č. 94/1996 Sb. a č. 16/1998 Sb. Ustanovení $ 33 odst. 1 písm. d) zákona č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, podle něhož (a contrario) penále za nezaplacení pojistného na veřejné zdravotní pojištění řádně a včas, pokud povinnost je zaplatit vznikla po prohlášení konkursu, je z uspokojení pohledávek vyloučeno, má jako speciální norma přednost před obecnou úpravou obsaženou v $ 16 odst. 6 zákona ČNR č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, podle něhož se pro účely zvláštních předpisů za dlužné pojistné považuje i dlužné penále.
č. 94/1996 Sb. a č. 16/1998 Sb. Ustanovení $ 33 odst. 1 písm. d) zákona č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, podle něhož (a contrario) penále za nezaplacení pojistného na veřejné zdravotní pojištění řádně a včas, pokud povinnost je zaplatit vznikla po prohlášení konkursu, je z uspokojení pohledávek vyloučeno, má jako speciální norma přednost před obecnou úpravou obsaženou v $ 16 odst. 6 zákona ČNR č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, podle něhož se pro účely zvláštních předpisů za dlužné pojistné považuje i dlužné penále.
C...) Spornou je dále otázka, zda pohledáv- ka na penále je pohledávkou za podstatou, či nikoliv. Na tomto místě Nejvyšší správní soud předesílá, že není soudem, jenž by měl pravo- moc rozhodovat ve věcech konkursu a vyrov- nání, náleží mu pouze pravomoc posoudit, zda městský soud nepochybil při posouzení zákonnosti správního aktu. Jestliže tedy je již dlouhodobě judikováno, že správce konkurs- ní postaty se může dostat do prodlení s plně- ním veřejnoprávní povinnosti v době po pro- hlášení konkursu (zde úhrada pojistného na všeobecné zdravotní pojištění), pak bylo již odpovězeno i na druhou část otázky stěžova- telem položené v rovině obecné, totiž, zda ža- lovaná může stěžovateli předepsat penále v podobě deklaratorního aktu, jenž pouze sděluje to, co nastalo ze zákona (výše penále a období, za které vzniklo). Jinou je pak otáz- ka, jaké konsekvence tento výměr může mít v řízení o konkursu a vyrovnání, a to není otázka, jež by byla zcela v moci správního soudu. Nicméně, poněvadž zdejší soud již ne- jméně ve dvou případech (shora citovaných) zaujal k této otázce v oboru daňové správy jistá východiska, považuje Nejvyšší správní soud za účelné k věci se vyjádřit i pro obor pojistného na zdravotní pojištění. Je skuteč- ností, že zákon č. 382/1991 Sb. až do noveliza- ce provedené zákonem č. 12/1998 Sb., účinné od 1.4. 1998, nikterak nepomýšlel na skuteč- nost, že vedle pojistného v oborech zdravot- ního a sociálního zabezpečení vzniká za záko- nem vymezených okolností ex /ege povinnost platit penále (není-li pojistné uhrazeno včas a řádně). Za situace, kdy $ 33 odst. 1 písm. d) citovaného zákona vylučoval do 31. 3. 1998 z uspokojení v konkursním řízení obecně mi- mosmluvní sankce postihující majetek úpad- ce, zakládal významnou nerovnost, neboť tím řadil mezi věřitele vyloučené z konkursu i stát, popřípadě veřejnoprávní korporace, ja- kou je žalovaná, kteří nemohli v konkursu přihlašovat pohledávky postihující liknavost a prodlení úpadce, a to jak pohledávky vznik- lé do prohlášení konkursu, tak po jeho pro- hlášení, zatímco například úroky z pohledá- vek věřitelů vzniklých před prohlášením konkursu přirostlé v době před prohlášením byly pohledávkami, jež nebyly vyloučeny. Takováto úprava (ostatně jedna z mnoha problematických v této materii) zcela jasně nevyhovovala základní zásadě úpravy kon- kursního řízení vyjádřené slovy „par conditio creditorum“, tj. že jednotliví věřitelé nemají mít výhody kromě těch, které jim poskytuje zákon, přičemž zdejší soud dodává, že tyto vý- hody musejí být ústavně konformní. Taková situace zde do roku 1998 nebyla, a proto jako první se zákonodárné iniciativy chopila ob- 1998 zákonem č. 306/1997 Sb. byla právní úprava v zákoně č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, v $ 20 doplněna usta- novením odstavce 10, který stanovil, že pro účely zvláštních předpisů se za dlužné pojist- né považuje i dlužné penále (v poznámce pod čarou byl na prvém místě zmíněn jako onen zvláštní předpis zákon č. 328/1991 Sb.), odůvodnění vládního návrhu zákona (tisk 209/0) bylo velmi kusé a uvádělo, že „ve zvláštních předpisech (například v zákoně o konkursu a vyrovnání) se v některých pří- padech používá jen pojem pojistné na sociál- ní zabezpečení, a proto příslušná ustanove- ní nedopadají na dlužné penále. Návrh tento nedostatek řeší“ Novelizace zákona č. 328/1991 Sb., posléze přijatá jako zákon č. 12/1998 Sb., s účinností od 1. 4. 1998 sta- novila, že [$ 33 odst. 1 písm. d)] z uspokojení pohledávek jsou vyloučeny mimosmluvní sankce postihující majetek úpadce, s výjim- kou penále za nezaplacení daní, poplatků, cla, pojistného na zdravotní pojištění, nebo pojistného na sociální zabezpečení včas a ve správné výši, pokud povinnost zaplatit toto penále vznikla před prohlášením konkursu. Odůvodnění vládního návrhu tohoto zákona (tisk 219/0) uvádělo, že „tato penále mají ob- 627 1239 dobnou povahu jako úroky a smluvní sank- ce, a proto se právní režim upravuje shodně“. V oboru zdravotního pojištění byla noveliza- ce zákona č. 592/1992 Sb., přijata zákonem č. 127/1998 Sb., jenž nabyl účinnosti 30. 6. 1998, přičemž $ 18 cit. zákona byl tehdy do- plněn odstavcem 5, jenž zněl. „Pro účely zvláštních právních předpisů se za dlužné pojistné považuje i dlužné penále.“ Odvod- nění vládního návrhu zákona (tisk 315/0) uvádělo, že „ve zvláštním předpise se v někte- rých případech užívá výraz pojistné na zdra- votní pojištění, z čehož nelze odvodit, že se vztahuje i na dlužné pojistné. Návrh tento nedostatek řeší“. Tento historický exkurs ukazuje, jak chao- tickým způsobem lze reagovat na určitý pro- blém: nicméně lze usoudit, že zákonodárce v zákoně č. 328/1991 Sb. mínil pro dlužné pe- nále zajistit stejný režim jako pro dlužné úro- ky a smluvní sankce. Vyjdeme-li z tohoto jas- ně deklarovaného úmyslu, pak je nutno pozornost obrátit na $ 33 odst. 1 písm. a) zá- kona č. 328/1991 Sb., jenž do doby novelizace a pak i nadále stanovil, že vyloučeny z uspo- kojení pohledávek jsou úroky z pohledávek věřitelů vzniklých před prohlášením konkur- su, jestliže přirostly v době od prohlášení konkursu. Obdobná úprava pro oblast penále v oboru zdravotního a sociálního pojištění pak musela zasáhnout penále, u něhož povin- nost platit vznikla po prohlášení konkursu, zatímco penále vzniklé před prohlášením konkursu bylo pohledávkou, jež mohla být přihlášena a v konkursu uspokojena; pohle- dávkou za podstatou pak v pojetí zákona č. 328/1991 Sb., jež mohla být uspokojena kdykoliv, zůstalo pojistné na zdravotní či so- ciální pojištění, stejně jako daně, vyměřené po prohlášení konkursu. Jako důvod pro vy- loučení určitých typů pohledávek z uspoko- jení v konkursu bývá uváděno, že jde o plně- ní akcesorické povahy, a jestliže obvykle v konkursu nebude moci být zcela uspokoje- na ani základní pohledávka, pak se nemůže dostat ani na její příslušenství. Jinou otázkou je, že zákon č. 328/1991 Sb. v $ 31 odst 2 písm. e) jako pohledávku za podstatou ozna- čil „nároky věřitelů ze smluv uzavřených 628 správcem konkursní podstaty, včetně úroků a smluvních pokut podle těchto smluv, jakož ize smluv týkajících se provozování podniku, od nichž správce neodstoupil podle f 14 odst. 2“ (v posledním znění patrně myšlen odstavec 4). Má-li být tedy srovnatelným mechanismem upraven režim úroků a smluvních sankcí, pak nutno vidět, že zákon č. 328/1991 Sb. rozlišuje jednak úroky a smluvní sankce z uspokojení vyloučené (ty, jež souvisejí s pohledávkami vzniklými před prohlášením konkursu a při- růstající v době od prohlášení konkursu, tedy nejsou zpochybněny úroky a sankce přirostlé do doby prohlášení konkursu související s pohledávkami vzniklými v době do prohlá- šení konkursu), jednak příznává postavení pohledávek za podstatou úrokům a smluv- ním pokutám, pokud vznikly podle smluv uzavřených správcem konkursní podstaty po prohlášení konkursu, jakož i ze smluv týkají- cích se provozování podniku, od nichž správ- ce neodstoupil podle $ 14 odst. 2 [$ 31 odst. 2 písm. e) citovaného zákona]. Pokud jde o pe- nále, pak nebylo vyloučeno z uspokojení v konkursu penále, u něhož povinnost zapla- tit vznikla před prohlášením konkursu [$ 33 odst. 1 písm. d) citovaného zákona, ve znění zákona č. 12/1998 Sb.]. Spornou otázkou tedy zůstává, jak je to s případným vyloučením pohledávky na pe- nále (ať na zdravotním či sociálním pojiště- ní), která vznikla v souvislosti s prodlením s placením pojistného po prohlášení konkur- su. Jak zákon o pojistném na zdravotní pojiš- tění, tak na sociální zabezpečení, obsahují úpravy, podle nichž tam, kde zvláštní zákony uvádějí výraz „pojistné“, má se na mysli i pe- nále, přičemž v poznámce pod čarou jako pr- vý z takovýchto zvláštních zákonů uvádějí zá- kon č. 328/1991 Sb. Nejvyšší správní soud především nesdílí názor městského soudu na povahu zákona č. 328/1991 Sb. jako normy soukromého práva, v tomto ohledu dává za pravdu stěžovateli, ostatně o vztahu tohoto zákona a veřejnoprávních norem své již řekl i Ústavní soud (srov. kupř. sp. zn. III. ÚS 648/04). Obecnou je tedy v projednávané vě- ci úprava pojistného na zdravotní pojištění, úprava zákona č. 328/1991 Sb. je úpravou zvláštní a měla by mít přednost, pokud by sta- novila odchylnou úpravu od úpravy obecné. Tento princip je rovněž dán zájmem na po- měrném uspokojení věřitelů v konkursu a rovným nahlížením na právo vlastnické. Po- kud by měl Nejvyšší správní soud přisvědčit zcela žalované i městskému soudu, musel by uzavřít, že novelizace zákona č. 592/1992 Sb., provedená zákonem č. 127/1998 Sb., od 30. 6. 1998, představuje nepřímou novelizaci $ 31 odst. 2 písm. d) zákona č. 328/1991 Sb. v tom, že od tohoto data představuje penále, u něhož povinnost platby vznikla po prohlá- šení konkursu stejně jako u pojistného, po- hledávku za podstatou, přestože to citovaný zákon výslovně neříká, naopak od 1. 4. 1998 zahrnul do pohledávek, jež z konkursu ne- jsou vyloučeny, penále, u něhož povinnost platby vznikla před prohlášením konkursu [a contrario $ 33 odst. 1 písm. d) zákona č. 328/1991 Sb.]. Přestože je si Nejvyšší správ- ní soud vědom, že zákon č. 328/1991 Sb. do pohledávek za podstatou řadí i úroky a smluvní pokuty ze smluv uzavřených po prohlášení konkursu, přiklání se k názoru, že úprava konkursu a vyrovnání jako norma spe- ciální musí být aplikována spíše doslovně a přednostně před úpravou obecnou, a proto dovozuje, a to přes ony zákonné fikce, že za dlužné pojistné „se považuje“ i dlužné pená- le, že z $ 33 odst. 1 písm. d) zákona č. 328/1991 Sb., ve znění zákona č. 16/1998 Sb., a contrario plyne, že pohledávka na penále (u zdravotního pojištění), u níž povinnost pla- tit vznikla po prohlášení konkursu, nebude moci být uspokojena v konkursním řízení, nic- méně platební výměr, kterým byl stěžovateli sdělen předpis penále, pouze deklaruje již vzniklou povinnost a nesměřuje přímo k uspo- kojení pohledávky žalované. Během konkursu takový výměr nebude moci být užit k vymáhá- ní dlužného penále, a v důsledku jeho vydání se podle názoru zdejšího soudu nezmenší kon- kursní podstata; až po zrušení konkursu by takový výměr mohl sloužit jako exekuční titul (srov. v této souvislosti shora zmíněný rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 29 Odo 565/2001). Této úpravě se však nijak nepříčí, jestliže žalovaná sdělila výměrem stěžovateli výši penále, přičemž tento výměr může sloužit jako exekuční titul. Přezkoumávaná rozhodnu- tí proto z pohledu souladu se zákony, jež upra- vují řízení o pojistném (zákon č. 48/1997 Sb., $ 53) i o konkursu a vyrovnání, obstojí. 1240 Veřejné zdravotní pojištění: promlčení pojistného k $ 16 odst. 1 a 2 zákona ČNR č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění (v textu též „zákon o pojistném“) O promlčení (v soukromoprávním smyslu) se v předpisech veřejného práva jed- ná pouze tehdy, pokud takový předpis v rámci ustanovení pojednávajících o proti- 282 čení stanoví, že správní orgán přihlíží k promlčení jen k námitce účastníka řízení. Pokud takovéto ustanovení veřejnoprávní předpis neobsahuje, je tím de facto míně- na prekluze, ke které správní orgán přihlíží z úřední povinnosti. Pětiletá lhůta k předepsání a vymáhání pojistného na zdravotní pojištění stanove- ná v $ 16 odst. 1 a 2 zákona ČNR č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, je lhůtou prekluzivní, a nikoliv promlčecí. Pojistné na zdravotní pojištění je tak nutno ve Ihůtě pěti let ode dne splatnosti předepsat pravomocně; nestačí tedy, aby v této lhůtě bylo vydáno nepravomocné rozhodnutí o předepsání pojistného.
Mgr. Milan Ch., správce konkursní podstaty úpadce společnosti s ručením omezeným P., proti Všeobecné zdravotní pojišťovně ČR, o penále na pojistném na všeobecné zdravot-
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. března 2007
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu