vebním řádu (stavební zákon) Požadavek proporcionálního vztahu mezi veřejným zájmem na odstranění do- pravní závady v obci a soukromým zájmen vlastníka pozemků zahrnutých do kori- doru dopravní infrastruktury je naplněn, pokud je územní plán vymezující takový koridor v souladu s nadřazenou závaznou územně plánovací dokumentací a součas- ně respektuje-li omezení plynoucí z rozhodnutí orgánů státní správy v oblasti státní památkové péče. i
vebním řádu (stavební zákon) Požadavek proporcionálního vztahu mezi veřejným zájmem na odstranění do- pravní závady v obci a soukromým zájmen vlastníka pozemků zahrnutých do kori- doru dopravní infrastruktury je naplněn, pokud je územní plán vymezující takový koridor v souladu s nadřazenou závaznou územně plánovací dokumentací a součas- ně respektuje-li omezení plynoucí z rozhodnutí orgánů státní správy v oblasti státní památkové péče. i
Prejudikatura: č. 277/2004 Sb. NSS, č. 1462/2008 Sb. NSS, č. 1910/2009 Sb. NSS; nález Ústav- ního soudu č. 15/2005 Sb. ÚS (sp. zn. II ÚS 455/03); rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 9. 1982, Sporrong a Lónnroth proti Švédsku (stížnosti č. 7151/75 a 7152/75), a ze dne 17. 7. 2007 Rosiňskí proti Polsku (stížnost č. 17373/02). 2202 Právo na informace: povinný subjekt k $ 14 odst. 3 písm. b), $ 14 odst. 5 písm. c) a $ 15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím Konkrétní obecní úřad (resp. městský úřad či magistrát statutárního města) je třeba považovat za jediný správní orgán, jemuž právní předpisy svěřují působnost v různých oblastech veřejné správy, a také za jediný povinný subjekt ve smyslu zá- kona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Tento povinný subjekt te- dy není oprávněn odložit žádost o informaci či tuto žádost zamítnout se zdůvodně- ním, že se nevztahuje k jeho působnosti, pokud se tato žádost týká činnosti jiného odboru či složky téhož obecního úřadu, než je ta, které byla žádost adresována.
1. Přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy. Správní orgán postupuje v mezích své pravomoci, pokud mu na základě zákonného zmocnění především náleží oprávnění vydávat opatření obecné povahy, jejichž prostřednictvím autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s tímto orgánem.
2. Přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem stanovené působnosti. Správní orgán postupuje v mezích své působnosti, jestliže prostřednictvím opatření obecné povahy upravuje okruh vztahů, ke kterým je zákonem zmocněn, a v rámci nichž tedy realizuje svoji pravomoc vydávat opatření obecné povahy.
3. Přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem (procesní postup správního orgánu při vydávání opatření obecné povahy).
4. Přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu (nebo rozporu jeho části) s hmotným právem.
4. Přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu (nebo rozporu jeho části) s hmotným právem.
5. Přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (přiměřenost právní regulace).
V případě prvních tří kroků zmiňovaného postupu navrhovatelé žádné výhrady nevznesli a ani zdejší soud nemá žádné pochybnosti o tom, že zastupitelstvo obce Kunžak bylo oprávněno předmětný územní plán vydat a že při jeho vydávání nepřekročilo zákonem stanovené meze své působnosti. Stejně tak není mezi účastníky sporu o tom, zda odpůrce při vydání územního plánu dodržel stanovený procesní postup; Nejvyšší správní soud pak procesní pochybení odpůrce též neshledal.
V.a)
Soulad územního plánu s hmotným právem (čtvrtý krok postupu přezkumu)
Nejvyšší správní soud tedy přistoupil k testu zákonnosti napadeného opatření obecné povahy z pohledu čtvrtého kroku shora popsaného postupu (tedy z hlediska souladu územního plánu s hmotným právem).
Před vlastním posouzením důvodnosti jednotlivých námitek navrhovatelů Nejvyšší správní soud považuje za nutné připomenout závěry svých předchozích rozhodnutí k otázce, do jaké míry je správní soud oprávněn územní plán (vydaný ve formě opatření obecné povahy) přezkoumávat věcně; odkazuje přitom zejména na rozsudky z 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 3/2007 - 73, publikovaný pod č. 1462/2008 Sb. NSS, a z 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008 - 88. Není pochyb o tom, že rozhodnutí, zda a kdy obec přistoupí ke zpracování územně plánovací dokumentace, je vyhrazeno samostatné působnosti obce (§ 5 odst. 1 a 2 stavebního zákona), což platí i pro jeho konkrétní podobu, která je ve své podstatě výsledkem politického rozhodnutí té které municipality. Toto oprávnění obce však není bezbřehé, neboť zde existují zákonem stanovené podmínky a omezení a v rovině obecné též omezení plynoucí ze samotného ústavního pořádku (požadavek rovného zacházení, předvídatelnosti právní regulace, minimalizace zásahů do individuálních práv fyzických a právnických osob, atd.). V tomto smyslu se vyjádřil Nejvyšší správní soud již například v cit. rozsudku č. j. 2 Ao 3/2007 - 73, kde uvedl, že v případě územního plánování jde vždy „o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje ... omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto ´vejde´ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem sám územní plány dotvářet.“
Je tedy zřejmé, že správní soud není oprávněn posuzovat vhodnost funkčního využití té které lokality; kromě splnění kompetenčních a procedurálních požadavků mu však nic nebrání též posoudit, zda zvolené řešení není v rozporu s požadavky hmotného práva (krok č. 4 postupu), popř. zda (i při formálním splnění všech podmínek hmotného práva) nejde o řešení ve vztahu ke konkrétní osobě (navrhovateli) zjevně nepřiměřené, nezdůvodnitelné či diskriminační, nejde-li o zjevný exces, šikanu apod. (krok 5 postupu přezkumu). Současně s tím je však vždy nutno uvážit, zda takový zásah skutečně představuje reálné a konkrétní porušení práva navrhovatele. Správní soud je tedy povolán zhodnotit, zda mezi navrhovaným využitím území a (z toho plynoucím) omezením dotčeného vlastníka nemovitosti neexistuje, i při formálním dodržení veškerých požadavků hmotného práva, zjevný nepoměr, který nelze odůvodnit ani veřejným zájmem na využití území obce v souladu s požadavky uvedenými v § 18 stavebního zákona. Výsledné funkční a prostorové uspořádání území musí vždy představovat rozumný kompromis a vyváženost mezi jednotlivými veřejnými zájmy navzájem (zde je ovšem aktivita soudu, s ohledem na aktivní legitimaci vyjádřenou v § 101a odst. 2 a 3 s. ř. s., velmi omezená), ale i mezi veřejnými zájmy na straně jedné a soukromými zájmy na straně druhé. Jak již bylo uvedeno, řešení zvolené územním plánem může legitimně omezit výkon vlastnického práva vlastníků dotčených nemovitostí (popř. též výkon dalších práv s těmito nemovitostmi spojených – např. práva na svobodné podnikání) a není-li zjištěno, že jde o řešení nezákonné či excesivní, soud se k vhodnosti a účelnosti takového postupu nevyjadřuje. Obdobně se Nejvyšší správní soud vyjádřil již ve shora cit. rozsudku č. j. 2 Ao 4/2008 - 88.
Podstatu námitek navrhovatelů, jež se vztahují k otázce souladu územního plánu obce s hmotným právem, lze shrnout tak, že v rozporu s cíli územního plánování vyjádřenými v § 18 stavebního zákona odpůrce upřednostnil deklarovaný veřejný zájem před soukromým zájmem navrhovatelů (jejich vlastnickým právem). Tomu odpůrce oponoval s tím, že vymezení koridoru D1 v současné podobě bylo nutné s ohledem na prohlášení Vospělova mlýna nemovitou kulturní památkou a na povinnost souladu územního plánu obce s územním plánem VÚC.
Při posuzování námitky navrhovatelů je třeba lišit dva okruhy problémů: (1) zda § 36 odst. 5, resp. § 53 odst. 4 písm. a) stavebního zákona pro odpůrce zakládá jednoznačnou povinnost přenést do územního plánu obce obecně prospěšné stavby vymezené nadřazenou územně plánovací dokumentací a má-li odpůrce povinnost při vymezování koridoru veřejně prospěšné stavby zohlednit nemovitou kulturní památku; (2) zda vymezení koridoru D1 představuje veřejný zájem souladný s cíli územního plánování (§ 18 stavebního zákona) a zda přísluší správnímu soudu v takovém případě posuzovat i „opravdovost“ veřejného zájmu. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že nejprve je na místě vyřešit prvně popsaný problém.
Stavební zákon v hlavě III zahrnuje ustanovení jednak o politice územního rozvoje (díl 2) a jednak o územně plánovacích dokumentacích (díl 3), jež představují zásady územního rozvoje (oddíl 1) a územní plán (oddíl 2). Uvedené instituty jsou koncepčními nástroji územního plánování a liší se od sebe mírou své obecnosti a rozsahem území, kterým se zabývají. Politika územního rozvoje je koncepčním celostátním nástrojem, jenž se zabývá otázkami územního plánování na úrovni nadregionální, celostátní a mezinárodní, přičemž jejím účelem je koordinovat mj. zájmy na využívání území státu a územně plánovací činnosti krajů a obcí (k tomu podrobněji srov. Hegenbart, M., Sakař, B., a kol., Stavební zákon, Komentář, 1. vydání, C.H.Beck, 2008, str. 81 - 82). Zásady územního rozvoje jsou strategickým územně plánovacím nástrojem kraje, který je pořizuje pro celé své území; řeší tedy problematiku nadmístního významu. Zásady územního rozvoje vždy vymezují nebo (ve vztahu k politice územního rozvoje) zpřesňují vymezení mj. ploch a koridorů nadmístního významu, včetně ploch a koridorů veřejné infrastruktury, a vymezují veřejně prospěšné stavby (srov. op. cit. Stavební zákon, Komentář, str. 93 - 97). Územní plán je pak základním koncepčním dokumentem k usměrňování územního rozvoje obce, je zpracováván pro celé území obce.
Z nastíněné posloupnosti je zřejmé, že konkrétní území je regulováno pomocí tří dokumentů, které tedy musí být vzájemně souladné; tento soulad je ve stavebním zákoně zajištěn zejména pomocí ustanovení § 36 odst. 5 a § 53 odst. 4 písm. a). Pořizovatel musí při pořizování územně plánovací dokumentace sám ověřit soulad svého návrhu s nadřazenou dokumentací. Též pořizovateli nadřízený orgán posuzuje soulad pořizované a nadřazené dokumentace v rámci svého stanoviska k návrhu nebo konceptu (§ 38 odst. 2, § 51 odst. 2 a 3 stavebního zákona). Zjistí-li, že návrh/koncept je v rozporu s nadřazenou dokumentací, předloží zastupitelstvu obce nebo kraje, jež návrh dokumentace schvaluje, návrh na jeho zamítnutí (§ 40 odst. 1 a 3, § 53 odst. 4 a 6 stavebního zákona). Dalším projevem závaznosti nadřízených dokumentací je povinnost kraje nebo obce uvést svou územně plánovací dokumentaci do souladu s dokumentací nadřazenou v případě, že nadřazená dokumentace byla schválena následně či aktualizována; do doby provedení odpovídající změny nelze podle nesouladných částí dokumentace rozhodovat (§ 41 odst. 4 a § 54 odst. 5 cit. zákona).
Právě provedený rozbor závaznosti jednotlivých úrovní územně plánovacích dokumentací znamená v posuzovaném případě, že odpůrce byl povinen v územním plánu obce zachytit koridor D46, který vymezuje územní plán VÚC. Odpůrce musel vymezení koridoru D46 respektovat, nemohl koridor D1 vymezit vně koridoru D46, ani jej nemohl nevymezit (ponechat silnici II/151 na východním okraji Kunžaku ve stávajícím stavu s tím, že vymezení koridoru pro obecně prospěšnou stavbu - úpravu trasování silnice - doplní později), neboť v obou případech by jeho návrh územního plánu obce byl v rozporu s nadřazenou dokumentací, což by znamenalo nemožnost jeho schválení. Odpůrce tak měl ke zvážení pouze dvě možnosti: buď územní plán schválit při respektování vymezení koridoru D46, nebo schválení územního plánu odložit na dobu, kdy dojde k přijetí zásad územního rozvoje Jihočeského kraje, jež by mohly přinést odlišné vymezení koridoru pro úpravu předmětné silnice (v návrhu zásad označován kódem D38). Takové rozhodnutí je však rozhodnutím zcela politickým a přísluší jedině zastupitelstvu dané obce. Odpůrce se rozhodl pro první z nastíněných variant a Nejvyšší správní soud není nikterak oprávněn tuto jeho volbu přezkoumávat; obdobně se ostatně již Nejvyšší správní soud vyjádřil ve shora cit. rozsudku č. j. 2 Ao 4/2008 - 88.
Samotná otázka, zda je vymezení koridoru D1 v územním plánu obce v souladu s koridorem D46 v územním plánu VÚC, nebyla navrhovateli učiněna výslovně předmětem přezkumu napadeného opatření obecné povahy (v replice to navrhovatelé výslovně vyloučili). Ve smyslu § 187 stavebního zákona aktualizovaný a v současné době účinný územní plán VÚC, http://www.kraj-jihocesky.cz/index.php?par[id_v]=402&par[lang]=CS
vymezil koridor D46 pro „úpravu komunikace II/151 Kunžak“ (bod V.28. textové části). Podle bodu I.2. textové části je znázorněná trasa ve výkresu osou koridoru, jehož šířka činí 50 metrů na každou stranu. Odpůrce zdůraznil, že koridor D1 vymezil v rámci koridoru D46 územního plánu VÚC, zohlednil však skutečnost, že Vospělův mlýn byl vyhlášen nemovitou kulturní památkou. Navrhovatelé tuto skutečnost nijak nezpochybňují. Na tomto závěru nemůže ničeho změnit ani fakt, že Jihočeský kraj zadal v roce 2009 vypracování územní studie 2009; tato studie může mít totiž dopad až do zásad územního rozvoje připravovaných nyní Jihočeským krajem (zatím ve fázi návrhu, dostupné na webových stránkách kraje). http://www.kraj-jihocesky.cz/index.php?par[id_v]=1142&par[lang]=CS
Odpůrce si je zcela správně vědom toho, že, budou-li zásady územního rozvoje schváleny v podobě, jíž by vymezený koridor D1 neodpovídal, bude povinen v územním plánu obce provést změny, jak mu ukládá § 54 odst. 5 stavebního zákona.
Při vymezení koridoru byl odpůrce dále vázán skutečností, že Vospělův mlýn byl prohlášen nemovitou kulturní památkou. Orgán státní památkové péče, zde Městský úřad Jindřichův Hradec, odbor rozvoje - oddělení památkové péče, by v případě, že by odpůrce trval na vymezení koridoru D1 v původní variantě (tj. počítající s demolicí Vospělova mlýna), musel vydat nesouhlasné stanovisko k návrhu územního plánu obce; ostatně v tomto smyslu se i orgán státní památkové péče vyjádřil (vyjádření z 18. 8. 2008, založeno ve správním spise odpůrce „Územní plán Kunžak - návrh (veřejné projednání)“). Je totiž úkolem orgánu státní památkové péče v souladu s § 1 odst. 2 zákona ČNR č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, mj. dbát o zachování kulturních památek, tento cíl je pak jistě způsobilý být limitou využití území, jak ji definuje § 26 odst. 1 stavebního zákona. Takové nesouhlasné stanovisko by pak pro odpůrce mělo zásadní procesní důsledky, neboť ten je takovým stanoviskem vázán; k závaznosti stanovisek dotčených orgánů srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu z 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008 - 62.
Nejvyšší správní soud zde ještě považuje za nezbytné vyjádřit se k námitce navrhovatelů, jejíž podstatou je upozornění na účelovost prohlášení Vospělova mlýna kulturní památkou. Nejvyšší správní soud z Ústředního seznamu kulturních památek ČR vedeného ministerstvem kultury ČR ověřil, že Vospělův mlýn je v seznamu zapsán pod číslem rejstříku ÚSKP 102915 a nemovitou kulturní památkou je od 12. 3. 2008.http://monumnet.npu.cz/pamfond/list.php?IdReg=539302374&oKodOk=3103&oNazSidOb=kun%BEak&Uz=B&PrirUbytOd=03.05.1958&PrirUbytDo=06.10.2009&Limit=25 (zobrazeno dne 6.10.2009); Nejvyšší správní soud si je vědom, že seznam památek zveřejněný na uvedené internetová stránce má pouze informativní charakter, ale vzhledem k tomu že o prohlášení Vospělova mlýna kulturní památkou není mezi účastníky sporu, spokojil se soud s ověřením skutečnosti touto cestou.
Zdejší soud se již v minulosti k tvrzené účelovosti prohlašování kulturních památek vyjádřil a dospěl k následujícímu závěru: „motivace k podání návrhu [na prohlášení kulturní památkou] mohla být prakticky jakákoliv, neboť sama o sobě nepodléhá soudnímu přezkumu, a relevantní se jeví toliko zjištění, zda pro prohlášení domu za kulturní památku byl dán či nikoliv příslušný zákonný důvod. Navíc je vhodné dodat, že účelem zákona č. 20/1987 Sb. je ochrana kulturních památek, takže nemůže být viděno jako v rozporu s tímto účelem zákona, pokud byly návrhy na prohlášení předmětného domu za kulturní památku podány jako jeden z prostředků k jeho ochraně.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu z 28. 4. 2004, č.j. 6 A 106/2002-81). Navrhovatelé ještě nadto namítají, že k prohlášení Vospělova mlýna kulturní památkou nebyl dán zákonný důvod ve smyslu § 2 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb. Touto námitkou se Nejvyšší správní soud nemohl vůbec zabývat, neboť v řízení o zrušení opatření obecné povahy k tomu není oprávněn; přezkum prohlášení nemovitosti kulturní památkou by náležel do pravomoci správních soudů v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.), příp. o kasační stížnosti (§ 102 a násl. s. ř. s.). V probíhajícím řízení Nejvyšší správní soud z rozhodnutí Ministerstva kultury o prohlášení kulturní památky vychází ve smyslu § 52 odst. 2 s. ř. s.
Konečně je třeba též odmítnout argument, že odpůrce měl podat návrh na zrušení prohlášení věci kulturní památkou ve smyslu § 8 zákona č. 20/1987 Sb. Je sice pravdou, že odpůrce by byl oprávněn návrh podat, avšak výsledek takového řízení nelze rozhodně předvídat. Odpůrce má možnost návrh ministerstvu kultury podat, není to však jeho povinností, a není ani možno po něm takové jednání vynucovat. Zachování kulturního dědictví, mj. i prostřednictvím ochrany, která je poskytována právě kulturním památkám, je obecně považováno za obecný zájem, jakkoliv se tato kategorie vymyká přesné definici. Odpůrce - politická reprezentace obce - je pak také povolán k ochraně takovýchto zájmů, nelze mu tedy vyčítat jeho případnou pasivitu ve vztahu k zrušení prohlášení kulturní památky na jím spravovaném území. Závěrem pak zdejší soud ještě podotýká, že prohlášení věci kulturní památkou pro jejího vlastníka znamená nemalá omezení a povinnosti (srov. mj. § 9 - 14a a § 39 zákona č. 20/1987 Sb.). Nejvyšší správní soud je tedy přesvědčen, že právní úpravu týkající se kulturních památek je třeba vnímat komplexně, nikoliv jen jako překážku pro územní plánování.
Odpůrce tedy při vymezení koridoru D1, který vymezil v rámci vedení koridoru D46 v nadřazené územněplánovací dokumentaci VÚC s tím, že z původně plánované trasy koridoru vypustil nemovitou kulturní památku, Vospělův mlýn, postupoval v souladu se zákonem.
Lze tedy shrnout, že odpůrce postupoval v souladu se zákonem, když vymezil koridor D1, neboť byl vázán vymezením koridoru D46 v územním plánu VÚC a též povinností respektovat nemovitou kulturní památku, za níž byl Vospělův mlýn prohlášen.
Nyní je však třeba posoudit, jak bylo shora naznačeno (2), zda takovéto vymezení koridoru představuje veřejný zájem, pokud není schopno naplnit deklarovaný cíl, jak navrhovatelé namítají, a je tedy v souladu s § 18 stavebního zákona.
V případě tvrzení navrhovatelů, dle kterého byl na jejich úkor nezdůvodnitelným způsobem upřednostněn veřejný zájem, je nutné nejprve uvést, jakým způsobem jsou cíle územního plánování v § 18 stavebního zákona definovány. „Při maximálně přípustné míře zjednodušení lze konstatovat, že cílem územního plánování je rozvoj dotčeného území. Ten je chápán jako zajištění souladu mezi výstavbou a požadavkem udržitelného rozvoje území (soulad mezi požadavky na příznivé životní prostředí, hospodářský rozvoj a kohezi společenství). Tento cíl je pak zajišťován cestou vzájemné koordinace veřejných a soukromých zájmů v horizontálních i vertikálních rovinách. Definici pojmu „veřejný zájem“ stavební zákon pochopitelně nepodává, neboť jde o pojem, který se svou povahou vymyká možnosti jakéhokoli zevšeobecnění, které by postihlo všechny myslitelné případy. Tento neurčitý právní pojem je proto vždy nutno vykládat v kontextu konkrétní projednávané věci (srov. nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 455/03, in Sb. n u ÚS ročník 2005, sv. 36, s. 165). Současně je pak třeba mít na zřeteli, že v podmínkách demokratického právního státu nelze veřejný zájem ztotožňovat se zájmem většiny; vůle většiny nemůže též zasáhnout do elementárních práv menšiny.“ (shora cit. rozsudek zdejšího soudu č. j. 2 Ao 4/2008 - 88).
Z tohoto pohledu se tedy Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda důvody, které odpůrce vedly ke konkrétnímu vymezení koridoru D1, mohou být principiálně skutečně za veřejný zájem považovány. Odpůrce odůvodnil nutnost vymezení koridoru, jak bylo uvedeno výše v tzv. rekapitulační části tohoto rozsudku, tím že v rámci koridoru D1 bude hledáno vhodné řešení pro úpravu trasování silnice II/151, jež má vést k odstranění dopravní závady. Takový cíl Nejvyšší správní soud považuje za veřejný zájem, nic taktéž nenasvědčuje závěru, že by postup odpůrce byl jakkoli šikanozně namířen (výlučně) proti navrhovatelům, což ostatně ani navrhovatelé nezpochybnili. Jejich výtka směřuje k tomu, že v rámci vymezeného koridoru D1 nelze dopravní závadu odstranit (naopak koridor přináší spíše zhoršení dopravní závady), vymezení koridoru tedy nelze považovat za veřejný zájem. Nejvyšší správní soud již shora vyjádřil názor, že mu nepřísluší posuzovat věcnou správnost přijatého řešení, tedy zda je v rámci koridoru možno nalézt takové trasování silnice II/151, které zlepší současný, nevyhovující stav. Odpůrce při přijímání územního plánu jednal v rámci své samostatné působnosti a rozhodl se, což vyplývá i z navrhovateli citovaných zápisů z jednání zastupitelstva obce, upřednostnit schválení celého územního plánu obce i s vědomím, že v rámci koridoru D1 bude obtížné realizovat odstranění dopravní závady beze zbytku. Nejvyšší správní soud pouze opakuje, že takové rozhodnutí je rozhodnutím obce, která si při jeho přijetí musí být vědoma též veškerých dopadů takového rozhodnutí. V této souvislosti pak zdejší soud též znovu připomíná své závěry o nutnosti respektovat vedení koridorů veřejně prospěšných staveb v nadřazené územně plánovací dokumentaci.
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že za daných okolností je třeba vymezení koridoru D1 považovat za veřejný zájem.
V.b)
Přiměřenost obsahu územního plánu (pátý krok postupu přezkumu)
Nejvyšší správní soud nejprve konstatuje, že k aplikaci shora vymezeného pátého kroku postupu přezkumu opatření obecné povahy se obsáhle vyjádřil rozšířený senát zdejšího soudu v části V.3. (body 47 - 52) usnesení z 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120; jelikož je tento názor pro šestý senát rozhodující v projednávané věci závazný (§ 17 s. ř. s.), považuje za vhodné reprodukovat zde relevantní části usnesení rozšířeného senátu:
„[47] Územní plán reguluje možné způsoby využití určitého území. V tomto smyslu představuje významný, byť ve své podstatě spíše nepřímý zásah do vlastnického práva těch, jejichž nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, neboť dotyční vlastníci mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu. Znamená to především, že jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem či stavbou do budoucna mohou činit, na přípustné varianty využití jejich nemovitostí, jež vyplývají z územního plánu. V tomto smyslu může územní plán představovat zásadní omezení ústavně zaručeného práva vlastnit majetek (čl. 11 LZPS), jež je jedním ze základních pilířů, na nichž již po staletí stojí západní civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona. [...]
[48] Omezení v podobě územního plánu je v obecné rovině uvedené podmínky schopno zpravidla splňovat. V první řadě má v principu legitimní důvody – územní plánování je prostředkem k harmonizaci poměrů na území jím regulovaném a umožňuje sladit veřejný zájem (včetně veřejného zájmu přesahujícího dimenze regulovaného území) s individuálními zájmy týkajícími se daného území. Znamená to tedy, že vlastníci dotčení územním plánováním jsou zásadně povinni - za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky budou splněny - strpět i bez svého souhlasu omezení, která pro ně vyplývají z územního plánu, nepřesáhnou-li určitou míru, v rámci níž lze taková omezení po každém vlastníku bez dalšího spravedlivě požadovat (spravedlivou míru). Jaká míra to bude, je nutno posoudit vždy v konkrétním případě s přihlédnutím k rozhodným okolnostem. [...]
[49] V některých případech dosažení ústavně legitimních a zákonem stanovených cílů územního plánování nebude možné dosáhnout způsobem, který by se každého jednotlivého z vlastníků pozemků a staveb na územním plánem regulovaném území dotkl toliko ve spravedlivé míře; v takovém případě je přípustný i zásah přesahující tuto míru, přičemž ani zde k jeho provedení není nutný souhlas dotčeného vlastníka. Přípustnost takového zásahu i proti vůli vlastníka je dána jeho ústavně legitimním a zákonem stanoveným cílem a splněním dalších podmínek, jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu subsidiarity a minimalizace takového zásahu (zásadou subsidiarity a minimalizace zásahů do vlastnických a jiných věcných práv při tvorbě územního plánu musí být, jak výše uvedeno, ostatně vedena veškerá omezení vyplývající z územního plánu, tedy i omezení nepřesahující spravedlivou míru; v opačném případě by se jednalo o ústavně nepřípustný, neboť v rozporu s čl. 4 odst. 4 LZPS jsoucí zásah).
[...]
[52] V rámci soudní kontroly procesu tvorby územního plánu (jeho změny) v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. soud zkoumá, zda jsou vůbec dány podmínky k zásahu územního plánu do vlastnických práv určité osoby. Soud tedy především zkoumá, zda dotyčný zásah do vlastnického práva má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod a zda je činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Shledá-li soud, že některá z uvedených kumulativních podmínek není splněna, je to zásadně důvodem pro zrušení územního plánu [...] Shledá-li naopak soud, že všechny uvedené podmínky pro zásah byly naplněny, není to důvodem ke zrušení územního plánu ani tehdy, jedná-li se o omezení ve větší než spravedlivé míře. Otázka, zda byla poskytnuta či závazně přislíbena kompenzace, je pro účely posuzování zákonnosti územního plánu irelevantní, neboť se v rámci procedury pořizování územního plánu neřeší; jde o otázku relativně samostatnou. Není proto ani věcí soudu rozhodujícího o zákonnosti územního plánu, aby se zabýval tím, zda zásah překročil spravedlivou míru, anebo nikoli; soud se omezí pouze na posouzení dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu.“ (podtržení doplněno)
Z názoru rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu tedy plyne, že v případě, kdy je územním plánem zasaženo do vlastnického práva osob, je třeba zkoumat, zda byly odpůrcem v daném případě dodrženy zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. Ty budou podle rozšířeného senátu dodrženy, pokud (kumulative):
a) zásah má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod,
b) zásah je činěn v nezbytně nutné míře,
c) zásah je činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli,
d) zásah je činěn nediskriminačním způsobem a
e) zásah je činěn s vyloučením libovůle.
Nejvyšší správní soud musí v projednávané věci posoudit, zda vymezení koridoru D1 v územním plánu obce Kunžak, kterým bylo do vlastnického práva navrhovatelů zasaženo, splňuje všechny uvedené podmínky.
Odpůrce zasáhl do vlastnického práva navrhovatelů tím, že pozemky v jejich vlastnictví zahrnul do koridoru D1, pro který omezil způsoby využití pozemků, stanovil možnost omezení či vyvlastnění pozemků a určil překupní právo k pozemkům. V této souvislosti je třeba odmítnout argument odpůrce, že územní plán do vlastnického práva navrhovatelů nezasahuje, jejich právo bude omezeno až při případné realizaci stavby. Je zcela zřejmé, že již samotné omezení způsobů využití pozemků a zejména pak stanovení předkupního práva navrhovatele omezují. Nicméně, vzhledem ke všemu, co bylo již uvedeno (zejm. v cit. usnesení rozšířeného senátu), je třeba se zabývat otázkou, zda takový zásah do práv navrhovatelů splňuje podmínky zásady subsidiarity a minimalizace zásahu, jak byly naznačeny shora.
Pokud se jedná o prvou z podmínek (ad a/ - zásah má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod), Nejvyšší správní soud ji považuje v daném případě za splněnou. Již bylo uvedeno, že územní plánování samo o sobě v zásadě vždy lze považovat za ústavně legitimní; v posuzovaném případě nic nenaznačuje, že by se mělo jednat o výjimečný případ. V otázce zákonnosti důvodu zásahu do vlastnického práva lze nejprve odkázat na pasáž tohoto rozsudku vztahující se k § 18 stavebního zákona. Koridor D1 je územním plánem obce vymezen proto, aby v jeho rámci mohla být realizována úprava vedení silnice II/151, které je v současnosti nevyhovující. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že takový důvod nemůže být označen za nezákonný.
Další dvě podmínky (ad b/ a c/ - zásah je činěn v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli) Nejvyšší správní soud též považuje za splněné. Při posuzování podmínek je třeba vycházet z toho, že existuje více variant, které jsou s to naplnit zamýšlený cíl, a právě z nich je třeba vybrat tu nejméně invazivní a nejšetrnější k právům jednotlivce. Avšak vybírat lze pouze z variant možných, tedy takových, které naplňují zákonné požadavky (v oblasti přezkumu opatření obecné povahy: prošly by čtvrtým krokem vymezeného postupu přezkumu). S ohledem na právě vyřčené je třeba přistoupit k hodnocení koridoru D1 a k námitkám navrhovatelů.
Navrhovatelé argumentují tím, že existují celkem čtyři varianty, jak by bylo možné řešit dopravní závadu (důvod zásahu do jejich vlastnického práva), koridor D1 je nejhorší z těchto variant. Navrhovatelé uvedli čtyři varianty řešení dopravní závady, které jsou shrnuty výše, avšak pouze jedinou z nich - koridor D1 lze označit za variantu možnou. Obchvat obce po jejím východním okraji Z návrhu není patrné, kudy by tento obchvat měl podle navrhovatelů přesně vést, avšak je jisté, že by vybočil z rámce koridoru D46 v územním plánu VÚC (srov. formulaci navrhovatelů „obchvat by umožnil vyvedení dopravy z obce“).
i tzv. severní varianta (vycházející z územní studie 2009) Z územní studie 2009, jejíž kopii přiložili k důkazu navrhovatelé, je zřejmé, že tato varianta se též odklání od vymezeného koridoru D46, srov. bod 7.1. studie (str. 14 – 15).
vedou mimo koridor D46 vymezený územním plánem VÚC, tzv. původní varianta počítající s demolicí Vospělova mlýna je vyloučena právě prohlášením mlýna nemovitou kulturní památkou; v této souvislosti Nejvyšší správní soud opět odkazuje na shora uvedené vývody k prohlášení kulturní památky. Zbývá-li tedy k posouzení pouze jediná varianta, jedná se zároveň o variantu nejvhodnější a nejšetrnější. Dlužno ještě dodat, že v rámci koridoru D1 je možno dospět (alespoň částečně) k řešení dopravní závady; z výkresů územního plánu nevyplývá, že by, a to ani v okolí pozemků navrhovatelů, koridor kopíroval svou šířkou stávající silnici II/151, v rámci takto vymezeného koridoru tedy lze hledat řešení dopravní závady.
Závěrem k tomuto bodu je pak třeba ještě reagovat na výtku navrhovatelů, že odpůrce neprovedl žádné variantní posouzení pro vymezení koridoru dopravní infrastruktury pro úpravu silnice II/151 na východním okraji Kunžaku. Stavební zákon dává zastupitelstvu obce ve fázi zadání územního možnost nechat vypracovat koncept s ověřením variantního řešení územního plánu (§ 47 odst. 5 cit. zákona), a to v odůvodněných případech. Lze v obecné rovině souhlasit s tím, že, naskýtá-li se více možných řešení, je vhodné, aby je pořizovatel územního plánu prověřil a zastupitelstvo při svém rozhodování zvolilo takovou z nabízejících se variant, která bude odpovídat atributům vyjádřeným shora zejm. pod body b) a c), a svou volbu odpovídajícím způsobem zdůvodnilo. V takovém (modelovém) případě by bylo totiž na místě hovořit o „odůvodněném případu“, který variantní posouzení vyžaduje; v případě absence variantního posouzení či zdůvodnění výběru některé z variant by mohlo jít až o nezákonnost územního plánu. Nicméně odpůrce byl při vymezení koridoru D1 značně omezen ve svých možnostech nadřazenou územněplánovací dokumentací, jak bylo ostatně vyloženo výše, současně však (ve fázi schvalování zadání a konceptu územního plánu) počítal s uskutečněním původního řešení dopravní závady vyžadujícím demolici Vospělova mlýna; toto navrhované řešení bylo též prověřeno územní studií z roku 1997. Po prohlášení mlýna kulturní památkou však již odpůrci nezbýval prostor (v rámci koridoru D46 v územním plánu VÚC) pro posouzení jiných variant, nelze mu tedy vyčítat, že ostatní varianty neprověřil či neuvážil. Na tomto závěru nic nemění ani fakt, že navrhovatelé ve své námitce k návrhu územního plánu uvedli, že existují vhodnější varianty řešení dopravní závady. Jimi zmiňované varianty totiž nebyly uskutečnitelné v mantinelech vymezených koridorem D46 v územním plánu VÚC. Za daných okolností tedy taková námitka nebyla schopna vyvolat potřebu variantního ověření územního plánu (a též nutnost konat další veřejné projednání k tomuto návrhu). Námitce navrhovatelů tedy nelze přisvědčit.
Ve vymezení koridoru D1 Nejvyšší správní soud neshledal ničeho, co by svědčilo o diskriminačním způsobu zásahu do vlastnického práva navrhovatelů (podmínka ad d/). Z výkresu veřejně prospěšných staveb je zřejmé, že koridor D1 je vymezen ve větším úseku silnice II/151 na okraji Kunžaku a víceméně kopíruje současné vedení silnice II/151, zahrnuje celkem 32 pozemků, které náleží různým vlastníkům. Stejné závěry lze vztáhnout i k hodnocení poslední ze shora vymezených podmínek (ad e/ - zásah je činěn s vyloučením libovůle).
Nejvyšší správní soud je tedy toho názoru, že vymezení koridoru D1 v územním plánu obce Kunžak, ačkoliv zasahuje do vlastnického práva navrhovatelů, činí tak při dodržení zásad subsidiarity a minimalizace zásahu; navrhovatelé jsou tedy povinni takový zásah strpět.
Navrhovatelé též upozorňovali na názor vyslovený zdejším soudem ve shora citovaném rozsudku č. j. 2 Ao 4/2008 - 88, týkající se náhrady za omezení vlastnického práva. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu však shora cit. usnesením, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120 tento názor odmítl a uvedl, že „v samotném procesu tvorby územního plánu (či v procesu vedoucím k jeho změně) se taková náhrada neposkytuje, neboť tento proces neobsahuje procesní nástroje k jejímu poskytnutí a v jeho rámci k tomu nejsou založeny ani pravomoci příslušných orgánů či dalších subjektů. Znamená to tedy, že územním plánem může dojít k omezení vlastníka pozemků či staveb v území regulovaném tímto plánem ve větší než spravedlivé míře, a to i bez jeho souhlasu, avšak že otázku kompenzace za to nutno řešit mimo rámec procesu tvorby tohoto územního plánu (jeho změny) [...na základě přímé aplikace čl. 11 odst. 4 LZPS za přiměřeného užití ustanovení § 102 stavebního zákona]“ (bod 51 ve spojení s bodem 50 usnesení). Rozšířený senát tedy poskytl jednoznačnou odpověď na námitku navrhovatelů.
Nejvyšší správní soud tedy konstatuje, že vymezení koridoru D1 v územním plánu obce Kunžak splňuje též požadavky na dodržení zásad subsidiarity a minimalizace zásahu do práv navrhovatelů, tedy uspělo i v pátém kroku přezkumu opatření obecné povahy.
Pokud se jedná o námitku navrhovatelů, že odpůrce zasáhl schválením územního plánu obce (koridorem D1) do jejich legitimního očekávání, že se úprava silnice II/151 jejich nemovitostí nedotkne, Nejvyšší správní soud ji neshledal důvodnou. Zdejší soud se k podstatě legitimního očekávání vyjádřil ve svém rozsudku z 30. 9. 2009, č. j. 6 Ao 4/2009 - 104, v němž uvedl: „Legitimní očekávání je v právu spojováno s vlastnickým právem a majetkem, tedy jako legitimní očekávání nabytí určitého majetku, a je chráněno článkem 11 Listiny základních práv a svobod. Taktéž článek 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Evropské úmluvě o ochraně základních práv a svobod chrání i legitimní očekávání, které je integrální součástí ochrany majetkových práv (srov. Doplňující rozsudek Velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva o spravedlivém zadostiučinění ze dne 28. 5. 2002, Beyeler proti Itálii, (stížnost č. 33202/96), rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 6. 2001, Zwierzynski proti Polsku (stížnost č. 34049/96, ECHR 2001-VI) a rozsudek Velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 22. 6. 2004, Broniowski proti Polsku (stížnost č. 31443/96, ECHR 200 4 -V).“ (důraz doplněn). V daném případě není tedy možno dojít k závěru, že by napadené opatření obecné povahy nějak zasáhlo do legitimního očekávání navrhovatelů na nabytí majetku. Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že podstatou námitky navrhovatelů je, že legitimně očekávali, že do jejich vlastnického práva nebude zasaženo. Shora bylo obsáhle argumentováno, že do vlastnického práva navrhovatelů bylo sice zasaženo, avšak ústavně konformním způsobem a že jsou povinni takový zásah strpět. Bylo-li možno zasáhnout do práva vlastnického, tím spíše byl možný zásah do tvrzeného legitimního očekávání navrhovatelů; argumentace znehodnocením „mnohamilionových investic“ je tedy lichá. Princip legitimního očekávání pak v procesu územního plánování nelze vykládat jako zachování statu quo; jak bylo vyloženo výše, jedná se o dlouhodobý proces, v němž se střetávají různé typy zájmů - vyhovění jednomu typu zájmů obvykle povede k poruše ve vztahu k zájmu jinému (či jiného). Jestliže do řešení po určitou dobu předvídaného vstoupí nová skutečnost, která významně modifikuje předpoklady, s nimiž výchozí fáze pořizování územního plánu počítaly, nelze než takovou skutečnost reflektovat. Z existence dřívějšího územního plánu či řešení navrhovaných v ranných fázích územních plánování nelze dovozovat utvoření „závazné správní praxe“ - tím by byla popřena sama podstata územního plánování. Jinou je potom otázka, zda a nakolik lze po navrhovatelích požadovat, aby strpěli případný zásah do vlastnického práva bez náhrady, popř. jaká je přiměřená doba pro trvání takového zásahu (srov. rozsudek ESLP z 23. 9. 1982 Sporrong a Lönnroth proti Švédsku, stížnost č. 7151/75 a 7152/75, či ze dne 17. 7. 2007 Rosiński proti Polsku, stížnost č. 17373/02. Pokud navrhovatelé argumentují ve vztahu k principu legitimního očekávání rozsudkem zdejšího soudu č. j. 2 Ao 4/2008 - 88, pak je třeba upozornit, že tohoto rozhodnutí bylo překonáno rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 2/2009 - 120 ze dne 21. 7. 2009 (srov. bod č. 47 a násl. cit. usnesení rozšířeného senátu).
Ze všech zde uvedených důvodů neshledal Nejvyšší správní soud návrh na zrušení části opatření obecné povahy – koridoru veřejně prospěšné stavby D1 v územním plánu obce Kunžak důvodným, proto jej podle § 101d odst. 2 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 101d odst. 5 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. října 2009
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu