ve znění zákonů č. 83/1998 Sb. a č. 320/2002 Sb.» k části dvacáté první bodu 3 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změ- ně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích) k vyhlášce č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona**) L Účinností zákona č. 127/2005 Sb., kterým byl zaveden do soudního řádu správ- ního institut opatření obecné povahy, se změnila povaha nařízení obce o stavební uzávěře. Takové nařízení již nadále není z materiálního hlediska právním předpi- sem, nýbrž opatřením obecné povahy. Proto může řízení o jeho zrušení vést jen Nej- vyšší správní soud, který je v případě důvodnosti návrhu oprávněn stavební uzávě- ru zrušit, byť ta byla vyhlášena formou právního předpisu. II. Za účinnosti stavebního zákona z roku 1976 a prováděcí vyhlášky č. 132/1998 Sb. bylo možné stavební uzávěru vyhlásit z důvodu budoucího využití v území nebo je- ho organizací podle připravované územně plánovací dokumentace tehdy, když or- gán příslušný ke schválení územně plánovací dokumentace rozhodl o určitém způ- sobu budoucího funkčního využití daného území. Takovým orgánem bylo zastupitelstvo obce, a nikoliv její rada.
ve znění zákonů č. 83/1998 Sb. a č. 320/2002 Sb.» k části dvacáté první bodu 3 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změ- ně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích) k vyhlášce č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona**) L Účinností zákona č. 127/2005 Sb., kterým byl zaveden do soudního řádu správ- ního institut opatření obecné povahy, se změnila povaha nařízení obce o stavební uzávěře. Takové nařízení již nadále není z materiálního hlediska právním předpi- sem, nýbrž opatřením obecné povahy. Proto může řízení o jeho zrušení vést jen Nej- vyšší správní soud, který je v případě důvodnosti návrhu oprávněn stavební uzávě- ru zrušit, byť ta byla vyhlášena formou právního předpisu. II. Za účinnosti stavebního zákona z roku 1976 a prováděcí vyhlášky č. 132/1998 Sb. bylo možné stavební uzávěru vyhlásit z důvodu budoucího využití v území nebo je- ho organizací podle připravované územně plánovací dokumentace tehdy, když or- gán příslušný ke schválení územně plánovací dokumentace rozhodl o určitém způ- sobu budoucího funkčního využití daného území. Takovým orgánem bylo zastupitelstvo obce, a nikoliv její rada.
Prejudikatura: č. 740/2006 Sb. NSS, č. 968/2006 Sb. NSS, č. 1276/2007 Sb. NSS a č. 1341/2007 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 90/2005 Sb. 2406 Mezinárodní ochrana: k pojmu sociální skupina k $ 12 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii Čes- ké republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu), ve znění zákonů č. 2/2002 Sb., č. 136/2006 Sb. a č. 165/2006 Sb. Branci mohou být na základě konkrétních skutkových okolností považováni za specifickou sociální skupinu, jejíž příslušníci mohou mít odůvodněný strach z pro- následování ve smyslu $ 12 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, pokud na jedné straně čelí hrozbě násilí ze strany teroristických skupin pro případ, že základní vo- jenskou službu nastoupí, přičemž příslušný stát (Alžírsko) není schopen jim před tímto nebezpečím poskytnout dostatečnou ochranu, a na straně druhé naopak čelí hrozbě trestů odnětí svobody a dalších sankcí ze strany státu pro případ, že by vo- jenskou službu nastoupit odmítli.
4. Přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu (nebo rozporu jeho části) s hmotným právem.
5. Přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (přiměřenost právní regulace).
K takto vymezenému postupu je nutné poznamenat, že Nejvyšší správní soud je v rámci své přezkumné činnosti v souladu s dispoziční zásadou vázán návrhem a nesmí jej tedy překročit. Naproti tomu však podle § 101d odst. 1 věty druhé s. ř. s. není vázán právními důvody návrhu, takže může napadené opatření obecné povahy nebo jeho část zrušit i z jiných důvodů než z těch, které navrhovatel vytkl.
Při přezkumu navrhovatelkou napadeného opatření obecné povahy tedy Nejvyšší správní soud postupoval podle jednotlivých kroků uvedeného algoritmu a dospěl k následujícím závěrům:
Z již zmíněné judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu vyplývá, že od účinnosti zákona č. 127/2005 Sb. se na správní akt s konkrétně určeným předmětem a s obecně vymezeným okruhem adresátů nahlíží jako na opatření obecné povahy, i když takto není v zákoně výslovně pojmenován nebo byl dokonce vydán formou právního předpisu. Z tohoto materiálního pojetí je tedy zřejmé, že odpůrce měl i za účinnosti stavebního zákona z roku 1976 pravomoc opatření obecné povahy vydat.
Při vydání navrhovatelkou napadeného opatření obecné povahy pak odpůrce nepřekročil ani meze zákonem stanovené působnosti. Tu je třeba rozlišovat zejména na věcnou (okruh věcných oblastí, v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), osobní (okruh osob, vůči kterým správní orgán působí), prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc vykonávat). Věcná působnost nebyla překročena, neboť v projednávané věci vyhlásila stavební uzávěru rada obce formou nařízení v souladu s ustanoveními § 33 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976 a § 102 odst. 2 písm. d) zákona o obcích. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že nařízení o stavební uzávěře obsahovalo nesprávný odkaz na ustanovení § 84 odst. 3 zákona o obcích, které umožňuje vydávat nařízení obce jejím zastupitelstvem, není-li zřízena rada obce. Oprávnění obce vyhlásit stavební uzávěru formou jejího nařízení se totiž opíralo pouze o ustanovení § 33 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976, podle něhož bylo napadené opatření obecné povahy vydáno. Rovněž tak byla dodržena i osobní a prostorová působnost odpůrce, neboť stavební uzávěra se vztahovala pouze na subjekty, které měly vlastnické právo k dotčeným pozemkům nacházejícím se na území dané obce. Stavební zákon z roku 1976 ani vyhláška Ministerstva pro místní rozvoj č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona (dále jen „prováděcí vyhláška“) přitom nestanovily minimální počet pozemků, na které by mohla být stavební uzávěra vyhlášena, takže ta se mohla dotýkat i nízkého počtu pozemků, jako tomu bylo i v projednávané věci. Ve stavební uzávěře byla v souladu s ustanovením § 7 odst. 1 písm. e) prováděcí vyhlášky uvedena doba platnosti, neboť ta byla vyhlášena do schválení změny č. V územního plánu sídelního útvaru. Odpůrce tak nepřekročil ani svou časovou působnost.
Je tedy možné konstatovat, že navrhovatelkou napadené opatření obecné povahy uspělo v prvních dvou krocích algoritmu soudního přezkumu.
Dále Nejvyšší správní soud zkoumal, zda v nyní projednávané věci bylo opatření obecné povahy vydáno zákonem stanoveným postupem. Odpůrce nevyhlásil stavební uzávěru formou územního rozhodnutí podle § 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 1976 na základě provedeného územního řízení, v důsledku čehož navrhovatelka nemohla využít procesních práv příslušejících účastníkům tohoto řízení. Nicméně, pokud ustanovení § 33 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976 umožňovalo vyhlásit stavební uzávěru i nařízením obce, pak odpůrce postupoval v souladu se zákonem, když zvolil tuto druhou přípustnou formu. I při ní je však třeba vycházet z vymezení územního rozhodnutí o stavební uzávěře podle § 10, § 32 odst. 1 písm. d), § 37 odst. 1 a 2 a § 39 stavebního zákona z roku 1976 a z náležitostí tohoto rozhodnutí podle § 7 prováděcí vyhlášky (srov. nález Ústavního soudu č. 90/2005 Sb. a nález Ústavního soudu ze dne 1. 8. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 16/06, www.nalus.usoud.cz).
Podle těchto ustanovení se v rozhodnutí o stavební uzávěře zakazují nebo omezují stavební činnosti za účelem ochrany důležitých zájmů v území, naplnění cílů a záměrů územního plánování a budoucího využití území nebo jeho organizace podle připravované územně plánovací dokumentace. Z toho vyplývá, že stavební uzávěru lze dokonce stanovit i pro území, v němž stávající územní plán výstavbu povoluje, a to jako dočasné opatření do schválení podrobnější územně plánovací dokumentace pro dané území (srov. nález Ústavního soudu č. 90/2005 Sb.). I v takovém případě však musí být stavební uzávěra v souladu s cíli a záměry územního plánování a odpovídat tak budoucímu funkčnímu využití území nebo jeho organizace podle připravované územně plánovací dokumentace.
Příprava územně plánovací dokumentace však v ustanoveních § 17 a násl. stavebního zákona z roku 1976 nebyla uvedena mezi jednotlivými fázemi pořizování územně plánovací dokumentace, a proto ji nelze ztotožnit s rozhodnutím o jejím pořízení, se schválením jejího zadání, s projednáním konceptu jejího řešení, či s projednáním jejího návrhu. Za této situace je zapotřebí ve shodě se zmíněným nálezem Ústavního soudu ze dne 1. 8. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 16/06, učinit závěr, že za účinnosti stavebního zákona z roku 1976 a prováděcí vyhlášky bylo možné stavební uzávěru vyhlásit z důvodu budoucího využití v území nebo jeho organizací podle připravované územně plánovací dokumentace tehdy, když orgán příslušný ke schválení územně plánovací dokumentace rozhodne o určitém způsobu budoucího funkčního využití daného území. Takovým orgánem je přitom zastupitelstvo obce, a nikoliv její rada, jak vyplývá z ustanovení § 17 odst. 2 a § 26 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 a z ustanovení § 84 zákona o obcích.
K takové situaci však v nyní projednávané věci nedošlo. Obecně závazná vyhláška města Mníšek pod Brdy č. 2/2006 o závazné změně části č. IV územního plánu sídelního útvaru Mníšek pod Brdy, kterou schválilo zastupitelstvo města dne 16. 3. 2006, totiž změnila funkční využití dotčených pozemků z rekreační zóny na trvalé bydlení. V tomto právním předpise obce je úmysl přeměnit stávající funkční využití dotčených pozemků na zastavěnou plochu jasně formulován, o čemž svědčí i to, že podle podrobných regulativů urbanistické koncepce měly být v dané lokalitě vybudovány nadstandardní rodinné domy. Navíc o takovou změnu požádala i navrhovatelka v podání ze dne 3. 6. 1998 a odpůrce této žádosti přípisem ze dne 20. 6. 2005 vyhověl. Nic tedy nenasvědčuje tomu, že ve vztahu k dotčeným pozemkům byla změna č. IV územního plánu schválena nedopatřením. Avšak i kdyby přeměna funkčního využití dotčených pozemků byla provedena omylem, musel odpůrce vycházet z toho, že platná územně plánovací dokumentace je vymezuje jako stavební parcely. Zastupitelstvo města Mníšek pod Brdy pak sice na zasedáních ze dne 19. 12. 2005 a 30. 5. 2006 rozhodlo o pořízení změny č. V územního plánu sídelního útvaru, avšak tyto změny se netýkaly dotčených pozemků. Úmysl zastupitelstva města změnit způsob jejich funkčního využití pak nikterak nevyplývá ani z dalších listin, které jsou součástí spisové dokumentace předložené odpůrcem. Uvedený záměr pojala do vyhlášení stavební uzávěry jen Rada města Mníšek pod Brdy ve svém usnesení ze dne 14. 6. 2006, avšak ta podle stavebního zákona z roku 1976 nebyla oprávněna cíle pořizované územně plánovací dokumentace schvalovat, jak již bylo zmíněno.
Lze tedy konstatovat, že v době vyhlášení stavební uzávěry tedy ještě nebyla připravena taková územně plánovací dokumentace, která by bránila funkčnímu využití dotčených pozemků pro trvalé bydlení, takže odpůrce při vydávání napadeného opatření obecné povahy nedodržel zákonem stanový postup. V této souvislosti je nutné zdůraznit, že proces vedoucí k vyhlášení stavební uzávěry nelze chápat jako samostatný a izolovaný, ale je na něj nutné nahlížet v širších souvislostech, tedy zejména v návaznosti na vznikající územně plánovací dokumentaci.
Navíc procesní postup odpůrce při vydávání napadeného opatření obecné povahy byl v rozporu i s principem legitimního očekávání. K této problematice lze z judikatury Ústavního soudu poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 11. 5. 2005, sp. zn. II. ÚS 487/03, dostupný na www.nalus.usoud.cz, podle něhož „ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy), jehož nepominutelným komponentem je nejen předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky“. Princip vázanosti správního orgánu jím vytvořenou správní praxí pak vyplývá i ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení, která je zakotvena v ustanovení čl. 1 věty první Listiny základních práv a svobod. Tento ústavní princip, který musí veřejná správa respektovat, je pak vyjádřen i v ustanovení § 2 odst. 4 správního řádu č. 500/2004 Sb., podle něhož správní orgán dbá i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Také tímto zákonným ustanovením je tedy vyjádřena zásada legitimního očekávání, která vytváří předpoklady pro předvídatelnost činnosti veřejné správy. Ta by proto měla ve svých postupech a rozhodování podržet určitou míry kontinuity, kterou by bylo možné narušit jen v odůvodněných případech, pokud k tomu budou dány legitimní důvody.
V nyní projednávané věci však orgány odpůrce svou vytvořenou správní praxi náhle a nedůvodně změnily. Městský úřad v Mníšku pod Brdy dne 12. 6. 2006 totiž vyhověl žádosti navrhovatelky o udělení souhlasu s dělením jejího pozemku pro účelu výstavby rodinného domu s tím, že takový postup není v rozporu s cíli a záměry územního plánování. Jen dva dny nato pak jiný orgán odpůrce, Rada města Mníšek pod Brdy, pojal záměr změnit způsob využití pozemků navrhovatelky. Navíc Rada města Mníšek pod Brdy tento cíl připravované územně plánovací dokumentace nepředložila k schválení zastupitelstvu města, neseznámila s ním navrhovatelku a dne 21. 6. 2006, tedy pouhých devět dní od udělení souhlasu s dělením jejího pozemku, vyhlásila stavební uzávěru na dotčené pozemky, kterou opět navrhovatelce neoznámila. Ta proto prodávala jeden z dotčených pozemků třetí osobě za účelem výstavby rodinného domu, aniž věděla, že na něho byla vyhlášena stavební uzávěra. Také ve vztahu k dalším pozemkům, jejichž vlastnicí navrhovatelka zůstala, nemohla navrhovatelka s ohledem na předchozí postup odpůrce nikterak předpokládat, že se stanou nezastavitelnými a tím se jejich hodnota náhle výrazně sníží, jak vyplývá ze znaleckého posudku č. 1379-139-2008 Ing. J. P. Nelze přitom souhlasit s tím, že se navrhovatelka mohla o navržených změnách územně plánovací dokumentace předem informovat. Zastupitelstvo města totiž nepojalo úmysl změnit funkční využití jejich pozemků, jak již bylo zmíněno. Mezi usnesením rady města o zamýšleném provedení změny povahy dotčených pozemků a vyhlášením stavební uzávěry na ně pak uplynula doba pouhých sedmi dnů, během níž i vzhledem k předchozímu souhlasu s dělením pozemku uděleným orgánem odpůrce nemohla navrhovatelka nikterak předpokládat, že takový obrat v postupu orgánů odpůrce nastane. Navíc změna č. V územního plánu sídelního útvaru, do jejíhož schválení je stavební uzávěra vyhlášena, nebyla doposud schválena, takže již více než tři roky je navrhovatelka značně omezena na svých vlastnických právech, ačkoliv podle stávající územně plánovací dokumentace jsou její pozemky určeny k zástavbě.
S ohledem na uvedené vady, k nimž došlo při postupu odpůrce při vyhlašování stavební uzávěry, tedy napadené opatření obecné povahy ve třetím kroku algoritmu soudního přezkumu neuspělo. Za této situace již Nejvyšší správní soud nepovažoval za nutné zabývat se souladem napadeného opatření obecné povahy s dalšími kroky algoritmu. Proto k námitkám navrhovatelky nezkoumal intenzitu dotčení jejího vlastnického práva stavební uzávěrou ani nezbytnost takového zásahu vzhledem k vzdálenosti dotčených pozemků od zámku, na něhož měl navazovat park, a vzhledem k již zastavěné ploše, která se nachází mezi zámkem a pozemky navrhovatelky. Rovněž tak se již Nejvyšší správní soud nemusel zabývat ani otázkou náhrady za stavební uzávěrou dotčené pozemky.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadené opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, a proto ho podle § 101d odst. 2 věty první s. ř. s. zrušil již dnem právní moci tohoto rozsudku, neboť výkon soudního rozhodnutí není zapotřebí odkládat.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením § 101d odst. 5 s. ř. s., podle něhož v tomto zvláštním druhu řízení nemá žádný z účastníků řízení na náhradu nákladů právo.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. července 2009
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu