Mandát člena zastupitelstva obce vykonávajícího funkci starosty zaniká veřejně učiněnou rezignací na zasedání zastupitelstva obce [§ 55 odst. 2 písm. b) zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí], a to uplynutím dne, kdy se toto zasedání uskutečnilo. To platí rovněž v případě opětovně zvoleného člena zastupitelstva, který po volbách do zastupitelstva obce vykonává pravomoci dosavadního starosty dle § 107 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích.
[12] V projednávané věci je mezi účastníky řízení veden spor o to, zda stěžovatel 1) jako původní starosta obce vykonávající ve smyslu § 107 zákona o obcích pravomoci starosty účinně rezignoval na svůj mandát nově zvoleného člena zastupitelstva obce (s následkem zániku tohoto mandátu), a to k okamžiku předcházejícímu přijetí napadených usnesení žalovaného č. 7, č. 8 a č. 9, v nichž stěžovatelé spatřují nezákonný zásah do veřejných subjektivních práv.
[13] Podle § 107 zákona o obcích „dosavadní starosta v období ode dne voleb do zastupitelstva obce do zvolení nového starosty nebo místostarosty vykonává pravomoci starosty podle § 103; v tomto období vykonává své pravomoci též dosavadní místostarosta“. Z důvodové zprávy k zákonu č. 298/2008 Sb., jímž byl novelizován zákon o obcích včetně citovaného ustanovení (viz sněmovní tisk 519/0, 2008), vyplývá, že hovoří-li novelizovaná právní úprava o „výkonu pravomocí starosty“ (nikoli o setrvání ve funkci starosty), činí tak za účelem zdůraznění, že tento prozatímní výkon pravomocí starosty v období ode dne nových voleb do zastupitelstva do zvolení starosty nového je zákonem uloženou povinností, na kterou nelze rezignovat. Dosavadní starosta je tak povinen nezávisle na své vůli tyto pravomoci vykonávat. Dle důvodové zprávy je cílem této konstrukce zajistit fungování obce, přičemž výkon daných pravomocí dosavadním starostou se děje ve veřejném zájmu a za tímto účelem. Pokud jde o obsah vykonávaných pravomocí, nejsou jakkoli kráceny. Jak v této souvislosti vyslovil Ústavní soud již v nálezu ze dne 2. 11. 2009, sp. zn. II. ÚS 2048/09, č. 232/2009 Sb. ÚS, bodu 26: „Pro eliminaci oprávnění starosty v přechodném období nesvědčí žádný účel.“ Přestože se citovaný nález zabýval ještě právní úpravou před výše uvedenou novelizací, která připouštěla možný odlišný jazykový výklad dřívějšího znění § 107 zákona o obcích (který však Ústavní soud již tehdy odmítl), Nejvyšší správní soud doplňuje, že současné znění vykládaného ustanovení je jednoznačné a vyplývá z něj, že postavení dosavadního starosty se nijak neliší od jeho předchozího postavení, a tedy vykonává všechny zákonem svěřené pravomoci uvedené v § 103 zákona o obcích [a skrze odst. 4 písm. h) tohoto zákona rovněž další úkoly svěřené mu zákonem o obcích, či jiným zvláštním zákonem]. Obdobné závěry lze vztáhnout také na postavení dosavadního místostarosty.
[14] Podle § 55 odst. 2 písm. b) volebního zákona zaniká mandát člena zastupitelstva obce „[d]nem, kdy starosta nebo primátor a v hlavním městě Praze primátor hlavního města Prahy nebo starosta městské části obdrží písemnou rezignaci člena zastupitelstva obce na jeho mandát; dnem, kdy starosta nebo primátor a v hlavním městě Praze primátor hlavního města Prahy nebo starosta městské části podá rezignaci na zasedání zastupitelstva obce“ (pozn.: zvýraznění zde i dále v textu doplnil NSS).
[14] Podle § 55 odst. 2 písm. b) volebního zákona zaniká mandát člena zastupitelstva obce „[d]nem, kdy starosta nebo primátor a v hlavním městě Praze primátor hlavního města Prahy nebo starosta městské části obdrží písemnou rezignaci člena zastupitelstva obce na jeho mandát; dnem, kdy starosta nebo primátor a v hlavním městě Praze primátor hlavního města Prahy nebo starosta městské části podá rezignaci na zasedání zastupitelstva obce“ (pozn.: zvýraznění zde i dále v textu doplnil NSS).
[15] Zánik mandátu člena zastupitelstva obce představuje důležitou právní skutečnost, od níž se odvíjejí následky významné pro celou obec a její fungování (nejedná se pouze o nástup náhradníka do uvolněné funkce zastupitele podle § 56 zákona o obcích, ale rovněž o možné vyhlášení nových voleb v případech předvídaných v § 58 téhož zákona, případně právě o „paralýzu“ zastupitelstva obce v případech předvídaných v § 90 zákona o obcích). Z tohoto důvodu volební zákon v citovaném § 55 odst. 2 písm. b) přesně vymezuje podobu rezignace vedoucí k zániku funkce zastupitele, včetně okamžiku, kdy nastupují účinky tohoto právního jednání osoby vykonávající funkci zastupitele. Zákon předepisuje odlišný způsob rezignace zastupitele vykonávajícího současně funkci starosty (resp. primátora) a způsob rezignace ostatních zastupitelů. Přestože důvodová zpráva k citovanému ustanovení nic bližšího k rezignaci zastupitelů nevysvětluje, lze dle Nejvyššího správního soudu dovodit, že existují přinejmenším dva důvody pro odlišný způsob rezignace zastupitele vykonávajícího funkci starosty a ostatních zastupitelů. Prvním důvodem je potřeba nastolení právní jistoty o okamžiku podané rezignace. V případě „ostatních“ zastupitelů platí, že tito skládají (písemné) rezignace „do rukou“ starosty (a tedy také dosavadního starosty ve smyslu § 107 zákona o obcích). Z hlediska požadavku právní jistoty ohledně podání rezignace je tedy v této souvislosti obtížně představitelné, že by starosta obce měl podávat písemnou rezignaci neveřejně, nadto sám sobě (do svých rukou). Z tohoto důvodu zákonodárce logicky zvolil konstrukci podání rezignace veřejně na zasedání zastupitelstva, byť může být de lege ferenda myslitelná rovněž varianta jiná (např. podání rezignace starosty na mandát zastupitele „do rukou“ místostarosty). Zákonodárcem zvolená právní úprava však sleduje ještě jiný účel – jeví se jako vhodné a potřebné, aby zastupitel vykonávající zároveň tak zásadní funkci s rozsáhlými pravomocemi rezignoval na mandát zastupitele veřejně a na zasedání orgánu obce, jemuž je za výkon této funkce odpovědný (§ 103 odst. 2 zákona o obcích).
[15] Zánik mandátu člena zastupitelstva obce představuje důležitou právní skutečnost, od níž se odvíjejí následky významné pro celou obec a její fungování (nejedná se pouze o nástup náhradníka do uvolněné funkce zastupitele podle § 56 zákona o obcích, ale rovněž o možné vyhlášení nových voleb v případech předvídaných v § 58 téhož zákona, případně právě o „paralýzu“ zastupitelstva obce v případech předvídaných v § 90 zákona o obcích). Z tohoto důvodu volební zákon v citovaném § 55 odst. 2 písm. b) přesně vymezuje podobu rezignace vedoucí k zániku funkce zastupitele, včetně okamžiku, kdy nastupují účinky tohoto právního jednání osoby vykonávající funkci zastupitele. Zákon předepisuje odlišný způsob rezignace zastupitele vykonávajícího současně funkci starosty (resp. primátora) a způsob rezignace ostatních zastupitelů. Přestože důvodová zpráva k citovanému ustanovení nic bližšího k rezignaci zastupitelů nevysvětluje, lze dle Nejvyššího správního soudu dovodit, že existují přinejmenším dva důvody pro odlišný způsob rezignace zastupitele vykonávajícího funkci starosty a ostatních zastupitelů. Prvním důvodem je potřeba nastolení právní jistoty o okamžiku podané rezignace. V případě „ostatních“ zastupitelů platí, že tito skládají (písemné) rezignace „do rukou“ starosty (a tedy také dosavadního starosty ve smyslu § 107 zákona o obcích). Z hlediska požadavku právní jistoty ohledně podání rezignace je tedy v této souvislosti obtížně představitelné, že by starosta obce měl podávat písemnou rezignaci neveřejně, nadto sám sobě (do svých rukou). Z tohoto důvodu zákonodárce logicky zvolil konstrukci podání rezignace veřejně na zasedání zastupitelstva, byť může být de lege ferenda myslitelná rovněž varianta jiná (např. podání rezignace starosty na mandát zastupitele „do rukou“ místostarosty). Zákonodárcem zvolená právní úprava však sleduje ještě jiný účel – jeví se jako vhodné a potřebné, aby zastupitel vykonávající zároveň tak zásadní funkci s rozsáhlými pravomocemi rezignoval na mandát zastupitele veřejně a na zasedání orgánu obce, jemuž je za výkon této funkce odpovědný (§ 103 odst. 2 zákona o obcích).
[16] Nejvyšší správní soud proto neshledal žádný racionální důvod odchýlit se od zákonem předepsaného postupu pro rezignaci zastupitele vykonávajícího zároveň funkci starosty v případě rezignace zastupitele, který je souběžně dosavadním (dosluhujícím) starostou ve smyslu § 107 zákona o obcích. Postavení dosavadního (dosluhujícího) starosty se, jak bylo předestřeno výše, nijak neliší od běžného výkonu funkce starosty. Ostatně skutečnost, že se v případě rezignace na mandát člena zastupitelstva upravené v § 55 odst. 2 písm. b) zákona o volbách starostou rozumí též starosta dosavadní, lze dovodit rovněž z toho, že ve volbách nově zvolení členové zastupitelstva podávají v mezidobí ode dne voleb do zvolení nového starosty písemné rezignace do rukou starosty dosavadního. Neexistuje tedy žádný legitimní důvod, pro který by shodným způsobem neměl být pojem starosta vykládán i v následující větě za středníkem § 55 odst. 2 písm. b) volebního zákona; a pro který by tedy dosavadní (dosluhující) starosta mohl jako běžný člen zastupitelstva podávat rezignaci neveřejně (do rukou sám sobě), neboť takový způsob rezignace by narážel na požadavek právní jistoty o učiněné rezignaci. Stejně tak není dán legitimní důvod, pro který by v rozporu s jednoznačným textem zákona bylo nezbytné dotvářet právo a konstruovat pro tyto případy podání rezignace dosavadního starosty do rukou dosavadního místostarosty, či jiného orgánu obce než právě zastupitelstva, jemuž je starosta odpovědný. Oprávnění dosavadního místostarosty k přijetí rezignace dosavadního starosty, jak k němu došlo v souzené věci, nevyplývá z žádného ustanovení zákona o obcích, ani ze zákona o volbách. Místostarosta (a tedy i dosavadní místostarosta ve smyslu § 107 zákona o obcích) v souladu s § 104 zákona o obcích toliko zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti, spolupodepisuje právní předpisy obce a vykonává konkrétní zastupitelstvem mu svěřené úkoly.
[16] Nejvyšší správní soud proto neshledal žádný racionální důvod odchýlit se od zákonem předepsaného postupu pro rezignaci zastupitele vykonávajícího zároveň funkci starosty v případě rezignace zastupitele, který je souběžně dosavadním (dosluhujícím) starostou ve smyslu § 107 zákona o obcích. Postavení dosavadního (dosluhujícího) starosty se, jak bylo předestřeno výše, nijak neliší od běžného výkonu funkce starosty. Ostatně skutečnost, že se v případě rezignace na mandát člena zastupitelstva upravené v § 55 odst. 2 písm. b) zákona o volbách starostou rozumí též starosta dosavadní, lze dovodit rovněž z toho, že ve volbách nově zvolení členové zastupitelstva podávají v mezidobí ode dne voleb do zvolení nového starosty písemné rezignace do rukou starosty dosavadního. Neexistuje tedy žádný legitimní důvod, pro který by shodným způsobem neměl být pojem starosta vykládán i v následující větě za středníkem § 55 odst. 2 písm. b) volebního zákona; a pro který by tedy dosavadní (dosluhující) starosta mohl jako běžný člen zastupitelstva podávat rezignaci neveřejně (do rukou sám sobě), neboť takový způsob rezignace by narážel na požadavek právní jistoty o učiněné rezignaci. Stejně tak není dán legitimní důvod, pro který by v rozporu s jednoznačným textem zákona bylo nezbytné dotvářet právo a konstruovat pro tyto případy podání rezignace dosavadního starosty do rukou dosavadního místostarosty, či jiného orgánu obce než právě zastupitelstva, jemuž je starosta odpovědný. Oprávnění dosavadního místostarosty k přijetí rezignace dosavadního starosty, jak k němu došlo v souzené věci, nevyplývá z žádného ustanovení zákona o obcích, ani ze zákona o volbách. Místostarosta (a tedy i dosavadní místostarosta ve smyslu § 107 zákona o obcích) v souladu s § 104 zákona o obcích toliko zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti, spolupodepisuje právní předpisy obce a vykonává konkrétní zastupitelstvem mu svěřené úkoly.
[17] Ze shora uvedených důvodů se proto Nejvyšší správní soud neztotožnil s názorem stěžovatelů a přisvědčil závěru krajského soudu, dle kterého nemůže dosavadní starosta písemně rezignovat na mandát nově zvoleného zastupitele mimo zasedání zastupitelstva obce. Není totiž zřejmé, kdo by měl být při takto vykládaném způsobu rezignace adresátem tohoto právního jednání. Přestože neexistuje přímá vazba mezi funkcí nově zvoleného zastupitele a dosavadního starosty (u kterého je výkon funkce starosty odvozen od členství v předcházejícím zastupitelstvu obce), je i v tomto případě nutno považovat za zásadní právě výkon rozsáhlých pravomocí dosavadního starosty a jejich povahu, včetně odpovědnosti výhradně zastupitelstvu. Dojde-li proto ke kumulaci funkce nově zvoleného zastupitele a dosavadního starosty, může tato osoba rezignovat na mandát člena zastupitelstva pouze veřejně na zasedání zastupitelstva.
[17] Ze shora uvedených důvodů se proto Nejvyšší správní soud neztotožnil s názorem stěžovatelů a přisvědčil závěru krajského soudu, dle kterého nemůže dosavadní starosta písemně rezignovat na mandát nově zvoleného zastupitele mimo zasedání zastupitelstva obce. Není totiž zřejmé, kdo by měl být při takto vykládaném způsobu rezignace adresátem tohoto právního jednání. Přestože neexistuje přímá vazba mezi funkcí nově zvoleného zastupitele a dosavadního starosty (u kterého je výkon funkce starosty odvozen od členství v předcházejícím zastupitelstvu obce), je i v tomto případě nutno považovat za zásadní právě výkon rozsáhlých pravomocí dosavadního starosty a jejich povahu, včetně odpovědnosti výhradně zastupitelstvu. Dojde-li proto ke kumulaci funkce nově zvoleného zastupitele a dosavadního starosty, může tato osoba rezignovat na mandát člena zastupitelstva pouze veřejně na zasedání zastupitelstva.
[18] V souzeném případě přitom nelze z žádné části projevu stěžovatele b) v roli dosavadního starosty předsedajícího ustavujícímu zasedání zastupitelstva obce dne 28. 4. 2020 dovodit, že by na tomto zasedání rezignaci podal, a tím současně zhojil nedostatek předchozí neúčinné rezignace do rukou místostarosty obce. Z obou existujících zápisů z ustavujícího zasedání zastupitelstva shodně vyplývá, že stěžovatel 1) přítomným zastupitelům oznámil, že všichni nově zvolení zastupitelé a jejich náhradníci volební strany Sdružení nezávislých kandidátů Hlincová Hora rezignovali před ustavujícím zasedáním zastupitelstva obce. Z takto zachyceného obsahu lze nepochybně dovodit záměr stěžovatele 1) oznámit na ustavujícím zasedání zastupitelstva průběh dřívějších událostí (podání rezignací v minulosti), nikoli však již záměr učinit na tomto zasedání vlastní akt rezignace.
[19] Dovolával-li se stěžovatel 1) v kasační stížnosti obsahu metodického doporučení Ministerstva vnitra (dle kterého dosavadní starosta nemusí rezignaci na svůj mandát zastupitele předkládat na zasedání zastupitelstva) a v této souvislosti poukazoval na porušení principu legitimního očekávání, Nejvyšší správní soud k tomu konstatuje, že i kdyby hypoteticky připustil, že stěžovatel – nebýt veden metodickým doporučením – by býval rezignoval na ustavujícím zasedání, resp. že na ustavujícím zasedání zastupitelstva dokonce k aktu rezignace skutečně došlo, nic z uvedeného by na výsledku řízení před krajským soudem nemohlo změnit.
[19] Dovolával-li se stěžovatel 1) v kasační stížnosti obsahu metodického doporučení Ministerstva vnitra (dle kterého dosavadní starosta nemusí rezignaci na svůj mandát zastupitele předkládat na zasedání zastupitelstva) a v této souvislosti poukazoval na porušení principu legitimního očekávání, Nejvyšší správní soud k tomu konstatuje, že i kdyby hypoteticky připustil, že stěžovatel – nebýt veden metodickým doporučením – by býval rezignoval na ustavujícím zasedání, resp. že na ustavujícím zasedání zastupitelstva dokonce k aktu rezignace skutečně došlo, nic z uvedeného by na výsledku řízení před krajským soudem nemohlo změnit.
[20] Je tomu tak z toho důvodu, že pokud mandát zastupitele vykonávajícího zároveň funkci starosty zaniká dnem, kdy podá rezignaci na zasedání zastupitelstva, k vlastnímu zániku mandátu dochází až uplynutím toho dne, kdy se zasedání uskutečnilo. Pokud tedy stěžovatel b) zvolil cestu rezignace na mandát nově zvoleného člena zastupitelstva dle § 55 odst. 2 písm. b) volebního zákona, v době přijetí všech usnesení žalovaného, v nichž stěžovatelé spatřují nezákonný zásah do svých práv, počet členů žalovaného nemohl poklesnout pod 5 osob, neboť stěžovatel 1) v tento den bezesporu ještě byl členem nového zastupitelstva, a to i v tom případě, že by na mandát rezignoval na ustavujícím zasedání zastupitelstva obce. S tím koresponduje znění § 56 odst. 1 volebního zákona, upravujícího nastupování náhradníků, dle kterého platí, že „uprázdní-li se mandát v zastupitelstvu obce, nastupuje za člena tohoto zastupitelstva náhradník z kandidátní listiny téže volební strany v pořadí podle § 45 odst. 5, a to až dnem následujícím po dni, kdy došlo k zániku mandátu“. S ohledem na výsledky voleb do zastupitelstva obce Hlincová Hora tak stěžovatel 1) shora popsaným způsobem nemohl zamezit konání ustavujícího zasedání zastupitelstva, na kterém došlo k řádnému přijetí napadených usnesení, jimiž byl zvolen nový starosta, místostarostka a členové obou výborů.
[21] S ohledem na výše učiněné závěry je dle Nejvyššího správního soudu nadbytečné zabývat se blíže druhým z důvodů, pro který krajský soud žalobu stěžovatelů zamítl, kdy odmítl poskytnout soudní ochranu právnímu jednání stěžovatelů (a jeho důsledkům), v němž spatřoval zneužití práva.
[22] Krajský soud tak v napadeném rozsudku dospěl ke správnému právnímu závěru, že v den konání ustavujícího zasedání zastupitelstva obce (žalovaného) neklesl počet jeho členů pod pět osob. Rezignace stěžovatele 1) předaná stěžovateli 2) nemohla vyvolat zamýšlené právní účinky, neboť stěžovatel 1) mohl účinně rezignovat na mandát zastupitele jedině veřejně na zasedání zastupitelstva obce.