I v případě, že soud podle § 78 odst. 3 s. ř. s. přistoupí ke zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, musí respektovat vymezení předmětu řízení v žalobě. Tím je jen ta část rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, která byla předmětem odvolání a rozhodnutí o něm.
[15] Nejvyšší správní soud při přezkumu rozsudku krajského soudu dospěl k závěru, že krajský soud zatížil svoje rozhodnutí vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. K této vadě musel soud přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).
[16] Správní orgán prvního stupně rozhodl dne 1. 6. 2018 dvěma výroky, tak jak je zrekapitulováno v úvodu tohoto rozsudku. Proti výroku I. žalobce nikterak nebrojil, odvolání podal pouze proti výroku II., kterým mu nebyl navýšen příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením. Stěžovatel odvolání zamítl a výrok II. prvostupňového správního rozhodnutí potvrdil. Stěžovatelovo rozhodnutí žalobce napadl žalobou, kterou se domáhal, aby soud vydal rozsudek, že napadené rozhodnutí se ruší a věc se vrací k dalšímu řízení.
[17] Dle § 78 odst. 1 s. ř. s. „[j]e-li žaloba důvodná, soud zruší napadené rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení“. Dle odst. 3 téhož ustanovení „[z]rušuje-li soud rozhodnutí, podle okolností může zrušit i rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které mu předcházelo“. Toto ustanovení poskytuje soudu oprávnění zrušit v případě důvodnosti žaloby též rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, pokud shledá, že k tomu existují důvody. Typicky se může jednat o případ, kdy vytýkané vady nelze odstranit v odvolacím řízení, či kdy prvostupňové správní rozhodnutí nemělo být vůbec vydáno. Soud tak činí z důvodu hospodárnosti následného pokračujícího správního řízení a může tímto způsobem rozhodnout i v případě, že žalobce takový postup nenavrhoval.
[18] Dospěl-li v projednávané věci krajský soud k závěru, že kromě žalobcem navrhovaného zrušení stěžovatelova rozhodnutí je na místě zrušení také prvostupňového správního rozhodnutí, mohl tak ovšem učinit pouze v rozsahu jeho výroku II., který byl napaden odvoláním, neboť o výroku I., kterým byl žalobci příspěvek poskytnut, se soudní řízení nevedlo. Dle § 75 odst. 2 s. ř. s. věty první „[s]oud přezkoumává v mezích žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí“. I v případě postupu podle § 78 odst. 3 s. ř. s. musí soud respektovat dispoziční zásadu a vymezení předmětu řízení žalobcem. Tím je ve vztahu k rozhodnutí správního orgánu prvního stupně jen ta jeho část, která byla předmětem odvolání a rozhodnutí o něm. Nadto s ohledem na nepodání odvolání proti tomuto výroku nebyla pro jeho soudní přezkum splněna ani podmínka vyčerpání opravných prostředků dle § 68 písm. a) s. ř. s.
[19] Krajský soud však rozsudkem, který je předmětem kasační stížnosti, zrušil vedle stěžovatelova rozhodnutí také celé rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, tedy jak ve výroku II., tak ve výroku I., čímž své rozhodnutí zatížil vadou, ke které musel Nejvyšší správní soud přihlédnout ex offo.
[19] Krajský soud však rozsudkem, který je předmětem kasační stížnosti, zrušil vedle stěžovatelova rozhodnutí také celé rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, tedy jak ve výroku II., tak ve výroku I., čímž své rozhodnutí zatížil vadou, ke které musel Nejvyšší správní soud přihlédnout ex offo.
[20] Již výše uvedené pochybení zakládá nutnost zrušení napadeného rozsudku krajského soudu. Toto pochybení ovšem nebrání vypořádání kasačních námitek, neboť nikterak neovlivňuje způsobilost napadeného rozsudku k věcnému přezkumu. V návaznosti na toto konstatování považuje Nejvyšší správní soud za vhodné předeslat, že předmětem přezkumu v řízení o kasační stížnosti jsou pouze důvody rozhodnutí krajského soudu, které jej vedly ke zrušení obou správních rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost. Jak stěžovatel, tak žalobce se ve svých podáních věnují také samotnému meritu sporu, tedy otázce, zda náklady, které žalobce uplatnil, lze podřadit pod náklady, o které lze zvýšit příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením dle § 78a odst. 12 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Tato otázka však není předmětem tohoto řízení. Krajský soud se nevěnoval meritu věci, neboť správní rozhodnutí zrušil z důvodu jejich nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Úkolem Nejvyššího správního soudu je tedy posoudit, zda k takovému postupu, jaký krajský soud zvolil (s výhradou výše uvedené vady), byly dány důvody či nikoliv. Není však oprávněn hodnotit věcné argumenty týkající se samotného merita sporu ve správním řízení, neboť by tak nepřípustně nahrazoval přezkum rozhodnutí krajským soudem.
[21] Dle § 78a odst. 12 písm. c) zákona o zaměstnanosti „[z]a další náklady, o které lze zvýšit příspěvek podle odstavce 3, se považují náklady na dopravu spojené se zaměstnáváním osob se zdravotním postižením, kterými jsou náklady na 1. dopravu zaměstnanců, kteří jsou osobami se zdravotním postižením, na pracoviště a z pracoviště, nebo 2. dopravu materiálu a hotových výrobků“.
[22] Správní orgán prvního stupně v rozhodnutí konstatoval, že zaměstnavatelem (žalobcem) doložené doklady na dopravu nesouvisí s dopravou zaměstnanců se zdravotním postižením na pracoviště, jde o náklady spojené s dopravou za klienty, které jsou hrazeny v rámci cestovních náhrad dle zákoníku práce. Již v prvostupňovém správním řízení po telefonickém rozhovoru s pracovnicí správního orgánu prvního stupně podal žalobce v rámci vyjádření k podkladům pro rozhodnutí námitky proti skutečnosti, že by mu cestovní náklady neměly být uznány. Tyto námitky správní orgán prvního stupně pouze překopíroval do svého rozhodnutí, ale nereagoval na ně.
[23] Mezi účastníky řízení není sporné, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nevyhovovalo požadavkům na přezkoumatelnost správního rozhodnutí. Stěžovatel však nesouhlasí s krajským soudem, že tuto vadu neodstranil v rozhodnutí o odvolání. Domnívá se, že nedostatek napravil, neboť ze zjištěného skutkového stavu vyplývalo, že výrok rozhodnutí je správný a stěžovatel doplnil odůvodnění.
[23] Mezi účastníky řízení není sporné, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nevyhovovalo požadavkům na přezkoumatelnost správního rozhodnutí. Stěžovatel však nesouhlasí s krajským soudem, že tuto vadu neodstranil v rozhodnutí o odvolání. Domnívá se, že nedostatek napravil, neboť ze zjištěného skutkového stavu vyplývalo, že výrok rozhodnutí je správný a stěžovatel doplnil odůvodnění.
[24] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že ačkoliv odůvodnění prvostupňového správního rozhodnutí vykazovalo podstatné vady, bylo možné, aby je stěžovatel v odvolacím řízení zhojil. Rozhodnutí správního orgánu bylo nedostatečné, přesto obsahovalo základní úvahu, z jakého důvodu nelze zvýšené náklady přiznat, kterou žalobce mohl v odvolání napadat (což také učinil) a kterou mohl stěžovatel revidovat. Není důvodná ani žalobcova námitka týkající se upření možnosti odvolání. Stěžovatel v odvolacím rozhodnutí neuložil žalobci žádnou novou povinnost, ani věc nehodnotil zcela odlišně od prvostupňového správního orgánu, nezaložil tak svoje rozhodnutí na překvapivém novém právním posouzení (k tomu přiměřeně srov. stěžovatelem uváděný rozsudek NSS ze dne 10. 12. 2018, čj. 6 As 286/2018-34, č. 3837/2019 Sb. NSS).
[25] Krajský soud však nepovažoval ani stěžovatelovo odvolací rozhodnutí za dostatečně odůvodněné. S tímto závěrem se ovšem Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
[26] Stěžovatel ve svém rozhodnutí vyšel z gramatického výkladu ustanovení § 78a odst. 12 písm. c) zákona o zaměstnanosti a z dikce tohoto ustanovení dovodil, že cestovní náhrady pro účely zvýšení příspěvku uplatnit nelze. S odkazem na příslušná ustanovení zákoníku práce konstatoval, že pracovní cestou se rozumí časově omezené vyslání zaměstnance zaměstnavatelem k výkonu práce mimo sjednané místo výkonu práce. Pracovištěm se pak rozumí, pokud není sjednáno jinak, místo výkonu práce sjednané v pracovní smlouvě. Již ze skutečnosti, že dotčení pracovníci byli vysíláni na pracovní cesty, tj. z právní povahy pracovních cest, je zřejmé, že se nemohlo jednat o dopravu na pracoviště či z pracoviště. Stěžovatel uzavřel, že výkon práce daných zaměstnanců u klientů žalobce nelze pokládat za výkon práce na pracovišti žalobce, ale za výkon práce na pracovní cestě nebo mimo pravidelné pracoviště. Zároveň se stěžovatel zabýval odvolacími námitkami, mezi nimi i tím, že v předchozích obdobích byly žalobci příspěvky poskytovány. Stěžovatel konstatoval, že jeho právní závěr byl platný i za předchozí právní úpravy, a pokud ze strany správního orgánu prvního stupně docházelo k přiznání zvýšení příspěvku, nemůže být tento nezákonný přístup v minulosti důvodem pro jeho aprobaci v současném případě.
[27] Nejvyšší správní soud shledal, že stěžovatel výše uvedeným způsobem zcela jasně a srozumitelně vyjádřil a odůvodnil svůj právní závěr o tom, že žalobce nemá na zvýšení příspěvku na zaměstnávání osob se zdravotním postižením o náklady vynaložené na dopravu dle § 78a odst. 12 písm. c) nárok. Ačkoliv jde o úvahu stručnou, to ji nečiní nepřezkoumatelnou.
[27] Nejvyšší správní soud shledal, že stěžovatel výše uvedeným způsobem zcela jasně a srozumitelně vyjádřil a odůvodnil svůj právní závěr o tom, že žalobce nemá na zvýšení příspěvku na zaměstnávání osob se zdravotním postižením o náklady vynaložené na dopravu dle § 78a odst. 12 písm. c) nárok. Ačkoliv jde o úvahu stručnou, to ji nečiní nepřezkoumatelnou.
[28] Krajský soud ve stěžovatelově odůvodnění postrádal úvahy o účelu zvýšení příspěvku, v jakém případě by žalobce nárok na příspěvek měl a zda na náhradu nákladů na dopravu zaměstnanců se zdravotním postižením na pracovních cestách nevzniká nárok vůbec, anebo zda je možno tyto náklady zaměstnavatele podřadit pod náklady na mzdy a platy, na něž je poskytován příspěvek dle § 78a odst. 1 zákona o zaměstnanosti.
[29] Tyto úvahy však dle Nejvyššího správního soudu nepodmiňují přezkoumatelnost stěžovatelova právního závěru. Z výše uvedené rekapitulace je jasné, na základě jakých úvah stěžovatel nepovažoval podmínky pro přiznání zvýšení příspěvku za splněné. Domníval-li se krajský soud, že stěžovatelův výklad dané právní otázky není správný, či že například teleologickým výkladem rozhodných ustanovení lze dospět k jinému závěru, jedná se o věcné posouzení a přezkum zákonnosti jeho závěru, nikoliv o vadu spočívající v nepřezkoumatelnosti rozhodnutí. Takový přezkum je krajský soud povinen provést k žalobním námitkám, neboť v projednávané věci mu v tom nebránila vada nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí stěžovatele.