vymezil, Pokud by pojistnou událostí bylo dožití určitého věku Code dne 1. 1. 2001 jen dožití, tedy i dne sta- noveného ve smlouvě), pak právo na pojistné plnění je spjato s tím, že se pojištěný dožije konce pojistné doby. Pokud by pojistnou udá- lostí byla smrt pojištěného, pak pojistné pl- nění je spjato právě a pouze s touto událostí 840 a dožití se konce sjednané doby má za násle- dek zánik pojištění bez jakéhokoliv plnění. Pojistnou událostí však může být i smrt pojiš- těného nebo dožití konce pojistné doby; po- jistné plnění náleží obmyšlenému v případě smrti pojištěného, anebo v případě dožití konce pojistné doby se vyplatí plnění v dů- sledku dožití. Stěžovatelka sjednala mimo jiné s pojišťovnou pojistné smlouvy na dočasné životní pojištění NN 1020; podle všeobec- ných pojistných podmínek pro životní pojiš- tění (schválených Ministerstvem financí dne 28. 4. 1994) této pojišťovny je v životním po- jištění pojistnou událostí smrt pojištěného před uplynutím pojistné doby dohodnuté V pojistné smlouvě (nazývána předčasná smrť), smrt pojištěného, dožití pojištěného konce pojištění dohodnutého v pojistné smlouvě a kombinace předčasné smrti a dožití (čl. 2 odst. 1). Ve speciálních podmínkách pro ži- votní pojištění typu NN 1020 ze dne 1. 4. 1997 je v bodu 1 písm. a) uvedeno, že pojiš- ťovna vyplatí pojistnou částku, zemře-li pojiš- těný v době trvání pojištění. Smrtí pojištěné- ho pojištění zaniká. Podle písm. b) bodu 1 těchto podmínek dožije-li se pojištěný konce sjednané doby pojištění, zaniká tímto dnem pojištění bez náhrady. Pojištění, které stěžo- vatelka sjednala svým zaměstnancům jako typ NN 1020, tedy bylo vázáno na pojistnou událost, kterou byla jedině a pouze smrt po- jištěného, jen tato událost měla za následek právo na pojistné plnění, jednalo se tedy o pojištění pouze pro případ smrti. Dožití konce pojistné doby nemělo pro pojištěného žádný význam. Stanovil-li pak právní předpis (zákon o pojistném) od 1. 1. 2001, že se (pro účely úlevy při placení pojistného) může jed- nat též o pojištění pro případ smrti nebo do- žití, měl jednoznačně na mysli onu kombina- ci pojistných událostí, kterými mohla být smrt anebo dožití konce pojistné doby, při- čemž obě tyto události musejí být ve smlouvě sjednány jako ty, které mají za následek právo na pojistné plnění. Stěžovatelka se tedy mýlí, pokud v kasační stížnosti tvrdí, že pojištění typu NN 1020 je pojištěním pro případ smrti nebo dožití, Podle jejího názoru je dožití vyjá- dřeno dočasností pojištění, a nic na tom ne- mění skutečnost, že při dožití konce pojistné doby nenáleží pojistné plnění. Tento názor je ve světle shora podaných definic a základ- ních charakteristik pojistné smlouvy zcela neudržitelný. Pokud by měla být sjednána po- jistná smlouva, která by neobsahovala záva- zek pojistitele poskytnout plnění, jestliže na straně pojištěného vznikne událost vymeze- ná ve smlouvě, zatímco bylo hrazeno pojist- né, pak vzniká otázka, o jaké ujednání by se vůbec jednalo, patrně by však nemohlo být pojistnou smlouvou charakterizovanou jako synallagmatický právní vztah. Obdobně neobstojí názor stěžovatelky, že pojem „smrt nebo dožití“ neznamená kombi- naci těchto událostí, nýbrž možnost sjednat pojištění buď pro tu, nebo onu událost - zde ovšem výklad může zůstat na jednoduché ro- vině výkladu gramatického; do 31. 12. 2000 zákon o pojistném v $ 5 odst. 2 písm. ©) bodu 6 uváděl jako typ pojištění, které má za násle- dek výhodu v podobě, že se pojistné na ně placené nezahrnuje do vyměřovacího zákla- du pro pojistné, „pojištění pro případ dožití určitého věku“, od 1. 1. 2001 „pojištění pro případ dožití nebo pro případ smrti nebo do- žití nebo důchodové pojištění“. Pokud by zá- konodárce měl na mysli poskytnutí výhod i pro pojištění pouze pro případ smrti, pak by neuváděl izolovaně „pojištění pro případ do- žití“, neboť by platilo, že dikce „pojištění pro případ smrti nebo dožití“ znamená jak pojiš- tění pouze pro případ smrti, tak pojištění pouze pro případ dožití, tak i možnou kom- binaci. Jestliže tak neučinil, dal jasně, a to ne- zpochybnitelnou textací ustanovení, najevo, že do výjimek je možné zařadit pouze pojiště- ní pro případ dožití anebo kombinaci dožití s předčasnou smrtí. Stěžovatelka na podporu svého názoru o charakteru výjimek v zákoně o pojistném uvádí důvodovou zprávu k vlád- nímu návrhu zákona č. 492/2000 Sb. Vládní návrh byl předložen Poslanecké sněmovně ja- ko tisk 615/0, přičemž ve vládním návrhu ne- byla změna bodu 6 v $ 5 zákona o pojistném vůbec obsažena a změna byla do Části šesté tohoto zákona včleněna až v procesu projed- návání v zákonodárném sboru. Odůvodnění, o němž se stěžovatelka zmiňuje, se vztahuje k návrhům změn v úpravě daní z příjmů; tam je zájem zákonodárce na podpoře iniciativy zlepšit své finanční postavení ve stáří jasně explicitně vyjádřen, neboť podmínky stano- vené v zákoně ČNR č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, umožňují daňové výhody jen v pří- padech pojistných smluv, jejichž podmínky jsou podrobně definovány, například pod- mínkou je výplata pojistného plnění nejdříve ve věku 60 let. Existují ovšem dobré důvody domnívat se, že zákonodárce i v oblasti po- jistného (v případě pojistné události defino- vané jako „dožití“ či „dožití určitého věku“) měl na mysli podporu takového chování, kte- ré bude přínosem pro finanční zajištění ve stáří (zákonodárce si patrně v roce 1995, kdy byla prvá úprava přijata, nepředstavoval, že pojištění pro případ dožití určitého věku bu- dou sjednávána na dobu několika málo let, takže vůbec u mladších zaměstnanců nebu- dou mít vliv na jejich postavení v důchodo- vém věku). Názor stěžovatelky, že každé po- jištění, které svým plněním přispěje ke zlepšení finanční situace zaměstnance, má být zařazeno do výjimek, není opřeno o žád- ný hmatatelný úmysl zákonodárce, sám stěžo- vatel argumentuje důvodovou zprávou zmi- ňující se o zabezpečení ve stáří. K tomu jsou ovšem v ostrém kontrastu smlouvy uzavřené stěžovatelkou, které byly uzavírány pro vyme- zený okruh zaměstnanců pro případ smrti ve vymezeném desetiletém období (kupř. 1997 - 2007) - nejstarším pojištěným byl v případě smluv uzavřených v roce 1997 zaměstnanec narozený v roce 1947, přičemž byly sjednány i smlouvy ve prospěch zaměstnanců naroze- ných v letech 1970, 1972, 1976, u nichž ob- myšlenou osobou byly přítélkyně či rodiče - tedy z hlediska předpisů o sociálním pojiště- ní osoby, které sociální systém obecně v pří- padě smrti osob, na nichž nebyly závislé výži- vou či s nimiž nežily v právně vymezeném svazku, v zásadě nezajišťuje. Zde pak selhává i poslední argument stěžovatelky, že pojištění jí sjednané odpovídalo záměru zákonodárce „de facto“ nahradit plnění ze sociálního systé- mu, které by musel stát poskytnout - Nejvyš- ší správní soud přitom nepředpokládá, že stě- žovatelka mínila pohřebné jako dávku státní sociální podpory; ostatně plnění ze soukro- mé smlouvy o pojištění nikdy zákonné náro- 841 1315 ky ze sociálního systému nenahrazuje, je pouze doplňkem příjmu, i když podporova- ným a žádoucím v rámci prosazovaných prin- cipů odpovědnosti za sociální status každého jednotlivce schopného výdělečné činnosti, a to zejména ve stáří, jak je možno je veřejně sledovat například v probíhajících diskusích o reformách důchodového pojištění. Argument stěžovatelky o vzájemné pod- míněnosti produktu nabízeného určitou po- jišťovnou (smrt či smrt v důsledku úrazu jako pojistné události) nemá pro výše uvedené zá- věry žádnou relevanci, nehledě k tomu, že postup, v jehož důsledku částky (pojistné) hrazené stěžovatelkou na doplňkové úrazové pojištění nebyly zahrnuty do vyměřovacích základů zaměstnanců, nebyl správními orgá- ny obou stupňů zpochybněn. Bylo nepo- chybně zcela v možnostech stěžovatelky na- vázat smluvní vztah s pojišťovnou, která nabízí jako svůj produkt samostatné úrazové pojištění (pro posuzování věci nemohou být rozhodující obchodní postupy pojišťoven, ani to, zda ta která pojišťovna působí v oblas- ti životního či neživotního pojištění, což ovlivní i její nabídku produktů). K takto vymezené námitce podřaditelné pod $ 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. tedy Nej- vyšší správní soud uzavírá, že Městský soud v Praze nepochybil, pokud pojistné smlouvy založené na pojistných podmínkách dolože- ných ve správním spise (typ NN 1020) hod- notil jako pojištění pro případ smrti, které nezakládá výjimku pro stanovení vyměřova- cího základu pro pojistné, a obecně tedy toto pojistné mělo být součástí vyměřovacího zá- kladu jako plnění stabilizační nebo věrnostní povahy zúčtované zaměstnanci v souvislosti se zaměstnáním, které zakládá jeho účast na ne- mocenském pojištění. Skutková zjištění, která městský soud v této věci učinil, mají oporu ve správním spise, nejsou s ním v rozporu a vý- klad ustanovení $ 5 odst. 2 písm. c) bodu 6 zá- kona o pojistném, ve znění do 31. 12. 2000 i po tomto datu (ve znění zákona č. 492/2000 Sb.), shledal Nejvyšší správní soud zcela přiléha- vým. Tato námitka tedy důvodná není. xx“ Jiná je ovšem situace, nahlíží-li Nejvyšší správní soud na souhrn ostatních námitek 842 týkajících se zjišťování skutkového stavu věci, zejména pokud jde o opatření si podkladů pro rozhodnutí (dokazování kontrolním protoko- lem včetně možnosti opakované kontroly). (..) Předmětem řízení v projednávané vě- ci bylo uložení povinnosti zaplatit dlužné po- jistné za období let 1997 - 2003 a z toho ply- noucí penále, přičemž podkladem, dlužno dodat jediným, pro rozhodnutí (platební vý- měr) byl protokol o kontrole pojistného vy- konané orgánem L stupně na konci roku 2003. Stěžovatelka namítá, že tento podklad nebyl získán v souladu s právními předpisy, neboť postup, kterým byl zjišťován skutkový stav věci, je v rozporu s předpisy ústavního pořádku a základními principy, jimiž se řídí právní stát. Tato pochybení měla spočívat v provedení opakované kontroly týchž sku- tečností (vyměřovacích základů zaměstnanců za období od roku 1997 do roku 2001), aniž došlo v průběhu doby k jakékoliv skutkové či právní změně, která by takový postup mohla odůvodňovat. Městský soud k této námitce uvedl, že v rámci promlčecí doby správnímu orgánu nic nebrání předepsat dlužné pojist- né, přičemž žádné zákonné ustanovení neza- kazuje provést opakovanou kontrolu. Tento závěr Nejvyšší správní soud nesdílí. Výsledky kontroly provedené podle speciál- ních ustanovení zákona ČNR č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpe- čení (dále jen „zákon č. 582/1991 Sb.“), a zá- kona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, a zjištění v jejím rámci učiněná představovala základ skutkových zjištění relevantních pro vyměření dlužného pojistného a penále. Po- dle $ 34 odst. 1 správního řádu je možno k dokazování. použít všech prostředků, jimiž lze zjistit a objasnit skutečný stav věci a které jsou v souladu s právními předpisy. V návaz- nosti na námitku stěžovatelky je proto třeba si položit otázku, zda postup PSSZ, jenž byl posléze akceptován i žalovanou, při získávání zpráv o skutečnostech důležitých pro roz- hodnutí, který vedl k uložení povinnosti za- platit dlužné pojistné a penále, byl z hlediska dokazování veden za použití prostředků, kte- ré jsou v souladu s právními předpisy. Důka- zy je tedy nutno získat způsobem, který se ne- 4x příčí právním předpisům, včítaje v to na pr- vém místě předpisy ústavního pořádku. Zís- kávání podkladů pro rozhodnutí ve formě kontroly v tom nemůže činit žádnou výjimku. Provádění státní kontroly obecně není správ- ním řízením, rozhodnutí, která jsou v jejím průběhu vydávána (například o námitkách), nejsou akty, kterými by se zakládala práva či povinnosti. Výsledek kontroly (protokol) ne- ní meritorním rozhodnutím, které by mohlo být k žalobě přezkoumáváno soudem; je však důkazem, důkazním prostředkem, jímž je po- dávána zpráva o určité skutečnosti. Takovýto důkaz, jak výše uvedeno, musí být opatřen v souladu s právními předpisy ($ 34 odst. 1 správního řádu). Státní kontrola představuje ve vztahu ke stěžovatelce uplatnění státní moci. V důsledku toho je správní orgán kon- trolu provádějící vázán čl. 2 odst. 2 Listiny zá- kladních práv a svobod, podle něhož lze stát- ní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Předmětem řízení bylo rozhodování o po- jistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti (a penále), které představuje příjem státního rozpočtu a podstatný zdroj financování systému sociál- ního pojištění a zaměstnanosti; povinnost platit pojistné je veřejnoprávní povinností - za situace, kdy je pojistné součástí státního rozpočtu ($ 2 zákona o pojistném), lze podle názoru Nejvyššího správního soudu při vý- mezování některých nepominutelných zásad poukázat i na některé závěry Ústavního sou- du i zdejšího soudu učiněné pro oblast sprá- vy daní, neboť jde o úseky státní správy zcela srovnatelné účelem i užívanými nástroji. V nálezu č. 143/2002 Sb. ÚS dovodil Ústavní soud, že principy obsažené v citova- ném ustanovení čl. 2 odst. 2 Listiny základ- ních práv a svobod ve spojení s čl. 4 odst. 1 té- že Listiny představují esenciální náležitost každého demokratického právního státu. Bez jejich dodržení nelze vůbec hovořit o práv- ním státu, neboť vyloučení libovůle při uklá- dání povinností ze strany státní moci bylo i historický první podmínkou při úvahách o formování právního státu, dokonce i pouze v jeho formální podobě. Ústavní soud tak v minulosti ve svém rozhodování shledal za vymezených okolností pokračování v daňové kontrole v rozporu s čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a to ve for- mě porušení práva na sféru osobní svobody. Za nezákonnou daňovou kontrolu Ústavní soud považoval též postup, pokud správce daně opakoval kontrolu za období, která již předmětem kontroly byla (nález č. 63/2002 Sb. ÚS), přičemž dovodil, že daňovou kontro- lu je možno opakovat jen ze závažných důvo- dů, zejména zjistí-li se nové skutečnosti, které mohly mít vliv na správné stanovení daňové povinnosti. Nová kontrola pak musí svým rozsahem bezprostředně souviset s nově zjiš- těnými skutečnostmi. Nejvyšší správní soud nevidí důvod zaujímat principiálně odlišný postoj i vůči možnosti provádět opakovaně kontrolu plnění povinností při odvodu po- jistného, které je rovněž příjmem státního rozpočtu a slouží převážně k financování po- vinných systémů sociální ochrany, jak rozve- deno výše. Nejvyšší správní soud za jeden z vůdčích principů, jimiž se v materiálním právním stá- tě musí státní správa řídit, považuje nutnost proporcionálního přístupu, který nedovoluje upřednostnit jednostranně zájem na řádném výběru pojistného, aniž by byla současně re- spektována práva a právem chráněné zájmy plátců pojistného, zejména v podobě práva na spravedlivý proces, a zachován respekt k principům materiálního právního státu. Tu- to povinnost (šetřit práva a právem chráněné zájmy kontrolovaných osob) ostatně ukládá pro oblast státní kontroly i $ 12 odst 2 písm. b) zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. S tím koresponduje i právní úprava pod- mínek nároku na dávky důchodového pojiš- tění (jako systému založeného na relativně dlouhodobých vztazích); zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, v $ 11 odst. 2 stano- ví, že dobou pojištění je po 31. 12. 1995 i do- ba, za kterou nebylo odvedeno zaměstnavate- lem pojistné, ačkoliv tak byl povinen uči- nit (podmínka zaplacení pojistného se pova- žuje za splněnou, i když zaměstnavatel neod- 843 1515 vedl pojistné, ačkoliv k tomu byl povinen), jedná-li se o pojištěnce definované jako za- městnanci v pracovním poměru a další defi- nované skupiny osob. Zákonodárce tedy na jedné straně zřetelně stanoví povinnost platit Codváděť pojistné (a případné penále), na straně druhé důsledky nezaplacení pojistné- ho (v oblasti důchodového pojištění, které je systémem určeným k zajištění pojištěnců v případě sociálních událostí s dlouhodobý- mi účinky) nestíhají primárně pojištěnce, jenž byl v postavení zaměstnance v pracov- ním poměru účasten pojištění (nemocenské- ho), nýbrž toho, kdo byl povinen pojistné od- vádět, což je zaměstnavatel (nebo subjekt v jeho postavení) - srov. $ 8 odst. 1 zákona o pojistném. Jakkoli tedy předpisy o sociál- ním pojištění podmiňují povinnost platit (odvádět pojistné účastí fyzických osob (typicky zaměstnanců) na nemocenském po- jištění, což musí být jako primární otázka (podmínka) vždy postaveno najisto, nelze z hlediska povinnosti k odvodu pojistného ze strany zaměstnavatele sledovat jednostranně pouze a jedině prospěch zaměstnance (pojiš- těnce), neboť zájem na zárukách jeho právní- ho postavení v systému sociálního pojištění již zákonodárce jasně vyjádřil tím, že splnění jedné z rozhodujících podmínek pro nárok na dávky důchodového pojištění nepodmínil zaplacením pojistného, k němuž byl povinný zaměstnavatel (typicky u zaměstnanců v pra- covním poměru). Není sporu, že ani zákon ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ani zákon č. 582/1991 Sb. jako norma upravující řízení o pojistném opakování kontroly vyměřovacích základů pojistného výslovně nezakazuje; na straně druhé je ani výslovně neumožňuje. Městský soud v Praze se však mýlí, pokud svou úvahu dovedl k závěru, že správní orgán mohl opa- kovaně vykonat kontrolu s týmž předmětem za totéž období, poněvadž mu to zákon neza- kazuje. Správní orgány uplatňující státní moc nemohou činit vše, co zákon nezakazuje (srov. výše citovaný čl. 2 odst. 2 Listiny zá- kladních práv a svobod ve spojení s čl. 4), na- opak mohou činit pouze to, Co jim zákon jako oprávnění stanoví. Veškeré procesní předpi- 844 sy upravující postupy orgánů veřejné správy respektují určité základní principy vyjadřují- cí zásady spravedlivého procesu a materiální- ho právního státu: mezi ně zejména patří, že se o jedné věci zásadně rozhoduje pouze jed- nou, v jediném řízení, a že výjimky z této zá- sady jsou relativně omezené a procesně přísně upravované - z toho pak vyplývá nemožnost vést o téže věci více řízení současně a znovu rozhodovat o věci již rozhodnuté. Prostřed- nictvím těchto principů je zabezpečen poža- davek právní jistoty účastníků řízení, který vyžaduje, aby od jistého okamžiku byl výsle- dek řízení postaven najisto a byl zásadně ne- změnitelný. Proto i zjišťování skutečností, o něž se má rozhodnutí skutkově opírat, ne- lze v jedné věci libovolně opakovat, nýbrž se má dít - nejsou-li dány skutečně závažné dů- vody - zásadně pouze jedenkrát. Velmi nalé- havý je takovýto požadavek za situace, kdy zjišťování skutkového stavu věci je vedeno způsobem, který pro účastníka řízení zname- ná značnou zátěž, zejména v podobě zásahu do jeho subjektivních práv. Pro oblast daňového řízení zaujal Nejvyšší správní soud v rozsudku č. 868/2006 Sb. NSS k možnosti opakované daňové kontroly ná- sledující názor, který je plně aplikovatelný i ve věci právě posuzované, tedy v řízení, kte- rým se ukládá na základě kontroly povinnost zaplatit pojistné a penále: „pro orgány veřejné moci, které řízení provádějí, vyplývá požadavek profesionality a patřičné odborné péče, se kterými jsou Do- vinny každé řízení vést; tyto orgány jsou te- dy povinny v uvedených řízeních vynaložit patřičné úsilí, podložené odborností a profe- sionalitou, k tomu, aby zjistily všechny pro rozhodnutí ve věci podstatné skutečnosti v rozsahu, v jakém jim to zákon ukládá. Ne- učiníli tak a vyjdou-li takové skutečnosti v důsledku neodborného nebo neprofesio- nálního postupu orgánu, který vede řízení, najevo teprve dodatečně, nemůže to být zá- sadně k tíži účastníka řízení, nýbrž pouze k tíži státu, jehož orgán řízení vedl. Obzvláš- tě naléhavá potřeba dodržení výše popsa- ných principů a požadavků je dána v řízení daňovém, v němž státní orgán rozhoduje vý- lučně o daňové povinnosti (soukromé) 0so- by vůči státu (tj. nikoli o právech a povin- nostech ve vztahu mezí vícero soukromými osobami navzájem), a v němž tedy stát „chce“ po soukromé osobě zaplacení daně v určité výši. Správní orgán v daňovém říze- ní je tedy zásadně povinen zjistit a prověřit všechny okolnosti rozhodné pro správné sta- novení daně „napoprvé“, neboť lze zajisté předpokládat, že toho zpravidla bude vzhle- dem k procesním instrumentům a personál- ním a materiálním prostředkům, které má za tím účelem podle zákona k dispozici, také schopen —- daňové kontroly jako procesního institutu určeného ke zjišťování a prověřo- vání okolností rozhodných pro správné sta- novení daně může proto správní orgán zá- sadně užít toliko jednou; výjimky z tohoto pravidla mohou být přípustné pouze za spl- nění vstupního (tj. nutného, ne však vždy dostačujícího) předpokladu, že přestože správní orgán postupoval při daňové kon- trole profesionálně a s odbornou péčí, vyšly Do skončení daňové kontroly najevo skuteč- nosti, které mohou vést ke změně pohledu na skutkový základ věci“ Opakování kontroly ve věcech pojistného proto může být zásadně přípustné jen tehdy, je-li důvod opakovat již proběhlé řízení o po- jistném v jeho skutkové dimenzi, tj. znovu zjišťovat skutkový stav. K tomu slouží v řízení správním institut obnovy řízení ($ 62 a násl. správního řádu účinného do 31. 12. 2005, $ 100 a násl. správního řádu č. 500/2004 Sb., s účinností od 1. 1.2006). Pro opakování kon- troly v oblasti pojistného pak bude třeba při- měřeně užít podmínek vymezených pro ob- novu řízení ve správním řádu pro situaci, kdy vyjdou najevo nové skutečnosti nebo důkazy, které nemohly být uplatněny již dříve v řízení a mohly by mít podstatný vliv na rozhodnutí. Požadavek právní jistoty pak vede k nutnosti vymezit při zahájení opakované kontroly, v ja- kém rozsahu bude opakovaná kontrola pojist- ného provedena a z jakých důvodů - v tomto rámci pak může být opakovaná kontrola pří- pustná. Nejvyšší správní soud činí tento zá- věr i při vědomí úpravy obnovy řízení ve správním řádu účinném od 1. 1. 2006 - po- kud by tato úprava v podstatě bránila opako- vání kontroly, bude na příslušném ústředním orgánu státní správy, do jehož působnosti ta- to oblast veřejné správy náleží, aby potřebné odchylky od správního řádu navrhl vtělit do úpravy řízení o pojistném. Prozatím zákon č. 582/1991 Sb. obsahuje pro oblast řízení o pojistném jen úpravu, podle níž se na vydá- ní platebního výměru nepoužijí ustanovení správního řádu o zahájení řízení z moci úřed- ní ($ 104c odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., ve znění zákona č. 501/2004 Sb.), což ovšem vzbuzuje údiv, neboť taková úprava by zne- možnila zahájit řízení o pojistném (vydání platebního výměru) ex officio (tuto poznám- ku činí soud obiter dictum). Vymezení rozsahu a důvodů opakované kontroly pojistného a jejich sdělení plátci při zahájení kontroly není požadavkem samo- účelným - tato informace umožňuje povinné- mu subjektu zvážit, zda má takovýto postup za zákonný, a pak proti němu nebrojit a opako- vanou kontrolu strpět, anebo zda jej považuje za nezákonný, a pak proti němu brojit podá- ním námitek proti postupu kontrolního pra- covníka podle $ 17 zákona ČNR č. 551/1992 Sb., o státní kontrole, případně - za splnění pod- mínek vymezených v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu pro ob- last daňového řízení a s ohledem na podstatu věci srovnatelně aplikovatelných i pro oblast kontroly výběru pojistného (č. 735/2006 Sb. NSS) - se bránit u správního soudu podáním žaloby podle $ 82 a násl. s. ř s. Vyměřovací základy pro pojistné byly v případě stěžovatelky kontrolovány za obdo- bí od roku 1997 do 30. 11. 2001 opakovaně, aniž správní orgány obou stupňů na tuto sku- tečnost jakkoli reagovaly (kromě přesvědče- ní, že jim v takovém postupu nic nebrání); v každém případě nevymezily a povinnému subjektu nesdělily, v jakém rozsahu bude kontrola opakována a z jakých důvodů. Kon- trola vyměřovacích základů pro pojistné za období od roku 1997 do 30. 11. 2001 byla tak nepřípustně opakovanou kontrolou, a byla tedy nezákonná. Správní spisy předložené žalovanou ne- obsahují pak žádný údaj o tom, že by po 845 1315 30. 11. 2001 byla u stěžovatelky provedena kontrola, a ona sama to ani netvrdí (v období před zahájením kontroly v roce 2003). Za ob- dobí, které nebylo doposud kontrolováno Cod 1. 12. 2001 do 30. 9. 2003), tedy mohla být správnost vyměřovacích základů kontro- lována a dlužné pojistné a případné penále mohlo být stěžovatelce uloženo zaplatit. Ná- mitka stěžovatelky, pokud mířila na vady říze- ní před správním orgánem potud, pokud užil jako podklad pro své rozhodnutí zjištění po- cházející z opakované kontroly vyměřovacích základů pro odvod pojistného, byla shledána důvodnou, neboť použitý důkaz byl získán způsobem, jenž je v rozporu se zákonem o státní kontrole (nešetří práva a oprávněné zájmy kontrolovaných) a principy ústavního pořádku (meze výkonu státní moci, předvída- telnost, právní jistota). Tato vada řízení (skut- ková podstata nemá oporu ve spisech) pak ne- pochybně měla za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. Námitka stěžovatel- ky je tedy částečně důvodná, a to pro období od 1. 10. 1997 do 30. 11. 2001, pro něž byl dán důvod podle $ 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. C.) Shora uvedené právní závěry učinil Nejvyšší správní soud i při vědomí, že zame- 846 zení opakování kontroly odvodů pojistného může v některých případech vést ke sporu o výši vyměřovacího základu pro stanovení dávky (zejména důchodového pojištění), ovšem při šetření proporcionálního rozlože- ní povinnosti střežit svá práva mezi stát (a je- ho státní rozpočet), zaměstnavatele jako toho, kdo je povinen odvádět pojistné, a zaměst- nance jako pojištěnce s jeho nároky v oblasti nemocenského a důchodového pojištění, pří- padně v oblasti zaměstnanosti, došel k závě- rům, které jsou obsahem shora podaného odůvodnění, přičemž tyto závěry podle pře- svědčení Nejvyššího správního soudu re- spektují i ústavně vymezené hranice státní moci ve vztahu k jednotlivci, v posuzované věci v postavení zaměstnavatele povinného k odvodu pojistného (jako poplatník i jako ten, kdo odvádí pojistné, které je povinen platit zaměstnanec). Ochrana zaměstnance v postavení pojištěnce pro případy, kdy za- městnavatel nesplnil svou zákonnou povin- nost ve vztahu k odvodu pojistného, je pak na úrovni zákonných norem v oboru sociálního pojištění zajištěna, a to nejen způsoby shora zmíněnými v tomto rozhodnutí. -1318 II. PRÁVNÍ VĚTY BEZ ODŮVODNĚNÍ 1316 Řízení před soudem: obnova řízení k $ 114 odst. 1, $ 113 a $ 132 soudního řádu správního I. Návrh na obnovu řízení proti rozsudku vydanému v řízení o žalobě proti roz- hodnutí správního orgánu je nepřípustný ($ 114 odst. 1 s. ř. s. a contrario). II. O návrhu na obnovu řízení podanému proti rozsudku Nejvyššího správního soudu, jímž bylo skončeno řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu zahá- jené před 1. 1. 2003, rozhodne tento soud ($ 132 ve spojení s $ 113 s. ř. s.).
Akciová společnost I. proti České správě sociálního zabezpečení o pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti, o kasační stížnosti žalobkyně.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. dubna 2006
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu