I. Účel zákazu zveřejňování výsledků předvolebních a volebních průzkumů
v době počínající třetím dnem přede dnem voleb a končící ukončením hlasování
(§ 30 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí) spočívá za prvé
v obecném snížení vlivu předvolebních průzkumů na rozhodování voličů těsně
před volbami, za druhé v zavedení určitého „období klidu“ pro reflexi, kdy již volič
není uvedenými průzkumy ovlivňován, a za třetí v ochraně před metodologicky ne- v zákonné lhůtě odepřeno, a to nikoliv pracovníkem Organizace pro pomoc uprchlíkům, nýbrž právníkem jiné neziskové organizace (Charita) . V řízení před správními orgány tedy nebylo prokázáno poskytnutí právního poradenství stěžovateli při sepisování odvolání
tak, aby opravný prostředek proti uložení
správního vyhoštění mohl být podán v zákonné lhůtě . Tato pětidenní lhůta je přitom natolik krátká, že stěžovatel, který neměl právní
vzdělání a v rozhodné době byl omezen na
osobní svobodě pobytem v přijímacím středisku, si nemohl potřebnou právní pomoc
zajistit jiným způsobem . Dále neobstojí ani
argument, že stěžovatel měl po přetlumočení obsahu rozhodnutí o správním vyhoštění
nebo později možnost v zákonné lhůtě podat
blanketní odvolání, které mohlo být následně doplněno . Stěžovatel totiž při nedostatku
odborné erudice nemohl vědět, že může takový jednoduchý úkon učinit, a to obzvláště
za situace, kdy mu podle jeho tvrzení měla
být pracovníky přijímacího střediska zdůrazňována nutnost sepsání odvolání v češtině
za pomoci osoby s právnickým vzděláním .
Efektivní právní pomoc nemohla stěžovateli
zajistit ani tlumočnice při překladu rozhodnutí o správním vyhoštění, neboť její úlohou
ve správním řízení nebylo poskytování právních rad, nýbrž pouze překladu z češtiny do
francouzského jazyka . Absencí právního poradenství v kombinaci s neznalostí českého jazyka, s nedostat- rých zákonů, ve znění zákona č . 230/2002 Sb . SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 3 /2016 kem právního erudice a pobytem v přijímacím zařízení tedy stěžovatel v posuzované
věci prokázal, že překážkou pro včasné podání odvolání proti rozhodnutí o správním
vyhoštění byly závažné důvody, které nastaly
bez jeho zavinění . Za této situace byly splněny podmínky pro prominutí zmeškání úkonu
podle § 41 odst . 4 správního řádu, a správní
orgán měl proto žádosti stěžovatele o navrácení v předešlý stav vyhovět . V dané věci
přitom neexistoval naléhavý veřejný zájem,
který by za užití § 41 odst . 5 správního řádu
bránil prominutí zmeškání lhůty pro podání
odvolání proti rozhodnutí o uložení správního vyhoštění . Pobyt stěžovatele na území České republiky bez víza či platného oprávnění
k pobytu a provedení neoprávněných změn
v cestovním dokladu totiž nepředstavují natolik závažné skutečnosti, pro které by nebylo možné či žádoucí toto odvolání meritorně
projednat, a to obzvláště za situace, kdy stěžovatel v den uložení správního vyhoštění požádal o udělení mezinárodní ochrany v České
republice, v důsledku čehož může na jejím
území dále pobývat legálně . V posuzované věci tak byly splněny zákonné podmínky pro prominutí zmeškání lhůty
pro odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění, a proto správní orgán pochybil, když
nevyhověl žádosti stěžovatele o navrácení
v předešlý stav . Městský soud tedy posoudil
příslušnou právní otázku nesprávně a důvod
kasační stížnosti podle § 103 odst . 1 písm . a)
s . ř . s . byl naplněn . ( . . .) správně uchopenými a potenciálně zkreslujícími průzkumy, kterým by se kandidující subjekty již nemohly v krátkém čase před volbami bránit. II. Ustanovení § 65 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, podle
něhož se jiného správního deliktu dopustí právnická osoba, která při provozování
rozhlasového nebo televizního vysílání nebo při vydávání tisku v době počínající
třetím dnem přede dnem voleb do zastupitelstva obce a končící ukončením hlasování zveřejní předvolební a volební průzkumy, se vztahuje i na případy opětovného
zveřejnění předvolebních průzkumů, které již byly jednou publikovány v období
předcházejícím třetímu dni přede dnem voleb do zastupitelstva obce.
