Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o deliktu spáchaném na úseku zadávání veřejných zakázek není ve vztahu k uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně závazným rozhodnutím o předběžné otázce ve smyslu § 117 odst. 1 písm. d) zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. Jeho zrušení nemůže být samo o sobě důvodem pro obnovu řízení o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně.
[23] Podle § 117 odst. 1 písm. d) daňového řádu správce daně „obnoví na návrh příjemce rozhodnutí, nebo z moci úřední, [řízení ukončené pravomocným rozhodnutím,] jestliže rozhodnutí záviselo na posouzení předběžné otázky a příslušný orgán veřejné moci o ní dodatečně rozhodl jinak způsobem, který má vliv na toto rozhodnutí a jemu předcházející řízení“.
[24] Podle § 22 odst. 1 písm. c) rozpočtových pravidel ÚR je porušením rozpočtové kázně každé neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých z rozpočtu Regionální rady regionu soudržnosti. Podle odstavce 2 téhož ustanovení „[n]eoprávněným použitím peněžních prostředků podle odstavce 1 je jejich použití, kterým byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, přímo použitelným předpisem Evropské unie, smlouvou nebo rozhodnutím o poskytnutí těchto prostředků“.
[25] Stěžovatelka své úvahy odvíjí od premisy, podle které bylo rozhodnutí ÚOHS o správním deliktu podle zákona o veřejných zakázkách závazným podkladem pro vydání platebních výměrů, a jedná se tudíž o rozhodnutí ve smyslu § 117 odst. 1 písm. d) daňového řádu. Tato premisa je ovšem mylná. Rozhodnutí o správním deliktu podle zákona o veřejných zakázkách nelze v žádném případě považovat za závazné rozhodnutí pro vydání platebního výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně podle § 22 rozpočtových pravidel ÚR.
[26] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu jsou orgány rozhodující o odvodu za porušení rozpočtové kázně v řízení vedeném podle daňového řádu zcela nezávislé na výsledcích kontrol vedených podle jiných právních předpisů (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 7. 2014, čj. 10 As 10/2014-43, a ze dne 25. 2. 2016, čj. 7 Afs 13/2016-25) a jsou oprávněny si samy posoudit otázku dodržování povinností podle zákona o veřejných zakázkách. Porušení zákona o veřejných zakázkách totiž představuje porušení povinnosti stanovené právním předpisem, za které lze uložit odvod za porušení rozpočtové kázně (srov. rozsudek ze dne 19. 9. 2012, čj. 1 Afs 59/2012-34). V rozsudku ze dne 15. 12. 2016, čj. 4 Afs 167/2016-47, který se rovněž týkal vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně podle rozpočtových pravidel ÚR, Nejvyšší správní soud vyslovil, že „institut porušení rozpočtové kázně je obsahově širší než institut správního deliktu a závěr jednoho orgánu veřejné moci, že nedošlo k naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách, proto není na překážku závěru jiného orgánu veřejné moci, že došlo k porušení rozpočtové kázně. […] Vzhledem k tomu, že instituty porušení rozpočtové kázně a správního deliktu mají různý obsah, závěr o tom, že nedošlo ke spáchání správního deliktu, bez dalšího neovlivňuje závěr o porušení zákona o veřejných zakázkách, respektive o porušení rozpočtové kázně.“ Správce daně si může při rozhodování o odvodu otázku porušení zákona o veřejných zakázkách posoudit zcela samostatně.
[26] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu jsou orgány rozhodující o odvodu za porušení rozpočtové kázně v řízení vedeném podle daňového řádu zcela nezávislé na výsledcích kontrol vedených podle jiných právních předpisů (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 7. 2014, čj. 10 As 10/2014-43, a ze dne 25. 2. 2016, čj. 7 Afs 13/2016-25) a jsou oprávněny si samy posoudit otázku dodržování povinností podle zákona o veřejných zakázkách. Porušení zákona o veřejných zakázkách totiž představuje porušení povinnosti stanovené právním předpisem, za které lze uložit odvod za porušení rozpočtové kázně (srov. rozsudek ze dne 19. 9. 2012, čj. 1 Afs 59/2012-34). V rozsudku ze dne 15. 12. 2016, čj. 4 Afs 167/2016-47, který se rovněž týkal vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně podle rozpočtových pravidel ÚR, Nejvyšší správní soud vyslovil, že „institut porušení rozpočtové kázně je obsahově širší než institut správního deliktu a závěr jednoho orgánu veřejné moci, že nedošlo k naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách, proto není na překážku závěru jiného orgánu veřejné moci, že došlo k porušení rozpočtové kázně. […] Vzhledem k tomu, že instituty porušení rozpočtové kázně a správního deliktu mají různý obsah, závěr o tom, že nedošlo ke spáchání správního deliktu, bez dalšího neovlivňuje závěr o porušení zákona o veřejných zakázkách, respektive o porušení rozpočtové kázně.“ Správce daně si může při rozhodování o odvodu otázku porušení zákona o veřejných zakázkách posoudit zcela samostatně.
[27] Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 18. 12. 2015, čj. 8 Afs 126/2015-113, zabýval kasační stížností stěžovatelky ve věci uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně platebním výměrem čj. RRSZ 9146/2012. V této věci stěžovatelka v žalobě namítala, že rozhodnutí o odvolání proti uvedenému platebnímu výměru bylo založeno pouze na nepravomocném rozhodnutí ÚOHS o správním deliktu stěžovatelky. Krajský soud v Ústí nad Labem této námitce nepřisvědčil, neboť zjistil, že daňové orgány uložily stěžovatelce odvod za porušení rozpočtové kázně i na základě vlastních zjištění. Kasační stížnost Nejvyšší správní soud zamítl. Pokud vzal žalovaný v potaz rozhodnutí ÚOHS o správním deliktu stěžovatelky, jednal v souladu s § 99 odst. 1 daňového řádu, neboť byl pravomocným rozhodnutím ÚOHS vázán. Nicméně Nejvyšší správní soud zde upozornil, že vázány byly správní orgány otázkou spáchání správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách, ale samy posuzovaly, zda došlo k porušení rozpočtové kázně, nikoliv ke spáchání správního deliktu. Proto i v nyní souzené věci lze uzavřít, že odkaz správních orgánů na § 99 daňového řádu nijak nepodporuje argumentaci stěžovatelky.
[27] Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 18. 12. 2015, čj. 8 Afs 126/2015-113, zabýval kasační stížností stěžovatelky ve věci uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně platebním výměrem čj. RRSZ 9146/2012. V této věci stěžovatelka v žalobě namítala, že rozhodnutí o odvolání proti uvedenému platebnímu výměru bylo založeno pouze na nepravomocném rozhodnutí ÚOHS o správním deliktu stěžovatelky. Krajský soud v Ústí nad Labem této námitce nepřisvědčil, neboť zjistil, že daňové orgány uložily stěžovatelce odvod za porušení rozpočtové kázně i na základě vlastních zjištění. Kasační stížnost Nejvyšší správní soud zamítl. Pokud vzal žalovaný v potaz rozhodnutí ÚOHS o správním deliktu stěžovatelky, jednal v souladu s § 99 odst. 1 daňového řádu, neboť byl pravomocným rozhodnutím ÚOHS vázán. Nicméně Nejvyšší správní soud zde upozornil, že vázány byly správní orgány otázkou spáchání správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách, ale samy posuzovaly, zda došlo k porušení rozpočtové kázně, nikoliv ke spáchání správního deliktu. Proto i v nyní souzené věci lze uzavřít, že odkaz správních orgánů na § 99 daňového řádu nijak nepodporuje argumentaci stěžovatelky.
[28] Nejvyšší správní soud v citované věci konstatoval, že správní orgány založily svá rozhodnutí na vlastních zjištěních. Byť rozhodnutí ÚOHS zohlednily, neznamená to, že by se jednalo o rozhodnutí o předběžné otázce ve smyslu § 99 daňového řádu. Obdobně se Nejvyšší správní soud zabýval i kasačními stížnostmi stěžovatelky ve věcech týkajících se platebních výměrů čj. RRSZ 9141/2012 a čj. RRSZ 9142/2012 (viz rozsudky ze dne 2. 10. 2015, čj. 7 Afs 215/2015-194, a čj. 7 Afs 214/2015-163). Ve všech uvedených rozsudcích Nejvyšší správní soud vytknul stěžovatelce, že v žalobě neuplatnila všechny námitky, které uplatnila až v kasačních stížnostech, ač tak učinit mohla. Nezabýval se proto argumentací, podle které žalovaný neurčil váhu důvodů pro uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně, a vydání platebních výměrů nepředcházelo řádné daňové řízení.
[29] Stěžovatelka podala kasační stížnost též ve věcech týkajících se platebních výměrů čj. RRSZ 9140/2012 a čj. RRSZ 9145/2012. Ty však Nejvyšší správní soud odmítl, neboť stěžovatelka nedoložila splnění podmínky podle § 105 odst. 2 s. ř. s. (usneseními ze dne 22. 10. 2015, čj. 9 Afs 198/2015-116 a čj. 9 Afs 197/2015-123).
[29] Stěžovatelka podala kasační stížnost též ve věcech týkajících se platebních výměrů čj. RRSZ 9140/2012 a čj. RRSZ 9145/2012. Ty však Nejvyšší správní soud odmítl, neboť stěžovatelka nedoložila splnění podmínky podle § 105 odst. 2 s. ř. s. (usneseními ze dne 22. 10. 2015, čj. 9 Afs 198/2015-116 a čj. 9 Afs 197/2015-123).
[30] V odkazovaných řízeních, která byla vedena ve věci uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně stěžovatelce, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozhodnutí ÚOHS nebylo jediným podkladem pro vydání platebních výměrů a že se nejednalo se o rozhodnutí o předběžné otázce, které by bylo nezbytným předpokladem pro možnost uložení odvodu. Nejvyšší správní soud nemá ani nyní důvod se od tohoto stanoviska jakkoliv odchylovat. Všechny relevantní námitky (přiměřenost odvodu, nedostatek odůvodnění ve vztahu k vlastním zjištěním o porušení povinností dle zákona o veřejných zakázkách a další) stěžovatelka mohla a měla namítat již v žalobě proti rozhodnutím o odvolání proti platebním výměrům. Nebránila jí v tom ani existence rozhodnutí ÚOHS, neboť o odvodu za porušení rozpočtové kázně je rozhodováno zcela samostatně a nezávisle. Jelikož tak stěžovatelka neučinila, nehájila náležitě svá práva a neuplatnila všechny námitky (či nedbala výzev Nejvyššího správního soudu, což vedlo k odmítnutí kasačních stížností ve vztahu ke dvěma z pěti předmětných platebních výměrů), nelze nápravy vlastní nedůslednosti dosáhnout obnovou řízení, pro kterou není dán zákonný důvod.
[31] V odkazovaných soudních řízeních, týkajících se uložení povinnosti učinit odvod za porušení rozpočtové kázně, stěžovatelka uplatňovala obsahově shodné námitky jako v rozkladech proti nepovolení obnovy řízení. Nejvyšší správní soud jim nepřisvědčil a aproboval postup žalovaného, který doplnil důvody pro uložení odvodu nad rámec samotných platebních výměrů, jež se skutečně opíraly pouze o existenci rozhodnutí ÚOHS. Protože otázku porušení rozpočtové kázně je třeba posoudit samostatně, rozšířil žalovaný odůvodnění rozhodnutí o uložení povinnosti učinit odvod za porušení rozpočtové kázně o další argumenty. Pokud je tedy i v napadených rozhodnutích uvedeno, že žalovaný založil rozhodnutí o odvolání proti platebním výměrům i na dalších důvodech, nejen na rozhodnutí ÚOHS, nelze to chápat tak, že v postupu stěžovatelky shledal další a odlišná pochybení, než která jí vytýkal ÚOHS v rozhodnutí o správním deliktu. Znamená to, že v případě porušení rozpočtové kázně si správní orgány samy učinily úsudek o nedodržení povinnosti stanovené v zákoně o veřejných zakázkách, čímž stěžovatelka porušila podmínky čerpání dotace zakotvené ve smlouvách o poskytnutí dotace. Rozhodnutí ÚOHS jen podporovalo závěr o porušení rozpočtové kázně.
[31] V odkazovaných soudních řízeních, týkajících se uložení povinnosti učinit odvod za porušení rozpočtové kázně, stěžovatelka uplatňovala obsahově shodné námitky jako v rozkladech proti nepovolení obnovy řízení. Nejvyšší správní soud jim nepřisvědčil a aproboval postup žalovaného, který doplnil důvody pro uložení odvodu nad rámec samotných platebních výměrů, jež se skutečně opíraly pouze o existenci rozhodnutí ÚOHS. Protože otázku porušení rozpočtové kázně je třeba posoudit samostatně, rozšířil žalovaný odůvodnění rozhodnutí o uložení povinnosti učinit odvod za porušení rozpočtové kázně o další argumenty. Pokud je tedy i v napadených rozhodnutích uvedeno, že žalovaný založil rozhodnutí o odvolání proti platebním výměrům i na dalších důvodech, nejen na rozhodnutí ÚOHS, nelze to chápat tak, že v postupu stěžovatelky shledal další a odlišná pochybení, než která jí vytýkal ÚOHS v rozhodnutí o správním deliktu. Znamená to, že v případě porušení rozpočtové kázně si správní orgány samy učinily úsudek o nedodržení povinnosti stanovené v zákoně o veřejných zakázkách, čímž stěžovatelka porušila podmínky čerpání dotace zakotvené ve smlouvách o poskytnutí dotace. Rozhodnutí ÚOHS jen podporovalo závěr o porušení rozpočtové kázně.
[32] Městský soud i ministr financí (jakož i žalovaný) posoudili danou věc správně a v souladu s příslušnou právní úpravou i východisky ustálené judikatury, pokud nepovažovali zrušení rozhodnutí ÚOHS za důvod pro obnovu řízení ve smyslu § 117 odst. 1 písm. d) daňového řádu. Jasně uvedli, že si správní orgány ve věci vydání platebních výměrů učinily vlastní úsudek o porušení povinností stěžovatelkou, k nimž ji vázaly smlouvy o poskytnutí dotace. S tímto názorem se Nejvyšší správní soud s ohledem na shora uvedené zcela ztotožňuje. Jestliže zamítnutí návrhu na povolení obnovy bylo odůvodněno obdobně jako rozhodnutí o odvoláních proti platebním výměrům, pak tím správní orgány pouze opakovaně reagovaly na totožné argumenty stěžovatelky (že platební výměry se zakládají pouze na rozhodnutí ÚOHS o správním deliktu).
[33] Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že se nezabýval obsahem nového rozhodnutí ÚOHS. Jak už bylo uvedeno, rozhodnutí o spáchání správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách není pro posuzování porušení rozpočtové kázně závazné. I proporcionalitu odvodu za porušení rozpočtové kázně je třeba hodnotit nezávisle na něm a tyto námitky mohly být rovněž uplatněny již v původním řízení. Není proto rozhodné, k jakým závěrům ÚOHS nově dospěl.