I. Ustanovení $ 29 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, kte- ré svěřuje příslušnému silničnímu správnímu úřadu pravomoc nařídit odstranění pevné překážky z pozemní komunikace, se vztahuje i na veřejně přístupné účelové komunikace. II. Řízení o odstranění pevné překážky z veřejné pozemní komunikace lze zahá- jiti na návrh osoby, která tuto komunikaci pravidelně užívá z naléhavé komunikač- 200 ní potřeby, tedy zejména pokud daná komunikace zajišťuje přístup k nemovitostem vlastněným či užívaným touto osobou nebo podmiňuje určitý způsob využívání těchto nemovitostí. III. Působnost obecního úřadu jakožto silničního správního úřadu „ve věcech veřej- ně přístupných účelových komunikací“ dle $ 40 odst. 5 písm. c) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v sobě zahrnuje i pravomoc tohoto silničního správní- ho úřadu v pochybnostech posoudit, zda se jedná o veřejně přístupnou účelovou ko- munikaci, či o neveřejnou účelovou komunikaci umístěnou v uzavřeném prostoru či objektu (6 7 odst. 2 téhož zákona). Vyvstane-li otázka charakteru účelové komuni- kace v řízení o návrhu na odstranění pevné překážky z této komunikace, posoudí ji silniční správní úřad jako otázku předběžnou a v závislosti na tom o návrhu meri- torně rozhodne. Ani případný závěr silničního správního úřadu o tom, že jde o ne- veřejnou účelovou komunikaci, nezbavuje silniční správní úřad pravomoci, a tudíž ani povinnosti vydat rozhodnutí ve věci samé, jež může být předmětem dalšího přezkumu.
I. Ustanovení $ 29 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, kte- ré svěřuje příslušnému silničnímu správnímu úřadu pravomoc nařídit odstranění pevné překážky z pozemní komunikace, se vztahuje i na veřejně přístupné účelové komunikace. II. Řízení o odstranění pevné překážky z veřejné pozemní komunikace lze zahá- jiti na návrh osoby, která tuto komunikaci pravidelně užívá z naléhavé komunikač- 200 ní potřeby, tedy zejména pokud daná komunikace zajišťuje přístup k nemovitostem vlastněným či užívaným touto osobou nebo podmiňuje určitý způsob využívání těchto nemovitostí. III. Působnost obecního úřadu jakožto silničního správního úřadu „ve věcech veřej- ně přístupných účelových komunikací“ dle $ 40 odst. 5 písm. c) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v sobě zahrnuje i pravomoc tohoto silničního správní- ho úřadu v pochybnostech posoudit, zda se jedná o veřejně přístupnou účelovou ko- munikaci, či o neveřejnou účelovou komunikaci umístěnou v uzavřeném prostoru či objektu (6 7 odst. 2 téhož zákona). Vyvstane-li otázka charakteru účelové komuni- kace v řízení o návrhu na odstranění pevné překážky z této komunikace, posoudí ji silniční správní úřad jako otázku předběžnou a v závislosti na tom o návrhu meri- torně rozhodne. Ani případný závěr silničního správního úřadu o tom, že jde o ne- veřejnou účelovou komunikaci, nezbavuje silniční správní úřad pravomoci, a tudíž ani povinnosti vydat rozhodnutí ve věci samé, jež může být předmětem dalšího přezkumu.
Pokud jde o samotné stížní důvody, Nej- vyšší správní soud musí přisvědčit kasační stížnosti v tom ohledu, že se krajský soud do- pustil nezákonnosti spočívající v nespráv- ném posouzení právní otázky týkající se předmětné komunikace; úvaha Nejvyššího správního soudu se však opírá o jiná výcho- diska, než uváděli stěžovatelé. Nejvyšší správ- ní soud je totiž toho názoru, že krajský soud chybně považoval otázku, zda se v daném pří- padě jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, či o účelovou komunikaci neve- řejnou, za rozhodující pro své rozhodnutí o žalobě na ochranu proti nečinnosti správ- ního orgánu. Jak Nejvyšší správní soud již konstatoval ve své předešlé judikatuře, viz např. rozsudek ze dne 26. 6. 2007, čj. 4 Ans 10/2006-59, zve- řejněný na adrese www.nssoud.cz, žalobou podle $ 79 a násl. s. ř. s. se lze úspěšně domá- hat ochrany v případech, kdy správní orgán má povinnost výdat ve správním řízení roz- hodnutí ve věci samé nebo má povinnost vy- dat osvědčení, kdy je tedy žalobce nositelem veřejného subjektivního práva na vydání roz- hodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Správ- ní soud přitom nemůže přikázat správnímu orgánu vydat rozhodnutí o určitém obsahu, ale právě jen ve stanovené lhůtě meritorně rozhodnout. Právo na vydání správního roz- hodnutí ve věci samé má žalobce obecně teh- dy, pokud probíhá správní řízení, jehož je účastníkem. K zahájení takového řízení moh- lo podle správního řádu účinného do 31. 12. 2005 dojít buďto tím, že ve věci příslušnému správnímu orgánu došel návrh fyzické nebo právnické osoby ($ 18 odst. 2 věta první správního řádu), pokud šlo o řízení, které bylo možné zahájit na návrh, nebo tím, že pří- slušný správní orgán učinil vůči účastníku ří- zení první úkon ($ 18 odst. 2 věta druhá správ- ního řádu), pokud šlo o řízení, které správní orgán oprávněně zahajoval z moci úřední. Zá- kon č. 500/2004 Sb., správní řád, obsahuje v $ 44 a $ 46 obdobnou úpravu, pouze s tím rozdílem, že k zahájení řízení z moci úřední dochází oznámením tohoto zahájení prvnímu z účastníků, o jejichž právech nebo povinnos- tech má být v tomto řízení rozhodováno. V daném případě není sporu o tom, že ža- lovaný nezahájil správní řízení o odstranění 203 1486 překážek z dané komunikace z moci úřední, je tedy třeba zkoumat, zda stěžovatelé podali takový návrh, který by byl způsobilý takové ří- zení zahájit, a pokud ano, zda k němu byl ža- lovaný věcně a místně příslušný. V této sou- vislosti je třeba zmínit, že stěžovatelé se domáhali, aby soud nařídil panu Jiřímu J. od- stranění zmíněných překážek již žalobou u Okresního soudu v Mělníku, který však ří- zení o této žalobě pro nedostatek pravomoci zastavil a věc postoupil žalovanému jakožto podle názoru tohoto soudu věcně a místně příslušnému silničnímu správnímu úřadu. Zároveň stěžovatelé upřesnili své podání směřující nyní vůči žalovanému tak, že se do- máhají, aby žalovaný nařídil panu Jiřímu J. odstranění pevných překážek z veřejné úče- lové komunikace ve smyslu $ 29 odst. 3 záko- na o pozemních komunikacích. Podle tohoto ustanovení jsou vlastníci pevných překážek, na jejichž umístění nebylo vydáno povolení, povinni je odstranit na svůj náklad a ve lhůtě stanovené silničním správním úřadem. Je tedy zřejmé, že silniční správní úřad obecně má pravomoc vést správní řízení, je- hož výsledkem může být rozhodnutí o povin- nosti odstranit pevné překážky z pozemní ko- munikace. V odborné veřejnosti se vyskytují názory, že tato pravomoc silničního správní- ho úřadu dle $ 29 odst. 3 zákona o pozem- ních komunikacích se vztahuje pouze na dálnice, silnice či místní komunikace, nevzta- huje se však na veřejně přístupné účelové ko- munikace (viz stanovisko veřejného ochrán- ce práv, „Veřejné cesty — místní a účelové komunikace“, Sborník stanovisek veřejného ochránce práv - 1/2007, str. 23). Nejvyšší správní soud ovšem tento názor nesdílí, ne- boť vychází z předpokladu, že jedním ze zá- kladních účelů zákona o pozemních komuni- kacích je poskytnout účinnou ochranu obecnému užívání pozemní komunikace, a to včetně obecného užívání veřejně přístupné účelové komunikace. Obecné i zvláštní užívání určitého statku, typicky právě veřejné cesty, jsou tradičními instituty veřejného práva, jež jsou v současné době vymezeny také v $ 19 až 29 zákona o po- zemních komunikacích. Pro obecné užívání, 204 tedy nevýlučné užívání statku odpovídající jeho určení, je charakteristické, že oprávnění k takovému užívání vzniká předem neurčené- mu okruhu uživatelů, tedy nejde o soukromá práva konkrétních osob k věci cizí (věcná břemena), a vzniká přímo ze zákona, na roz- díl od užívání zvláštního, které bývá vázáno na vydání určitého individuálního správního aktu (viz Hendrych D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 6. vydání, Praha: C. H. Beck, 2006, str. 303 až 307). V tomto duchu je obec- né užívání upraveno i v $ 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, podle něhož smí každý, s výjimkou zvláštních, zákonem stanovených případů, užívat bezplatně po- zemní komunikace, a to obvyklým způso- bem, k účelům, ke kterým jsou určeny, a při respektování předpisů o provozu na pozem- ních komunikacích. Toto oprávnění svědčí každému uživateli jakékoli veřejné cesty, tedy i veřejně přístupné účelové komunikace, byť se taková komunikace, pokud je z hlediska občanského práva samostatnou věcí, nebo pozemek, k němuž v opačném případě nále- ží, nachází v soukromém vlastnictví. Jak vyplývá z dosavadní judikatury (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, již cito- vaný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64, www.nssoud.cz), zákon o pozemních komunikacích je třeba vykládat v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod tak, že veřejně pří- stupná účelová komunikace nemůže vznik- nout proti vůli vlastníka dotčeného pozem- ku. Jestliže však vlastník s jejím zřízením souhlasil, jsou jeho soukromá práva v tako- vém případě omezena veřejnoprávním institu- tem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci (rozsudek Nejvyš- šího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Veřejnou cestou se tedy poze- mek stává jeho věnováním obecnému užívá- ní, ať již vlastníkem výslovně projeveným ne- bo konkludentním. Rovněž komunikace, u níž sice již nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta uží- vána odnepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou ko- munikací. Novodobá judikatura v tomto ohle- du navazuje již na rozhodovací praxi předvá- lečného Nejvyššího správního soudu (srov. rozhodnutí Boh. A 10017/32). Ke vzniku ve- řejně přístupné účelové komunikace tedy ne- ní třeba správního rozhodnutí ani není pod- statné, jak je příslušný pozemek, na němž se komunikace nachází, veden v katastru nemo- vitostí či jak byl evidován v minulosti. Pod- statné je, zda tento pozemek splňuje veškeré znaky veřejně přístupné účelové komunikace uvedené v $ 7 odst. 1 zákona o pozemních ko- munikacích, tedy zda jde o dopravní cestu, určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto ne- movitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. To, zda je pozemek účelovou ko- munikací, je třeba posoudit podle současné- ho zákona o pozemních komunikacích, ne- boť tento zákon nemá žádné přechodné ustanovení, ze kterého by bylo možno dovo- dit, že právní poměry komunikací zřízených za platnosti dřívějších předpisů je třeba po- soudit podle těchto předpisů. Byť tedy užívání veřejně přístupné účelo- vé komunikace může být za určitých podmí- nek omezeno, je třeba v obecné rovině sou- hlasit se stěžovateli, že se tak nemůže dít svémocně, ale jedině způsobem předvída- ným v $ 7 odst. 1 zákona o pozemních komu- nikacích, tedy rozhodnutím silničního správ- ního úřadu na návrh vlastníka účelové komunikace, pokud je to nezbytné k ochraně jeho oprávněných zájmů. V takovém řízení o návrhu na omezení přístupu na veřejně pří- stupnou účelovou komunikaci musí silniční správní úřad samozřejmě přihlížet rovněž k oprávněným zájmům dosavadních uživate- lů dané komunikace, zvláště pak těch, kteří ji využívají pro přístup ke svým nemovitostem či pro něž možnost užívání dané komunikace podmiňuje způsob využití jejich pozemků. Pokud ovšem vlastník oprávnění ostat- ních uživatelů komunikace nerespektuje a právě svémocným přehrazením komunika- ce jejímu užívání brání, jeví se být účinnou cestou k nápravě právě využití $ 29 odst. 3 zá- kona o pozemních komunikacích, tedy vydá- ní rozhodnutí, jímž silniční správní úřad naří- dí odstranění pevných překážek z této komunikace. Přestože tedy zákon o pozem- ních komunikacích definuje pevné překážky v $ 29 odst. I pouze ve vztahu k dálnicím, sil- nicím a místním komunikacím, má tato úpra- va podle názoru Nejvyššího správního soudu širší platnost, a lze proto v mezích $ 29 odst. 3 cit. zákona nařídit odstranění rovněž takových překážek, které byly neoprávněně umístěny na veřejně přístupné účelové komu- nikaci. Tomuto výkladu nasvědčuje i pojetí přestupku a jiného správního deliktu dle $ 42a odst. 1 písm. I) a $ 42b odst. 1 písm. D zákona o pozemních komunikacích, které rovněž nerozlišují kategorii pozemní komu- nikace, nýbrž postihují obecně neoprávněné umístění pevné překážky na pozemní komu- nikaci či její neodstranění ve lhůtě stanovené silničním správním úřadem. Právní nauka ani rozhodovací praxe není jednotná v názoru, zda lze oprávnění k obec- nému užívání veřejné komunikace považovat za veřejné subjektivní právo, jež by samo 0 so- bě požívalo ochrany v rámci veřejné správy a subsidiárně rovněž ve správním soudnictví, nebo zda je obecné užívání komunikace chráněno silničním správním úřadem pouze z moci úřední na základě existence veřejné- ho zájmu na jeho zachování. I kdyby ovšem samotná možnost obecného užívání veřejné cesty, která je otevřena každému potenciální- mu uživateli, subjektivním právem nebyla, musí podle názoru Nejvyššího správního sou- du existovat veřejné subjektivní právo těch, kteří veřejnou cestu pravidelně užívají právě z naléhavé komunikační potřeby, tedy z toho důvodu, že daná komunikace zajišťuje pří- stup k jejich nemovitostem či umožňuje urči- tý způsob využití těchto nemovitostí. V těch- to případech totiž ochrana obecného užívání komunikace úzce souvisí s ochranou vlast- nických a jiných soukromých práv těchto uži- 205 1486 vatelů, zároveň ovšem dle konstantní judika- tury (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 5. 2000, sp. zn. 22 Cdo 178/99) není právě pro veřejnoprávní charakter institutu obecného užívání dána pravomoc soudů roz- hodujících v občanském soudním řízení, ochrana těmto uživatelům pozemní komuni- kace tedy musí být poskytnuta v rámci veřej- né správy a posléze ve správním soudnictví. Nástrojem této ochrany se jeví být právě $ 29 odst. 3 zákona o pozemních komunika- cích. Podle či. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod se každý může domáhat stano- veným postupem svého práva nejen u soudu, ale ve stanovených případech i u jiného orgá- nu. Byť tedy $ 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích výslovně nestanoví, že by říze- ní o odstranění pevné překážky z pozemní komunikace bylo možné zahájit i na návrh fyzické či právnické osoby, lze za ústavně konformní považovat pouze takový výklad to- hoto ustanovení, podle něhož řízení o odstra- nění pevné překážky z pozemní komunikace lze zahájit nejen z moci úřední, ale rovněž na návrh uživatele pozemní komunikace, který tvrdí, že byl umístěním pevné překážky do- tčen na svých právech výše popsaným způso- bem, což činili i stěžovatelé v předmětné vě- ci. Žalovaný i krajský soud sice uváděli, že stěžovatelé mají ke svým pozemkům přístup po jiných komunikacích, nevypořádali se však s argumentací stěžovatelů, že tyto alter- nativní komunikace nejsou přístupné pro zemědělskou techniku, neumožňují tedy ze- mědělské obhospodařování pozemků stěžo- vatelů. Součástí spisového materiálu je navíc také přípis Okresního úřadu v Mělníku ze dne 5. 9. 2001, z něhož vyplývá, že zmíněné přístupové komunikace byly v době, kdy do- šlo k umístění zmíněných pevných překážek, zarostlé křovinami a neudržované. Je tedy možné uzavřít, že návrh stěžovate- lů, který byl žalovanému postoupen Okres- ním soudem v Mělníku, byl způsobilý zahájit ve smyslu $ 18 odst. 2 správního řádu správní řízení o odstranění pevné překážky z pozem- ní komunikace, ovšem toliko za předpokladu, že žalovaný byl příslušný v takové věci roz- hodnout. Krajský soud v Praze pochybil, po- 206 kud dospěl k závěru, že žalovaný pravomoc rozhodnout o návrhu stěžovatelů neměl. Je pravdou, že dle $ 40 odst. 5 písm. c) zákona o pozemních komunikacích vykonávají obce působnost silničního správního úřadu „ve vě- cech místních komunikací a veřejně přístup- ných účelových komunikací“. Nicméně $ 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích zároveň svěřuje příslušnému silničnímu správnímu úřadu, jímž nemůže být nikdo jiný než obecní úřad dané obce, pravomoc v po- chybnostech rozhodnout, zda z hlediska po- zemní komunikace jde o uzavřený prostor nebo objekt, jinými slovy, zda se jedná o ve- řejně přístupnou účelovou komunikaci dle $ 7 odst. 1 zákona o pozemních komunika- cích, nebo o neveřejnou účelovou komunika- ci dle $ 7 odst. 2 téhož zákona, umístěnou v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele tohoto prostoru nebo objektu. Krajský soud správně zjistil, že se v da- ném případě jedná o účelovou komunikaci. S tímto hodnocením se Nejvyšší správní soud ztotožňuje, neboť mezi stranami nebylo spor- né, že předmětný pozemek byl od 50. let uží- ván nejen předchozími vlastníky či organiza- cemi, které vykonávaly k pozemku právo hospodaření, ale i veřejností jako pozemní komunikace, a zároveň je zřejmé, že se nejed- ná o dálnici nebo silnici, a předmětná komu- nikace není vedena ani jako místní komunika- ce. U závěru, že jde o účelovou komunikaci, měl ovšem krajský soud zůstat. Správnímu soudu totiž nepřísluší, aby v rámci řízení o Ža- lobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu posuzoval, zda se jedná o veřejně pří- stupnou účelovou komunikaci, nebo o účelo- vou komunikaci v uzavřeném prostoru či ob- jektu. Jak již bylo řečeno, posouzení této otázky náleží dle $ 7 odst. 2 zákona o pozem- ních komunikacích prvotně | silničnímu správnímu úřadu, kterým je v daném případě žalovaný. Dikce citovaného ustanovení napo- vídá, že silniční správní úřad se touto otázkou musí zabývat v případě, vystanou-li o charak- teru účelové komunikace pochybnosti, což se stalo právě v předmětné věci. Podle názoru Nejvyššího správního sou- du vydává silniční správní úřad samostatné deklaratorní správní rozhodnutí dle $ 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích tehdy, byl-li podán takový návrh na určení charakte- ru veřejné komunikace, zároveň je však sil- niční správní úřad oprávněn i povinen po- soudit si tuto otázku jako otázku předběžnou, vystaneli v rámci jiného správního řízení, k němuž je příslušný. Působnost obecního úřadu jakožto silničního správního úřadu „ve věcech veřejně přístupných účelových komu- nikací“ tedy nelze ve světle $ 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích chápat úzce tak, že je dána pouze tam, vyjde-li v konečném dů- sledku najevo, že se v daném případě skuteč- ně jedná o účelovou komunikaci veřejně pří- stupnou. Správní orgán nemůže v případě pochybností o charakteru účelové komunika- ce vést dokazování a následně, posoudí-i ko- munikaci jako neveřejnou, dospět k závěru, že nemá ve věci pravomoc rozhodnout, a že tudíž žádné správní řízení ani nevedl, a vyřídit věc mimoprocesním způsobem, tedy vlastně připravit navrhovatele o adekvátní právní ochranu. Správní orgán, tedy v daném případě žalovaný, má pravomoc, a tudíž také povinnost o návrhu stěžovatelů na odstranění překážek z veřejně přístupné účelové komunikace roz- hodnout. Pokud by dospěl po provedeném ří- zení k závěru, že se jedná o účelovou komuni- kaci veřejnosti nepřístupnou, je oprávněn návrh zamítnout, v opačném případě, zjistí-li zároveň, že pevné překážky jsou na veřejně přístupné účelové komunikaci umístěny ne- oprávněně, jsou splněny podmínky pro to, aby stávajícímu vlastníkovi bylo nařízeno je- jich odstranění. I kdyby žalovaný posoudil otázku charakteru účelové komunikace ne- správně, šlo by o vadu způsobující nezákon- nost jeho rozhodnutí, nikoli jeho nicotnost z důvodu nedostatku pravomoci. 1487 Daň z příjmů: výdaje vynaložené na dosažení, zajištění a udržení příjmů; úroky z půjček a úvěrů v k $ 25 odst. 1 písm. w) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném pro zda- ňovací období roku 2000 Ustanovení $ 25 odst. 1 písm. w) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve zně- os ní účinném pro zdaňovací období roku 2000, vylučovalo uznání úroků z půjček nad stanovený limit v případě, že byla naplněna alespoň jedna z forem přímé nebo ne- přímé účasti mezi poskytovatelem a příjemcem půjčky.
a) Vladimír D., b) Hana Š. a c) Jan K. proti Obecnímu úřadu Dobřeň o odstranění pře- kážky z veřejné pozemní komunikace, o kasační stížnosti žalobců.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu v rozsahu vymezeném v ust. § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a shledal kasační stížnost důvodnou.
Pokud jde o samotné stížní důvody, Nejvyšší správní soud musí přisvědčit kasační stížnosti v tom ohledu, že se krajský soud dopustil nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky týkající se předmětné komunikace; úvaha Nejvyššího správního soudu se však opírá o jiná východiska, než uváděli stěžovatelé. Nejvyšší správní soud je totiž toho názoru, že krajský soud chybně považoval otázku, zda se v daném případě jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci či o účelovou komunikaci neveřejnou, za rozhodující pro své rozhodnutí o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu.
Jak Nejvyšší správní soud již konstatoval ve své předešlé judikatuře, viz např. rozsudek ze dne 26. 6. 2007, č. j. 4 Ans 10/2006 - 59, zveřejněný na adrese www.nssoud.cz, žalobou podle ust. § 79 a násl. s. ř. s. se lze úspěšně domáhat ochrany v případech, kdy správní orgán má povinnost vydat ve správním řízení rozhodnutí ve věci samé nebo má povinnost vydat osvědčení, kdy je tedy žalobce nositelem veřejného subjektivního práva na vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Správní soud přitom nemůže přikázat správnímu orgánu vydat rozhodnutí o určitém obsahu, ale právě jen ve stanovené lhůtě meritorně rozhodnout. Právo na vydání správního rozhodnutí ve věci samé má žalobce obecně tehdy, pokud probíhá správní řízení, jehož je účastníkem. K zahájení takového řízení mohlo podle správního řádu účinného do 31. 12. 2005 dojít buďto tím, že ve věci příslušnému správnímu orgánu došel návrh fyzické nebo právnické osoby (§ 18 odst. 2 věta první správního řádu), pokud šlo o řízení, které bylo možné zahájit na návrh, nebo tím, že příslušný správní orgán učinil vůči účastníku řízení první úkon (§ 18 odst. 2 věta druhá správního řádu), pokud šlo o řízení, které správní orgán oprávněn zahajoval z moci úřední. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, obsahuje v ust. § 44 a § 46 obdobnou úpravu, pouze s tím rozdílem, že k zahájení řízení z moci úřední dochází oznámením tohoto zahájení prvnímu z účastníků, o jejichž právech nebo povinnostech má být v tomto řízení rozhodováno.
V daném případě není sporu o tom, že žalovaný nezahájil správní řízení o odstranění překážek z dané komunikace z moci úřední, je tedy třeba zkoumat, zda stěžovatelé podali takový návrh, který by byl způsobilý takové řízení zahájit, a pokud ano, zda k němu byl žalovaný věcně a místně příslušný. V této souvislosti je třeba zmínit, že stěžovatelé se domáhali, aby soud nařídil panu J. J. odstranění zmíněných překážek již žalobou u Okresního soudu v Mělníku, který však řízení o této žalobě pro nedostatek pravomoci zastavil a věc postoupil žalovanému jakožto podle názoru tohoto soudu věcně a místně příslušnému silničnímu správnímu úřadu. Zároveň stěžovatelé upřesnili své podání směřující nyní vůči žalovanému tak, že se domáhají, aby žalovaný nařídil panu J. J. odstranění pevných překážek z veřejné účelové komunikace ve smyslu ust. § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Podle tohoto ustanovení jsou vlastníci pevných překážek, na jejichž umístění nebylo vydáno povolení, povinni je odstranit na svůj náklad a ve lhůtě stanovené silničním správním úřadem.
Je tedy zřejmé, že silniční správní úřad obecně má pravomoc vést správní řízení, jehož výsledkem může být rozhodnutí o povinnosti odstranit pevné překážky z pozemní komunikace. V odborné veřejnosti se vyskytují názory, že tato pravomoc silničního správního úřadu dle ust. § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích se vztahuje pouze na dálnice, silnice či místní komunikace, nevztahuje se však na veřejně přístupné účelové komunikace (viz stanovisko veřejného ochránce práv, „Veřejné cesty - místní a účelové komunikace“, Sborník stanovisek veřejného ochránce práv - 1/2007, s. 23). Nejvyšší správní soud ovšem tento názor nesdílí, neboť vychází z předpokladu, že jedním ze základních účelů zákona o pozemních komunikacích je poskytnout účinnou ochranu obecnému užívání pozemní komunikace, a to včetně obecného užívání veřejně přístupné účelové komunikace.
Obecné i zvláštní užívání určitého statku, typicky právě veřejné cesty, jsou tradičními instituty veřejného práva, jež jsou v současné době vymezeny také v ust. § 19 až 29 zákona o pozemních komunikacích. Pro obecné užívání, tedy nevýlučné užívání statku odpovídající jeho určení, je charakteristické, že oprávnění k takovému užívání vzniká předem neurčenému okruhu uživatelů, tedy nejde o soukromá práva konkrétních osob k věci cizí (věcná břemena), a vzniká přímo ze zákona, na rozdíl od užívání zvláštního, které bývá vázáno na vydání určitého individuálního správního aktu (viz Hendrych D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 6. vydání, Praha: C. H. Beck, 2006, s. 303 až 307). V tomto duchu je obecné užívání upraveno i v ustanovení § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, podle něhož smí každý, s výjimkou zvláštních, zákonem stanovených případů, užívat bezplatně pozemní komunikace, a to obvyklým způsobem, k účelům, ke kterým jsou určeny, a při respektování předpisů o provozu na pozemních komunikacích. Toto oprávnění svědčí každému uživateli jakékoli veřejné cesty, tedy i veřejně přístupné účelové komunikace, byť se taková komunikace, pokud je z hlediska občanského práva samostatnou věcí, nebo pozemek, k němuž v opačném případě náleží, nachází v soukromém vlastnictví.
Jak vyplývá z dosavadní judikatury (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, již citovaný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64, www.nssoud.cz), zákon o pozemních komunikacích je třeba vykládat v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod tak, že veřejně přístupná účelová komunikace nemůže vzniknout proti vůli vlastníka dotčeného pozemku. Jestliže však vlastník s jejím zřízením souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Veřejnou cestou se tedy pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným nebo konkludentním. Rovněž komunikace, u níž sice již nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací. Novodobá judikatura v tomto ohledu navazuje již na rozhodovací praxi předválečného Nejvyššího správního soudu (srov. rozhodnutí Boh A 10017/32). K vzniku veřejně přístupné účelové komunikace tedy není třeba správního rozhodnutí ani není podstatné, jak je příslušný pozemek, na němž se komunikace nachází, veden v katastru nemovitostí či jak byl evidován v minulosti. Podstatné je, zda tento pozemek splňuje veškeré znaky veřejně přístupné účelové komunikace uvedené v ust. § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tedy zda jde o dopravní cestu, určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. To, zda je pozemek účelovou komunikací, je třeba posoudit podle současného zákona o pozemních komunikacích, neboť tento zákon nemá žádné přechodné ustanovení, ze kterého by bylo možno dovodit, že právní poměry komunikací zřízených za platnosti dřívějších předpisů je třeba posoudit podle těchto předpisů.
Byť tedy užívání veřejně přístupné účelové komunikace může být za určitých podmínek omezeno, je třeba v obecné rovině souhlasit se stěžovateli, že se tak nemůže dít svémocně, ale jedině způsobem předvídaným v ust. § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tedy rozhodnutím silničního správního úřadu na návrh vlastníka účelové komunikace, pokud je to nezbytné k ochraně jeho oprávněných zájmů. V takovém řízení o návrhu na omezení přístupu na veřejně přístupnou účelovou komunikaci musí silniční správní úřad samozřejmě přihlížet rovněž k oprávněným zájmům dosavadních uživatelů dané komunikace, zvláště pak těch, kteří ji využívají pro přístup ke svým nemovitostem či pro něž možnost užívání dané komunikace podmiňuje způsob využití jejich pozemků.
Pokud ovšem vlastník oprávnění ostatních uživatelů komunikace nerespektuje a právě svémocným přehrazením komunikace jejímu užívání brání, jeví se být účinnou cestou k nápravě právě využití ustanovení § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, tedy vydání rozhodnutí, jímž silniční správní úřad nařídí odstranění pevných překážek z této komunikace. Přestože tedy zákon o pozemních komunikacích definuje pevné překážky v ust. § 29 odst. 1 pouze ve vztahu k dálnicím, silnicím a místním komunikacím, má tato úprava podle názoru Nejvyššího správního soudu širší platnost a lze proto v mezích ust. § 29 odst. 3 cit. zákona nařídit odstranění rovněž takových překážek, které byly neoprávněně umístěny na veřejně přístupné účelové komunikaci. Tomuto výkladu nasvědčuje i pojetí přestupku a jiného správního deliktu dle ust. § 42a odst. 1 písm. l) a § 42b odst. 1 písm. l) zákona o pozemních komunikacích, které rovněž nerozlišují kategorii pozemní komunikace, nýbrž postihují obecně neoprávněné umístění pevné překážky na pozemní komunikaci či její neodstranění ve lhůtě stanovené silničním správním úřadem.
Právní nauka ani rozhodovací praxe není jednotná v názoru, zda lze oprávnění k obecnému užívání veřejné komunikace považovat za veřejné subjektivní právo, jež by samo o sobě požívalo ochrany v rámci veřejné správy a subsidiárně rovněž ve správním soudnictví, nebo zda je obecné užívání komunikace chráněno silničním správním úřadem pouze z moci úřední na základě existence veřejného zájmu na jeho zachování. I kdyby ovšem samotná možnost obecného užívání veřejné cesty, která je otevřena každému potenciálnímu uživateli, subjektivním právem nebyla, musí podle názoru Nejvyššího správního soudu existovat veřejné subjektivní právo těch, kteří veřejnou cestu pravidelně užívají právě z naléhavé komunikační potřeby, tedy z toho důvodu, že daná komunikace zajišťuje přístup k jejich nemovitostem či umožňuje určitý způsob využití těchto nemovitostí. V těchto případech totiž ochrana obecného užívání komunikace úzce souvisí s ochranou vlastnických a jiných soukromých práv těchto uživatelů, zároveň ovšem dle konstantní judikatury (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 5. 2000, sp. zn. 22 Cdo 178/99) není právě pro veřejnoprávní charakter institutu obecného užívání dána pravomoc soudů rozhodujících v občanském soudním řízení, ochrana těmto uživatelům pozemní komunikace tedy musí být poskytnuta v rámci veřejné správy a posléze ve správním soudnictví.
Nástrojem této ochrany se jeví být právě ustanovení § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva nejen u soudu, ale ve stanovených případech i u jiného orgánu. Byť tedy ust. § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích výslovně nestanoví, že by řízení o odstranění pevné překážky z pozemní komunikace bylo možné zahájit i na návrh fyzické či právnické osoby, lze za ústavně konformní považovat pouze takový výklad tohoto ustanovení, podle něhož řízení o odstranění pevné překážky z pozemní komunikace lze zahájit nejen z moci úřední, ale rovněž na návrh uživatele pozemní komunikace, který tvrdí, že byl umístěním pevné překážky dotčen na svých právech výše popsaným způsobem, což činili i stěžovatelé v předmětné věci. Žalovaný i krajský soud sice uváděli, že stěžovatelé mají ke svým pozemkům přístup po jiných komunikacích, nevypořádali se však s argumentací stěžovatelů, že tyto alternativní komunikace nejsou přístupné pro zemědělskou techniku, neumožňují tedy zemědělské obhospodařování pozemků stěžovatelů. Součástí spisového materiálu je navíc také přípis Okresního úřadu v Mělníku ze dne 5. 9. 2001, z něhož vyplývá, že zmíněné přístupové komunikace byly v době, kdy došlo k umístění zmíněných pevných překážek, zarostlé křovinami a neudržované.
Je tedy možné uzavřít, že návrh stěžovatelů, který byl žalovanému postoupen Okresním soudem v Mělníku, byl způsobilý zahájit ve smyslu ust. § 18 odst. 2 správního řádu správní řízení o odstranění pevné překážky z pozemní komunikace, ovšem toliko za předpokladu, že žalovaný byl příslušný v takové věci rozhodnout. Krajský soud v Praze pochybil, pokud dospěl k závěru, že žalovaný pravomoc rozhodnout o návrhu stěžovatelů neměl. Je pravdou, že dle ust. § 40 odst. 5 písm. c) zákona o pozemních komunikacích vykonávají obce působnost silničního správního úřadu „ve věcech místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací“. Nicméně ustanovení § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích zároveň svěřuje příslušnému silničnímu správnímu úřadu, jímž nemůže být nikdo jiný, než obecní úřad dané obce, pravomoc v pochybnostech rozhodnout, zda z hlediska pozemní komunikace jde o uzavřený prostor nebo objekt, jinými slovy, zda se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci dle ust. § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, nebo o neveřejnou účelovou komunikaci dle ust. § 7 odst. 2 téhož zákona, umístěnou v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele tohoto prostoru nebo objektu.
Krajský soud správně zjistil, že se v daném případě jedná o účelovou komunikaci. S tímto hodnocením se Nejvyšší správní soud ztotožňuje, neboť mezi stranami nebylo sporné, že předmětný pozemek byl od 50.let užíván nejen předchozími vlastníky či organizacemi, které vykonávaly k pozemku právo hospodaření, ale i veřejností jako pozemní komunikace, a zároveň je zřejmé, že se nejedná o dálnici nebo silnici, a předmětná komunikace není vedena ani jako místní komunikace. U závěru, že jde o účelovou komunikaci, měl ovšem krajský soud zůstat. Správnímu soudu totiž nepřísluší, aby v rámci řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu posuzoval, zda se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, nebo o účelovou komunikaci v uzavřeném prostoru či objektu. Jak již bylo řečeno, posouzení této otázky náleží dle ust. § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích prvotně silničnímu správnímu úřadu, kterým je v daném případě žalovaný. Dikce citovaného ustanovení napovídá, že silniční správní úřad se touto otázkou musí zabývat v případě, vystanou-li o charakteru účelové komunikace pochybnosti, což se stalo právě v předmětné věci.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu vydává silniční správní úřad samostatné deklaratorní správní rozhodnutí dle ust. § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích tehdy, byl-li podán takový návrh na určení charakteru veřejné komunikace, zároveň je však silniční správní úřad oprávněn i povinen posoudit si tuto otázku jako otázku předběžnou, vystane-li v rámci jiného správního řízení, k němuž je příslušný. Působnost obecního úřadu jakožto silničního správního úřadu „ve věcech veřejně přístupných účelových komunikací“ tedy nelze ve světle ust. § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích chápat úzce tak, že je dána pouze tam, vyjde-li v konečném důsledku najevo, že se v daném případě skutečně jedná o účelovou komunikaci veřejně přístupnou. Správní orgán nemůže v případě pochybností o charakteru účelové komunikace vést dokazování a následně, posoudí-li komunikaci jako neveřejnou, dospět k závěru, že nemá ve věci pravomoc rozhodnout a že tudíž žádné správní řízení ani nevedl a vyřídit věc mimoprocesním způsobem, tedy vlastně připravit navrhovatele o adekvátní právní ochranu. Správní orgán, tedy v daném případě žalovaný, má pravomoc a tudíž také povinnost o návrhu stěžovatelů na odstranění překážek z veřejně přístupné účelové komunikace rozhodnout. Pokud by dospěl po provedeném řízení k závěru, že se jedná o účelovou komunikaci veřejnosti nepřístupnou, je oprávněn návrh zamítnout, v opačném případě, zjistí-li zároveň, že pevné překážky jsou na veřejně přístupné účelové komunikaci umístěny neoprávněně, jsou splněny podmínky pro to, aby stávajícímu vlastníkovi bylo nařízeno jejich odstranění. I kdyby žalovaný posoudil otázku charakteru účelové komunikace nesprávně, šlo by o vadu způsobující nezákonnost jeho rozhodnutí, nikoli jeho nicotnost z důvodu nedostatku pravomoci.
Proti rozhodnutí žalovaného budou účastníci řízení v každém případě moci podat odvolání k nadřízenému správnímu orgánu, tedy Krajskému úřadu Středočeského kraje a posléze případně správní žalobu k Městskému soudu v Praze. Otázka charakteru účelové komunikace má tedy být posuzována v rámci těchto řízení, a nikoli v rámci řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že žalovaný není vázán právním názorem, který k této otázce vyslovil Krajský soud v Praze.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že v předmětné věci bylo zahájeno správní řízení o návrhu stěžovatelů na odstranění pevných překážek z účelové komunikace, kterou navrhovatelé pokládali za veřejně přístupnou, přičemž vzhledem k nečinnosti žalovaného marně uplynula lhůta pro rozhodnutí žalovaného o tomto návrhu. Krajský soud tedy pochybil, pokud žalobu, jíž se stěžovatelé domáhali, aby žalovanému nařídil vydat o jejich návrhu rozhodnutí, zamítl.
Pokud jde o stížní námitky, jež se vztahovaly k tzv. „povolení k oplocení“ ze dne 20. 7. 2001 vydanému Komisí pro výstavbu Obecního úřadu Dobřeň, je třeba přisvědčit stěžovatelům, že tento akt uvedeného správního orgánu nemohl být ani ve spojení s odborným stanoviskem CHKO K. dostačujícím podkladem pro závěr krajského soudu, podle něhož pan J. J. postupoval při provedení oplocení svého pozemku v souladu se stavebním zákonem. Oplocení bylo považováno podle ust. § 139b odst. 8 písm. b) stavebního zákona za drobnou stavbu, vyžadovalo tedy v souladu s ust. 57 odst. 1 stavebního zákona předchozí ohlášení stavebnímu úřadu. Obecní úřad Dobřeň ovšem nebyl ani v roce 2001 stavebním úřadem, jak vyplývá nejen z ust. § 117 stavebního zákona, v tehdy platném znění, ale i ze sdělení Ministerstva pro místní rozvoj č. 310/2001 Sb., jímž byl zveřejněn seznam stavebních úřadů existujících k 1. 1. 2001. Obecní úřad Dobřeň mohl vykonávat tuto část pravomoci stavebního úřadu pouze tehdy, pokud by na něj byla na základě ust. § 124 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, v tehdy platném znění, přenesena tehdejším Okresním úřadem v Mělníku, o čemž však není v soudním spisu ani ve spisových materiálech předložených žalovaným či Krajským úřadem Středočeského kraje zmínka. I pokud by však na Obecní úřad Dobřeň byla tato pravomoc přenesena, krajský soud se nevypořádal s tvrzením stěžovatelů, že oplocení pozemku (plaňková brána) bylo zčásti realizováno ještě před zmíněným ohlášením. Navíc je třeba přisvědčit stěžovatelům, že ani případné sdělení stavebního úřadu či správního orgánu pověřeného výkonem jeho pravomoci, že nemá ve smyslu ust. § 57 odst. 2 stavebního zákona námitek proti provedení ohlášené drobné stavby, nenahrazuje příslušná rozhodnutí či stanoviska dotčených správních orgánů, jsou-li k provedení ohlášené stavby rovněž potřebná na základě zvláštních právních předpisů, tedy i zákona o pozemních komunikacích. Veškeré tyto úvahy však nejsou pro posouzení důvodnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti žalovaného jakožto silničního správního úřadu rozhodné. Pro tento účel plně postačují výše uvedené závěry, tedy skutečnost, že v řízení o návrhu stěžovatelů na odstranění pevných překážek z účelové komunikace, pro které je žalovaný věcně a místně příslušný, nebylo dosud vydáno rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud nad rámec stížních bodů také zkoumal, zda řízení před krajským soudem netrpělo vadou, k níž by musel dle ust. § 109 odst. 3 s. ř. s. přihlížet z úřední povinnosti. V této souvislosti vyvstala otázka, byť ji nikdo z účastníků řízení nevznesl, zda byla předmětná žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podána včas, zda byly tedy splněny veškeré podmínky řízení o této žalobě. Nelze totiž přisvědčit výše uvedenému tvrzení stěžovatelů, že by sdělením žalovaného došlo k prodloužení lhůty pro jeho rozhodnutí. Podle ust. § 49 odst. 2 správního řádu byl správní orgán povinen rozhodnout ve věci v běžných případech do 30 dnů od zahájení řízení, ve zvlášť složitých případech do 60 dnů. Tuto lhůtu mohl prodloužit pouze odvolací orgán, což se v daném případě nestalo. Je tedy třeba vycházet z toho, že v předmětné věci bylo dle ust. § 80 odst. 1 s. ř. s. možné podat žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného pouze ve lhůtě 1 roku ode dne, kdy marně uplynula lhůta 60 dnů pro rozhodnutí žalovaného. Zároveň je však nutné upřesnit, kdy v daném případě došlo k zahájení správního řízení, od nějž se odvozuje počátek šedesátidenní lhůty pro rozhodnutí žalovaného. Je pravdou, že stěžovatelé podali svůj návrh již dne 9. 3. 2005, přičemž žalovaný ho obdržel následujícího dne. Nicméně, jak již bylo řečeno, toto podání je pouze určitým upřesněním návrhu, který stěžovatelé podali mnohem dříve, a to dne 16. 9. 2002 u Okresního soudu v Mělníku, jenž však řízení pro nedostatek pravomoci zastavil a věc po právní moci usnesení postoupil žalovanému jakožto příslušnému orgánu (§ 104 odst. 1 věta druhá o. s. ř.), na což stěžovatelé právě v podání ze dne 9. 3. 2005 upozorňovali a odkazovali. Žalovaný přitom obdržel předmětný soudní spis, tedy věc mu byla postoupena, až dne 23. 6. 2005. V daném případě je proto třeba vycházet z toho, že k zahájení správního řízení došlo až dne 23. 6. 2005, šedesátidenní lhůta pro rozhodnutí žalovaného tedy vypršela dne 22. 8. 2005. Žaloba byla podána u Krajského soudu v Praze dne 22. 8. 2006, což byl poslední den lhůty stanovené v ust. § 80 odst. 1 s. ř. s., žalobu je tudíž třeba považovat za včasně podanou.
Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou a v souladu s ust. § 110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude Krajský soud v Praze vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Praze v novém řízení (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. listopadu 2007
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu