Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 140/1996 Sb. ÚS (sp. zn. IIL ÚS 32/96); č. 85/2000 Sb. NS. Věc: Jaroslava Š. proti České správě sociálního zabezpečení o jednorázovou peněžní částku, o kasační stížnosti žalované. 816 Žalovaná rozhodla dne 1. 9. 2006 o žádos- ti Oldřicha Ch., který zemřel dne 21. 10. 2002, o poskytnutí jednorázové peněžní částky po- dle zákona č. 261/2001 Sb. ve výši 21 667 Kč Editě Ch., žalobkyni, Miluši Z., Evě Ch., Oldři- chu K., Evě L., Jaroslavu Ch., Jiřině N., a Moni- ce Ř.
V odůvodnění žalovaná uvedla, že včas uplatněný nárok přechází v případě úmrtí oprávněné osoby na její dědice; je-li dědiců, kteří neodmítli dědictví, více, peněžní částka náleží podle žalované každému z nich, a to v poměrné výši. Vypořádání nároku není po- dle jejího názoru ponecháno na vůli dědiců v rámci dohody o vypořádání dědictví a ná- rok není předmětem dědictví. Oprávněný Oldřich Ch. prokázal splnění podmínek uve- dených v $ 2 odst. 1 zákona č. 261/2001 Sb. za dobu od 1. 4. 1952 do 9. 7.
1959, tedy za 87 měsíců, čímž mu podle $ 5 odst. 2 téhož zákona vznikl nárok na jednorázovou peněž- ní částku 195 000 Kč. Tato částka byla rov- ným dílem přiznána všem zjištěným dědi- cům, kteří dědictví neodmítli. Proti rozhodnutí žalované, konkrétně proti způsobu rozdělení uvedené částky a proti přiznání podílu snaše zůstavitele Coprávněné osoby), směřovala žaloba podaná žalobkyní. Podle žalobkyně byl zemřelý Oldřich Ch. v době smrti ženatý s Editou Ch. a měl čtyři děti (žalobkyni, Miluši Z., Oldřicha Ch.
ml. a Josefa Ch.; oba synové již zemřeli). Zemřelý Oldřich Ch. ml. byl v době smrti že- natý s Evou Ch. a měl čtyři děti (Oldřicha K., Evu L., Jaroslava Ch. a Jiřinu N.). Zemřelý Josef Ch. měl jedinou dceru Moniku Ř. Podle názoru žalobkyně měla být částka rozdělena dědicům ve výši podílů odpovídajících dědic- kým podílům určeným podle $ 473 občan- ského zákoníku. Krajský soud v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích, rozsudkem ze dne 28. 2. 2007 zrušil rozhodnutí žalované ze dne 1. 9. 2006 a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
V odůvodnění soud citoval $ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. a uvedl, že zvolený. termín „dědici“ je založen občanským zákoníkem a jednoznačně vyjad- řuje, že dotčený nárok má sledovat osud aktiv zůstavitele spadajících do dědictví. Pojem „dědic“ není jen ukazatelem množství a kon- kretizací osob, v jejichž prospěch má být pe- něžitý nárok vyplacen, nýbrž v sobě impliku- je způsob účasti na pozůstalosti (podle pří- slušných dědických tříd), nebude-li dědictví odmítnuto. Soud zdůraznil, že zákonodárce v oblasti dávek v případech, kdy řeší výplatu dávky po smrti oprávněné osoby, používá ji- ných termínů, pokud chce vymezit okruh oprávněných osob, s tím, že těmto osobám náleží poměrný díl peněžité dávky a dávka nespadá do dědictví.
Soud k tomu citoval $ 63 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důcho- dovém pojištění, $ 16 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, $ 56 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, a $ 6 odst. 1 zákona č. 255/1946 Sb., o příslušnících československé armády v za- hraničí a o některých jiných účastnících ná- rodního odboje za osvobození. Soud shledal, že právní normy v oblasti dávek používají ji- né označení než „děďdici“, je-li zamýšleno vy- placení dávky jiným způsobem než tím, že se má nárok stát součástí pozůstalosti.
Krajský soud zdůraznil, že právní předpisy je nutné vykládat tak, aby výklad přispíval k harmonii právního odvětví a pokud možno ke kohe- renci celého právního řádu, či přinejmenším aby výklad téhož pojmu v různých právních odvětvích nepůsobil kontradiktorně. Nelze tedy připustit, aby osoba, která je v občan- ském zákoníku považována za dědice, měla ji- né vlastnosti, postavení, práva a povinnosti z toho vyvěrající než osoba, která je za dědice považována v oblasti práva veřejného, neboť pojem dědic je v oblasti práva veřejného použit s tím, že jeho definici stanovil občanský záko- ník.
Soud připomněl, že zákon č. 261/2001 Sb. neomezuje okruh dědiců na ty, kteří dědictví neodmítli, a žalovaná tímto krokem zúžila vý- znam $ 7 odst. 2 zákona. Z okruhu uvažova- ných osob nelze vyřadit ani dědice ze závěti. Krajský soud uzavřel, že podle jeho názoru byly naplněny předpoklady pro odklon od právního názoru dosud zastávaného Nejvyš- ším správním soudem, ž něhož vycházela žalovaná. Proti tomuto rozsudku podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní uvedla, XS ZÁ že se jednorázová peněžní částka nestává sou- 817 2112 částí aktiv dědictví, nýbrž její poměrná část ve výši odpovídající počtu dědiců, kteří dě- dictví neodmítli, přechází přímo na tyto dě- dice, kteří vstupují do práv zemřelého a stá- vají se novými účastníky správního řízení.
Stěžovatelka poukázala na skutečnost, že $ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. v projednáva- né věci vyložila stejným způsobem jako v ce- lé řadě plně srovnatelných případů v uplynu- lých cca 10'letech. Oporu pro takový postup nalezla v judikatuře, kterou lze považovat za ustálenou, neboť ustanovení shodného znění obsahoval již zákon č. 217/1994 Sb., o poskyt- nutí jednorázové peněžní částky některým obětem nacistické perzekuce. Konkrétně stě- žovatelka citovala rozhodnutí Vrchního sou- du v Olomouci ve věci sp.
zn. 2 A 735/98, roz- hodnutí Vrchního soudu v Praze ve věci sp. zn. 5 A 519/2001 a rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věci čj. 2 A 1153/2002-20. Stěžovatelka namítla, že $ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. obsahuje speciální právní úpravu a vylučuje aplikaci úpravy obecné. Odmítla přitom srovnání právní úpravy pře- chodu nároku se zákony č. 155/1995 Sb., č. 108/2006 Sb., č. 117/1995 Sb. a č. 255/1946 Sb., a to s poukazem na speciální charakter od- škodňovacích předpisů. VE Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu při předběžném posouzení věci zjistil, že Nej- vyšší správní soud tuto právní otázku již řešil, ovšem s tímto řešením se neztotožnil.
V roz- sudku ze dne 27. 8. 2003, čj. 2 A 1153/2002-20, Nejvyšší správní soud rozhodl, že $ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. „nelze vykládat jinak, nežli tak, že jde o zákonný přechod nároku úmrtím žadatelky přímo na její dědice. Ten- to nárok tedy není předmětem dědického ří- zení, ale stává se samostatným právním ná- rokem. Pro žalovanou je nepodstatné, jak proběhlo dědické řízení, jakým způsobem, a zda došlo k vypořádání dědiců. Podslat- ným je právě jen zjištění okruhu dědiců, kte- ří dědictví neodmiítli.
Žalovaná tedy nepo- chybila, když po zjištění okruhu dědiců přiznala každému z nich stejný díl z částky, která by jinak náležela zemřelé. Při zákon- ném přechodu nároku na dědice oprávněné osoby podle zákona č. 261/2001 Sb. se ne- 818 použijí obecné předpisy upravující dědické řízení v tom smyslu, že by se jednorázová pe- něžní částka vyplácela s ohledem na dědic- kou posloupnost. V tomto případě se uplatní kritérium ekvivalence.“ Vzhledem k tomu, že čtvrtý senát dospěl při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od práv- ního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupil věc podle $ 17 odst.
1 s. ř. s. k rozhodnutí rozšíře- nému senátu. xzx 4 Rozšířený senát rozhodl, že užití pojmu „dědic“ v $ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. znamená, že na nárok podle uvedeného záko- na se použijí ustanovení občanského zákoní- ku upravující dědění, a to nějen pro vymeze- ní okruhu osob, na které včas uplatněný nárok přechází, ale i pro určení poměru, v ja- kém jim bude jednorázová peněžní částka vy- placena. Nezbytným podkladem pro rozho- dování o včas uplatněném nároku, o němž nebylo za života oprávněné osoby rozhodnu- to nebo nedošlo k jeho výplatě, je v případě jejího úmrtí pravomocné rozhodnutí soudu o dědictví.
Dozví-li se příslušný orgán podle $ 6 zákona č. 261/2001 Sb., že zemřela opráv- něná osoba, která uplatnila nárok podle toho- to zákona, o němž ještě nebylo rozhodnuto (tvrzený nárok) nebo sice rozhodnuto bylo, ale nedošlo k výplatě přiznané jednorázové peněžní částky (přiznaný, ale nevyplacený nárok), oznámí to dědickému soudu a spolu s tím mu sdělí informace o dosavadním stavu správního řízení. Řízení o nároku vždy přeru- ší. Po rozhodnutí o dědictví příslušný orgán dokončí správní řízení s dědicem či dědici nároku.
Z odůvodnění: III.
1. Základní principy přechodu práv při úmrtí oprávněného, vztah obecné a zvláštní úpravy [18] Předmětem posuzování Nejvyššího správního soudu v této věci je otázka výkladu $ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb., podle kte- rého stěžovatelka při svém rozhodování po- stupovala. Ten stanoví, že „[v]čas uplatněný nárok, pokud o něm nebylo rozhodnuto ne- bo pokud nedošlo k výplatě jednorázové pe- něžní částky, přechází v případě úmrtí oprávněné osoby na její děďdice“.
[19] V první řadě nutno poznamenat, že jak ve sféře práva veřejného, tak ve sféře prá- va soukromého je zásadně pouze věcí záko- nodárce, jakým způsobem upraví přechod práv, a mezi nimi i práv majetkových, mezi jednotlivými osobami. V dispozici zákonodátr- ce je zásadně i rozhodnutí o tom, zda určité právo v případě, že nastaly určité relevantní právní skutečnosti (v projednávaném přípa- dě smrt oprávněné osoby), vůbec přechází, zda přechází za každých okolností, anebo jen za určitých podmínek (např.
za předpokladu, že bylo za života zemřelé oprávněné osoby alespoň rámcově konkretizováno, kupříkla- du uplatněním práva u zákonem stanovené- bo orgánu), a na kterou osobu či které osoby přechází. Zákonodárce je zde vázán toliko ústavními limity svého uvážení, zejména zá- kazem libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení a požadavkem racionality a přimě- řené přehlednosti a předvídatelnosti právní úpravy. U majetkových práv jsou pak ústavní limity dány dále zejména ochranou vlastnic- tví majetku jako ústavněprávního institutu (zásadně širšího než pojem vlastnického práva k věcem ve smyslu občanskoprávním, zahrnu- jícího principiálně jakýkoli majetek jako eko- nomickou hodnotu), který zahrnuje i právo dědit majetek (čl.
11 odst. 1 věta třetí Listiny základních práv a svobod, dále jen „Listina“).
[20] Zákonodárce je tedy oprávněn v pří- padě, že jím vymezenému okruhu osob při- zná nárok na určité plnění, definovat i pod- mínky přechodu takového nároku na určité osoby. U nároků na veřejnoprávní dávky od- škodňující či zmírňující určité minulé křivdy (takovou dávkou je i nárok podle zákona č. 261/2001 Sb., jehož účelem je částečná fi- nanční kompenzace útrap určitých osob v souvislosti s II. světovou válkou) může při definování podmínek přechodu a okruhu osob, na něž nárok může přejít, zákonodárce jistě vzít v úvahu důvody, pro které se dávka zákonem zakotvuje, i to, že v případě úmrtí osoby, která má na dávku nárok, někteří její příbuzní či jiné jí blízké osoby mají z dobro- diní dávky profitovat více než jiné, které by např.
jinak po ní dědily. Zákonodárce tedy mů- že vytvořit zvláštní relativně ucelený systém pravidel přechodu nároku, odlišný od pravi- del dědického práva, či dokonce, při respek- tu k ústavněprávním limitům vyplývajícím ze shora již zmíněného čl. 11 odst. 1 věty třetí Listiny, přechod nároku na jiné osoby v dů- sledku smrti oprávněné osoby zcela vyloučit, zejména má-li uvedený nárok úzce osobní po- vahu, pro kterou je legitimní, aby z něho be- nefitovala pouze přímo oprávněná osoba. Úz- ce osobní nárok se touto svojí vlastností vymyká z kategorie „běžných“ majetkových práv, jež nutno s ohledem na výše uvedené ustanovení Listiny mít za práva zásadně zdě- ditelná, u nichž jejich přechod na dědice zá- sadně nesmí být běžným zákonem vyloučen.
[21] Zároveň je však nutno na právní řád pohlížet jako na celek, který musí působit ja- ko jednotný a bezrozporný. Proto je při výkla- du ustanovení o přechodu nároků zemřelých osob na jiné osoby nezbytné zohlednit, že právní řád z dobrých důvodů, vycházejících přímo ze shora již zmíněné ústavní úpravy, obsahuje komplexní a v zásadě univerzální úpravu přechodu majetkových práv fyzic- kých osob v důsledku jejich smrti, a sice dě- dění. Tento tradiční právní institut umožňuje řešit uceleně a se zohledněním vzájemných souvislostí mezi jednotlivými majetkovými hodnotami přechod majetkových práv nej- různější povahy, včetně majetkových práv ve- řejnoprávní povahy, a obsahuje i bohatě strukturovaná a zejména z logiky příbuzen- ských vztahů vycházející pravidla pro určení, na koho, v jaké míře a za jakých podmínek ta- to majetková práva přecházejí, a to při vel- kém respektu k privátní autonomii jedince, která se projevuje v jeho testamentární svo- bodě.
Vedle toho právní úprava dědění obsa- huje i komplexní procesní úpravu v podobě řízení o dědictví.
[22] Pro projednávaný případ mají výše uvedené úvahy následující důsledky: Pokud by zákon č. 261/2001 Sb. obsahoval ústavně konformní autonomní úpravu přechodu ná- roku na jím upravenou dávku na jiné osoby, použila by se takováto úprava podle pravidla, že zvláštní zákon má přednost před zákonem 819 2112 obecným (tj. před občanskoprávní úpravou dědění). Pokud však zákon č. 261/2001 Sb. autonomní úpravu neobsahuje, je nutno použít úpravy obecné, kterou bude i v tomto případě, tj. i tehdy, jedná-li se o veřejnoprávní nárok, zásadně občanskoprávní úprava dědění.
Není však vyloučeno, že zákon č. 261/2001 Sb. určité modality dědění nároku jím zakotve- ného bude upravovat způsobem od obecné úpravy dědění odlišným. Při výkladu ustano- vění zákona č. 261/2001 Sb. pak bude nutno pojmům v něm obsaženým, které jsou užívá- ny též v právní úpravě dědění, dávat zásadně týž význam a obsah, jaký mají v této soukro- moprávní úpravě, ledaže by existovaly ro- zumné důvody pro závěr, že v tomto zvlášt- ním případě jimi zákonodárce, který jich v zákoně č. 261/2001 Sb. užil, mínil něco jiné- ho než v úpravě soukromoprávní.
Požadavek jednoty a bezrozpornosti právního řádu totiž velí přikládat týmž pojmům obsaženým v růz- ných právních předpisech zásadně stejný vý- znam a obsah, ledaže existují rozumné důvo- dy k závěru, že stejný význam a obsah mít nemají (například proto, že jsou užity v růz- ných kontextech, nebo proto, že historický zákonodárce jimi v různých dobách mínil různé věci). III.
2. Výklad konkrétní úpravy v zákoně č. 261/2001 Sb.
[23] Zákon č. 261/2001 Sb. výslovně ne- stanoví, kdy nárok jím upravený vzniká. Usta- novení jeho $ 3 odst. 1 pouze stanoví, že „[úlčastník národního boje za osvobození, vdovy nebo vdovcí a děti podle f I odst. 2 anebo politický vězeň a vdovy a vdovcí po- dle f 2 odst. 2 jsou oprávněnými osobami (dále jen „oprávněná osoba“), které mají ná- rok na poskytnutí jednorázové peněžní část- ky (dále jen „nárok“)“. Z uvedené dikce lze dovozovat, že existence nároku je založena přímo zákonem (tj. nárok okruhu osob záko- nem stanovených vznikl dnem účinnosti zá- kona) a že zaniká způsobem zákonem stano- veným (zejména marným uplynutím lhůty podle $ 3 odst.
2 uvedeného zákona). Nárok má sice funkci částečné reparace či přesněji řečeno zmírnění minulé újmy, ovšem sám o sobě existuje jen proto, že jej zákonodárce 820 svým rozhodnutím založil. Nejedná se tedy o restituci předešlého stavu v pravém slova smyslu, nýbrž o zvláštní zákonem zřízený ná- rok v souvislosti s tím, že oprávněná osoba (či určitý její příbuzný) v minulosti prožila zákonem vymezené útrapy, o nichž zákono- dárce usoudil, že si zaslouží být zvláštním způsobem odčiněny případnou výplatou pe- něžní částky.
Zákonodárce rovněž přímo v zá- koně stanovuje výši nároku, neboť stanovuje velmi přesná kritéria pro vypočtení peněžité částky, která má být oprávněné osobě vypla- cena a která se určí výlučně v závislosti na skutkových okolnostech z minulosti, které existenci nároku zakládají (zjednodušeně ře- čeno zejména na závažnosti útrap, na délce jejich trvání a na tom, zda nárok má přímý ob- jekt útrap, anebo „pouze“ vdova či vdovec po něm, viz $ 5 téhož zákona). Znamená to tedy, že jestliže nárok oprávněné osoby existuje v určité konkrétní výši od okamžiku schvále- ní zákona č.
261/2001 Sb., je obsahem pravo- moci „orgánu příslušného k vydání rozhod- nutí“ ($ 3 odst. 2 a $ 6 citovaného zákona) deklaratorně rozhodnout 0 tom, že tento ná- rok existuje a že dosahuje určité výše. Uvede- ný orgán zde nemá žádný prostor pro uváže- ní, neboť pouze zkoumá, zda stran základu nároku a jeho výše jsou dány zákonem strikt- ně stanovené skutkové důvody. Stejně tak do- tyčný orgán rozhoduje deklaratorně o tom, komu bude jednorázová peněžní částka vy- placena, neboť ani u určení této osoby nemá žádný prostor pro uvážení, nýbrž ji toliko zji- stí na základě předem striktně daných zákon- ných kritérií.
[24] V $ 3 odst. 2 zákon č. 261/2001 Sb. upravuje prekluzi uvedeného nároku pomo- cí obdobné formulace, jakou užívá např. $ 626 občanského zákoníku pro prekluzi práv z odpovědnosti za vady věci podle kup- ní smlouvy či jakou užívají další podobná ustanovení občanského zákoníku (např. jeho $ 852i odst. 2) nebo jiných zákonů (viz např. zánik nároků věřitele při prodeji podniku, S 488e obchodního zákoníku). Na lhůtu po- dle $ 3 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. je tedy třeba nahlížet jako na lhůtu hmotněprávní; k zachování nároku musí příslušný úkon oprávněné osoby v této lhůtě dojít v přede- psané formě (tj. písemně) do sféry příslušné- ho orgánu (zásadně stěžovatelce, v některých případech jiným orgánům, viz $ 6 zmíněné- ho zákona); nestačí, bude-li v uvedené lhůtě toliko předán k poštovní přepravě nebo po- dán nepříslušnému orgánu.
[25] Co se týče výplaty jednorázové pe- něžní částky, nárok na ni je podmíněn pro ža- datele úspěšným výsledkem řízení podle $ 6 až 9 zákona č. 261/2001 Sb. Nárok na vý- platu tedy vznikne až tehdy, kdy je o přiznání jednorázové peněžní částky v konkrétní výši vůči konkrétní osobě pravomocně rozhodnu- to. Předtím je žadatel toliko „majitelem“ v té chvíli ještě „nejistého“, neboť příslušným orgá- nem ještě autoritativně neuznaného nároku na poskytnutí (přiznání) jednorázové částky. Je nepochybné, že uvedený nárok je majetko- vou a penězi ocenitelnou hodnotou, neboť je- ho „majitel“ může s určitou pravděpodobnos- tí očekávat budoucí výplatu peněžní částky.
Jeli ovšem v nároku v této fázi jeho uplatňo- vání obsažen prvek nejistoty o jeho oprávně- nosti, znamená to také, že v dalším postupu správního řízení se může ukázat, že ve sku- tečnosti neexistuje, takže nebude možno transformovat jej právní mocí výroku roz- hodnutí příslušného orgánu z nároku na část- ku v nárok na její výplatu. U nároku uplatně- ného, ale nepřiznaného tedy existuje určitá pravděpodobnost (závislá zejména na tom, zda se ve správním řízení podaří prokázat rozhodné skutkové okolnosti), že z pohledáv- ky nevykonatelné a bez dalšího nevyplatitelné (neboť příslušný orgán bez pravomocného rozhodnutí o přiznání jednorázové peněžní částky v určité její výši není nejen povinen, ale ani oprávněn ji vyplatit, na rozdíl např.
od oprávnění i povinnosti dlužníka splnit ob- čanskoprávní dluh, aniž by mu nezbytně mu- selo předcházet vydání exekučního titulu) se nestane pohledávka přiznaná vykonatelným rozhodnutím. Výrok rozhodnutí oprávněné- ho orgánu má tedy vedle toho, že deklarator- ně rozhoduje o existenci nároku, jeho kon- krétní výši a osobě, které má být vyplacen, v určitém smyslu i konstitutivní účinek - mě- ní „nejistý“ a zatím jen oprávněnou osobou tvrzený nárok na plnění za předpokladu, že bude autoritativně uznáno, v „jistý“ nárok na výplatu plnění.
[26] Skutečnost, že do rozhodňutí opráv- něného orgánu má uplatněný nárok toliko podobu nároku tvrzeného, však, jak již uve- deno, nic nemění na tom, že je majetkovou hodnotou, že tedy jako takový může být vzhledem ke své povaze předmětem dědictví a že jeho hodnota je penězi ocenitelná. To je důležité zejména v dědickém řízení, v němž je potřeba jednotlivé majetkové hodnoty, jež jsou předmětem dědictví, pro účely tohoto ří- zení ocenit, aby bylo možno i na základě ta- kovéhoto ocenění dědictví a s ním související majetkové vztahy (zejména společné jmění manželů, existovalo-li v případě zůstavitele) vypořádat (viz $ 1751 až $ 1750 o.
s. ř.). Urče- ní hodnoty tvrzeného nároku bude zpravidla závislé na dvou klíčových parametrech - uplatňovanou či z rozhodných okolností od- hadnutelnou výši nároku (tj. jakousi „nomi- nální“ výši nároku) a pravděpodobnost, že je oprávněný. Čím méně pravděpodobná bude oprávněnost tvrzeného nároku, tím nižší bu- de zpravidla jeho skutečná hodnota v pomě- ru k „nominální“ výši.
[27] Sám o sobě není nárok na poskytnutí jednorázové částky podle zákona č. 261/2001 Sb. ani nárok na její výplatu za života oprávněné osoby převoditelný na jinou osobu. Zmíněný zákon převoditelnost nároku za života opráv- něné osoby nijak neupravuje, mlčí o něm. Z právní úpravy řízení o nároku ($ 6 až 9 ci- tovaného zákona) je patrné, že s tím, že by účastníkem řízení o nároku, jeho výši a výpla- tě mohl být někdo jiný než oprávněná osoba, se nepočítá. Nikdo jiný tedy nárok nemůže za života oprávněné osoby procesně uplatňo- vat, COŽ znamená, že vyjma oprávněné osoby nemůže nikdo nárokem efektivně dispono- vat. Převoditelnost nároku je tedy právně vy- loučena nepřímo tím, že není přípustné, aby nárok někdo jiný než oprávněná osoba u pří- slušného orgánu uplatňoval.
[28] Nárok na výplatu je pak pohledáv- kou oprávněné osoby za státem ($ 9 téhož zá- kona), která může být předmětem výkonu rozhodnutí či exekuce vůči oprávněné oso- 821 2112 bě. Podle jeho povahy se totiž nepochybně jedná o tzv. jinou peněžitou pohledávku ve smyslu $ 312 a násl. o. s. ř., a přitom nepatří mezi pohledávky z výkonu rozhodnutí vylou- čené ($ 317 a násl. o. s. ř.), neboť zejména nejde o veřejnoprávní dávky sociálně-právní pova- hy podle $ 317 odst. 2 o. s. ř. vyloučené z vý- konu rozhodnutí.
[29] Úprava přechodu nároku na dávku podle zákona č. 261/2001 Sb. je v tomto práv- ním předpisu relativně kusá. Omezuje se toli- ko na jedinou výslovnou zmínku ve shora již citovaném $ 7 odst. 2 tohoto zákona, který upravuje přechod toliko v jediné specifické situaci, a sice při úmrtí oprávněné osoby. Ustanovení $ 7 odst. 2 má nepochybně hmot- něprávní povahu v tom smyslu, že definuje podmínky přechodu hmotněprávního náro- ku podle zákona č. 261/2001 Sb. na jinou oso- bu (jiné osoby) ex lege v důsledku toho, že nastala určitá právní událost (úmrtí oprávně- né osoby). Procesní nástupnictví v řízení o nároku se v $ 7 odst. 2 ani v jiném ustano- vení zákona č. 261/2001 Sb. výslovně neřeší a platí pro ně subsidiárně ($ 7 odst. 3 zmíně- ného zákona) úprava ve správním řádu [viz zejm. $ 66 odst. 1 písm. £), $ 57, $ 64 odst. 1 písm. c) správního řádu z roku 2004, resp. (za podmínek $ 179 odst. 1 správního řádu z roku 2004) obdobná ustanovení správního řádu z roku 19671.
[30] Z 67 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. lze dovodit následující pravidla: v první řadě předmětem přechodu na jiné osoby může být toliko nárok včas uplatněný, tj. nárok uplatněný ve lhůtě stanovené v $ 3 odst. 2 zá- kona č. 261/2001 Sb. samotnou oprávněnou osobou. Tento závěr vyplývá již ze samotné skutečnosti, že včasné uplatnění nároku zá- konodárce v legislativním textu výslovně zmiňuje. Pokud by záměrem zákonodárce by- lo umožnit i přechod ještě neuplatněného nároku, zmínku o včasném uplatnění by do legislativního textu s největší pravděpodob- ností nevkládal, případně by režim přechodu neuplatněného nároku výslovně komplexně upravil (první alternativa se uplatňuje i u vý- razné většiny soukromoprávních nároků; druhou alternativu zákonodárce zvolil např.
822 u restitučních nároků podle zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, či zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku; to reflektovala i judikatura, viz např. nález Ústavního soudu ze dne 12. 12. 1996, sp. zn.
III. ÚS 32/96, č. 140/1996 Sb. ÚS, http://na- lus.usoud.cz; civilní judikatura pak jasně roz- lišila režim přechodu neuplatněného nároku, řídící se zvláštní komplexní úpravou v resti- tučních zákonech, např. $ 4 odst. 2 zákona č. 229/1991.Sb., a režim přechodu již uplatně- ného nároku, u něhož ustanovení o přecho- du na „dědice“, např. v $ 4 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb. jednoznačně vyložila jako pl- ný a bezpodmínečný odkaz na občanskopráv- ní úpravu dědictví, viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23.
2. 2000, sp. zn. 25 Cdo 1659/98, č. 85/2000 Sb. NS, www.nsoud.cz). Uvedený závěr má zejména ten důsledek, že pokud oprávněná osoba za svého života neu- platnila svůj nárok podle zákona č. 261/2001 Sb., nemá žádná další osoba, která by byla jejím singulárním či univerzálním sukcesorem, právo po smrti oprávněné osoby nárok podle uvedeného zákona uplatnit, a to ani kdyby tak učinila ve lhůtě podle jeho $ 3 odst. 2, ne- boť uvedený nárok je do jeho uplatnění úzce osobním nárokem vázaným pro účely jeho „zpeněžení“ výlučně na včasný právní úkon samotné oprávněné osoby učiněný za jejího života.
Teprve uplatněním nároku se jeho po- vaha mění a tento přestává mít úzce osobní povahu a mění se v nárok způsobilý přecho- du na jiné osoby.
[31] Ustanovení $ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. hovoří o přechodu nároku „Dokud o něm nebylo rozhodnuto nebo po- kud nedošlo k výplatě jednorázové peněžní částky“, čemuž lze stěží rozumět jinak než tak, že předmětem zvláštní úpravy přechodu, která je ve zmíněném ustanovení obsažena, je pouze nárok již uplatněný, o němž však ještě nebylo rozhodnuto, nebo nárok uplatněný, o němž již rozhodnuto bylo, avšak u něhož ještě nedošlo k výplatě jednorázové peněžité částky.
[32] Ovšem ani formulaci, že nárok „pře- chází [...] na dědice“, nelze považovat za nic víc než za obecný odkaz zákona č. 261/2001 Sb. na hmotněprávní úpravu dědění. Jí se pouze obsahově dotváří pravidlo, že zatímco ne- uplatněný nárok předmětem | přechodu z oprávněné osoby na jinou osobu být nemů- že, nárok uplatněný ano. Zákonodárce touto formulací výslovně ani nepřímo nestanovil žádná zvláštní hmotněprávní pravidla pro re- žim přechodu nároku, ani okruh osob, na něž nárok může přejít. Zejména neexistuje žádný důvod, opřený například o dikci zákona, jeho systematiku, historii a okolnosti jeho vzniku či jeho smysl a účel, který by vedl k závěru o existenci zvláštního, od pravidel dědické posloupnosti odlišného pravidla pro pře- chod nároku, k němuž dospěl Nejvyšší správ- ní soud v rozsudku ze dne 27. 8. 2003, čj. 2 A 1153/2002-20.
Odůvodnění tohoto rozsudku takové důvody neuvádí a ani rozšířený senát žádné nenalezl. Zákonodárce by jistě mohl při přechodu nároku preferovat nejbližší ro- dinné příslušníky oprávněné osoby (napří- klad proto, že u nich je nejpravděpodobnější nepřímé, sekundární postižení útrapami, jimž byla vystavena oprávněná osoba a které jsou zákonem č. 261/2001 Sb. zmírňovány) či osoby, které žily v den smrti oprávněné oso- by s ní ve společné domácnosti (například proto, aby oprávněnou osobou „nespotřebo- vaný“ nárok směroval do okruhu osob, které s ní byly ve stáří v nejbližším denním kontak- tu a nezřídka se o ni staraly).
Pokud by však takové pravidlo chtěl vytvořit, lze předpoklá- dat, že by je formuloval výslovně a dostatečně jednoznačně. Formulace o přechodu nároku „na dědice“ však postrádá dostatečně kon- krétní zvláštní pravidlo odlišné od pravidla obecného, které předmětný nárok jako nárok majetkový nepochybně začleňuje do dědictví - především postrádá dostatečně jednoznač- ně stanovený zvláštní okruh osob, na něž ná- rok přechází, odlišný od dědiců ve smyslu pravidel (civilního) dědického práva. Rovněž závěr vyslovený v rozsudku Nejvyššího správ- ního soudu ze dne 27.
8. 2003, čj. 2 A 1153/2002-20, že se má uplatnit „kritérium ekvivalence“, tj. že nárok se v případě více dědiců má mezi ně rozdělit rovným dílem a že pravidla dědického práva pro určení vý- še dědických podílů se neuplatní, postrádá hlubších důvodů opřených např. o smysl a účel takového pravidla a není podepřen ani samotnou dikcí zákona, z níž nelze dovozovat žádný jednoznačný závěr. Pokud zákon v ur- čitých případech stanoví přechod určitých nároků zemřelého nezávisle na dědictví na okruh osob speciálně stanovený, obvykle tak činí výslovným stanovením takového pravid- la dostatečně jednoznačným a konkrétním způsobem a obvykle lze u takové úpravy do- vodit zvláštní pro ni hovořící důvody (viz např.
zvláštní režim přechodu pracovněpráv- ních nároků zaměstnance podle $ 328 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006, v rámci něhož zákon před dědici preferuje ty nejbližší pří- buzné zemřelého zaměstnance, kteří s ním ži- li ve společné domácnosti, existujíli takoví příbuzní).
[33] Ani argumenty zmíněné ve shora ci- tované judikatuře vrchních soudů, vztahující se k zákonům obsahujícím ohledně přecho- du nároku obdobnou dikci jako zákon č. 261/2001 Sb., nejsou dostatečně přesvědčivé.
[34] Rozsudek Vrchního soudu v Praze ve věci sp. zn. 5 A 519/2001 má za to, že zákono- dárce v $ 6 odst. 2 zákona č. 39/2000 Sb. vy- tvořil zvláštní režim přechodu odlišný v pod- statných rysech od hmotněprávní úpravy v dědickém právu. Vrchní soud argumentuje, že pokud by neexistoval zvláštní režim pře- chodu uplatněného (tj. tvrzeného) nároku na dědice procesně plně realizovaný v řízení před Českou správou sociálního zabezpeče- ní, jedinou alternativou by bylo, aby správní orgán rozhodující o nároku podle zákona č.
261/2001 Sb. či jiného „odškodňovacího“ zákona s obdobnou úpravou přechodu náro- ku na výplatu jednorázové částky při úmrtí oprávněné osoby nejprve rozhodl o nároku jako celku bez konkrétně určeného majitele a teprve podle výsledků dědického řízení tento celek rozdělil na části pro jednotlivé dě- dice. K tomu však podle názoru vrchního soudu nemá žádnou zákonem stanovenou pravomoc. S vrchním soudem lze souhlasit v jediném - a sice že by bylo extrémně nežá- doucí s ohledem na právní úpravu řešení předběžné otázky ve správním řízení, aby správní orgán po úmrtí oprávněné osoby do 823 2112 doby, než bude najisto postaveno, kdo jsou dědici oprávněné osoby a který z nich či kte- ří z nich jeho úmrtím nabyli uplatněný nárok, v řízení o něm jakkoli pokračoval (vyjma pro- vedení neodkladných úkonů k zajištění, aby v budoucnu mohlo být řízení řádně dokonče- no).
Jak bude dále podrobně vyloženo, po- stup správního orgánu po úmrtí oprávněné osoby má být úplně opačný, než o jakém uva- žoval vrchní soud, a sice do vyjasnění otázky, na koho z dědiců přešel nárok oprávněné oso- by, v dědickém řízení správní řízení přerušit a teprve následně v něm pokračovat a roz- hodnout o meritu věci, tj. zejména o tom, zda nárok vůbec existuje a jaká je jeho výše.
[35] Za dostatečně silný argument nelze považovat ani závěr Vrchního soudu v Praze o tom, že zákonodárce volil speciální úpravu z důvodu rychlosti a hospodárnosti řízení, jakkoli má svoji váhu. Tento ve své podstatě teleologický argument (přerušení řízení kvů- li dědickému řízení vskutku zpravidla řízení před stěžovatelkou prodlouží) by mohl odů- vodnit právní názor zastávaný vrchním sou- dem, pokud by bylo z jím předpokládané zvláštní úpravy v zákoně č. 261/2001 Sb. mož- no s dostatečnou mírou jistoty seznat, jaký je její „zvláštní“ obsah a že historický zákono- dárce vskutku měl v úmyslu takový zvláštní režim procesní i hmotněprávní úpravy pře- chodu nároku zavést.
Z $ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. však nelze seznat nic, neboť je jak v rovině procesní, tak v rovině stanovení zvláštního hmotněprávního pravidla zcela kusá. Z ní ani z obdobných ustanovení star- ších „odškodňovacích“ zákonů ($ 3 odst. 2 zá- kona č. 217/1994 Sb. a $ 6 odst. 2 zákona č. 39/2000 Sb.) naopak nevyplývá, že obsah pojmu „dědic“ pro účely těchto zákonů má být jakkoli odlišný od obsahu tohoto pojmu v úpravě obecné (zejm. např. z ničeho neply- ne, jak míní oba vrchní soudy, že „dědicem“ ve smyslu „odškodňovacích“ zákonů není ten dědic, na něhož má nárok přejít dle dědické dohody).
Aby bylo lze takto razantní odklon od obecné úpravy ve zvláštní úpravě nalézt, musela by obsahovat podstatně konkrétnější úpravu, z níž by muselo být dostatečně zřej- mé, že a jak se zákonodárce od úpravy obec- 824 né odchýlil. Úvahy o tom, že právě takový snad byl úmysl historického zákonodárce, lze jen obtížně podepřít konkrétními fakty z do- by přijímání příslušné zákonné úpravy. Důvo- dové zprávy k „odškodňovacím“ zákonům se otázkou přechodu nároku vůbec nezabývají (vyjma důvodové zprávy k návrhu zákona vy- hlášeného posléze pod č.
39/2000 Sb., jež však v daném ohledu není relevantní, neboť znění $ 6 odst. 2 tohoto zákona bylo v průbě- hu projednávání návrhu změněno na základě stanoviska vlády, jež doporučilo jeho zpřes- nění tak, že schválené znění textově plně od- povídá předobrazu v zákoně č. 217/1994 Sb. - vláda zákonodárnému sboru doporučila se právě tímto starším zákonem inspirovat), a tím spíše neobsahují detailní popis jakých- koli zvláštních pravidel odlišných od obecné občanskoprávní úpravy dědění (pro zákon č. 217/1994 Sb.
viz text důvodové zprávy ze dne 24. 8. 1994 k vládnímu návrhu tohoto zákona, ASPI, sekce Literatura, stav ASPI k 1. 4. 2010; pro zákon č. 39/2000 Sb. viz http;//www.psp.cz, ja- kož i stanovisko vlády na http://racek.vlada.cz; stav všech webových stránek k 4. 5. 2010). Ani ze záznamů debat v zákonodárném sboru při projednávání uvedených zákonů nelze ta- kový zvláštní záměr historického zákonodár- ce vysledovat, neboť tyto debaty se zaměřovaly na jiné otázky než na podrobnosti přechodu nároku v případě úmrtí oprávněné osoby (viz elektronické verze stenozáznamů o pro- jednávání těchto návrhů zákonů, tj.
sněmov- ních tisků 1148/1. volební období 1992-1996, 251/III. volební období 1998-2002 a 859/III. volební období 1998-2002, na www.psp.cz, stav webových stránek k 4. 5. 2010).
[36] Judikatura vrchních soudů tak ve své podstatě vytvořila zvláštní pravidla o přecho- du nároku ze zákonných ustanovení, která nic, co by byť jen rámcově obsah takových zvláštních pravidel naznačovalo, neobsahují. Argument, že taková byla vůle historického zákonodárce, není, jak shora vyloženo, pře- svědčivý a ani argumenty teleologické nejsou natolik silné, aby prosazení zvláštního pravi- dla nevyjádřeného v textu zákona ospravedl- ňovaly. Rychlost a hospodárnost řízení jsou jistě hodnotami významnými, proti nim však stojí hodnoty v daném případě významnější, a sice respekt k jednotným a uceleným pra- vidlům dědického práva, odrážejícím v přípa- dě zákonné dědické posloupnosti obecně uznávané zásady, a k vůli oprávněné osoby ja- ko zůstavitele a dědiců jako těch, kteří mají mít možnost své vztahy upravit dohodou, jež se může vztahovat i na nárok podle zákona č.
261/2001 Sb. : [37] Důvodem k zachování dosavadního výkladu $ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb., resp. obdobných ustanovení zákona č. 217/1994 Sb. a 39/2000 Sb., zastávaného vrchními soudy a přejatého i Nejvyšším správním soudem, nemůže být v daném případě ani prostý fakt, že takový výklad byl delší dobu aplikován a že si na něj právní praxe zvykla. Argument poža- davkem právní jistoty, a tedy tím, že stálá apli- kační praxe je či může být hodnotou sama o sobě, jistě má svoji váhu. Stabilní aplikační praxe zajišťuje dostatečnou předvídatelnost právní regulace, snižuje transakční náklady účastníků právních vztahů a umožňuje lepší plánování jejich jednání.
Proto obvykle platí, že čím déle byl určitý výklad zákona apliko- ván, tím silnější musí být důvody pro změnu takové aplikační praxe, neboť tím více je změ- nou dotčena právní jistota. Soudy jsou však povolány k tomu, aby nalézaly právo, tj. hle- daly a nacházely pomocí právní argumentace jeho „správný“ obsah, přičemž - systémově vzato - v úvahu se nabízející interpretační al- ternativy musí být vždy možno seřadit podle míry jejich přesvědčivosti a pouze jedna jedi- ná může být shledána za daných okolností nejpřesvědčivější.
Změna judikatury je proto namístě vždy, dospěje-li soud k závěru, že do- sud aplikovaná interpretační alternativa není správná, tj. že je z dobrých důvodů méně pře- svědčivá než jiné nabízející se interpretace, a že i při zohlednění hodnoty, kterou za da- ných okolností i se zohledněním délky dosa- vadní aplikační praxe, od níž se má ustoupit, představují právní jistota a s ní spojený zájem na stabilitě právních (a tedy společenských) vztahů, nelze dosavadní interpretaci přesvěd- čivě hájit. Přesně k takové situaci došlo v pro- jednávané věci - dosud aplikovaná interpre- tační alternativa rozhodné právní otázky je ve srovnání s jinou, k níž se rozšířený senát při- klonil, natolik nepřesvědčivá a vykazuje nato- lik výrazné slabiny při pokusech ji argumen- tačně obhájit (viz výklad shora podaný), že se jí nelze držet ani s přihlédnutím k hledisku právní jistoty.
Navíc nelze přehlédnout, že zá- věry nyní vyslovené, zejména ty o vztahu obecné a zvláštní právní úpravy, mají obec- nější význam, využitelný i pro jiné obdobné případy.
[38] Nejvyšší správní soud shrnuje, že pra- vidla českého dědického práva - jakkoli míra privátní autonomie (např. rozsah testamen- tární svobody) je v něm stále ještě omezena a poznamenána negativním ideologickým vztahem komunistického práva k vlastnictví a dědění majetku - vycházejí z priority dědě- ní ze závěti a subsidiarity uplatnění zákonné dědické posloupnosti; dědické skupiny a v rámci nich případné dědické podíly u zá- konné dědické posloupnosti přitom zásadně vycházejí z míry blízkosti příbuzenství mezi zůstavitelem a konkrétním dědicem.
Uvede- ná pravidla vycházejí z toho, že dědění je klí- čovým rodinněprávním a majetkověprávním institutem s ústavní dimenzí sloužícím k za- chování podstaty majetku mezi generacemi a přispívajícím k vytváření společenského blahobytu tím, že umožní zůstaviteli předat následujícím generacím jím nabyté majetko- vé hodnoty. Zákonná úprava tedy musí uve- dená pravidla respektovat, anebo je ve zvlášt- ních případech nahradit dostatečně určitě a jednoznačně formulovanými pravidly spe- ciálními. Nelze-li v konkrétním případě záko- na č.
261/2001 Sb. taková zvláštní pravidla vy- sledovat, je nutno dospět k závěru, že odkaz na „dědice“ neznamená nic jiného než odkaz na komplexní pravidla dědického práva, včetně pravidla o prioritě dědění ze závěti před děděním ze zákona, o podmínkách vy- dědění a ustanovení o nepominutelných dě- dicích a včetně pravidel o tom, že za určitých okolností se výše podílů jednotlivých dědiců liší s ohledem na režim dědické posloupnosti (tj. že se uplatní pravidlo zakotvené v $ 473 odst. 2 o. z., podle něhož „[n]edědďí-lí některé dítě, nabývají jeho děďického podílu stejným dílem jeho děti.
Jestliže nedědí aní tyto dětí 825 2112 nebo některé z nich, dědí stejným dílem je- jich potomci“). III.
3. Procesní režim přechodu nároku podle zákona č. 261/2001 Sb.
[39] Z výše uvedeného vyplývá, že opráv- něnou osobou včas uplatněný nárok podle zákona č. 261/2001 Sb., který je předmětem přechodu v důsledku smrti oprávněné osoby, je nutno považovat za majetkovou hodnotu, jež je předmětem dědictví. Smrtí oprávněné osoby nabývá tento nárok testamentární či zákonný dědic (dědicové) oprávněné osoby (S 460 občanského zákoníku), přičemž to, kdo je takovou osobou (osobami), se určí po- dle pravidel dědického práva. V procedurální rovině je proto nezbytné rozlišovat mezi pra- vomocí stěžovatelky (deklaratorně) posuzo- vat splnění podmínek pro přiznání nároku, určovat výši jednorázové peněžní částky k vy- placení a to, kdo je oprávněnou osobou, na straně jedné a mezi pravomocí soudu a notá- ře projednat dědictví a v rámci něho určit, kdo je dědicem nároku, na straně druhé.
[40] Předběžnou otázkou doktrína správ- ního práva procesního i jiných odvětví pro- cesního práva rozumí takovou otázku, jejíž řešení nepřísluší orgánu, který ve věci rozho- duje, ale o které si dotyčný orgán musí ne- zbytně učinit úsudek, aby mohl ve věci vydat rozhodnutí; je na dotyčném orgánu a přísluš- né procesní úpravě, zda o předběžné otázce resp. musí dát podnět jinému orgánu k její- mu vyřešení a vyčká, až bude jiným orgánem vyřešena (srov. k tomu podobně ke správní- mu řádu z roku 1967 např.
Vopálka, V.; Ši- můnková, V.; Šolín, M. Správní řád. Komen- tář. 1. vyd. C. H. Beck : Praha, 1999, s. 103; k správnímu řádu z roku 2004 pak Vedral, J. Správní řád. Komentář. Bova Polygon : Pra- ha, 2006, s. 356-357). Otázka, kdo je dědi- cem nároku, by tedy pro stěžovatelku ve správním řízení mohla být předběžnou otáz- kou ve smyslu $ 57 správního řádu z roku 2004 (příp. za podmínek $ 179 odst. 1 téhož zákona ve smyslu $ 40 správního řádu z roku 1967), neboť vyřešení této otázky je nezbytné pro rozhodnutí o nároku - bez určení, které osobě nárok připadá (samozřejmě za předpo- 826 kladu, že jde o nárok oprávněný), nemá roz- hodnutí o něm smysl, neboť by nebylo stano- veno, která konkrétní osoba pocítí přiznáním nároku na výplatu jednorázové peněžní část- ky a/nebo její výplatou příznivé důsledky ve své majetkové sféře.
[41] Dozvíli se tedy stěžovatelka, že opráv- něná osoba, která uplatnila nárok podle záko- na č. 261/2001 Sb., přičemž o tomto nároku ještě nebylo rozhodnuto nebo sice rozhod- nuto bylo, ale nedošlo k výplatě na jeho zá- kladě přiznané jednorázové peněžní částky, zemřela, zjistí stěžovatelka u dědického sou- du oprávněné osoby [$ 9 odst. 1, $ 88 písm. j) o. s. ř.], zda již proběhlo podle $ 175a odst. 1 o. s. ř. dědické řízení; v případě, že neprobí- há, dá k jeho zahájení podnět podle $ 57 odst.
1 písm. a) správního řádu z roku 2004 (resp. podle $ 40 odst. 1, části věty za středníkem, 2. alt., správního řádu z roku 1967). Dědické- mu soudu (notáři) stěžovatelka rovněž sdělí informace o dosavadním stavu správního ří- zení o nároku, zejména o výši přiznané jed- norázové peněžní částky či o její uplatňované nebo pravděpodobné výši, nebyla-li zatím přiznána, a vždy přeruší správní řízení [$ 64 odst. 1 písm. c) 1. alt. nebo 2. alt. bodu 1. správního řádu z roku 2004; příp. $ 29 odst. 1 správního řádu z roku 1967 - v řízení podle starého správního řádu stěžovatelka nejprve vyčká zahájení dědického řízení, nebylo-li do- sud zahájeno|.
[42] Stěžovatelka však nemá v řízení o ná- roku podle zákona č. 261/2001 Sb. pravomoc rozhodnout, kdo je dědicem oprávněné oso- by, a přerušit řízení musí, neboť ačkoli by ji $ 64 odst. 1 písm. c) správního řádu z roku 2004 v tomto ohledu zmocňoval k úvaze, zda tak učinit, anebo nikoli, nedostatek pravomo- ci k rozhodnutí jí jinou možnost než přerušit řízení do vyřešení otázky, kdo je dědicem ná- roku, nedává.
[43] Poté, co dědický soud rozhodne o dědictví a v rámci něho o tom, komu z dě- diců nárok podle zákona č. 261/2001 Sb. při- padá (dlužno mimo jiné poznamenat, jak již shora naznačeno, že nic nebrání tomu, aby uplatněný nárok byl předmětem dědické do- hody), stěžovatelka (či jiný příslušný orgán ve smyslu $ 6 zákona č. 261/2001 Sb.) v závis- losti na výsledcích dědického řízení pokraču- je ve správním řízení s příslušným dědicem či dědici, zdědilo-li nárok vícero dědiců spo- lečně. Stěžovatelka je ve správním řízení v dalším vázána rozhodnutím dědického sou- du o tom, komu z dědiců uplatněný nárok připadá (tj. je i vázána případně rozhodnutím o tom, v jakých podílech dědicové nárok na- bývají, je-li jich více), a pokud uplatněný ná- rok přizná, musí to zohlednit ve výroku při určení, která osoba obdrží jakou část přizna- né jednorázové peněžní částky.
[44] Dědickým řízením zcela nedotčena však zůstává pravomoc stěžovatelky či jiného příslušného orgánu posoudit splnění podmí- nek pro přiznání nároku a pro určení výše jednorázové peněžní částky, čítaje v to samo- zřejmě i posouzení všech rozhodných skut- kových okolností a provedení potřebných dů- kazů. Nedotčena je rovněž pravomoc tohoto orgánu stanovit, které osobě či kterým oso- bám připadne jednorázová peněžní částka, respektive její konkrétní část, ovšem zde se musí pohybovat, jak výše uvedeno, v mezích rozhodnutí vydaného v dědickém řízení, od něhož se nesmí obsahově odchýlit, neboť jím je řešena předběžná otázka, jejímž řešením je orgán ve smyslu $ 57 odst. 3 správního řádu z roku 2004 (resp. $ 40 odst. 1 části věty před středníkem správního řádu z roku 1967) vá- zán. Odchylka od obsahu rozhodnutí v dědic- kém řízení je porušením výše uvedených ustanovení o řešení předběžné otázky, a tedy nezákonností rozhodnutí správního orgánu ve smyslu $ 78 odst. 1 s. ř. s.
[45] Důsledky úmrtí oprávněné osoby v průběhu řízení před stěžovatelkou či jiným příslušným orgánem se projeví různě v zá- vislosti na tom, v jaké fázi řízení k němu došlo.
[46] Řízení podle zákona č. 261/2001 Sb. je v režimu nového správního řádu řízením o žádosti ve smyslu $ 44 odst. 1 či $ 27 odst. 1 správního řádu z roku 2004, neboť „návrh oprávněné osoby“ podle $ 7 odst. 1 zákona č. 261/2001 Sb. má povahu návrhu, kterým se zahajuje řízení, jak o něm hovoří $ 44 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Pokud oprávně- ná osoba včas uplatní nárok, tj. odešle podání tak, že toto dojde do sféry orgánu příslušné- ho k vydání rozhodnutí ve lhůtě podle $ 3 odst. 2 zákona č.
261/2001 Sb. a zároveň před- tím, než ona sama zemře, uplatní se $ 7 odst. 2 téhož zákona tak, že orgán příslušný k vydání rozhodnutí vyčká, až se v rámci dědického řízení vyřeší otázka hmotněprávního nástup- nictví ve vztahu k uplatněnému nároku. Hmotněprávní nástupce oprávněné osoby je totiž zároveň i jejím nástupcem procesním, neboť přechodem hmotněprávního nároku se stal „žadatelem“ ve smyslu $ 27 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (příp. účastní- kem ve smyslu $ 14 odst. 1 správního řádu z roku 1967, neboť nyní je to právní nástupce oprávněné osoby, kterému svědčí původně její nárok a který je tedy tím, o jehož právech má být v řízení jednáno).
Připouští-li zákon č. 261/2001 Sb. přechod nároku na dědice, zároveň tím vylučuje zastavení správního ří- zení o žádosti podle $ 66 odst. 1 písm. f) správního řádu z roku 2004 kvůli tomu, že ža- datel zemřel, neboť v řízení mohou s ohle- dem na povahu práva, které je jeho předmě- tem, pokračovat jeho právní nástupci. Podle správního řádu z roku 1967 s ohledem na dik- ci jeho $ 30 zastavení řízení kvůli úmrtí oprávněné osoby vůbec nepřipadá v úvahu, leda by její dědic jako nový účastník řízení vzal návrh na jeho zahájení zpět.
4 xe [47] Přerušení řízení do doby vyjasnění, kdo z dědiců nabyl nárok oprávněné osoby podle zákona č. 261/2001 Sb., je nanejvýš žá- doucí i proto, aby hmotněprávní, a tedy i pro- cesní nástupce oprávněné osoby mohl v říze- ní účinně uplatňovat svá práva, zejména podle stavu dokazování navrhovat další důka- zy k prokázání oprávněnosti nároku a skuteč- ností rozhodných pro jeho výši. K tomu, aby v době přerušení řízení nebyly zmařeny mož- nosti získat rozhodné důkazy proto, že někte- ré věci nesnesou odkladu (např.
by mohla vy- vstat potřeba ohledně chování -oprávněné osoby v době II. světové války vyslechnout svědky pamětníky, kteří by mohli vzhledem ke svému věku před pokračováním v řízení zemřít), pak slouží oprávnění správního or- gánu i v době přerušení řízení konat úkony 827 2112 podle $ 137 odst. 1, resp. $ 138 správního řá- du z roku 2004, tj. např. zajistit důkaz výsle- chem svědka. Per analogiam je takový po- stup možný i podle správního řádu z roku 1967, který uvedenou výslovnou úpravu ne- má, což nutno vzhledem k tomu, že zajištění důkazu může mít často fatální význam pro vý- sledek řízení, považovat za zákonodárcem ne- zamýšlenou mezeru v procesním předpisu, kterou lze řešit analogií.
Správní orgán si jako předběžnou otázku v takovém případě posou- dí, kdo jsou pravděpodobní dědici oprávněné osoby, a s nimi bude jednat jako s „kvazt- účastníky“ ve smyslu $ 138 odst. 3 správního řádu z roku 2004.
[48] Orgán příslušný k vydání rozhodnu- tí tedy vyčká výsledků dědického řízení (předtím poskytne dědickému soudu a notá- ři příslušnou součinnost) a poté podle toho, zda je dědiců, na které přešel nárok podle zá- kona č. 261/2001 Sb., více, anebo je jím jen jedna osoba, jedná jako s účastníky řízení se všemi takovýmito dědici či s takovýmto dědi- cem. Tomu, jaký je okruh účastníků řízení a ja- ké jsou dědické podíly jednotlivých dědiců ve vztahu k nároku, pak orgán přizpůsobí i výrok rozhodnutí, v němž určí, který z účastníků ob- . drží jakou část jednorázové peněžní částky.
[49] Dojde-li k úmrtí oprávněné osoby až poté, kdy již bylo rozhodnuto, avšak rozhod- nutí ještě nenabylo právní moci, neboť orgán příslušný k vydání rozhodnutí již nestačil roz- hodnutí doručit oprávněné osobě, je opět nejprve namístě, aby si orgán příslušný k vy- dání rozhodnutí postavil najisto, kdo je dědi- cem oprávněné osoby. Vydané rozhodnutí se v důsledku úmrtí oprávněné osoby nestává nezákonným a tím méně nicotným, pouze je- ho účinky mohou nastat až nabytím právní moci, a tedy doručením dědicům oprávněné osoby, kteří se stávají účastníky správního ří- zení, byť již jen jeho závěrečné fáze (jde s ohledem na $ 7 odst.
5 zákona č. 261/2001 Sb. o správní řízení toliko jednoinstanční). Na vydaném rozhodnutí není třeba jen kvůli úmrtí oprávněné osoby cokoli měnit, neboť vyložitelné je ono samo ve spojení s rozhod- nutím v dědickém řízení určujícím, na kterou osobu (které osoby) právo jím přiznané pře- 828 2 MZ4 šlo, a případně z jaké části na kterou z vícero osob. Ostatně i případné exekuční vymáhání přiznané jednorázové peněžní částky na čes- kém státu by mohlo být úspěšné pouze tehdy, doložilHi by dědic oprávněné osoby přede- psaným způsobem (v daném případě tedy usnesením soudu o dědictví), že a v jakém rozsahu na něj právo na tuto částku z opráv- něné osoby přešlo (viz $ 256 odst.1a20.s.ř, který stanoví, že „[p]roti jinému, než kdo je v rozhodnutí označen jako povinný, nebo ve prospěch jiného, než kdo je v rozhodnutí označen jako oprávněný, lze nařídit a pro- vést výkon rozhodnutí, jen jestliže je proká- záno, že na něj přešla povinnost nebo právo z rozhodnutí“ a že „[p]lřechod povinnosti ne- bo práva lze prokázat jen listínou vydanou anebo ověřenou státním orgánem nebo no- tářem, [..] pokud nevyplývá přímo z právní- ho předpisu“).
[50] Konečně pokud oprávněná osoba zemřela poté, co jí bylo rozhodnutí o přizná- ní jednorázové peněžní částky doručeno a nabylo právní moci, avšak předtím, než byla částka vyplacena, nabývají dědici oprávněné osoby nárok na výplatu této částky. Orgán příslušný k vydání rozhodnutí tedy vyčká vý- sledků dědického řízení a podle nich vyplatí příslušnému dědici či dědicům uvedenou částku či její jednotlivé podíly. Pro exekuční vymáhání platí totéž co v případě, že rozhod- nutí bylo vydáno ještě za života oprávněné osoby a nabylo právní moci teprve po její smrti (viz výše).
: [51] Existence uplatněného nároku po- dle zákona č. 261/2001 Sb. zpravidla vylučuje, že by dědictví mělo nepatrnou hodnotu, a proto zásadně bude vždy třeba jej v rámci dědictví projednat a zásadně nebude důvodu k zastavení dědického řízení podle $ 175h odst. 1 či 2 o. s. ř. V případě, že by se z nejrůz- nějších důvodů dědický soud o existenci uplat- něného nároku podle zákona č. 261/2001 Sb. nedozvěděl před rozhodnutím o dědictví, je to v závislosti na okamžiku, kdy se o takovém nároku dědický soud dodatečně dozvěděl, důvod k postupu podle $ 1750 odst.
2 či po- dle $ 175x o. s. ř. Podnět k takovému postupu dědického soudu dá stěžovatelka nebo jiný orgán příslušný k vydání rozhodnutí podle zákona č. 261/2001 Sb. postupem podle $ 57 odst. 1 písm. a) správního řádu z roku 2004, resp. podle $ 40 odst. 1 části věty za střední- kem 2. alt. správního řádu z roku 1967 (viz vý- še v tomto rozsudku ke koordinaci postupu uvedených správních orgánů s postupem dě- dického soudu). ex [52] Rozšířený senát shrnuje, že rozhod- nou právní otázku posoudil v zásadě shodně jako krajský soud, který se v daném případě z racionálních a o závažné argumenty opře- ných důvodů vědomě postavil proti dřívějším právním závěrům Nejvyššího správního sou- du a vyjádřením vlastního odlišného právní- ho názoru přispěl k obratu v jeho judikatuře.
2113 Sociální zabezpečení: trvalé bydliště; souhlas s přesídlením k čl. 7 Dohody mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických repub- lik o sociálním zabezpečení (č. 116/1960 Sb.) (v textu též „Dohoda“)*» Existenci trvalého bydliště na území České republiky pro účely Dohody mezi Československou republikou a SSSR o sociálním zabezpečení (č. 116/1960 Sb.) nutno dovozovat z osobní a pracovní situace, z důvodů délky a stability pobytu na území České republiky. Přesídlení ve smyslu čl.
7 této dohody znamená přenesení centra veškerých životních poměrů z jednoho smluvního státu do druhého, s úmyslem za- ložit ve druhém smluvním státě trvalé bydliště. Souhlas s přesídlením podle čl. If pro- tokolu k citované dohodě je ze strany České republiky dán dnem, kdy byl příslušným orgánem přesídlivšímu důchodci - občanu Ruské federace - povolen trvalý pobyt na území České republiky podle předpisů o pobytu cizinců na území České republiky.
Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 140/1996 Sb. ÚS (sp. zn. IIL ÚS 32/96); č. 85/2000 Sb. NS. Věc: Jaroslava Š. proti České správě sociálního zabezpečení o jednorázovou peněžní částku, o kasační stížnosti žalované. 816 Žalovaná rozhodla dne 1. 9. 2006 o žádos- ti Oldřicha Ch., který zemřel dne 21. 10. 2002, o poskytnutí jednorázové peněžní částky po- dle zákona č. 261/2001 Sb. ve výši 21 667 Kč Editě Ch., žalobkyni, Miluši Z., Evě Ch., Oldři- chu K., Evě L., Jaroslavu Ch., Jiřině N., a Moni- ce Ř.
V odůvodnění žalovaná uvedla, že včas uplatněný nárok přechází v případě úmrtí oprávněné osoby na její dědice; je-li dědiců, kteří neodmítli dědictví, více, peněžní částka náleží podle žalované každému z nich, a to v poměrné výši. Vypořádání nároku není po- dle jejího názoru ponecháno na vůli dědiců v rámci dohody o vypořádání dědictví a ná- rok není předmětem dědictví. Oprávněný Oldřich Ch. prokázal splnění podmínek uve- dených v $ 2 odst. 1 zákona č. 261/2001 Sb. za dobu od 1. 4. 1952 do 9. 7.
1959, tedy za 87 měsíců, čímž mu podle $ 5 odst. 2 téhož zákona vznikl nárok na jednorázovou peněž- ní částku 195 000 Kč. Tato částka byla rov- ným dílem přiznána všem zjištěným dědi- cům, kteří dědictví neodmítli. Proti rozhodnutí žalované, konkrétně proti způsobu rozdělení uvedené částky a proti přiznání podílu snaše zůstavitele Coprávněné osoby), směřovala žaloba podaná žalobkyní. Podle žalobkyně byl zemřelý Oldřich Ch. v době smrti ženatý s Editou Ch. a měl čtyři děti (žalobkyni, Miluši Z., Oldřicha Ch.
ml. a Josefa Ch.; oba synové již zemřeli). Zemřelý Oldřich Ch. ml. byl v době smrti že- natý s Evou Ch. a měl čtyři děti (Oldřicha K., Evu L., Jaroslava Ch. a Jiřinu N.). Zemřelý Josef Ch. měl jedinou dceru Moniku Ř. Podle názoru žalobkyně měla být částka rozdělena dědicům ve výši podílů odpovídajících dědic- kým podílům určeným podle $ 473 občan- ského zákoníku. Krajský soud v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích, rozsudkem ze dne 28. 2. 2007 zrušil rozhodnutí žalované ze dne 1. 9. 2006 a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
V odůvodnění soud citoval $ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. a uvedl, že zvolený. termín „dědici“ je založen občanským zákoníkem a jednoznačně vyjad- řuje, že dotčený nárok má sledovat osud aktiv zůstavitele spadajících do dědictví. Pojem „dědic“ není jen ukazatelem množství a kon- kretizací osob, v jejichž prospěch má být pe- něžitý nárok vyplacen, nýbrž v sobě impliku- je způsob účasti na pozůstalosti (podle pří- slušných dědických tříd), nebude-li dědictví odmítnuto. Soud zdůraznil, že zákonodárce v oblasti dávek v případech, kdy řeší výplatu dávky po smrti oprávněné osoby, používá ji- ných termínů, pokud chce vymezit okruh oprávněných osob, s tím, že těmto osobám náleží poměrný díl peněžité dávky a dávka nespadá do dědictví.
Soud k tomu citoval $ 63 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důcho- dovém pojištění, $ 16 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, $ 56 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, a $ 6 odst. 1 zákona č. 255/1946 Sb., o příslušnících československé armády v za- hraničí a o některých jiných účastnících ná- rodního odboje za osvobození. Soud shledal, že právní normy v oblasti dávek používají ji- né označení než „děďdici“, je-li zamýšleno vy- placení dávky jiným způsobem než tím, že se má nárok stát součástí pozůstalosti.
Krajský soud zdůraznil, že právní předpisy je nutné vykládat tak, aby výklad přispíval k harmonii právního odvětví a pokud možno ke kohe- renci celého právního řádu, či přinejmenším aby výklad téhož pojmu v různých právních odvětvích nepůsobil kontradiktorně. Nelze tedy připustit, aby osoba, která je v občan- ském zákoníku považována za dědice, měla ji- né vlastnosti, postavení, práva a povinnosti z toho vyvěrající než osoba, která je za dědice považována v oblasti práva veřejného, neboť pojem dědic je v oblasti práva veřejného použit s tím, že jeho definici stanovil občanský záko- ník.
Soud připomněl, že zákon č. 261/2001 Sb. neomezuje okruh dědiců na ty, kteří dědictví neodmítli, a žalovaná tímto krokem zúžila vý- znam $ 7 odst. 2 zákona. Z okruhu uvažova- ných osob nelze vyřadit ani dědice ze závěti. Krajský soud uzavřel, že podle jeho názoru byly naplněny předpoklady pro odklon od právního názoru dosud zastávaného Nejvyš- ším správním soudem, ž něhož vycházela žalovaná. Proti tomuto rozsudku podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní uvedla, XS ZÁ že se jednorázová peněžní částka nestává sou- 817 2112 částí aktiv dědictví, nýbrž její poměrná část ve výši odpovídající počtu dědiců, kteří dě- dictví neodmítli, přechází přímo na tyto dě- dice, kteří vstupují do práv zemřelého a stá- vají se novými účastníky správního řízení.
Stěžovatelka poukázala na skutečnost, že $ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. v projednáva- né věci vyložila stejným způsobem jako v ce- lé řadě plně srovnatelných případů v uplynu- lých cca 10'letech. Oporu pro takový postup nalezla v judikatuře, kterou lze považovat za ustálenou, neboť ustanovení shodného znění obsahoval již zákon č. 217/1994 Sb., o poskyt- nutí jednorázové peněžní částky některým obětem nacistické perzekuce. Konkrétně stě- žovatelka citovala rozhodnutí Vrchního sou- du v Olomouci ve věci sp.
zn. 2 A 735/98, roz- hodnutí Vrchního soudu v Praze ve věci sp. zn. 5 A 519/2001 a rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věci čj. 2 A 1153/2002-20. Stěžovatelka namítla, že $ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. obsahuje speciální právní úpravu a vylučuje aplikaci úpravy obecné. Odmítla přitom srovnání právní úpravy pře- chodu nároku se zákony č. 155/1995 Sb., č. 108/2006 Sb., č. 117/1995 Sb. a č. 255/1946 Sb., a to s poukazem na speciální charakter od- škodňovacích předpisů. VE Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu při předběžném posouzení věci zjistil, že Nej- vyšší správní soud tuto právní otázku již řešil, ovšem s tímto řešením se neztotožnil.
V roz- sudku ze dne 27. 8. 2003, čj. 2 A 1153/2002-20, Nejvyšší správní soud rozhodl, že $ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. „nelze vykládat jinak, nežli tak, že jde o zákonný přechod nároku úmrtím žadatelky přímo na její dědice. Ten- to nárok tedy není předmětem dědického ří- zení, ale stává se samostatným právním ná- rokem. Pro žalovanou je nepodstatné, jak proběhlo dědické řízení, jakým způsobem, a zda došlo k vypořádání dědiců. Podslat- ným je právě jen zjištění okruhu dědiců, kte- ří dědictví neodmiítli.
Žalovaná tedy nepo- chybila, když po zjištění okruhu dědiců přiznala každému z nich stejný díl z částky, která by jinak náležela zemřelé. Při zákon- ném přechodu nároku na dědice oprávněné osoby podle zákona č. 261/2001 Sb. se ne- 818 použijí obecné předpisy upravující dědické řízení v tom smyslu, že by se jednorázová pe- něžní částka vyplácela s ohledem na dědic- kou posloupnost. V tomto případě se uplatní kritérium ekvivalence.“ Vzhledem k tomu, že čtvrtý senát dospěl při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od práv- ního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupil věc podle $ 17 odst.
1 s. ř. s. k rozhodnutí rozšíře- nému senátu. xzx 4 Rozšířený senát rozhodl, že užití pojmu „dědic“ v $ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. znamená, že na nárok podle uvedeného záko- na se použijí ustanovení občanského zákoní- ku upravující dědění, a to nějen pro vymeze- ní okruhu osob, na které včas uplatněný nárok přechází, ale i pro určení poměru, v ja- kém jim bude jednorázová peněžní částka vy- placena. Nezbytným podkladem pro rozho- dování o včas uplatněném nároku, o němž nebylo za života oprávněné osoby rozhodnu- to nebo nedošlo k jeho výplatě, je v případě jejího úmrtí pravomocné rozhodnutí soudu o dědictví.
Dozví-li se příslušný orgán podle $ 6 zákona č. 261/2001 Sb., že zemřela opráv- něná osoba, která uplatnila nárok podle toho- to zákona, o němž ještě nebylo rozhodnuto (tvrzený nárok) nebo sice rozhodnuto bylo, ale nedošlo k výplatě přiznané jednorázové peněžní částky (přiznaný, ale nevyplacený nárok), oznámí to dědickému soudu a spolu s tím mu sdělí informace o dosavadním stavu správního řízení. Řízení o nároku vždy přeru- ší. Po rozhodnutí o dědictví příslušný orgán dokončí správní řízení s dědicem či dědici nároku.
Z odůvodnění: III.
1. Základní principy přechodu práv při úmrtí oprávněného, vztah obecné a zvláštní úpravy [18] Předmětem posuzování Nejvyššího správního soudu v této věci je otázka výkladu $ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb., podle kte- rého stěžovatelka při svém rozhodování po- stupovala. Ten stanoví, že „[v]čas uplatněný nárok, pokud o něm nebylo rozhodnuto ne- bo pokud nedošlo k výplatě jednorázové pe- něžní částky, přechází v případě úmrtí oprávněné osoby na její děďdice“.
[19] V první řadě nutno poznamenat, že jak ve sféře práva veřejného, tak ve sféře prá- va soukromého je zásadně pouze věcí záko- nodárce, jakým způsobem upraví přechod práv, a mezi nimi i práv majetkových, mezi jednotlivými osobami. V dispozici zákonodátr- ce je zásadně i rozhodnutí o tom, zda určité právo v případě, že nastaly určité relevantní právní skutečnosti (v projednávaném přípa- dě smrt oprávněné osoby), vůbec přechází, zda přechází za každých okolností, anebo jen za určitých podmínek (např.
za předpokladu, že bylo za života zemřelé oprávněné osoby alespoň rámcově konkretizováno, kupříkla- du uplatněním práva u zákonem stanovené- bo orgánu), a na kterou osobu či které osoby přechází. Zákonodárce je zde vázán toliko ústavními limity svého uvážení, zejména zá- kazem libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení a požadavkem racionality a přimě- řené přehlednosti a předvídatelnosti právní úpravy. U majetkových práv jsou pak ústavní limity dány dále zejména ochranou vlastnic- tví majetku jako ústavněprávního institutu (zásadně širšího než pojem vlastnického práva k věcem ve smyslu občanskoprávním, zahrnu- jícího principiálně jakýkoli majetek jako eko- nomickou hodnotu), který zahrnuje i právo dědit majetek (čl.
11 odst. 1 věta třetí Listiny základních práv a svobod, dále jen „Listina“).
[20] Zákonodárce je tedy oprávněn v pří- padě, že jím vymezenému okruhu osob při- zná nárok na určité plnění, definovat i pod- mínky přechodu takového nároku na určité osoby. U nároků na veřejnoprávní dávky od- škodňující či zmírňující určité minulé křivdy (takovou dávkou je i nárok podle zákona č. 261/2001 Sb., jehož účelem je částečná fi- nanční kompenzace útrap určitých osob v souvislosti s II. světovou válkou) může při definování podmínek přechodu a okruhu osob, na něž nárok může přejít, zákonodárce jistě vzít v úvahu důvody, pro které se dávka zákonem zakotvuje, i to, že v případě úmrtí osoby, která má na dávku nárok, někteří její příbuzní či jiné jí blízké osoby mají z dobro- diní dávky profitovat více než jiné, které by např.
jinak po ní dědily. Zákonodárce tedy mů- že vytvořit zvláštní relativně ucelený systém pravidel přechodu nároku, odlišný od pravi- del dědického práva, či dokonce, při respek- tu k ústavněprávním limitům vyplývajícím ze shora již zmíněného čl. 11 odst. 1 věty třetí Listiny, přechod nároku na jiné osoby v dů- sledku smrti oprávněné osoby zcela vyloučit, zejména má-li uvedený nárok úzce osobní po- vahu, pro kterou je legitimní, aby z něho be- nefitovala pouze přímo oprávněná osoba. Úz- ce osobní nárok se touto svojí vlastností vymyká z kategorie „běžných“ majetkových práv, jež nutno s ohledem na výše uvedené ustanovení Listiny mít za práva zásadně zdě- ditelná, u nichž jejich přechod na dědice zá- sadně nesmí být běžným zákonem vyloučen.
[21] Zároveň je však nutno na právní řád pohlížet jako na celek, který musí působit ja- ko jednotný a bezrozporný. Proto je při výkla- du ustanovení o přechodu nároků zemřelých osob na jiné osoby nezbytné zohlednit, že právní řád z dobrých důvodů, vycházejících přímo ze shora již zmíněné ústavní úpravy, obsahuje komplexní a v zásadě univerzální úpravu přechodu majetkových práv fyzic- kých osob v důsledku jejich smrti, a sice dě- dění. Tento tradiční právní institut umožňuje řešit uceleně a se zohledněním vzájemných souvislostí mezi jednotlivými majetkovými hodnotami přechod majetkových práv nej- různější povahy, včetně majetkových práv ve- řejnoprávní povahy, a obsahuje i bohatě strukturovaná a zejména z logiky příbuzen- ských vztahů vycházející pravidla pro určení, na koho, v jaké míře a za jakých podmínek ta- to majetková práva přecházejí, a to při vel- kém respektu k privátní autonomii jedince, která se projevuje v jeho testamentární svo- bodě.
Vedle toho právní úprava dědění obsa- huje i komplexní procesní úpravu v podobě řízení o dědictví.
[22] Pro projednávaný případ mají výše uvedené úvahy následující důsledky: Pokud by zákon č. 261/2001 Sb. obsahoval ústavně konformní autonomní úpravu přechodu ná- roku na jím upravenou dávku na jiné osoby, použila by se takováto úprava podle pravidla, že zvláštní zákon má přednost před zákonem 819 2112 obecným (tj. před občanskoprávní úpravou dědění). Pokud však zákon č. 261/2001 Sb. autonomní úpravu neobsahuje, je nutno použít úpravy obecné, kterou bude i v tomto případě, tj. i tehdy, jedná-li se o veřejnoprávní nárok, zásadně občanskoprávní úprava dědění.
Není však vyloučeno, že zákon č. 261/2001 Sb. určité modality dědění nároku jím zakotve- ného bude upravovat způsobem od obecné úpravy dědění odlišným. Při výkladu ustano- vění zákona č. 261/2001 Sb. pak bude nutno pojmům v něm obsaženým, které jsou užívá- ny též v právní úpravě dědění, dávat zásadně týž význam a obsah, jaký mají v této soukro- moprávní úpravě, ledaže by existovaly ro- zumné důvody pro závěr, že v tomto zvlášt- ním případě jimi zákonodárce, který jich v zákoně č. 261/2001 Sb. užil, mínil něco jiné- ho než v úpravě soukromoprávní.
Požadavek jednoty a bezrozpornosti právního řádu totiž velí přikládat týmž pojmům obsaženým v růz- ných právních předpisech zásadně stejný vý- znam a obsah, ledaže existují rozumné důvo- dy k závěru, že stejný význam a obsah mít nemají (například proto, že jsou užity v růz- ných kontextech, nebo proto, že historický zákonodárce jimi v různých dobách mínil různé věci). III.
2. Výklad konkrétní úpravy v zákoně č. 261/2001 Sb.
[23] Zákon č. 261/2001 Sb. výslovně ne- stanoví, kdy nárok jím upravený vzniká. Usta- novení jeho $ 3 odst. 1 pouze stanoví, že „[úlčastník národního boje za osvobození, vdovy nebo vdovcí a děti podle f I odst. 2 anebo politický vězeň a vdovy a vdovcí po- dle f 2 odst. 2 jsou oprávněnými osobami (dále jen „oprávněná osoba“), které mají ná- rok na poskytnutí jednorázové peněžní část- ky (dále jen „nárok“)“. Z uvedené dikce lze dovozovat, že existence nároku je založena přímo zákonem (tj. nárok okruhu osob záko- nem stanovených vznikl dnem účinnosti zá- kona) a že zaniká způsobem zákonem stano- veným (zejména marným uplynutím lhůty podle $ 3 odst.
2 uvedeného zákona). Nárok má sice funkci částečné reparace či přesněji řečeno zmírnění minulé újmy, ovšem sám o sobě existuje jen proto, že jej zákonodárce 820 svým rozhodnutím založil. Nejedná se tedy o restituci předešlého stavu v pravém slova smyslu, nýbrž o zvláštní zákonem zřízený ná- rok v souvislosti s tím, že oprávněná osoba (či určitý její příbuzný) v minulosti prožila zákonem vymezené útrapy, o nichž zákono- dárce usoudil, že si zaslouží být zvláštním způsobem odčiněny případnou výplatou pe- něžní částky.
Zákonodárce rovněž přímo v zá- koně stanovuje výši nároku, neboť stanovuje velmi přesná kritéria pro vypočtení peněžité částky, která má být oprávněné osobě vypla- cena a která se určí výlučně v závislosti na skutkových okolnostech z minulosti, které existenci nároku zakládají (zjednodušeně ře- čeno zejména na závažnosti útrap, na délce jejich trvání a na tom, zda nárok má přímý ob- jekt útrap, anebo „pouze“ vdova či vdovec po něm, viz $ 5 téhož zákona). Znamená to tedy, že jestliže nárok oprávněné osoby existuje v určité konkrétní výši od okamžiku schvále- ní zákona č.
261/2001 Sb., je obsahem pravo- moci „orgánu příslušného k vydání rozhod- nutí“ ($ 3 odst. 2 a $ 6 citovaného zákona) deklaratorně rozhodnout 0 tom, že tento ná- rok existuje a že dosahuje určité výše. Uvede- ný orgán zde nemá žádný prostor pro uváže- ní, neboť pouze zkoumá, zda stran základu nároku a jeho výše jsou dány zákonem strikt- ně stanovené skutkové důvody. Stejně tak do- tyčný orgán rozhoduje deklaratorně o tom, komu bude jednorázová peněžní částka vy- placena, neboť ani u určení této osoby nemá žádný prostor pro uvážení, nýbrž ji toliko zji- stí na základě předem striktně daných zákon- ných kritérií.
[24] V $ 3 odst. 2 zákon č. 261/2001 Sb. upravuje prekluzi uvedeného nároku pomo- cí obdobné formulace, jakou užívá např. $ 626 občanského zákoníku pro prekluzi práv z odpovědnosti za vady věci podle kup- ní smlouvy či jakou užívají další podobná ustanovení občanského zákoníku (např. jeho $ 852i odst. 2) nebo jiných zákonů (viz např. zánik nároků věřitele při prodeji podniku, S 488e obchodního zákoníku). Na lhůtu po- dle $ 3 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. je tedy třeba nahlížet jako na lhůtu hmotněprávní; k zachování nároku musí příslušný úkon oprávněné osoby v této lhůtě dojít v přede- psané formě (tj. písemně) do sféry příslušné- ho orgánu (zásadně stěžovatelce, v některých případech jiným orgánům, viz $ 6 zmíněné- ho zákona); nestačí, bude-li v uvedené lhůtě toliko předán k poštovní přepravě nebo po- dán nepříslušnému orgánu.
[25] Co se týče výplaty jednorázové pe- něžní částky, nárok na ni je podmíněn pro ža- datele úspěšným výsledkem řízení podle $ 6 až 9 zákona č. 261/2001 Sb. Nárok na vý- platu tedy vznikne až tehdy, kdy je o přiznání jednorázové peněžní částky v konkrétní výši vůči konkrétní osobě pravomocně rozhodnu- to. Předtím je žadatel toliko „majitelem“ v té chvíli ještě „nejistého“, neboť příslušným orgá- nem ještě autoritativně neuznaného nároku na poskytnutí (přiznání) jednorázové částky. Je nepochybné, že uvedený nárok je majetko- vou a penězi ocenitelnou hodnotou, neboť je- ho „majitel“ může s určitou pravděpodobnos- tí očekávat budoucí výplatu peněžní částky.
Jeli ovšem v nároku v této fázi jeho uplatňo- vání obsažen prvek nejistoty o jeho oprávně- nosti, znamená to také, že v dalším postupu správního řízení se může ukázat, že ve sku- tečnosti neexistuje, takže nebude možno transformovat jej právní mocí výroku roz- hodnutí příslušného orgánu z nároku na část- ku v nárok na její výplatu. U nároku uplatně- ného, ale nepřiznaného tedy existuje určitá pravděpodobnost (závislá zejména na tom, zda se ve správním řízení podaří prokázat rozhodné skutkové okolnosti), že z pohledáv- ky nevykonatelné a bez dalšího nevyplatitelné (neboť příslušný orgán bez pravomocného rozhodnutí o přiznání jednorázové peněžní částky v určité její výši není nejen povinen, ale ani oprávněn ji vyplatit, na rozdíl např.
od oprávnění i povinnosti dlužníka splnit ob- čanskoprávní dluh, aniž by mu nezbytně mu- selo předcházet vydání exekučního titulu) se nestane pohledávka přiznaná vykonatelným rozhodnutím. Výrok rozhodnutí oprávněné- ho orgánu má tedy vedle toho, že deklarator- ně rozhoduje o existenci nároku, jeho kon- krétní výši a osobě, které má být vyplacen, v určitém smyslu i konstitutivní účinek - mě- ní „nejistý“ a zatím jen oprávněnou osobou tvrzený nárok na plnění za předpokladu, že bude autoritativně uznáno, v „jistý“ nárok na výplatu plnění.
[26] Skutečnost, že do rozhodňutí opráv- něného orgánu má uplatněný nárok toliko podobu nároku tvrzeného, však, jak již uve- deno, nic nemění na tom, že je majetkovou hodnotou, že tedy jako takový může být vzhledem ke své povaze předmětem dědictví a že jeho hodnota je penězi ocenitelná. To je důležité zejména v dědickém řízení, v němž je potřeba jednotlivé majetkové hodnoty, jež jsou předmětem dědictví, pro účely tohoto ří- zení ocenit, aby bylo možno i na základě ta- kovéhoto ocenění dědictví a s ním související majetkové vztahy (zejména společné jmění manželů, existovalo-li v případě zůstavitele) vypořádat (viz $ 1751 až $ 1750 o.
s. ř.). Urče- ní hodnoty tvrzeného nároku bude zpravidla závislé na dvou klíčových parametrech - uplatňovanou či z rozhodných okolností od- hadnutelnou výši nároku (tj. jakousi „nomi- nální“ výši nároku) a pravděpodobnost, že je oprávněný. Čím méně pravděpodobná bude oprávněnost tvrzeného nároku, tím nižší bu- de zpravidla jeho skutečná hodnota v pomě- ru k „nominální“ výši.
[27] Sám o sobě není nárok na poskytnutí jednorázové částky podle zákona č. 261/2001 Sb. ani nárok na její výplatu za života oprávněné osoby převoditelný na jinou osobu. Zmíněný zákon převoditelnost nároku za života opráv- něné osoby nijak neupravuje, mlčí o něm. Z právní úpravy řízení o nároku ($ 6 až 9 ci- tovaného zákona) je patrné, že s tím, že by účastníkem řízení o nároku, jeho výši a výpla- tě mohl být někdo jiný než oprávněná osoba, se nepočítá. Nikdo jiný tedy nárok nemůže za života oprávněné osoby procesně uplatňo- vat, COŽ znamená, že vyjma oprávněné osoby nemůže nikdo nárokem efektivně dispono- vat. Převoditelnost nároku je tedy právně vy- loučena nepřímo tím, že není přípustné, aby nárok někdo jiný než oprávněná osoba u pří- slušného orgánu uplatňoval.
[28] Nárok na výplatu je pak pohledáv- kou oprávněné osoby za státem ($ 9 téhož zá- kona), která může být předmětem výkonu rozhodnutí či exekuce vůči oprávněné oso- 821 2112 bě. Podle jeho povahy se totiž nepochybně jedná o tzv. jinou peněžitou pohledávku ve smyslu $ 312 a násl. o. s. ř., a přitom nepatří mezi pohledávky z výkonu rozhodnutí vylou- čené ($ 317 a násl. o. s. ř.), neboť zejména nejde o veřejnoprávní dávky sociálně-právní pova- hy podle $ 317 odst. 2 o. s. ř. vyloučené z vý- konu rozhodnutí.
[29] Úprava přechodu nároku na dávku podle zákona č. 261/2001 Sb. je v tomto práv- ním předpisu relativně kusá. Omezuje se toli- ko na jedinou výslovnou zmínku ve shora již citovaném $ 7 odst. 2 tohoto zákona, který upravuje přechod toliko v jediné specifické situaci, a sice při úmrtí oprávněné osoby. Ustanovení $ 7 odst. 2 má nepochybně hmot- něprávní povahu v tom smyslu, že definuje podmínky přechodu hmotněprávního náro- ku podle zákona č. 261/2001 Sb. na jinou oso- bu (jiné osoby) ex lege v důsledku toho, že nastala určitá právní událost (úmrtí oprávně- né osoby). Procesní nástupnictví v řízení o nároku se v $ 7 odst. 2 ani v jiném ustano- vení zákona č. 261/2001 Sb. výslovně neřeší a platí pro ně subsidiárně ($ 7 odst. 3 zmíně- ného zákona) úprava ve správním řádu [viz zejm. $ 66 odst. 1 písm. £), $ 57, $ 64 odst. 1 písm. c) správního řádu z roku 2004, resp. (za podmínek $ 179 odst. 1 správního řádu z roku 2004) obdobná ustanovení správního řádu z roku 19671.
[30] Z 67 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. lze dovodit následující pravidla: v první řadě předmětem přechodu na jiné osoby může být toliko nárok včas uplatněný, tj. nárok uplatněný ve lhůtě stanovené v $ 3 odst. 2 zá- kona č. 261/2001 Sb. samotnou oprávněnou osobou. Tento závěr vyplývá již ze samotné skutečnosti, že včasné uplatnění nároku zá- konodárce v legislativním textu výslovně zmiňuje. Pokud by záměrem zákonodárce by- lo umožnit i přechod ještě neuplatněného nároku, zmínku o včasném uplatnění by do legislativního textu s největší pravděpodob- ností nevkládal, případně by režim přechodu neuplatněného nároku výslovně komplexně upravil (první alternativa se uplatňuje i u vý- razné většiny soukromoprávních nároků; druhou alternativu zákonodárce zvolil např.
822 u restitučních nároků podle zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, či zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku; to reflektovala i judikatura, viz např. nález Ústavního soudu ze dne 12. 12. 1996, sp. zn.
III. ÚS 32/96, č. 140/1996 Sb. ÚS, http://na- lus.usoud.cz; civilní judikatura pak jasně roz- lišila režim přechodu neuplatněného nároku, řídící se zvláštní komplexní úpravou v resti- tučních zákonech, např. $ 4 odst. 2 zákona č. 229/1991.Sb., a režim přechodu již uplatně- ného nároku, u něhož ustanovení o přecho- du na „dědice“, např. v $ 4 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb. jednoznačně vyložila jako pl- ný a bezpodmínečný odkaz na občanskopráv- ní úpravu dědictví, viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23.
2. 2000, sp. zn. 25 Cdo 1659/98, č. 85/2000 Sb. NS, www.nsoud.cz). Uvedený závěr má zejména ten důsledek, že pokud oprávněná osoba za svého života neu- platnila svůj nárok podle zákona č. 261/2001 Sb., nemá žádná další osoba, která by byla jejím singulárním či univerzálním sukcesorem, právo po smrti oprávněné osoby nárok podle uvedeného zákona uplatnit, a to ani kdyby tak učinila ve lhůtě podle jeho $ 3 odst. 2, ne- boť uvedený nárok je do jeho uplatnění úzce osobním nárokem vázaným pro účely jeho „zpeněžení“ výlučně na včasný právní úkon samotné oprávněné osoby učiněný za jejího života.
Teprve uplatněním nároku se jeho po- vaha mění a tento přestává mít úzce osobní povahu a mění se v nárok způsobilý přecho- du na jiné osoby.
[31] Ustanovení $ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. hovoří o přechodu nároku „Dokud o něm nebylo rozhodnuto nebo po- kud nedošlo k výplatě jednorázové peněžní částky“, čemuž lze stěží rozumět jinak než tak, že předmětem zvláštní úpravy přechodu, která je ve zmíněném ustanovení obsažena, je pouze nárok již uplatněný, o němž však ještě nebylo rozhodnuto, nebo nárok uplatněný, o němž již rozhodnuto bylo, avšak u něhož ještě nedošlo k výplatě jednorázové peněžité částky.
[32] Ovšem ani formulaci, že nárok „pře- chází [...] na dědice“, nelze považovat za nic víc než za obecný odkaz zákona č. 261/2001 Sb. na hmotněprávní úpravu dědění. Jí se pouze obsahově dotváří pravidlo, že zatímco ne- uplatněný nárok předmětem | přechodu z oprávněné osoby na jinou osobu být nemů- že, nárok uplatněný ano. Zákonodárce touto formulací výslovně ani nepřímo nestanovil žádná zvláštní hmotněprávní pravidla pro re- žim přechodu nároku, ani okruh osob, na něž nárok může přejít. Zejména neexistuje žádný důvod, opřený například o dikci zákona, jeho systematiku, historii a okolnosti jeho vzniku či jeho smysl a účel, který by vedl k závěru o existenci zvláštního, od pravidel dědické posloupnosti odlišného pravidla pro pře- chod nároku, k němuž dospěl Nejvyšší správ- ní soud v rozsudku ze dne 27. 8. 2003, čj. 2 A 1153/2002-20.
Odůvodnění tohoto rozsudku takové důvody neuvádí a ani rozšířený senát žádné nenalezl. Zákonodárce by jistě mohl při přechodu nároku preferovat nejbližší ro- dinné příslušníky oprávněné osoby (napří- klad proto, že u nich je nejpravděpodobnější nepřímé, sekundární postižení útrapami, jimž byla vystavena oprávněná osoba a které jsou zákonem č. 261/2001 Sb. zmírňovány) či osoby, které žily v den smrti oprávněné oso- by s ní ve společné domácnosti (například proto, aby oprávněnou osobou „nespotřebo- vaný“ nárok směroval do okruhu osob, které s ní byly ve stáří v nejbližším denním kontak- tu a nezřídka se o ni staraly).
Pokud by však takové pravidlo chtěl vytvořit, lze předpoklá- dat, že by je formuloval výslovně a dostatečně jednoznačně. Formulace o přechodu nároku „na dědice“ však postrádá dostatečně kon- krétní zvláštní pravidlo odlišné od pravidla obecného, které předmětný nárok jako nárok majetkový nepochybně začleňuje do dědictví - především postrádá dostatečně jednoznač- ně stanovený zvláštní okruh osob, na něž ná- rok přechází, odlišný od dědiců ve smyslu pravidel (civilního) dědického práva. Rovněž závěr vyslovený v rozsudku Nejvyššího správ- ního soudu ze dne 27.
8. 2003, čj. 2 A 1153/2002-20, že se má uplatnit „kritérium ekvivalence“, tj. že nárok se v případě více dědiců má mezi ně rozdělit rovným dílem a že pravidla dědického práva pro určení vý- še dědických podílů se neuplatní, postrádá hlubších důvodů opřených např. o smysl a účel takového pravidla a není podepřen ani samotnou dikcí zákona, z níž nelze dovozovat žádný jednoznačný závěr. Pokud zákon v ur- čitých případech stanoví přechod určitých nároků zemřelého nezávisle na dědictví na okruh osob speciálně stanovený, obvykle tak činí výslovným stanovením takového pravid- la dostatečně jednoznačným a konkrétním způsobem a obvykle lze u takové úpravy do- vodit zvláštní pro ni hovořící důvody (viz např.
zvláštní režim přechodu pracovněpráv- ních nároků zaměstnance podle $ 328 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006, v rámci něhož zákon před dědici preferuje ty nejbližší pří- buzné zemřelého zaměstnance, kteří s ním ži- li ve společné domácnosti, existujíli takoví příbuzní).
[33] Ani argumenty zmíněné ve shora ci- tované judikatuře vrchních soudů, vztahující se k zákonům obsahujícím ohledně přecho- du nároku obdobnou dikci jako zákon č. 261/2001 Sb., nejsou dostatečně přesvědčivé.
[34] Rozsudek Vrchního soudu v Praze ve věci sp. zn. 5 A 519/2001 má za to, že zákono- dárce v $ 6 odst. 2 zákona č. 39/2000 Sb. vy- tvořil zvláštní režim přechodu odlišný v pod- statných rysech od hmotněprávní úpravy v dědickém právu. Vrchní soud argumentuje, že pokud by neexistoval zvláštní režim pře- chodu uplatněného (tj. tvrzeného) nároku na dědice procesně plně realizovaný v řízení před Českou správou sociálního zabezpeče- ní, jedinou alternativou by bylo, aby správní orgán rozhodující o nároku podle zákona č.
261/2001 Sb. či jiného „odškodňovacího“ zákona s obdobnou úpravou přechodu náro- ku na výplatu jednorázové částky při úmrtí oprávněné osoby nejprve rozhodl o nároku jako celku bez konkrétně určeného majitele a teprve podle výsledků dědického řízení tento celek rozdělil na části pro jednotlivé dě- dice. K tomu však podle názoru vrchního soudu nemá žádnou zákonem stanovenou pravomoc. S vrchním soudem lze souhlasit v jediném - a sice že by bylo extrémně nežá- doucí s ohledem na právní úpravu řešení předběžné otázky ve správním řízení, aby správní orgán po úmrtí oprávněné osoby do 823 2112 doby, než bude najisto postaveno, kdo jsou dědici oprávněné osoby a který z nich či kte- ří z nich jeho úmrtím nabyli uplatněný nárok, v řízení o něm jakkoli pokračoval (vyjma pro- vedení neodkladných úkonů k zajištění, aby v budoucnu mohlo být řízení řádně dokonče- no).
Jak bude dále podrobně vyloženo, po- stup správního orgánu po úmrtí oprávněné osoby má být úplně opačný, než o jakém uva- žoval vrchní soud, a sice do vyjasnění otázky, na koho z dědiců přešel nárok oprávněné oso- by, v dědickém řízení správní řízení přerušit a teprve následně v něm pokračovat a roz- hodnout o meritu věci, tj. zejména o tom, zda nárok vůbec existuje a jaká je jeho výše.
[35] Za dostatečně silný argument nelze považovat ani závěr Vrchního soudu v Praze o tom, že zákonodárce volil speciální úpravu z důvodu rychlosti a hospodárnosti řízení, jakkoli má svoji váhu. Tento ve své podstatě teleologický argument (přerušení řízení kvů- li dědickému řízení vskutku zpravidla řízení před stěžovatelkou prodlouží) by mohl odů- vodnit právní názor zastávaný vrchním sou- dem, pokud by bylo z jím předpokládané zvláštní úpravy v zákoně č. 261/2001 Sb. mož- no s dostatečnou mírou jistoty seznat, jaký je její „zvláštní“ obsah a že historický zákono- dárce vskutku měl v úmyslu takový zvláštní režim procesní i hmotněprávní úpravy pře- chodu nároku zavést.
Z $ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. však nelze seznat nic, neboť je jak v rovině procesní, tak v rovině stanovení zvláštního hmotněprávního pravidla zcela kusá. Z ní ani z obdobných ustanovení star- ších „odškodňovacích“ zákonů ($ 3 odst. 2 zá- kona č. 217/1994 Sb. a $ 6 odst. 2 zákona č. 39/2000 Sb.) naopak nevyplývá, že obsah pojmu „dědic“ pro účely těchto zákonů má být jakkoli odlišný od obsahu tohoto pojmu v úpravě obecné (zejm. např. z ničeho neply- ne, jak míní oba vrchní soudy, že „dědicem“ ve smyslu „odškodňovacích“ zákonů není ten dědic, na něhož má nárok přejít dle dědické dohody).
Aby bylo lze takto razantní odklon od obecné úpravy ve zvláštní úpravě nalézt, musela by obsahovat podstatně konkrétnější úpravu, z níž by muselo být dostatečně zřej- mé, že a jak se zákonodárce od úpravy obec- 824 né odchýlil. Úvahy o tom, že právě takový snad byl úmysl historického zákonodárce, lze jen obtížně podepřít konkrétními fakty z do- by přijímání příslušné zákonné úpravy. Důvo- dové zprávy k „odškodňovacím“ zákonům se otázkou přechodu nároku vůbec nezabývají (vyjma důvodové zprávy k návrhu zákona vy- hlášeného posléze pod č.
39/2000 Sb., jež však v daném ohledu není relevantní, neboť znění $ 6 odst. 2 tohoto zákona bylo v průbě- hu projednávání návrhu změněno na základě stanoviska vlády, jež doporučilo jeho zpřes- nění tak, že schválené znění textově plně od- povídá předobrazu v zákoně č. 217/1994 Sb. - vláda zákonodárnému sboru doporučila se právě tímto starším zákonem inspirovat), a tím spíše neobsahují detailní popis jakých- koli zvláštních pravidel odlišných od obecné občanskoprávní úpravy dědění (pro zákon č. 217/1994 Sb.
viz text důvodové zprávy ze dne 24. 8. 1994 k vládnímu návrhu tohoto zákona, ASPI, sekce Literatura, stav ASPI k 1. 4. 2010; pro zákon č. 39/2000 Sb. viz http;//www.psp.cz, ja- kož i stanovisko vlády na http://racek.vlada.cz; stav všech webových stránek k 4. 5. 2010). Ani ze záznamů debat v zákonodárném sboru při projednávání uvedených zákonů nelze ta- kový zvláštní záměr historického zákonodár- ce vysledovat, neboť tyto debaty se zaměřovaly na jiné otázky než na podrobnosti přechodu nároku v případě úmrtí oprávněné osoby (viz elektronické verze stenozáznamů o pro- jednávání těchto návrhů zákonů, tj.
sněmov- ních tisků 1148/1. volební období 1992-1996, 251/III. volební období 1998-2002 a 859/III. volební období 1998-2002, na www.psp.cz, stav webových stránek k 4. 5. 2010).
[36] Judikatura vrchních soudů tak ve své podstatě vytvořila zvláštní pravidla o přecho- du nároku ze zákonných ustanovení, která nic, co by byť jen rámcově obsah takových zvláštních pravidel naznačovalo, neobsahují. Argument, že taková byla vůle historického zákonodárce, není, jak shora vyloženo, pře- svědčivý a ani argumenty teleologické nejsou natolik silné, aby prosazení zvláštního pravi- dla nevyjádřeného v textu zákona ospravedl- ňovaly. Rychlost a hospodárnost řízení jsou jistě hodnotami významnými, proti nim však stojí hodnoty v daném případě významnější, a sice respekt k jednotným a uceleným pra- vidlům dědického práva, odrážejícím v přípa- dě zákonné dědické posloupnosti obecně uznávané zásady, a k vůli oprávněné osoby ja- ko zůstavitele a dědiců jako těch, kteří mají mít možnost své vztahy upravit dohodou, jež se může vztahovat i na nárok podle zákona č.
261/2001 Sb. : [37] Důvodem k zachování dosavadního výkladu $ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb., resp. obdobných ustanovení zákona č. 217/1994 Sb. a 39/2000 Sb., zastávaného vrchními soudy a přejatého i Nejvyšším správním soudem, nemůže být v daném případě ani prostý fakt, že takový výklad byl delší dobu aplikován a že si na něj právní praxe zvykla. Argument poža- davkem právní jistoty, a tedy tím, že stálá apli- kační praxe je či může být hodnotou sama o sobě, jistě má svoji váhu. Stabilní aplikační praxe zajišťuje dostatečnou předvídatelnost právní regulace, snižuje transakční náklady účastníků právních vztahů a umožňuje lepší plánování jejich jednání.
Proto obvykle platí, že čím déle byl určitý výklad zákona apliko- ván, tím silnější musí být důvody pro změnu takové aplikační praxe, neboť tím více je změ- nou dotčena právní jistota. Soudy jsou však povolány k tomu, aby nalézaly právo, tj. hle- daly a nacházely pomocí právní argumentace jeho „správný“ obsah, přičemž - systémově vzato - v úvahu se nabízející interpretační al- ternativy musí být vždy možno seřadit podle míry jejich přesvědčivosti a pouze jedna jedi- ná může být shledána za daných okolností nejpřesvědčivější.
Změna judikatury je proto namístě vždy, dospěje-li soud k závěru, že do- sud aplikovaná interpretační alternativa není správná, tj. že je z dobrých důvodů méně pře- svědčivá než jiné nabízející se interpretace, a že i při zohlednění hodnoty, kterou za da- ných okolností i se zohledněním délky dosa- vadní aplikační praxe, od níž se má ustoupit, představují právní jistota a s ní spojený zájem na stabilitě právních (a tedy společenských) vztahů, nelze dosavadní interpretaci přesvěd- čivě hájit. Přesně k takové situaci došlo v pro- jednávané věci - dosud aplikovaná interpre- tační alternativa rozhodné právní otázky je ve srovnání s jinou, k níž se rozšířený senát při- klonil, natolik nepřesvědčivá a vykazuje nato- lik výrazné slabiny při pokusech ji argumen- tačně obhájit (viz výklad shora podaný), že se jí nelze držet ani s přihlédnutím k hledisku právní jistoty.
Navíc nelze přehlédnout, že zá- věry nyní vyslovené, zejména ty o vztahu obecné a zvláštní právní úpravy, mají obec- nější význam, využitelný i pro jiné obdobné případy.
[38] Nejvyšší správní soud shrnuje, že pra- vidla českého dědického práva - jakkoli míra privátní autonomie (např. rozsah testamen- tární svobody) je v něm stále ještě omezena a poznamenána negativním ideologickým vztahem komunistického práva k vlastnictví a dědění majetku - vycházejí z priority dědě- ní ze závěti a subsidiarity uplatnění zákonné dědické posloupnosti; dědické skupiny a v rámci nich případné dědické podíly u zá- konné dědické posloupnosti přitom zásadně vycházejí z míry blízkosti příbuzenství mezi zůstavitelem a konkrétním dědicem.
Uvede- ná pravidla vycházejí z toho, že dědění je klí- čovým rodinněprávním a majetkověprávním institutem s ústavní dimenzí sloužícím k za- chování podstaty majetku mezi generacemi a přispívajícím k vytváření společenského blahobytu tím, že umožní zůstaviteli předat následujícím generacím jím nabyté majetko- vé hodnoty. Zákonná úprava tedy musí uve- dená pravidla respektovat, anebo je ve zvlášt- ních případech nahradit dostatečně určitě a jednoznačně formulovanými pravidly spe- ciálními. Nelze-li v konkrétním případě záko- na č.
261/2001 Sb. taková zvláštní pravidla vy- sledovat, je nutno dospět k závěru, že odkaz na „dědice“ neznamená nic jiného než odkaz na komplexní pravidla dědického práva, včetně pravidla o prioritě dědění ze závěti před děděním ze zákona, o podmínkách vy- dědění a ustanovení o nepominutelných dě- dicích a včetně pravidel o tom, že za určitých okolností se výše podílů jednotlivých dědiců liší s ohledem na režim dědické posloupnosti (tj. že se uplatní pravidlo zakotvené v $ 473 odst. 2 o. z., podle něhož „[n]edědďí-lí některé dítě, nabývají jeho děďického podílu stejným dílem jeho děti.
Jestliže nedědí aní tyto dětí 825 2112 nebo některé z nich, dědí stejným dílem je- jich potomci“). III.
3. Procesní režim přechodu nároku podle zákona č. 261/2001 Sb.
[39] Z výše uvedeného vyplývá, že opráv- něnou osobou včas uplatněný nárok podle zákona č. 261/2001 Sb., který je předmětem přechodu v důsledku smrti oprávněné osoby, je nutno považovat za majetkovou hodnotu, jež je předmětem dědictví. Smrtí oprávněné osoby nabývá tento nárok testamentární či zákonný dědic (dědicové) oprávněné osoby (S 460 občanského zákoníku), přičemž to, kdo je takovou osobou (osobami), se určí po- dle pravidel dědického práva. V procedurální rovině je proto nezbytné rozlišovat mezi pra- vomocí stěžovatelky (deklaratorně) posuzo- vat splnění podmínek pro přiznání nároku, určovat výši jednorázové peněžní částky k vy- placení a to, kdo je oprávněnou osobou, na straně jedné a mezi pravomocí soudu a notá- ře projednat dědictví a v rámci něho určit, kdo je dědicem nároku, na straně druhé.
[40] Předběžnou otázkou doktrína správ- ního práva procesního i jiných odvětví pro- cesního práva rozumí takovou otázku, jejíž řešení nepřísluší orgánu, který ve věci rozho- duje, ale o které si dotyčný orgán musí ne- zbytně učinit úsudek, aby mohl ve věci vydat rozhodnutí; je na dotyčném orgánu a přísluš- né procesní úpravě, zda o předběžné otázce resp. musí dát podnět jinému orgánu k její- mu vyřešení a vyčká, až bude jiným orgánem vyřešena (srov. k tomu podobně ke správní- mu řádu z roku 1967 např.
Vopálka, V.; Ši- můnková, V.; Šolín, M. Správní řád. Komen- tář. 1. vyd. C. H. Beck : Praha, 1999, s. 103; k správnímu řádu z roku 2004 pak Vedral, J. Správní řád. Komentář. Bova Polygon : Pra- ha, 2006, s. 356-357). Otázka, kdo je dědi- cem nároku, by tedy pro stěžovatelku ve správním řízení mohla být předběžnou otáz- kou ve smyslu $ 57 správního řádu z roku 2004 (příp. za podmínek $ 179 odst. 1 téhož zákona ve smyslu $ 40 správního řádu z roku 1967), neboť vyřešení této otázky je nezbytné pro rozhodnutí o nároku - bez určení, které osobě nárok připadá (samozřejmě za předpo- 826 kladu, že jde o nárok oprávněný), nemá roz- hodnutí o něm smysl, neboť by nebylo stano- veno, která konkrétní osoba pocítí přiznáním nároku na výplatu jednorázové peněžní část- ky a/nebo její výplatou příznivé důsledky ve své majetkové sféře.
[41] Dozvíli se tedy stěžovatelka, že opráv- něná osoba, která uplatnila nárok podle záko- na č. 261/2001 Sb., přičemž o tomto nároku ještě nebylo rozhodnuto nebo sice rozhod- nuto bylo, ale nedošlo k výplatě na jeho zá- kladě přiznané jednorázové peněžní částky, zemřela, zjistí stěžovatelka u dědického sou- du oprávněné osoby [$ 9 odst. 1, $ 88 písm. j) o. s. ř.], zda již proběhlo podle $ 175a odst. 1 o. s. ř. dědické řízení; v případě, že neprobí- há, dá k jeho zahájení podnět podle $ 57 odst.
1 písm. a) správního řádu z roku 2004 (resp. podle $ 40 odst. 1, části věty za středníkem, 2. alt., správního řádu z roku 1967). Dědické- mu soudu (notáři) stěžovatelka rovněž sdělí informace o dosavadním stavu správního ří- zení o nároku, zejména o výši přiznané jed- norázové peněžní částky či o její uplatňované nebo pravděpodobné výši, nebyla-li zatím přiznána, a vždy přeruší správní řízení [$ 64 odst. 1 písm. c) 1. alt. nebo 2. alt. bodu 1. správního řádu z roku 2004; příp. $ 29 odst. 1 správního řádu z roku 1967 - v řízení podle starého správního řádu stěžovatelka nejprve vyčká zahájení dědického řízení, nebylo-li do- sud zahájeno|.
[42] Stěžovatelka však nemá v řízení o ná- roku podle zákona č. 261/2001 Sb. pravomoc rozhodnout, kdo je dědicem oprávněné oso- by, a přerušit řízení musí, neboť ačkoli by ji $ 64 odst. 1 písm. c) správního řádu z roku 2004 v tomto ohledu zmocňoval k úvaze, zda tak učinit, anebo nikoli, nedostatek pravomo- ci k rozhodnutí jí jinou možnost než přerušit řízení do vyřešení otázky, kdo je dědicem ná- roku, nedává.
[43] Poté, co dědický soud rozhodne o dědictví a v rámci něho o tom, komu z dě- diců nárok podle zákona č. 261/2001 Sb. při- padá (dlužno mimo jiné poznamenat, jak již shora naznačeno, že nic nebrání tomu, aby uplatněný nárok byl předmětem dědické do- hody), stěžovatelka (či jiný příslušný orgán ve smyslu $ 6 zákona č. 261/2001 Sb.) v závis- losti na výsledcích dědického řízení pokraču- je ve správním řízení s příslušným dědicem či dědici, zdědilo-li nárok vícero dědiců spo- lečně. Stěžovatelka je ve správním řízení v dalším vázána rozhodnutím dědického sou- du o tom, komu z dědiců uplatněný nárok připadá (tj. je i vázána případně rozhodnutím o tom, v jakých podílech dědicové nárok na- bývají, je-li jich více), a pokud uplatněný ná- rok přizná, musí to zohlednit ve výroku při určení, která osoba obdrží jakou část přizna- né jednorázové peněžní částky.
[44] Dědickým řízením zcela nedotčena však zůstává pravomoc stěžovatelky či jiného příslušného orgánu posoudit splnění podmí- nek pro přiznání nároku a pro určení výše jednorázové peněžní částky, čítaje v to samo- zřejmě i posouzení všech rozhodných skut- kových okolností a provedení potřebných dů- kazů. Nedotčena je rovněž pravomoc tohoto orgánu stanovit, které osobě či kterým oso- bám připadne jednorázová peněžní částka, respektive její konkrétní část, ovšem zde se musí pohybovat, jak výše uvedeno, v mezích rozhodnutí vydaného v dědickém řízení, od něhož se nesmí obsahově odchýlit, neboť jím je řešena předběžná otázka, jejímž řešením je orgán ve smyslu $ 57 odst. 3 správního řádu z roku 2004 (resp. $ 40 odst. 1 části věty před středníkem správního řádu z roku 1967) vá- zán. Odchylka od obsahu rozhodnutí v dědic- kém řízení je porušením výše uvedených ustanovení o řešení předběžné otázky, a tedy nezákonností rozhodnutí správního orgánu ve smyslu $ 78 odst. 1 s. ř. s.
[45] Důsledky úmrtí oprávněné osoby v průběhu řízení před stěžovatelkou či jiným příslušným orgánem se projeví různě v zá- vislosti na tom, v jaké fázi řízení k němu došlo.
[46] Řízení podle zákona č. 261/2001 Sb. je v režimu nového správního řádu řízením o žádosti ve smyslu $ 44 odst. 1 či $ 27 odst. 1 správního řádu z roku 2004, neboť „návrh oprávněné osoby“ podle $ 7 odst. 1 zákona č. 261/2001 Sb. má povahu návrhu, kterým se zahajuje řízení, jak o něm hovoří $ 44 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Pokud oprávně- ná osoba včas uplatní nárok, tj. odešle podání tak, že toto dojde do sféry orgánu příslušné- ho k vydání rozhodnutí ve lhůtě podle $ 3 odst. 2 zákona č.
261/2001 Sb. a zároveň před- tím, než ona sama zemře, uplatní se $ 7 odst. 2 téhož zákona tak, že orgán příslušný k vydání rozhodnutí vyčká, až se v rámci dědického řízení vyřeší otázka hmotněprávního nástup- nictví ve vztahu k uplatněnému nároku. Hmotněprávní nástupce oprávněné osoby je totiž zároveň i jejím nástupcem procesním, neboť přechodem hmotněprávního nároku se stal „žadatelem“ ve smyslu $ 27 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (příp. účastní- kem ve smyslu $ 14 odst. 1 správního řádu z roku 1967, neboť nyní je to právní nástupce oprávněné osoby, kterému svědčí původně její nárok a který je tedy tím, o jehož právech má být v řízení jednáno).
Připouští-li zákon č. 261/2001 Sb. přechod nároku na dědice, zároveň tím vylučuje zastavení správního ří- zení o žádosti podle $ 66 odst. 1 písm. f) správního řádu z roku 2004 kvůli tomu, že ža- datel zemřel, neboť v řízení mohou s ohle- dem na povahu práva, které je jeho předmě- tem, pokračovat jeho právní nástupci. Podle správního řádu z roku 1967 s ohledem na dik- ci jeho $ 30 zastavení řízení kvůli úmrtí oprávněné osoby vůbec nepřipadá v úvahu, leda by její dědic jako nový účastník řízení vzal návrh na jeho zahájení zpět.
4 xe [47] Přerušení řízení do doby vyjasnění, kdo z dědiců nabyl nárok oprávněné osoby podle zákona č. 261/2001 Sb., je nanejvýš žá- doucí i proto, aby hmotněprávní, a tedy i pro- cesní nástupce oprávněné osoby mohl v říze- ní účinně uplatňovat svá práva, zejména podle stavu dokazování navrhovat další důka- zy k prokázání oprávněnosti nároku a skuteč- ností rozhodných pro jeho výši. K tomu, aby v době přerušení řízení nebyly zmařeny mož- nosti získat rozhodné důkazy proto, že někte- ré věci nesnesou odkladu (např.
by mohla vy- vstat potřeba ohledně chování -oprávněné osoby v době II. světové války vyslechnout svědky pamětníky, kteří by mohli vzhledem ke svému věku před pokračováním v řízení zemřít), pak slouží oprávnění správního or- gánu i v době přerušení řízení konat úkony 827 2112 podle $ 137 odst. 1, resp. $ 138 správního řá- du z roku 2004, tj. např. zajistit důkaz výsle- chem svědka. Per analogiam je takový po- stup možný i podle správního řádu z roku 1967, který uvedenou výslovnou úpravu ne- má, což nutno vzhledem k tomu, že zajištění důkazu může mít často fatální význam pro vý- sledek řízení, považovat za zákonodárcem ne- zamýšlenou mezeru v procesním předpisu, kterou lze řešit analogií.
Správní orgán si jako předběžnou otázku v takovém případě posou- dí, kdo jsou pravděpodobní dědici oprávněné osoby, a s nimi bude jednat jako s „kvazt- účastníky“ ve smyslu $ 138 odst. 3 správního řádu z roku 2004.
[48] Orgán příslušný k vydání rozhodnu- tí tedy vyčká výsledků dědického řízení (předtím poskytne dědickému soudu a notá- ři příslušnou součinnost) a poté podle toho, zda je dědiců, na které přešel nárok podle zá- kona č. 261/2001 Sb., více, anebo je jím jen jedna osoba, jedná jako s účastníky řízení se všemi takovýmito dědici či s takovýmto dědi- cem. Tomu, jaký je okruh účastníků řízení a ja- ké jsou dědické podíly jednotlivých dědiců ve vztahu k nároku, pak orgán přizpůsobí i výrok rozhodnutí, v němž určí, který z účastníků ob- . drží jakou část jednorázové peněžní částky.
[49] Dojde-li k úmrtí oprávněné osoby až poté, kdy již bylo rozhodnuto, avšak rozhod- nutí ještě nenabylo právní moci, neboť orgán příslušný k vydání rozhodnutí již nestačil roz- hodnutí doručit oprávněné osobě, je opět nejprve namístě, aby si orgán příslušný k vy- dání rozhodnutí postavil najisto, kdo je dědi- cem oprávněné osoby. Vydané rozhodnutí se v důsledku úmrtí oprávněné osoby nestává nezákonným a tím méně nicotným, pouze je- ho účinky mohou nastat až nabytím právní moci, a tedy doručením dědicům oprávněné osoby, kteří se stávají účastníky správního ří- zení, byť již jen jeho závěrečné fáze (jde s ohledem na $ 7 odst.
5 zákona č. 261/2001 Sb. o správní řízení toliko jednoinstanční). Na vydaném rozhodnutí není třeba jen kvůli úmrtí oprávněné osoby cokoli měnit, neboť vyložitelné je ono samo ve spojení s rozhod- nutím v dědickém řízení určujícím, na kterou osobu (které osoby) právo jím přiznané pře- 828 2 MZ4 šlo, a případně z jaké části na kterou z vícero osob. Ostatně i případné exekuční vymáhání přiznané jednorázové peněžní částky na čes- kém státu by mohlo být úspěšné pouze tehdy, doložilHi by dědic oprávněné osoby přede- psaným způsobem (v daném případě tedy usnesením soudu o dědictví), že a v jakém rozsahu na něj právo na tuto částku z opráv- něné osoby přešlo (viz $ 256 odst.1a20.s.ř, který stanoví, že „[p]roti jinému, než kdo je v rozhodnutí označen jako povinný, nebo ve prospěch jiného, než kdo je v rozhodnutí označen jako oprávněný, lze nařídit a pro- vést výkon rozhodnutí, jen jestliže je proká- záno, že na něj přešla povinnost nebo právo z rozhodnutí“ a že „[p]lřechod povinnosti ne- bo práva lze prokázat jen listínou vydanou anebo ověřenou státním orgánem nebo no- tářem, [..] pokud nevyplývá přímo z právní- ho předpisu“).
[50] Konečně pokud oprávněná osoba zemřela poté, co jí bylo rozhodnutí o přizná- ní jednorázové peněžní částky doručeno a nabylo právní moci, avšak předtím, než byla částka vyplacena, nabývají dědici oprávněné osoby nárok na výplatu této částky. Orgán příslušný k vydání rozhodnutí tedy vyčká vý- sledků dědického řízení a podle nich vyplatí příslušnému dědici či dědicům uvedenou částku či její jednotlivé podíly. Pro exekuční vymáhání platí totéž co v případě, že rozhod- nutí bylo vydáno ještě za života oprávněné osoby a nabylo právní moci teprve po její smrti (viz výše).
: [51] Existence uplatněného nároku po- dle zákona č. 261/2001 Sb. zpravidla vylučuje, že by dědictví mělo nepatrnou hodnotu, a proto zásadně bude vždy třeba jej v rámci dědictví projednat a zásadně nebude důvodu k zastavení dědického řízení podle $ 175h odst. 1 či 2 o. s. ř. V případě, že by se z nejrůz- nějších důvodů dědický soud o existenci uplat- něného nároku podle zákona č. 261/2001 Sb. nedozvěděl před rozhodnutím o dědictví, je to v závislosti na okamžiku, kdy se o takovém nároku dědický soud dodatečně dozvěděl, důvod k postupu podle $ 1750 odst.
2 či po- dle $ 175x o. s. ř. Podnět k takovému postupu dědického soudu dá stěžovatelka nebo jiný orgán příslušný k vydání rozhodnutí podle zákona č. 261/2001 Sb. postupem podle $ 57 odst. 1 písm. a) správního řádu z roku 2004, resp. podle $ 40 odst. 1 části věty za střední- kem 2. alt. správního řádu z roku 1967 (viz vý- še v tomto rozsudku ke koordinaci postupu uvedených správních orgánů s postupem dě- dického soudu). ex [52] Rozšířený senát shrnuje, že rozhod- nou právní otázku posoudil v zásadě shodně jako krajský soud, který se v daném případě z racionálních a o závažné argumenty opře- ných důvodů vědomě postavil proti dřívějším právním závěrům Nejvyššího správního sou- du a vyjádřením vlastního odlišného právní- ho názoru přispěl k obratu v jeho judikatuře.
2113 Sociální zabezpečení: trvalé bydliště; souhlas s přesídlením k čl. 7 Dohody mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických repub- lik o sociálním zabezpečení (č. 116/1960 Sb.) (v textu též „Dohoda“)*» Existenci trvalého bydliště na území České republiky pro účely Dohody mezi Československou republikou a SSSR o sociálním zabezpečení (č. 116/1960 Sb.) nutno dovozovat z osobní a pracovní situace, z důvodů délky a stability pobytu na území České republiky. Přesídlení ve smyslu čl.
7 této dohody znamená přenesení centra veškerých životních poměrů z jednoho smluvního státu do druhého, s úmyslem za- ložit ve druhém smluvním státě trvalé bydliště. Souhlas s přesídlením podle čl. If pro- tokolu k citované dohodě je ze strany České republiky dán dnem, kdy byl příslušným orgánem přesídlivšímu důchodci - občanu Ruské federace - povolen trvalý pobyt na území České republiky podle předpisů o pobytu cizinců na území České republiky.
Předmětem sporu je otázka, zda za skut- kových okolností zřejmých ze správního spi- su je možno učinit právní závěr, že žalobkyně přesídlila na území České republiky a trvale zde bydlí. V prvé řadě je nutno ustálit okruh práv- ních norem, jež na posuzovanou věc dopada- jí, 4 posléze přikročit k jejich interpretaci. Až poté bude možno učinit závěr, zda skutková zjištění učiněná stěžovatelkou byla pro věc postačující. Krajský soud správně určil (posuzuje věc podle právního a skutkového stavu, jaký tu byl v době vydání napadeného rozhodnutí dle $ 75 odst.
1 s. ř. s., tedy dne 28. 2. 2008), že na právní vztahy mezi žalobkyní a stěžova- telkou dopadá Dohoda o sociálním zabezpe- čení mezi ČSR a SSSR ze dne 2. 12. 1959 (č. 116/1960 Sb.). Jedná se o smlouvu, která splňovala požadavky podle čl. 10 Ústavy a v posuzovaném období byla nesporně plně aplikovatelnou (tato Dohoda byla ze strany České republiky vypovězena a po příslušné proceduře přestala být ke dni 31. 12. 2008 aplikovatelnou normou - srov. sdělení MZV publikované pod č. 87/2008 Sb. m. s.). Tato Dohoda zaručovala občanům smluvních stran (po zániku ČSFR a SSSR), tedy České re- publiky a Ruské federace rovnost v nakládá- ní, pokud tito občané trvale bydleli na území druhé smluvní strany (pokud Dohoda nesta- noví jinak - čl.
2). Sociální zabezpečení pro- váděly orgány té smluvní strany, na jejímž území občan bydlí (podle vlastních právních předpisů - čl. 3 Dohody). Důchody přiznáva- jí a vyplácejí orgány té smluvní strany, na je- jímž území občané, kteří mají nárok na dů- chod, trvale bydlí ke dni podání žádosti o důchod; důchody se přiznávají za podmí- nek a ve výši stanovené právními předpisy té- to smluvní strany - čl. 6 Dohody). Podle čl. 7 odst. 2 Dohody poskytne orgán smluvní stra- ny, na jejíž území důchodce přesídlí, důchod podle právních předpisů této smluvní strany.
Nárok se nebude přezkoumávat, jeli zaveden důchod téhož druhu. Starobní důchod se po- skytne za podmínky dosažení věku potřebné- ho pro výplatu tohoto důchodu podle práv- ních předpisů smluvní strany, na jejíž území důchodce přesídlil (byl-li vyplácen důchod před přesídlením orgánem druhé smluvní strany, tento orgán výplatu zastaví od 1. dne měsíce následujícího po přesídlení - čl. 7 odst. 1 Dohody). Protokol k Dohodě, jenž tvoří podle čl. V nedílnou část Dohody, sta- noví v čl. II, že článků 7 a 8 Dohody bude pou- žito tehdy, jestliže občan přesídlil nebo se na- vrátil natrvalo z území jedné smluvní strany na území druhé smluvní strany se souhlasem smluvních stran.
Přesídlilli občan před účinností Dohody, předpokládá se, že souhlas byl dán, pokud z okolností nevyplývá opak. Ústředním pojmem, který je nutno v posuzo- vané věci vyložit, je pojem „přesídlení“ a v je- ho intencích pojem „trvalého bydliště“ Z výčtu ustanovení Dohody, která na pro- jednávanou věc dopadají, je zřejmé, že kraj- ský soud zcela opominul při právním hodno- cení věci Protokol k Dohodě, jenž tvoří její součást a jenž podmiňuje poskytnutí důcho- du v případě jako je posuzovaná věc souhla- sem smluvních stran k přesídlení důchodce do druhé smluvní strany.
Nejvyšší správní soud však nepovažoval za účelné zrušit napa- dený rozsudek s pouhým poukazem na tuto zjištěnou vadu, nýbrž má za to, že je třeba věc posoudit v celé šíři naznačeného právního problému; jiný přístup by vedl pouze k pro- dloužení řízení a případně též oddálení ko- nečného vyřešení sporného právního pro- blému, to vše za situace, kdy Dohoda již přestala na území České republiky vyvíjet své účinky (tím Nejvyšší správní soud nepředjí- má, jak bude stěžovatelka posuzovat dokonče- ní těch řízení, která byla zahájena za plné účinnosti této Dohody a pravomocně neskon- čila do 31.
12. 2008 či byla jako pravomocná po tomto datu zrušena správním soudem). Nejvyšší správní soud považuje za vhod- né poukázat na skutečnost, že předpisy ústav- ního pořádku České republiky nezaručují cizincům bez dalšího ani právo vstupu a po- bytu na území státu, ani právo na sociální za- bezpečení (čl. 14 odst. 4 Listiny základních práv a svobod váže právo na svobodný vstup na území na občanství, stejně tak čl. 30 odst. 1 přiznává právo na přiměřené hmotné zabez- 831 2113 24 pečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci, ja- kož i při ztrátě živitele pouze občanům České republiky).
Nejvyšší správní soud zazname- nal, že Ruská federace ratifikovala k 1. 12. 2009 revidovanou Evropskou sociální chartu, Čes- ká republika ratifikovala původní Evropskou sociální chartu (č. 14/2000 Sb. m. s.); i kdyby se tyto státy považovaly za smluvní strany té- hož mezinárodního instrumentu (0 čemž lze pochybovat), nelze ani pro případ, že by v bu- doucnu byl přijat opačný výklad, ve vztahu k dříve platným pravidlům teritoriality podle Dohody ničeho vytěžit, neboť evropská pra- vidla koordinace tkví na jiných základech a principech.
Ve vztahu k projednávané věci jde nesporně o poznámku obiter dictum s ohle- dem na rozhodný právní stav k 28. 2. 2008. Proto je věc nutno posoudit důsledně po- dle Dohody; její výklad pak musí podle tradič- ních pravidel výkladu mezinárodních smluv práva veřejného (srov. Vídeňskou úmluvu o smluvním právu) mířit ke skutečné vůli stran, tedy k významu, který smlouva měla v okamžiku uzavření (historický výklad). Vý- kladovým pravidlem tedy pro Nejvyšší správ- ní soud bude toto naznačené pravidlo (bona Jfidae smluvních stran).
Dále Nejvyšší správní soud vyjde z předpokladu, že v mezinárod- ním právu nelze zásadně předpokládat ome- zení suverenity (ve smyslu relativní suvereni- ty, tedy nemožnost podrobovat se vůli jiného státu). Dále považuje za významné vyjít ze souhlasné smluvní praxe smluvních partnerů, neboť Dohoda byla aplikována po dlouhé ob- dobí několika desítek let [srov. čl. 31 odst. 3 písm. b) Vídeňské úmluvy o smluvním právu]. Parlament České republiky uchovává jako tisk 338 ve II. volebním období Národního shromáždění Republiky československé dů- vodovou zprávu k Dohodě (www.psp.cz/ eknih/1954ns/tisky/t0388 00.htm).
Podle té- to důvodové zprávy představuje smlouva za- ložená na principu teritoriality, tedy na zása- dě, že dávky poskytuje stát, kde oprávněná osoba žije, a to za podmínek a životních po- měrů panujících v této zemi, „nový typ mezi- národní úpravy, podstatně se lišící od vzoru staré konvence č. 48 z roku 1935 [míněna úmluva č. 48 Mezinárodní organizace práce -— 832 pozn. Nejvyššího správního soudu). Zajišťuje osobám, které přesídlí do druhé země, sku- tečnou rovnost v oboru sociálního zabezpe- čení s pracujícími této země “ Tento princip byl přijat už ve vztahu k jiným socialistickým zemím (NDR v roce 1956, Rumunsku 1957, Buiharsku 1957).
„Uplatnění zásady teriio- riality má totiž zvláštní význam s ohledem na přesídlení celých skupin obyvatelstva po druhé světové válce. V duchu konvence z ro- ku 1935 je totiž hájeno stanovisko, že dů- chody přesídlivším osobám má poskytovat země, kde tyto osoby pracovaly a byly pojíš- těny. Při zásadě teritoriality má tuto povin- nost země, kde tyto osoby žijí. Protože po druhé světové válce došlo ke značnému pře- sídlení obyvatelstva z území Československé republiky, je zájem na uplatnění zásady teri- toriality touto skutečností ještě podtržen.
[..] S výjímkou poskytování zdravotní péče platí zásada teritoriality jen v případech trvalého přesídlení, k němuž daly souhlas obě smluv- ní strany (bod II závěrečného protokolu). [...] Poskytování zdravotní péče je z podnětu sovětské strany zajištěno občanům jedné smluvní strany zdržujícím se i přechodně na území druhé smluvní strany např. jako tu- rísté apod. za stejných podmínek jako vlast- ním občanům bez jakýchkoli omezení“ Do- bový kolorit pak je zachován poslední větou důvodové zprávy, podle níž jsou „Dohodou vzájemné vztahy v oblasti sociálního zabez- pečení postaveny na pevný smluvní základ, který odpovídá vzájemným mezistátním vztahům obou států, založeným na zásadě proletářského internacionalismu“.
(...) Dohoda o sociálním zabezpečení ne- obsahuje žádné definice pojmů, které užívá; proto se nabízí především takový výklad pou- žitých pojmů „přesídlení“ a „trvalé bydliště“, které mají obvykle v právním řádu České re- publiky; přitom nelze ztrácet ze zřetele vý- znam, v němž tyto pojmy užívají mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpečení. Nejvyšší správní soud je si vědom, že po- tíže s určením obsahu pojmu „bydlíště“, „ob- vyklé bydliště“, „domicil“ apod. v souvislosti s kolizními normami, v nichž působí jako fak- tor kolizních navázání, byly a jsou enormní (obsáhlý výklad k vymezení pojmu „obvyklé bydliště“ srov.
například v publikaci Bělohlá- vek, A. J. Římská úmluva nařízení Řím I. Ko- mentář. 1. vyd. C. H. Beck : Praha, 2009, s. 1657 a násl). Ve smlouvách o sociálním zabezpečení tradičního typu se rozlišuje charakter pobytu na území smluvního státu tak, aby odpovídal charakteru příslušné dávky, jež má být takové osobě poskytnuta. Některé nároky jsou při- znávány jen za podmínky bydliště (obvykle rozlišovaného buď jako obvyklého - trvalého pobytu na rozdíl od přechodného - dočasné- ho - krátkodobého pobytu).
V klasických koor- dinačních smlouvách sociálního zabezpečení založených na proporcionalitě bývá krité- rium bydliště obvykle spjato s nepříspěvko- vými dávkami (tedy jinými plněními než dů- chodového charakteru). Pro tyto typy dávek je pak zcela namístě posuzovat materiálně charakter pobytu bez toho, že by podle názvu byl tento druh pobytu jednoznačně postaven na úroveň pobytu krátkodobému či trvalé- mu. Praxe mezinárodních vztahů sociálního zabezpečení vyústila v následující vymezení druhů pobytu: Evropská úmluva o sociálním zabezpeče- ní (Rada Evropy č.
78, 1972) v čl. 1 písm. (D stanoví (anglický text): „(i),the term residence means ordinary residence, DD the term temporary residence means a temporary stay“ * Úmluva Mezinárodní organizace práce o zřízení mezinárodního systému pro zacho- vání nároků v sociálním zabezpečení (č. 157, 1982) vyjadřuje druhy pobytu stejně jako ci- tovaná úmluva Rady Evropy. Nařízení Rady (ES) č. 1408/71 o aplikaci systémů sociálního zabezpečení na osoby po- hybující se uvnitř Společenství (jako základní 9 Francouzský text: „(d) le terme «résidence» signifie le séjour habituel; předpis Evropské unie pro koordinaci sociál- ního zabezpečení) se rovněž vyhýbá podrob- nější definici druhů pobytu a omezuje se na konstatování (anglický text):' Čl.
1 „For the purpose of this Regulation (h) „residence“ means habitual residence, (ů) „stav“ means temporary residence,“** což zůstalo zachováno i v novém nařízení EP a Rady (ES) č. 883/04 [čí. 1 písm. j) ak)]. Mezinárodní smlouvy o sociálním zabez- pečení tedy nedefinují obecně pobyt ve smyslu předpisů policejně evidenčního cha- rakteru; problém je o to hlubší, že v našem národním pojetí pojem „obvyklé bydliště“ ja- ko místo, jež si osoba zvolí jako své stálé nebo obvyklé centrum svých životních zájmů s úmyslem propůjčit mu prvek trvalosti, při- čemž pro určení stálého bydliště je nutno zo- hlednit veškeré skutečné aspekty, které jsou pro něj podstatné (rozsudek Soudního dvora ve věci C-452/93 P)*** není žádným „zakoře- něným výrazem“ (srov.
shora cit. publikaci A. J. Bělohlávka, s. 1660). Problémy v letité praxi mezinárodních organizací při definici či (ne-definici) pobytu vyjádřila i Rezoluce (72)1 Rady ministrů ze dne 18. 1. 1972, kte- rá vymezila pojmy „bydliště“ (francouzsky „résidence“) a „domicile“ a doporučila člen- ským státům Rady Evropy inspirovat se těmito vymezeními ve svých právních řádech (do- stupná na www.coe.int); domicil je defino- ván jako právní vztah osoby k zemi, jenž se za- kládá na objektivně zjistitelné skutečné volbě bydliště ve spojení se subjektivním prvkem úmyslu učinit z tohoto místa středisko osob- ních, sociálních a hospodářských zájmů, zatím- co bydliště se definuje výlučně podle skuteč- ného, faktického stavu, nezávisí na povolení k pobytu.
Vyžaduje, aby se osoba zdržovala v daném místě po určitou dobu, avšak nikoli nezbytně nepřetržitě. Kritérium obvyklosti pak vyžaduje přihlédnout k délce a stabilitě (9D le terme «séjouro signifie le séjour temporaire.“ Pozn. NSS: Oficiální český překlad není k dispozici. "9 „Pro účely tohoto nařízení: h) se „bydlištěm“ rozumí obvyklé bydliště; 1) se pobytem“ rozumí dočasné bydliště. “ **% Rozsudek ze dne 15. 9. 1994 ve věci Magdalena Fernández proti Komísi, C-452/93 P Recueil, s. I-4295. 2113 vztahu mezi osobou a jejím bydlištěm, jakož i k okolnostem osobního nebo pracovního charakteru - vyžaduje se tedy trvalý vztah.
Úmysl osoby není na rozdíl od pojmu domicil relevantní. Úmysl osoby však může poskyt- nout odpověď na otázku, zda si osoba vybrala své bydliště v jednom místě nebo jakého je druhu toto bydliště. „Zásadní výklad pojmu „obvyklé bydliště“ podle nařízení č. 1408/71 podal Soudní dvůr ve věci C-90/97.% Stabilita pobytu na území se má posoudit podle objektivních projevů takového pobytu, nikoliv podle hledisek sub- jektivních (vůli osoby učinit místo centrem svých životních poměrů je třeba přikládat menší význam).
Soudní dvůr vyložil, že pro určení obvyklého bydliště musí být zohled- něna rodinná situace, důvody přesídlení, dél- ka a stabilita pobytu a skutečnost, zda má oso- ba v daném místě stabilní zaměstnání. Současně Soudní dvůr zohlednil skutečnost, zda závisí rovněž na subjektivní vůli osoby, zda v daném místě zůstane (v posuzované vě- ci se britský občan vrátil z Francie do Velké Británie). V úhrnu jde o skutečné sociální za- členění do prostředí. V řadě evropských předpisů o meziná- rodním právu soukromém se při vymezení pojmů bydliště a obvyklé bydliště tyto pojmy rozlišují, přičemž „bydliště“ má osoba ve stá- tě, v němž se zdržuje s úmyslem trvalého po- bytu, zatímco „obvyklý pobyt“ má ve státě, v němž po delší dobu žije, i když je tato doba předem omezená (tak například spolkový švýcarský zákon o mezinárodním právu sou- kromém ze dne 18.
12. 1987 - $ 20 či lichten- štejnský zákon o mezinárodním právu sou- kromém ze dne 19. 9. 1996 - či. 9; citováno podle: Bělohlávek, A. J. Mezinárodní právo soukromé evropských zemí. 1. vyd. C. H. Beck : Praha, 2010, s. 399 a 465). Také v no- vějších bilaterálních smlouvách o sociálním zabezpečení se druhy pobytu alespoň rámco- vě definují (srov. Smlouvu ČR a Lucemburska č. 18/2002 Sb. m. s. definující v čl. 1 „bydliště“ jako obvyklý pobyt a „bobyť“ jako přechodný pobyt). Pokud by Dohoda mezi ČSR a SSSR byla relativně standardním nástrojem koordinace sociálního zabezpečení, pak by zcela nespor- ně pojem „trvalé bydliště“ a „přesídlení“ byl vykládán v zásadě v intencích výkladu „ob- vyklého pobytu“, jak je již v mezinárodní pra- xi dlouhodobě stabilizován.
Svědčí tomu i de- finice „bydliště“ ve Smlouvě o sociálním zabezpečení s Makedonií (č. 2/2007 Sb. m. s.), v jejímž čl. 1 odst. 1 bodu č. 5 se „bydliště“ defi- nuje jako trvalé bydliště nebo obvyklý pobyt mající charakter dlouhodobosti. V zásadě tak, i když velmi zjednodušeně, postupoval i kraj- ský soud v posuzované věci. Přehlédl však pro věc zcela stěžejní úpravu, jejíž smysl je dokládán shora citovanou důvodovou zprá- vou k Dohodě a svědčí tedy o historickém úmyslu smluvních stran, tedy požadavek na souhlas s přesídlením ze strany obou smluvních stran.
Přesídlení nutno bez vel- kých pochybností vykládat jako přenesení centra všech životních poměrů z jednoho smluvního státu do druhého [takto je pojem „přesídlení“ užit ve smlouvě ČSR s Francií o sociálním -zabezpečení (č. 215/1949 Sb., $ 2) či ve smlouvě s Lucemburskem (č. 18/2002 Sb. m. s., čl. 14, 15)]. Není přitom od věci při- pomenout, že v našich právních poměrech ře- šil důsledky II. světové války a po ní následují- cí vlny přesídlování [a to i ve vztahu k SSSR, například u osob, jež optovaly pro Českoslo- venskou republiku podle smlouvy mezi ČSR a SSSR o Zakarpatské Ukrajině ze dne 29.
6. 1945 (č. 186/1946 Sb.), nebo podle dohody ze dne 12.4. 1946 o právu opce a vzájemného přesídlení občanů české a slovenské národ- nosti žijících v SSSR na území bývalé volyňské gubernie) zákon č. 17/1947 Sb., o uznání nároků získaných u cizozemských nositelů sociálního pojištění; tento zákon v $ 1 hovoří o „přesídlení k trvalému pobytu“. Již celní předpisy v období před II. světovou válkou hovořily o „cízozemských státních příslušní- cích, kteří se vzdali dosavadního bydliště a stěhují se do celního území k trvalému pobytu“, přičemž používaly pro tyto osoby výraz „přistěhovalec“ (srov.
vládní nařízení č. 168/1927 Sb., jímž se provádí celní zákon). » Rozsudek ze dne 25. 2. 1999 ve věcí Swaddling, C-90/97, Recueil, s. I-1075. 834 Přesídlení ve smyslu Dohody tedy v posu- zované věci znamená vzdání se dosavadního bydliště v Rusku a přenesení centra svých veškerých zájmů na území České republiky. S těmito faktickými kroky však musejí podle či. H Protokolu k Dohodě vyslovit souhlas obě smluvní strany. Dohoda ani Protokol ne- řešily, kdo za smluvní strany a jakým způso- bem tento projev vůle učiní.
Zjednodušujícím pohledem na požadavek souhlasů smluvních stran v každém jednotlivém případě přesídle- ní se může jevit tento požadavek jen jako re- likt dřívějších omezení svobody pohybu, a to i v rámci tzv. socialistického tábora. Takto lze nazírat zejména na souhlas té smluvní strany, jejíž území přesídlenec opouští (netřeba při- pomínat praxi tzv. vystěhovaleckých pasů a dalších okolností, za nichž bylo či spíše ne- bylo možno svobodně opustit před rokem 1990 území Československa, o praxi pohybu občanů SSSR se dočítáme v literatuře popisu- jící toto období a není třeba pro účely tohoto rozhodnutí věc dále rozebírat).
Nejvyšší správní soud tedy je ochoten připustit, že souhlas smluvní strany, jejíž území přesídle- nec opouští, má víceméně formální charak- ter a slouží opravdu, jak uvedla stěžovatelka ve svém popisu správní praxe, k zajištění návaznosti na zastavení výplaty důchodu v ze- mi původního bydliště. Zásadně jinak tomu ovšem je, pokud jde o souhlas smluvní strany, na jejíž státní území přesídlenec míří, a to ze dvou důvodů: jednak jde o situaci, kdy na úze- mí státu vstupuje cizinec, jenž nemá bez dal- šího právo vstupu ani pobytu, jednak jde o smluvní stát, jenž přebírá veškerou tíhu fi- nančního plnění vůči přesídlivší osobě, aniž do jeho systému sociálního zabezpečení byla odvedena jakákoli ekvivalentní částka, anebo jen částka velmi symbolická s ohledem na do- bu pobírání dávek důchodového pojištění finanční solidaritu osob výdělečně činných na jednom území s cizincem, který na toto území přesídlil.
Lze poukázat, že i v praxi Ev- ropské unie postavené nyní na konceptu ob- čanství EU se jen postupně rozšiřuje právo na sociální dávky i na občany EU, kteří legálně pobývají na území členského státu, aniž vstoupily na jeho pracovní trh; i v tomto kon- ceptu se připouští, že členským státům je do- voleno zajistit aby se poskytování sociální pomoci nestalo neúnosnou zátěží a poskyto- vání podpory může být omezeno na osoby, které prokáží určitý stupeň integrace ob- vykle vyjadřovaný v délce jejich pobytu na území (srov.
kupř. rozhodnutí Soudního dvo- ra ve věci C-209/03,*) nebo rozhodnutí ve vě- ci C-158/07*%). Vstup a pobyt cizince na území státu byl a je podrobně regulován; historicky byl na území České republiky pobyt cizinců od pa- desátých let 20. století podroben povolovací- mu režimu (zákon č. 52/1949 Sb., o hlášení obyvatelstva a o povolování pobytu cizin- cům); podle citovaného zákona bylo povole- ní vydáváno nejdéle na dobu 2 let, od účin- nosti zákona č. 68/1965 Sb., o pobytu cizinců na území ČSSR, nebylo období platnosti po- volení zákonem vymezeno, pouze se uvádělo, že platnost uděleného povolení může být prodloužena ($ 2 odst.
2). Zákon č. 123/1992 Sb. poprvé rozlišil pobyt cizinců na území České republiky jako pobyt krátkodobý, dlouho- dobý a trvalý. Dlouhodobý pobyt se povolo- val na dobu potřebnou k dosažení jeho účelu, nejdéle na dobu 1 roku ($ 6 zákona č. 123/1992 Sb.). Průkaz povolení k trvalému pobytu se vydával podle tohoto zákona na dobu pěti let, nejdéle však na dobu platnosti ces- tovního dokladu cizince. Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, rozlišuje přechodný pobyt a trvalý pobyt na území České republiky.
K přechodnému pobytu na území opravňuje cizince rovněž povolení k dlouhodobému pobytu (srov. nadpis oddílu 3 citovaného zá- kona). Z $ 42 tohoto zákona pak plyne, že žá- dost o povolení k dlouhodobému pobytu je obecně oprávněn podat cizinec, který na úze- mí pobývá na vízum k pobytu nad 90 dnů, hodlá na území přechodně pobývat po dobu delší než 1 rok a trvá-li stejný účel pobytu (odstavec 1). Povolení k dlouhodobému po- bytu se obvykle vydá s dobou platnosti dva » Rozsudek ze dne 15. 3. 2005 ve věci Bidar, C-209/03, Sb.
rozh. s. I-2119. + Rozsudek ze dne 18. 11. 2008 ve věci Fórster, C-158/07, Sb. rozh. s. I- 8507. 2113 roky a je vázáno na určitý účel ($ 44 odst. 4 ci- tovaného zákona). Povolení k trvalému poby- tu opravňuje cizince pobývat na území v rám- ci trvalého pobytu ($ 65 tohoto zákona), přičemž toto povolení lze za podmínek sta- novených zákonem vydat i bez podmínky předchozího nepřetržitého pobytu na území ($ 66 uvedeného zákona), případně po čty- řech letech pobytu ($ 67 citovaného zákona), popřípadě se povolení vydá po 5 letech ne- přetržitého pobytu na území ($ 68 téhož zá- kona), přičemž se do doby pobytu započítává doba povolení k dlouhodobému pobytu.
Plat- nost povolení k trvalému pobytu Minister- stvo vnitra zruší, jestliže cizinec pobýval mi- mo území nepřetržitě po dobu delší než 6 let [$ 77 odst. 1 písm. d) citovaného zákonal. Průkaz povolení k pobytu se vydává s dobou platnosti 10 let, přičemž ji lze prodloužit, a to i opakovaně ($ 79 téhož zákona). To, co považuje Nejvyšší správní soud za podstatné, však je, že od účinnosti zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, je tzv. dlouhodobý pobyt na území ČR ve smys- lu povolovacího režimu vázán na určitý jasně vymezený účel (zaměstnání, studium, společ- né soužití rodiny, ochrana před obchodová- ním s lidmi, vědecký výzkum atd.).
Není proto možné, aby cizinec na jedné straně deklaro- val, že vstupuje na území České republi- ky za určitým jasně vymezeným účelem, (například pracovním - zaměstnání, ja- ko je tomu v posuzované věci) na pře- dem omezenou dobu a na straně druhé se dovozovalo, že v tomto období již přenesl centrum veškerých svých zájmů osobních, sociálních, hospodářských na území České republiky, a to natrvalo. Z pojmu přesídlení, jak bylo výše vyloženo, plyne, že v rámci to- hoto přemístění zaniká jedno trvalé bydliště a vzniká druhé na území jiného státu; vždy však může existovat jen jedno takovéto byd- liště s touto kvalitou.
Pokud nemá cizinec souhlas k trvalému pobytu na území České republiky, nemůže zde dost dobře založit centrum svých veškerých zájmů na dobu ne- určitou, tedy natrvalo. Tento souhlas, jak bylo vyloženo shora, lze udělit bez jakéhokoliv 836 předchozího nepřetržitého pobytu na území, anebo po určité době nepřetržitého pobytu. Podle přesvědčení Nejvyššího správního sou- du tak toto povolení k trvalému pobytu před- stavuje onen Dohodou (Protokolem k ní) vyžadovaný souhlas smluvní strany s přesíd- lením.
Žádný jiný orgán nemá v zákonech účinných na území České republiky založenu pravomoc vydávat souhlas s pobytem přesíd- livšího důchodce. Proto je třeba za tento sou- hlas, jehož funkce je ze shora vymezených důvodů pro smluvní stát, jenž nese veškeré náklady s přesídlením spojené zcela logický a nezbytný, považovat akt, kterým státní or- gán České republiky přisvědčuje žádosti ci- zince o povolení, aby mohl na území České republiky trvale a bez vymezení účelu poby- tu žít; nemůže to ani být orgán jiný, neboť vstup cizince na území státu s sebou vždy ne- se i hlediska bezpečnosti, veřejného pořádku a další.
Správní praxe dlouhodobě založená za existence Dohody také podle výše citova- ného vyjádření stěžovatelky (byť v jiné. právní věci) vždy byla založena na souvislosti pře- sídlení a povolení k trvalému pobytu; jak sho- ra uvedeno ve východiscích tohoto výkladu, při výkladu mezinárodní smlouvy nutno brát zřetel i na praxi při provádění smlouvy, která založila dohodu stran, týkající se jejího výkla- du. Rozhodující přitom je, že povolení k po- bytu (či trvalému pobytu podle posledně účinného zákona o pobytu cizinců) vždy, a to od počátku účinnosti dohody, mohlo být na území České republiky uděleno vzápětí po podání žádosti.
Rozdíl je pouze v tom, že v 60. letech 20. století byl správní orgán na- dán právem na zcela bezbřehou úvahu, zda tak učiní, na rozdíl od situace právního státu, jenž podmínky pro takovou úvahu svazuje ur- čitými zákonnými kritérii. Princip byl ovšem vždy týž; v tomto ohledu se krajský soud mýlí, pokud poukazuje na omezenou dobu, na kte- rou v 60. letech bylo možno povolení k poby- tu vystavit a přirovnává tento stav k úpravě nynějšího dlouhodobého pobytu. Opomněl, že nynější dlouhodobý pobyt na území České republiky je přísně účelově vázán.
Na druhé straně nelze nevidět, že ani trvalé usazení se na území České republiky nemusí být v pří- padě cizince definitivním řešením, a to jak z důvodů subjektivních, tak objektivních. Ur- čitá míra nejistoty stability takto nastolených vztahů je zřejmá, ale v tomto ohledu se blíží situaci osob s občanstvím České republiky [jistě s tím rozdílem, že občan má ústavní zá- ruku, že nemůže být nucen k opuštění své vlasti, kdežto cizinec může být v případech stanovených zákonem vyhoštěn (čl. 14 odst. 4 a 5 Listiny základních práv a svobod)].
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že přesídlení ve smyslu Dohody o sociálním za- bezpečení uzavřené mezi ČSR a SSSR nastává nejdříve datem vydání souhlasu s tímto pře- sídlením podle čl. II Protokolu k Dohodě; za souhlas je třeba považovat povolení k trvalé- mu pobytu podle $ 66 a násl. zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců. V posuzované věci žalobkyně měla povo- len na území České republiky v době podání žádosti o důchod dlouhodobý pobyt za úče- lem pracovním - zaměstnání, a to na dobu 2 let.
Nesplňovala tedy podmínku přesídlení ve smyslu Dohody. Ze správního spisu ani ne- plyne, že by o povolení k trvalému pobytu žá- dala. Za této situace je irelevantní, že k její žá- dosti zastavil Penzijní fond Ruské federace výplatu jejího důchodu; je zcela nejasné, z ja- kých důvodů žalobkyně takto postupovala, když neměla potřebné souhlasy smluvních stran k přesídlení a tento důchod jí byl ne- sporně podle údajů zřejmých ze správního spisu vyplácen i v průběhu jejího pobytu na území České republiky v období do 1.
11. 2007 (i když souhlas ze strany Ruské federace zdejší soud, jak shora vysvětlil, nepovažuje za určující). Stejně tak nemůže být určující pra- covní materiál zmíněný v žalobě a zpracovaný k integraci cizinců - ovšem jeho obecné vyjá- dření, že dlouhodobě legálně usazeným cizin- cům jsou vypláceny důchody jako českým ob- čanům, které je obecně správné, musí být doplněno o fakt, že se tak děje, vznikl-li nárok na důchod podle vnitrostátních předpisů (po 25 letech doby pojištění a dosažení důchodo- vého věku před rokem 2010 vznikne nárok na důchod komukoliv, kdo na území České repub- liky byl účasten po stanovenou dobu důchodo- vého pojištění), anebo tak stanoví mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána.
Pobyt cizinců: osvědčení o oprávněnosti pobytu Rozhodnutí správního orgánu: ustálená správní praxe k $ 87y zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně někte- rých zákonů, ve znění zákona č. 161/2006 Sb. (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“) k směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodin- ných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně na- řízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (v textu jen „směrnice 2004/38/ES“) k $ 154a násl.
správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Tzv. „překlenovací štítek“, vydávaný žadatelům o pobyt na úzetí ČR do jejich ces- tovních dokladů, je osvědčením ve smyslu části čtvrté správního řádu z roku 2004. Jakkoli $ 87y zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ani směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES takový postup nepředpoklá- dají, při splnění podmínek uvedených v citovaném ustanovení jsou správní orgány „překlenovací štítek“ povinny vydat, neboť jde o ustálenou správní praxi.
Mgr. Avgusta Alexeyevna S. proti České správě sociálního zabezpečení o přiznání starob- ního důchodu, o kasační stížnosti žalované.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 20. května 2010
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu