[11] Z kompetenčního ustanovení § 16
odst. 1 zákona o potravinách je zřejmé, že žalovaná vykonává státní dozor při výrobě
a uvádění potravin do oběhu [§ 16 odst. 1
písm. c) bod 1 zákona o potravinách], vyjma
surovin a potravin živočišného původu,
u kterých za podmínek stanovených v § 16
odst. 1 písm. b) téhož zákona vykonávají státní dozor orgány veterinární správy. Žalovaná
tak má při výrobě a uvádění potravin do obě-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
hu působnost obecnou, naopak orgány veterinární správy mají působnost speciální, která obecnou působnost vylučuje. Tato speciální působnost je dána při kontrole potravin
živočišného původu (což jsou nepochybně
i sýry) v prodejnách a prodejních úsecích,
kde dochází k úpravě masa, mléka, ryb, drůbeže, vajec nebo k prodeji zvěřiny. Při rozlišování toho, co je a co není úprava, je třeba
vyjít ze smyslu a účelu veřejnoprávní regulace a hygienických požadavků vztahujících se
k potravinám živočišného původu. Potraviny,
s nimiž zákon o potravinách v § 16 odst. 1
písm. b) bodu 2 spojuje speciální působnost
orgánů veterinární správy, jsou vzhledem
k absenci tepelné či jiné technologické úpravy mikrobiologicky rizikovější než potraviny,
jejichž výrobní proces už byl dokončen ve výrobním závodě mimo provozovnu stěžovatelky. Proto i jiné potraviny živočišného původu, které se nacházejí ve stejných prodejnách
nebo prodejních úsecích, kontrolují orgány
veterinární správy. Úpravou ve smyslu zákona o potravinách je tedy třeba rozumět jakýkoli zásah do nebalené čerstvé potraviny uvedené v § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona
o potravinách spojený s rizikem kontaminace, nepochybně se tedy bude jednat i o krájení masa.
[11] Z kompetenčního ustanovení § 16
odst. 1 zákona o potravinách je zřejmé, že žalovaná vykonává státní dozor při výrobě
a uvádění potravin do oběhu [§ 16 odst. 1
písm. c) bod 1 zákona o potravinách], vyjma
surovin a potravin živočišného původu,
u kterých za podmínek stanovených v § 16
odst. 1 písm. b) téhož zákona vykonávají státní dozor orgány veterinární správy. Žalovaná
tak má při výrobě a uvádění potravin do obě-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
hu působnost obecnou, naopak orgány veterinární správy mají působnost speciální, která obecnou působnost vylučuje. Tato speciální působnost je dána při kontrole potravin
živočišného původu (což jsou nepochybně
i sýry) v prodejnách a prodejních úsecích,
kde dochází k úpravě masa, mléka, ryb, drůbeže, vajec nebo k prodeji zvěřiny. Při rozlišování toho, co je a co není úprava, je třeba
vyjít ze smyslu a účelu veřejnoprávní regulace a hygienických požadavků vztahujících se
k potravinám živočišného původu. Potraviny,
s nimiž zákon o potravinách v § 16 odst. 1
písm. b) bodu 2 spojuje speciální působnost
orgánů veterinární správy, jsou vzhledem
k absenci tepelné či jiné technologické úpravy mikrobiologicky rizikovější než potraviny,
jejichž výrobní proces už byl dokončen ve výrobním závodě mimo provozovnu stěžovatelky. Proto i jiné potraviny živočišného původu, které se nacházejí ve stejných prodejnách
nebo prodejních úsecích, kontrolují orgány
veterinární správy. Úpravou ve smyslu zákona o potravinách je tedy třeba rozumět jakýkoli zásah do nebalené čerstvé potraviny uvedené v § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona
o potravinách spojený s rizikem kontaminace, nepochybně se tedy bude jednat i o krájení masa.
[12] Zákonný pojem „prodejní úsek“ lze
chápat jako samostatnou a fyzicky oddělenou
část prodejny, přičemž fyzické oddělení je zásadní pro zabránění kontaminaci ostatních
potravin a musí být zřetelné natolik, aby minimalizovalo riziko kontaminace živočišných
produktů mikrobiologickými vzorky z potravin uvedených v § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2
zákona o potravinách, tj. např. z čerstvého
masa. Toto riziko je při aktivních činnostech
souvisejících se syrovými potravinami přirozeně vyšší než v případě jejich statického uložení v chladicím pultu. Proto je třeba pojem
prodejního úseku vykládat i ve vztahu i k prostorům, nástrojům a zařízením či jednotlivým
pracovníkům, kteří jsou při své činnosti obvykle pověřeni manipulací a úpravou jednotlivých druhů potravin. O samostatný úsek se
tak nebude jednat v případě, kdy jsou k úpravě čerstvých potravin uvedených v § 16 odst. 1
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
písm. b) bodu 2 citovaného zákona používány tytéž nástroje či zařízení jako u jiných potravin živočišného původu nebo kdy při obsluze jednoho zákazníka zaměstnanec obvykle
upravuje rizikové potraviny a zároveň i jiné
potraviny živočišného původu, např. připravuje nezpracované (syrové) maso a následně
balí sýry. Prodejní úsek ve smyslu zákona se
tedy svou povahou bude blížit samostatné
prodejně, což je zřejmé i z dikce zákona, jenž
prodejní úsek i prodejnu staví naroveň; opačný výklad by ostatně znamenal, že prodejní
úseky a tím i věcná působnost orgánů státního dozoru nad potravinami by mohly vznikat
a měnit se během velmi krátké doby (např.
umístěním mobilní fyzické přepážky mezi
jednotlivé druhy potravin uložených v jednom chladicím pultu či jejím vynětím), což
by podstatně ztěžovalo, případně úplně znemožňovalo plnění kontrolních a dohledových úkolů státní správy.
[12] Zákonný pojem „prodejní úsek“ lze
chápat jako samostatnou a fyzicky oddělenou
část prodejny, přičemž fyzické oddělení je zásadní pro zabránění kontaminaci ostatních
potravin a musí být zřetelné natolik, aby minimalizovalo riziko kontaminace živočišných
produktů mikrobiologickými vzorky z potravin uvedených v § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2
zákona o potravinách, tj. např. z čerstvého
masa. Toto riziko je při aktivních činnostech
souvisejících se syrovými potravinami přirozeně vyšší než v případě jejich statického uložení v chladicím pultu. Proto je třeba pojem
prodejního úseku vykládat i ve vztahu i k prostorům, nástrojům a zařízením či jednotlivým
pracovníkům, kteří jsou při své činnosti obvykle pověřeni manipulací a úpravou jednotlivých druhů potravin. O samostatný úsek se
tak nebude jednat v případě, kdy jsou k úpravě čerstvých potravin uvedených v § 16 odst. 1
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
písm. b) bodu 2 citovaného zákona používány tytéž nástroje či zařízení jako u jiných potravin živočišného původu nebo kdy při obsluze jednoho zákazníka zaměstnanec obvykle
upravuje rizikové potraviny a zároveň i jiné
potraviny živočišného původu, např. připravuje nezpracované (syrové) maso a následně
balí sýry. Prodejní úsek ve smyslu zákona se
tedy svou povahou bude blížit samostatné
prodejně, což je zřejmé i z dikce zákona, jenž
prodejní úsek i prodejnu staví naroveň; opačný výklad by ostatně znamenal, že prodejní
úseky a tím i věcná působnost orgánů státního dozoru nad potravinami by mohly vznikat
a měnit se během velmi krátké doby (např.
umístěním mobilní fyzické přepážky mezi
jednotlivé druhy potravin uložených v jednom chladicím pultu či jejím vynětím), což
by podstatně ztěžovalo, případně úplně znemožňovalo plnění kontrolních a dohledových úkolů státní správy.
[13] Žalovaná nemůže svou věcnou příslušnost ke kontrole zakládat ani na Dohodě
o součinnosti. Hranice věcné působnosti orgánů státní kontroly potravin jsou (byť za
použití neurčitých právních pojmů) vymezeny v § 16 zákona o potravinách. Jakákoli dohoda stanovující věcnou působnost správních orgánů odchylně od zákona by byla
s ohledem čl. 79 odst. 1 Ústavy, dle něhož lze
ministerstva a jiné správní úřady zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem, protiústavní a nelze ji v této části aplikovat. V nyní posuzovaném případě proto nelze založit
věcnou příslušnost žalované ke kontrole balených sýrů na základě Dohody o součinnosti, jež žalované přiznává kompetenci při manipulaci s potravinami živočišného původu
(jako je např. jejich balení nebo krájení) mimo potravin uvedených v § 16 odst. 1 písm. b)
bodu 2 zákona o potravinách prováděné za
účelem přímého prodeje konečnému spotřebiteli, neboť tato část Dohody o součinnosti
nemá žádnou oporu v zákoně, resp. v § 16 citovaného zákona, a nelze ji tak aplikovat. To
neznamená, že dohoda jako celek je nezákonná
nebo že by správní úřady nemohly takovou
dohodu ve smyslu společné, resp. koordinované interní směrnice k výkladu jednotlivých
zákonných ustanovení secundum et intra legem uzavřít, nelze jí však, jak bylo uvedeno
výše, měnit působnost správních úřadů contra ani praeter legem. Jinak řečeno, v části,
v níž dohoda zákon interpretuje nesprávně,
nemůže být samozřejmě pro správní úřady,
natož pro soudy závazná.
[13] Žalovaná nemůže svou věcnou příslušnost ke kontrole zakládat ani na Dohodě
o součinnosti. Hranice věcné působnosti orgánů státní kontroly potravin jsou (byť za
použití neurčitých právních pojmů) vymezeny v § 16 zákona o potravinách. Jakákoli dohoda stanovující věcnou působnost správních orgánů odchylně od zákona by byla
s ohledem čl. 79 odst. 1 Ústavy, dle něhož lze
ministerstva a jiné správní úřady zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem, protiústavní a nelze ji v této části aplikovat. V nyní posuzovaném případě proto nelze založit
věcnou příslušnost žalované ke kontrole balených sýrů na základě Dohody o součinnosti, jež žalované přiznává kompetenci při manipulaci s potravinami živočišného původu
(jako je např. jejich balení nebo krájení) mimo potravin uvedených v § 16 odst. 1 písm. b)
bodu 2 zákona o potravinách prováděné za
účelem přímého prodeje konečnému spotřebiteli, neboť tato část Dohody o součinnosti
nemá žádnou oporu v zákoně, resp. v § 16 citovaného zákona, a nelze ji tak aplikovat. To
neznamená, že dohoda jako celek je nezákonná
nebo že by správní úřady nemohly takovou
dohodu ve smyslu společné, resp. koordinované interní směrnice k výkladu jednotlivých
zákonných ustanovení secundum et intra legem uzavřít, nelze jí však, jak bylo uvedeno
výše, měnit působnost správních úřadů contra ani praeter legem. Jinak řečeno, v části,
v níž dohoda zákon interpretuje nesprávně,
nemůže být samozřejmě pro správní úřady,
natož pro soudy závazná.
[14] Vzhledem k výše uvedenému je zřejmé, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku věcné příslušnosti žalované ke kontrole balených sýrů v prodejně stěžovatelky,
neboť zcela pominul § 16 odst. 1 písm. b) zákona o potravinách, který zakládá speciální
působnost orgánů veterinární správy a vylučuje obecnou působnost žalované. Nevěnoval se
tak tomu, zda v prodejně docházelo k úpravě
potravin vyjmenovaných v citovaném ustanovení, ani tomu, zda prodejna stěžovatelky byla
rozdělena na prodejní úseky. Při posouzení
věcné příslušnosti správních orgánů navíc
chybně zohlednil Dohodu o součinnosti. Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbývá nic
jiného, než napadený rozsudek zrušit a věc
vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. (...)
[14] Vzhledem k výše uvedenému je zřejmé, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku věcné příslušnosti žalované ke kontrole balených sýrů v prodejně stěžovatelky,
neboť zcela pominul § 16 odst. 1 písm. b) zákona o potravinách, který zakládá speciální
působnost orgánů veterinární správy a vylučuje obecnou působnost žalované. Nevěnoval se
tak tomu, zda v prodejně docházelo k úpravě
potravin vyjmenovaných v citovaném ustanovení, ani tomu, zda prodejna stěžovatelky byla
rozdělena na prodejní úseky. Při posouzení
věcné příslušnosti správních orgánů navíc
chybně zohlednil Dohodu o součinnosti. Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbývá nic
jiného, než napadený rozsudek zrušit a věc
vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. (...)
[16] Nad rámec výše uvedeného považuje
Nejvyšší správní soud za potřebné vyjádřit se
k dalším právním otázkám týkajícím se kasační stížnosti. Zásadně nelze přisvědčit názoru
stěžovatelky, že absence věcné příslušnosti
správního orgánu k vydání rozhodnutí činí
tato rozhodnutí bez dalšího nicotnými. Nicotnost ve smyslu § 77 odst. 1 správního řádu
způsobují pouze ty nejtěžší vady příslušnosti.
V nyní posuzovaném případě se však s přihlédnutím k celé koncepci zákonného vymezení pravomocí v oblasti kontroly potravin
o takový případ absolutní věcné nepříslušnosti nejedná. Ustanovení § 14 odst. 1 zákona
o potravinách (shodně též § 16 odst. 1 téhož
zákona) totiž stanoví, že ke kontrole dodržování povinností stanovených tímto zákonem
působí tyto orgány dozoru: a) orgány ochrany veřejného zdraví, b) orgány veterinární
správy, c) Státní zemědělská a potravinářská
inspekce (pro úplnost zdejší soud dodává, že
do 31. 12. 2013 byl orgánem státní kontroly
potravin ještě Ústřední kontrolní a zkušební
ústav zemědělský). Již z uvedeného ustanovení jednoznačně vyplývá, že žalovaná je nepo-
chybně orgánem kompetentním ke kontrole
potravin (a to včetně kontrol balených sýrů,
jak tomu bylo v tomto případě), nelze proto
bez dalšího konstatovat, že k vydání rozhodnutí ve správním řízení nebyly orgány Státní
zemědělské a potravinářské inspekce vůbec
věcně příslušné. Věcná příslušnost žalované
ke kontrole potravin ostatně vyplývá z jejího
názvu i ze zákona o SZPI, viz např. § 3 odst. 1
tohoto zákona: „Inspekce u fyzických a právnických osob (dále jen ,kontrolované osoby‘)
kontroluje zemědělské výrobky a potraviny
nebo suroviny určené k jejich výrobě“ (shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 23. 4. 2014, čj. 6 Ads 87/2013-131).
[16] Nad rámec výše uvedeného považuje
Nejvyšší správní soud za potřebné vyjádřit se
k dalším právním otázkám týkajícím se kasační stížnosti. Zásadně nelze přisvědčit názoru
stěžovatelky, že absence věcné příslušnosti
správního orgánu k vydání rozhodnutí činí
tato rozhodnutí bez dalšího nicotnými. Nicotnost ve smyslu § 77 odst. 1 správního řádu
způsobují pouze ty nejtěžší vady příslušnosti.
V nyní posuzovaném případě se však s přihlédnutím k celé koncepci zákonného vymezení pravomocí v oblasti kontroly potravin
o takový případ absolutní věcné nepříslušnosti nejedná. Ustanovení § 14 odst. 1 zákona
o potravinách (shodně též § 16 odst. 1 téhož
zákona) totiž stanoví, že ke kontrole dodržování povinností stanovených tímto zákonem
působí tyto orgány dozoru: a) orgány ochrany veřejného zdraví, b) orgány veterinární
správy, c) Státní zemědělská a potravinářská
inspekce (pro úplnost zdejší soud dodává, že
do 31. 12. 2013 byl orgánem státní kontroly
potravin ještě Ústřední kontrolní a zkušební
ústav zemědělský). Již z uvedeného ustanovení jednoznačně vyplývá, že žalovaná je nepo-
chybně orgánem kompetentním ke kontrole
potravin (a to včetně kontrol balených sýrů,
jak tomu bylo v tomto případě), nelze proto
bez dalšího konstatovat, že k vydání rozhodnutí ve správním řízení nebyly orgány Státní
zemědělské a potravinářské inspekce vůbec
věcně příslušné. Věcná příslušnost žalované
ke kontrole potravin ostatně vyplývá z jejího
názvu i ze zákona o SZPI, viz např. § 3 odst. 1
tohoto zákona: „Inspekce u fyzických a právnických osob (dále jen ,kontrolované osoby‘)
kontroluje zemědělské výrobky a potraviny
nebo suroviny určené k jejich výrobě“ (shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 23. 4. 2014, čj. 6 Ads 87/2013-131).
[17] Nejvyšší správní soud podotýká, že
ke zbývajícím kasačním námitkám, týkajícím
se interpretace § 7 zákona o potravinách, se
také již několikrát podrobně vyjádřil, a to dokonce v řízeních týkajících se stejného způsobu prodeje a nabídky sýrů stěžovatelkou
(viz např. rozhodnutí ze dne 29. 1. 2009, čj. 7 As
35/2008-144, ze dne 25. 9. 2008, čj. 7 As
34/2008-181 a ze dne 29. 11. 2012, čj. 4 Ads
87/2012-34). Za situace, kdy se skutkový
i právní stav věci podstatně neliší a námitky
v kasační stížnosti jsou formulovány takřka
totožně, nelze ani v nyní posuzované věci
shledat důvod revidovat právní názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 4. 2013, čj. 6 Ads 37/2014-46. Na
stěžovatelkou praktikovaný způsob prodeje
a nabídky sýrů je tak třeba nahlížet jako na
prodej balených potravin ve smyslu § 7 zákona o potravinách.
VI.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[17] Nejvyšší správní soud podotýká, že
ke zbývajícím kasačním námitkám, týkajícím
se interpretace § 7 zákona o potravinách, se
také již několikrát podrobně vyjádřil, a to dokonce v řízeních týkajících se stejného způsobu prodeje a nabídky sýrů stěžovatelkou
(viz např. rozhodnutí ze dne 29. 1. 2009, čj. 7 As
35/2008-144, ze dne 25. 9. 2008, čj. 7 As
34/2008-181 a ze dne 29. 11. 2012, čj. 4 Ads
87/2012-34). Za situace, kdy se skutkový
i právní stav věci podstatně neliší a námitky
v kasační stížnosti jsou formulovány takřka
totožně, nelze ani v nyní posuzované věci
shledat důvod revidovat právní názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 4. 2013, čj. 6 Ads 37/2014-46. Na
stěžovatelkou praktikovaný způsob prodeje
a nabídky sýrů je tak třeba nahlížet jako na
prodej balených potravin ve smyslu § 7 zákona o potravinách.
VI.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[18] Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil dle § 110 odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Nevyužil možnosti předjímané § 110 odst. 2 písm. a)
s. ř. s. a současně s rozsudkem krajského soudu nezrušil napadené správní rozhodnutí,
neboť skutkové okolnosti týkající se věcné
příslušnosti jednotlivých orgánů státního dozoru při kontrole potravin nebyly v řízení
před krajským soudem zjištěny v dostatečném rozsahu. Krajský soud, vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu vyslo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
Společnost s ručením omezeným ZIMBO CZECHIA proti Státní zemědělské a potravi- nářské inspekci o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.