I. Účel zákazu zveřejňování výsledků předvolebních a volebních průzkumů
v době počínající třetím dnem přede dnem voleb a končící ukončením hlasování
(§ 30 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí) spočívá za prvé
v obecném snížení vlivu předvolebních průzkumů na rozhodování voličů těsně
před volbami, za druhé v zavedení určitého „období klidu“ pro reflexi, kdy již volič
není uvedenými průzkumy ovlivňován, a za třetí v ochraně před metodologicky ne- v zákonné lhůtě odepřeno, a to nikoliv pracovníkem Organizace pro pomoc uprchlíkům, nýbrž právníkem jiné neziskové organizace (Charita) . V řízení před správními orgány tedy nebylo prokázáno poskytnutí právního poradenství stěžovateli při sepisování odvolání
tak, aby opravný prostředek proti uložení
správního vyhoštění mohl být podán v zákonné lhůtě . Tato pětidenní lhůta je přitom natolik krátká, že stěžovatel, který neměl právní
vzdělání a v rozhodné době byl omezen na
osobní svobodě pobytem v přijímacím středisku, si nemohl potřebnou právní pomoc
zajistit jiným způsobem . Dále neobstojí ani
argument, že stěžovatel měl po přetlumočení obsahu rozhodnutí o správním vyhoštění
nebo později možnost v zákonné lhůtě podat
blanketní odvolání, které mohlo být následně doplněno . Stěžovatel totiž při nedostatku
odborné erudice nemohl vědět, že může takový jednoduchý úkon učinit, a to obzvláště
za situace, kdy mu podle jeho tvrzení měla
být pracovníky přijímacího střediska zdůrazňována nutnost sepsání odvolání v češtině
za pomoci osoby s právnickým vzděláním .
Efektivní právní pomoc nemohla stěžovateli
zajistit ani tlumočnice při překladu rozhodnutí o správním vyhoštění, neboť její úlohou
ve správním řízení nebylo poskytování právních rad, nýbrž pouze překladu z češtiny do
francouzského jazyka . Absencí právního poradenství v kombinaci s neznalostí českého jazyka, s nedostat- rých zákonů, ve znění zákona č . 230/2002 Sb . SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 3 /2016 kem právního erudice a pobytem v přijímacím zařízení tedy stěžovatel v posuzované
věci prokázal, že překážkou pro včasné podání odvolání proti rozhodnutí o správním
vyhoštění byly závažné důvody, které nastaly
bez jeho zavinění . Za této situace byly splněny podmínky pro prominutí zmeškání úkonu
podle § 41 odst . 4 správního řádu, a správní
orgán měl proto žádosti stěžovatele o navrácení v předešlý stav vyhovět . V dané věci
přitom neexistoval naléhavý veřejný zájem,
který by za užití § 41 odst . 5 správního řádu
bránil prominutí zmeškání lhůty pro podání
odvolání proti rozhodnutí o uložení správního vyhoštění . Pobyt stěžovatele na území České republiky bez víza či platného oprávnění
k pobytu a provedení neoprávněných změn
v cestovním dokladu totiž nepředstavují natolik závažné skutečnosti, pro které by nebylo možné či žádoucí toto odvolání meritorně
projednat, a to obzvláště za situace, kdy stěžovatel v den uložení správního vyhoštění požádal o udělení mezinárodní ochrany v České
republice, v důsledku čehož může na jejím
území dále pobývat legálně . V posuzované věci tak byly splněny zákonné podmínky pro prominutí zmeškání lhůty
pro odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění, a proto správní orgán pochybil, když
nevyhověl žádosti stěžovatele o navrácení
v předešlý stav . Městský soud tedy posoudil
příslušnou právní otázku nesprávně a důvod
kasační stížnosti podle § 103 odst . 1 písm . a)
s . ř . s . byl naplněn . ( . . .) správně uchopenými a potenciálně zkreslujícími průzkumy, kterým by se kandidující subjekty již nemohly v krátkém čase před volbami bránit. II. Ustanovení § 65 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, podle
něhož se jiného správního deliktu dopustí právnická osoba, která při provozování
rozhlasového nebo televizního vysílání nebo při vydávání tisku v době počínající
třetím dnem přede dnem voleb do zastupitelstva obce a končící ukončením hlasování zveřejní předvolební a volební průzkumy, se vztahuje i na případy opětovného
zveřejnění předvolebních průzkumů, které již byly jednou publikovány v období
předcházejícím třetímu dni přede dnem voleb do zastupitelstva obce.
[12] Stěžovatelka nepopírá, že ve čtvrtek
dne 14 . 10 . 2010 jakožto vydavatelka deníku
Mladá fronta DNES zveřejnila na s . A7 tohoto
deníku článek s názvem „Jak se vybarví po
víkendu? “, jehož součástí byla i pasáž FAKTA
včetně tabulky „Průzkumy: jaké předpovídají výsledky“, obsahující výsledky předvolebních výzkumů z Prahy, Brna a Ostravy . Volby
do zastupitelstev obcí se v roce 2010 konaly
v pátek a v sobotu 15 . a 16 . 10 . (rozhodnutí
prezidenta republiky č . 207/2010 Sb ., o vyhlášení voleb do Senátu Parlamentu České
republiky, do zastupitelstev obcí a zastupitelstev městských obvodů a městských částí
ve statutárních městech a do Zastupitelstva
hlavního města Prahy a zastupitelstev jeho
městských částí) . Výše uvedený článek tak
stěžovatelka uveřejnila v době tzv . předvolebního moratoria ve smyslu § 30 odst . 2 a § 65
zákona o volbách do zastupitelstev obcí,
tj . v době počínající třetím dnem přede dnem
voleb do zastupitelstva obce a končící ukončením hlasování, a v rámci tohoto moratoria
pouhý jeden den přede dnem voleb .
[13] Spornou otázkou mezi stranami
bylo, zda lze podle § 65 zákona o volbách do
zastupitelstev obcí postihovat i osoby, které při vydávání tisku v době předvolebního
moratoria otisknou předvolební průzkumy
již dříve zveřejněné, a to v období předcházejícím předvolebnímu moratoriu (podle žalobních tvrzení stěžovatelky ve dnech 21 . 9 .
a 5 ., 7 . a 11 . 10 . 2010 v pořadu Otázky Václava
Moravce a v deníku Mladá fronta DNES) . Stěžovatelka v kasační stížnosti tvrdila, že opětovné zveřejnění již v minulosti zveřejněných
průzkumů nelze pod zákaz v § 65 zákona
o volbách do zastupitelstev obcí zahrnout . Takový výklad by podle ní byl příliš extenzivní
a v rozporu s čl . 17 odst . 4 Listiny .
[14] Nejvyšší správní soud stěžovatelce
nepřisvědčil . Zákaz zveřejňování výsledků předvolebních či volebních průzkumů
v době předvolebního moratoria (a trestání
porušení tohoto zákazu) je rozšířeným institutem českého volebního zákonodárství
(srov . § 16 odst . 3 a 7 zákona č . 247/1995 Sb .,
o volbách do Parlamentu České republiky,
§ 28 a § 58 zákona č . 130/2000 Sb ., o volbách
do zastupitelstev krajů, a § 59 odst . 3 a § 63
zákona č . 62/2003 Sb ., o volbách do Evropského parlamentu) . Důvodová zpráva (do-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 3/2 016
stupná z www .psp .cz) k zákonu o volbách do
zastupitelstev obcí ve vztahu k trestání porušení jmenovaného zákazu uvádí, že „ustanovení se jeví jako nezbytné z důvodu nutnosti
zamezení možného ovlivňování voličů publikováním mnohdy neobjektivních předvolebních průzkumů “ . Také důvodové zprávy
k dalším volebním zákonům, které obsahují
obdobný zákaz zveřejňování předvolebních
průzkumů v období předvolebního moratoria, označují zveřejňování předvolebních průzkumů, které by mohly těsně před volbami
ovlivňovat rozhodování voličů, za nežádoucí
(důvodová zpráva k zákonu č . 204/2000 Sb .) .
[14] Nejvyšší správní soud stěžovatelce
nepřisvědčil . Zákaz zveřejňování výsledků předvolebních či volebních průzkumů
v době předvolebního moratoria (a trestání
porušení tohoto zákazu) je rozšířeným institutem českého volebního zákonodárství
(srov . § 16 odst . 3 a 7 zákona č . 247/1995 Sb .,
o volbách do Parlamentu České republiky,
§ 28 a § 58 zákona č . 130/2000 Sb ., o volbách
do zastupitelstev krajů, a § 59 odst . 3 a § 63
zákona č . 62/2003 Sb ., o volbách do Evropského parlamentu) . Důvodová zpráva (do-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 3/2 016
stupná z www .psp .cz) k zákonu o volbách do
zastupitelstev obcí ve vztahu k trestání porušení jmenovaného zákazu uvádí, že „ustanovení se jeví jako nezbytné z důvodu nutnosti
zamezení možného ovlivňování voličů publikováním mnohdy neobjektivních předvolebních průzkumů “ . Také důvodové zprávy
k dalším volebním zákonům, které obsahují
obdobný zákaz zveřejňování předvolebních
průzkumů v období předvolebního moratoria, označují zveřejňování předvolebních průzkumů, které by mohly těsně před volbami
ovlivňovat rozhodování voličů, za nežádoucí
(důvodová zpráva k zákonu č . 204/2000 Sb .) .
[15] Městský soud v napadeném rozsudku
konstatoval, že smyslem zákazu zveřejňování
předvolebních průzkumů v době předvolebního moratoria je „zamezit tomu, aby byl
volič bezprostředně před volbami ovlivňován publikováním odhadů výsledků voleb“ .
Nejvyšší správní soud s takovým vymezením
smyslu předmětného zákazu souhlasí a dodává, že účel daného institutu lze racionálně
spatřovat v 1 . městským soudem zmíněném
obecném snížení vlivu předvolebních průzkumů na rozhodování voličů těsně před
volbami, 2 . zavedení určitého „období klidu“
pro reflexi, kdy již volič není ovlivňován těmito průzkumy, a 3 . konečně též v ochraně
před metodologicky nesprávně uchopenými
a potenciálně zkreslujícími průzkumy, kterým by se kandidující subjekty již nemohly
v krátkém čase před volbami bránit .
[15] Městský soud v napadeném rozsudku
konstatoval, že smyslem zákazu zveřejňování
předvolebních průzkumů v době předvolebního moratoria je „zamezit tomu, aby byl
volič bezprostředně před volbami ovlivňován publikováním odhadů výsledků voleb“ .
Nejvyšší správní soud s takovým vymezením
smyslu předmětného zákazu souhlasí a dodává, že účel daného institutu lze racionálně
spatřovat v 1 . městským soudem zmíněném
obecném snížení vlivu předvolebních průzkumů na rozhodování voličů těsně před
volbami, 2 . zavedení určitého „období klidu“
pro reflexi, kdy již volič není ovlivňován těmito průzkumy, a 3 . konečně též v ochraně
před metodologicky nesprávně uchopenými
a potenciálně zkreslujícími průzkumy, kterým by se kandidující subjekty již nemohly
v krátkém čase před volbami bránit .
[16] Ze srovnávací perspektivy lze říci, že
přístup demokratických států k zákazu zveřejňování průzkumů před volbami a v době
voleb se značně liší – od států bez jakýchkoliv restrikcí (např . Spojené království) až
po státy s delší dobou předvolebního moratoria (např . 15 dnů před volbami v Itálii, viz
Chung, R . The Freedom to Publish Opinion
Poll Results . World Association for Public
Opinion Research, 2012, dostupné z: http://
wapor .org/wp-content/uploads/2012/12/
WAPOR_FTP_2012 .pdf) . Obecně lze konstatovat, že trendem je spíše snižující se délka
moratoria . Přesto je třeba mít na paměti, že
jakékoliv srovnávání v dané oblasti je velmi
ošidné . Předvolební kampaň je mnohovrs-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 3 /2016
tevnatá a komplikovaná záležitost . Regulace
předvolební kampaně je závislá na společenských faktorech, politické kultuře a na přístupu médií v té které demokratické společnosti .
V tomto kontextu je třeba posuzovat i potrestání stěžovatelky . Zejména nelze z absence
úpravy moratoria v některých demokratických právních státech bez dalšího dovozovat,
že nemůže jít o institut obecně v demokratické společnosti nezbytný (k tomu viz dále) .
[16] Ze srovnávací perspektivy lze říci, že
přístup demokratických států k zákazu zveřejňování průzkumů před volbami a v době
voleb se značně liší – od států bez jakýchkoliv restrikcí (např . Spojené království) až
po státy s delší dobou předvolebního moratoria (např . 15 dnů před volbami v Itálii, viz
Chung, R . The Freedom to Publish Opinion
Poll Results . World Association for Public
Opinion Research, 2012, dostupné z: http://
wapor .org/wp-content/uploads/2012/12/
WAPOR_FTP_2012 .pdf) . Obecně lze konstatovat, že trendem je spíše snižující se délka
moratoria . Přesto je třeba mít na paměti, že
jakékoliv srovnávání v dané oblasti je velmi
ošidné . Předvolební kampaň je mnohovrs-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 3 /2016
tevnatá a komplikovaná záležitost . Regulace
předvolební kampaně je závislá na společenských faktorech, politické kultuře a na přístupu médií v té které demokratické společnosti .
V tomto kontextu je třeba posuzovat i potrestání stěžovatelky . Zejména nelze z absence
úpravy moratoria v některých demokratických právních státech bez dalšího dovozovat,
že nemůže jít o institut obecně v demokratické společnosti nezbytný (k tomu viz dále) .
[17] Co se týče české právní úpravy, omezení svobody tisku v době předvolebního
moratoria nedopadá na jakýkoliv politický
projev, nýbrž pouze na výsledky předvolebních a volebních průzkumů, tj . na „na jednoznačně formulované odhady volebních
výsledků, ať už formou odhadů v podobě
čísel či procent, nebo v určení pořadí kandidujících subjektů z hlediska předpokládaných volebních výsledků “ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29 . 6 . 2006,
čj . Vol 43/2006-19, č . 947/2006 Sb . NSS) .
Stěžovatelka, jak bylo uvedeno výše, v předmětném článku zveřejnila výsledky čtyř
předvolebních průzkumů voličských preferencí v podobě procent, a to ze tří krajských
měst (Praha, Brno, Ostrava) . Skutečnost, že
se jednalo o předvolební průzkumy, je nepochybná a mezi stranami nesporná . Nesporné
je i zveřejnění v době předvolebního moratoria . Uvedené průzkumy stěžovatelka otiskla
v deníku Mladá fronta DNES ve čtvrtek dne
14 . 10 . 2010, tedy pouhý jeden den před začátkem voleb (viz bod [12] tohoto rozsudku) .
[17] Co se týče české právní úpravy, omezení svobody tisku v době předvolebního
moratoria nedopadá na jakýkoliv politický
projev, nýbrž pouze na výsledky předvolebních a volebních průzkumů, tj . na „na jednoznačně formulované odhady volebních
výsledků, ať už formou odhadů v podobě
čísel či procent, nebo v určení pořadí kandidujících subjektů z hlediska předpokládaných volebních výsledků “ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29 . 6 . 2006,
čj . Vol 43/2006-19, č . 947/2006 Sb . NSS) .
Stěžovatelka, jak bylo uvedeno výše, v předmětném článku zveřejnila výsledky čtyř
předvolebních průzkumů voličských preferencí v podobě procent, a to ze tří krajských
měst (Praha, Brno, Ostrava) . Skutečnost, že
se jednalo o předvolební průzkumy, je nepochybná a mezi stranami nesporná . Nesporné
je i zveřejnění v době předvolebního moratoria . Uvedené průzkumy stěžovatelka otiskla
v deníku Mladá fronta DNES ve čtvrtek dne
14 . 10 . 2010, tedy pouhý jeden den před začátkem voleb (viz bod [12] tohoto rozsudku) .
[18] Spornou stěžovatelka učinila pouze
otázku výkladu pojmu „zveřejnění“ obsaženého v § 65 zákona o volbách do zastupitelstev
obcí . Sama dovozovala, že pojem je třeba vyložit úzce v tom smyslu, že nezahrnuje otisknutí
průzkumů již jednou zveřejněných v období
předcházejícím volebnímu moratoriu . Opačný výklad by porušoval čl . 17 odst . 4 Listiny .
Nejvyšší správní soud uvedené námitce nepřisvědčil . Co se týče jazykového výkladu, je
třeba souhlasit se žalovaným, že § 65 zákona
o volbách do zastupitelstev obcí nijak nerozlišuje mezi již publikovanými průzkumy a průzkumy nově zveřejněnými . Ani výklad účelem
zákona nepřináší závěry ve prospěch stěžova-
telčiny argumentace . Vezme-li soud v potaz
výše uvedený trojí účel zákazu zveřejňování
předvolebních výzkumů v době předvolebního moratoria, je zjevné, že publikace průzkumů v uvedeném článku není v souladu s cílem
obecného snížení vlivu předvolebních průzkumů na rozhodování voličů těsně před volbami ani s cílem zavedení období pro reflexi,
a to bez ohledu na to, zda průzkum již jednou
byl, či nebyl publikován .
[18] Spornou stěžovatelka učinila pouze
otázku výkladu pojmu „zveřejnění“ obsaženého v § 65 zákona o volbách do zastupitelstev
obcí . Sama dovozovala, že pojem je třeba vyložit úzce v tom smyslu, že nezahrnuje otisknutí
průzkumů již jednou zveřejněných v období
předcházejícím volebnímu moratoriu . Opačný výklad by porušoval čl . 17 odst . 4 Listiny .
Nejvyšší správní soud uvedené námitce nepřisvědčil . Co se týče jazykového výkladu, je
třeba souhlasit se žalovaným, že § 65 zákona
o volbách do zastupitelstev obcí nijak nerozlišuje mezi již publikovanými průzkumy a průzkumy nově zveřejněnými . Ani výklad účelem
zákona nepřináší závěry ve prospěch stěžova-
telčiny argumentace . Vezme-li soud v potaz
výše uvedený trojí účel zákazu zveřejňování
předvolebních výzkumů v době předvolebního moratoria, je zjevné, že publikace průzkumů v uvedeném článku není v souladu s cílem
obecného snížení vlivu předvolebních průzkumů na rozhodování voličů těsně před volbami ani s cílem zavedení období pro reflexi,
a to bez ohledu na to, zda průzkum již jednou
byl, či nebyl publikován .
[19] Co se týče účelu ochrany před potenciálně manipulativními průzkumy,
lze
argumentovat tím, že průzkumy již jednou
zveřejněné mohly být dotčenými subjekty již
dříve podrobeny kritice . Na druhou stranu je
však nutné uvést, že v článku chybí jakákoliv
zmínka o tom, že se jedná o již zveřejněné
průzkumy . Pod tabulkou znázorňující předvolební preference voličů je pouze uvedeno,
že tři průzkumy „dělala agentura SC&C pro
předvolební Speciál Otázek Václava Moravce“, a u jednoho průzkumu, že ho vyhotovila
„agentura Factum Invenio pro MF DNES “ .
Jednání stěžovatelky tak bylo v rozporu
i s účelem zákona spočívajícím v ochraně
před zkreslenými výzkumy . Článek totiž vůbec neindikuje, že se nejedná o neaktuální
a v některých případech i několik týdnů staré
průzkumy, ačkoliv je taková informace zásadní pro význam celého průzkumu . Z tohoto
pohledu je pak zřejmé, že ani stěžovatelkou
citovaná pasáž důvodové zprávy k zákonu
č . 204/2000 Sb . nepodporuje jí předestřenou variantu výkladu . Lze dokonce říci, že
se zveřejněním neaktuálních předvolebních
průzkumů, nadto bez zřetelné doprovodné
informace o jejich stáří, je spojeno výrazně
vyšší riziko účelové manipulace s voličskými
preferencemi v závislosti na výběru z množiny různě starých předvolebních průzkumů,
jež jsou opakovaným zveřejněním znovu těsně před volbami „vtaženy do hry“ .
[19] Co se týče účelu ochrany před potenciálně manipulativními průzkumy,
lze
argumentovat tím, že průzkumy již jednou
zveřejněné mohly být dotčenými subjekty již
dříve podrobeny kritice . Na druhou stranu je
však nutné uvést, že v článku chybí jakákoliv
zmínka o tom, že se jedná o již zveřejněné
průzkumy . Pod tabulkou znázorňující předvolební preference voličů je pouze uvedeno,
že tři průzkumy „dělala agentura SC&C pro
předvolební Speciál Otázek Václava Moravce“, a u jednoho průzkumu, že ho vyhotovila
„agentura Factum Invenio pro MF DNES “ .
Jednání stěžovatelky tak bylo v rozporu
i s účelem zákona spočívajícím v ochraně
před zkreslenými výzkumy . Článek totiž vůbec neindikuje, že se nejedná o neaktuální
a v některých případech i několik týdnů staré
průzkumy, ačkoliv je taková informace zásadní pro význam celého průzkumu . Z tohoto
pohledu je pak zřejmé, že ani stěžovatelkou
citovaná pasáž důvodové zprávy k zákonu
č . 204/2000 Sb . nepodporuje jí předestřenou variantu výkladu . Lze dokonce říci, že
se zveřejněním neaktuálních předvolebních
průzkumů, nadto bez zřetelné doprovodné
informace o jejich stáří, je spojeno výrazně
vyšší riziko účelové manipulace s voličskými
preferencemi v závislosti na výběru z množiny různě starých předvolebních průzkumů,
jež jsou opakovaným zveřejněním znovu těsně před volbami „vtaženy do hry“ .
[20] Stěžovatelka dále namítla, že výklad
přijatý městským soudem je v rozporu s pravidlem in dubio mitius (v pochybnostech
mírněji), resp . vhodněji (s ohledem na zásadu iura novit curia) s pravidlem výkladu in
favorem libertatis (ve prospěch základního
práva nebo svobody), podle kterého platí, že
je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní
normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp .
co nejméně zasahuje do toho kterého základního práva či svobody . Již z pouhé skutečnosti, že právo aspiruje na prospektivní regulaci
právních vztahů, a z požadavku na obecnost
právní normy je však zřejmé, že velké množství právních norem je formulováno tak, že
umožňuje vícero, alespoň teoreticky myslitelných, výkladových variant . Obecnější hodnotou, která tvoří základ pravidla in favorem libertatis, je totiž předvídatelnost práva (srov .
usnesení Ústavního soudu ze dne 4 . 2 . 2010,
sp . zn . II . ÚS 40/09) . Z hlediska aplikace pravidla in favorem libertatis je tak zásadní, zda
byly dány k dispozici dva rovnocenné výklady
použitelných právních ustanovení (usnesení
Ústavního soudu ze dne 21 . 4 . 2011, sp . zn .
III . ÚS 856/11) . Teprve v případě existence
dvou rovnocenných výkladů je namístě zvolit
variantu ve prospěch základního práva nebo
svobody, tedy v kontextu správního trestání
variantu pro stěžovatelku mírnější . Nejvyšší
správní soud však s ohledem na výklad obsažený v předchozích odstavcích dospěl k závěru, že vůbec není splněn vstupní předpoklad
pro aplikaci uvedené zásady . V dotčené věci
podle Nejvyššího správního soudu nejsou
v případě § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí dány rovnocenné výkladové
varianty, jimiž je aplikace zásady in favorem
libertatis podmíněna . Městský soud se tedy
nedopustil porušení tohoto výkladového
pravidla, naopak právě stěžovatelka založila
svou procesní obranu na poměrně složité
a nepředvídatelné výkladové konstrukci § 65
zákona o volbách do zastupitelstev obcí .
[20] Stěžovatelka dále namítla, že výklad
přijatý městským soudem je v rozporu s pravidlem in dubio mitius (v pochybnostech
mírněji), resp . vhodněji (s ohledem na zásadu iura novit curia) s pravidlem výkladu in
favorem libertatis (ve prospěch základního
práva nebo svobody), podle kterého platí, že
je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní
normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp .
co nejméně zasahuje do toho kterého základního práva či svobody . Již z pouhé skutečnosti, že právo aspiruje na prospektivní regulaci
právních vztahů, a z požadavku na obecnost
právní normy je však zřejmé, že velké množství právních norem je formulováno tak, že
umožňuje vícero, alespoň teoreticky myslitelných, výkladových variant . Obecnější hodnotou, která tvoří základ pravidla in favorem libertatis, je totiž předvídatelnost práva (srov .
usnesení Ústavního soudu ze dne 4 . 2 . 2010,
sp . zn . II . ÚS 40/09) . Z hlediska aplikace pravidla in favorem libertatis je tak zásadní, zda
byly dány k dispozici dva rovnocenné výklady
použitelných právních ustanovení (usnesení
Ústavního soudu ze dne 21 . 4 . 2011, sp . zn .
III . ÚS 856/11) . Teprve v případě existence
dvou rovnocenných výkladů je namístě zvolit
variantu ve prospěch základního práva nebo
svobody, tedy v kontextu správního trestání
variantu pro stěžovatelku mírnější . Nejvyšší
správní soud však s ohledem na výklad obsažený v předchozích odstavcích dospěl k závěru, že vůbec není splněn vstupní předpoklad
pro aplikaci uvedené zásady . V dotčené věci
podle Nejvyššího správního soudu nejsou
v případě § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí dány rovnocenné výkladové
varianty, jimiž je aplikace zásady in favorem
libertatis podmíněna . Městský soud se tedy
nedopustil porušení tohoto výkladového
pravidla, naopak právě stěžovatelka založila
svou procesní obranu na poměrně složité
a nepředvídatelné výkladové konstrukci § 65
zákona o volbách do zastupitelstev obcí .
[21] Nejvyšší správní soud proto dospěl
k závěru, že městský soud zcela správně posoudil, že správní delikt obsažený v § 65
zákona o volbách do zastupitelstev obcí se
vztahuje i na případy zveřejnění již dříve publikovaných předvolebních průzkumů .
[22] Takový výklad § 65 zákona o volbách
do zastupitelstev obcí přitom není v rozporu
s čl . 17 odst . 4 Listiny, jak tvrdila stěžovatelka .
Publikace předmětného článku včetně pasáže obsahující předvolební výzkum jistě spadá
pod rozsah ústavně chráněného projevu ve
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 3/2 016
smyslu článku 17 Listiny a článku 10 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod
(č . 209/1992 Sb .; dále jen „Úmluva“) . Správnětrestní postih podle § 65 zákona o volbách
do zastupitelstev obcí pak nepochybně představuje omezení svobody projevu . Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že se
jedná o omezení přípustné ve smyslu čl . 17
odst . 4 Listiny a čl . 10 odst . 2 Úmluvy, neboť
splňuje tzv . test legality i test legitimity .
[22] Takový výklad § 65 zákona o volbách
do zastupitelstev obcí přitom není v rozporu
s čl . 17 odst . 4 Listiny, jak tvrdila stěžovatelka .
Publikace předmětného článku včetně pasáže obsahující předvolební výzkum jistě spadá
pod rozsah ústavně chráněného projevu ve
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 3/2 016
smyslu článku 17 Listiny a článku 10 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod
(č . 209/1992 Sb .; dále jen „Úmluva“) . Správnětrestní postih podle § 65 zákona o volbách
do zastupitelstev obcí pak nepochybně představuje omezení svobody projevu . Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že se
jedná o omezení přípustné ve smyslu čl . 17
odst . 4 Listiny a čl . 10 odst . 2 Úmluvy, neboť
splňuje tzv . test legality i test legitimity .
[23] Podle testu legality musí být omezení svobody projevu dáno zákonem . Takový
požadavek byl v tomto případě splněn, neboť
jak zákaz zveřejňování předvolebních výzkumů v období volebního moratoria, tak i příslušný správní delikt jsou zakotveny v zákoně
o volbách do zastupitelstev obcí (§ 30 odst . 2
a § 65) . Obě ustanovení jsou formulována dostatečně jasným a předvídatelným způsobem
[srov . např . rozsudek pléna Evropského soudu pro lidská práva ze dne 26 . 4 . 1979, Sunday Times proti Spojenému království (č. 1),
stížnost č . 6538/74, Series A, č . 30, bod 49] .
[24] Omezení svobody projevu v tomto
případě vyhovuje i požadavkům testu legitimity, v jehož rámci se zjišťuje, zda omezení
základního práva sleduje legitimní cíl a zda
je omezení nezbytné v demokratické společnosti . Pojem nezbytnosti v demokratické
společnosti přitom neznamená, že přípustná
jsou pouze naprosto nevyhnutelná omezení .
Podle Evropského soudu pro lidská práva
pojem nezbytnosti vyžaduje, aby právo omezujícímu opatření odpovídala „existence naléhavé společenské potřeby“ a aby bylo opatření „přiměřené sledovanému legitimnímu
cíli “ (rozsudek Evropského soudu pro lidská
práva ze dne 25 . 11 . 1996, Wingrove proti
Spojenému království, stížnost č . 17419/90,
Reports 1996-V, bod 53) .
[24] Omezení svobody projevu v tomto
případě vyhovuje i požadavkům testu legitimity, v jehož rámci se zjišťuje, zda omezení
základního práva sleduje legitimní cíl a zda
je omezení nezbytné v demokratické společnosti . Pojem nezbytnosti v demokratické
společnosti přitom neznamená, že přípustná
jsou pouze naprosto nevyhnutelná omezení .
Podle Evropského soudu pro lidská práva
pojem nezbytnosti vyžaduje, aby právo omezujícímu opatření odpovídala „existence naléhavé společenské potřeby“ a aby bylo opatření „přiměřené sledovanému legitimnímu
cíli “ (rozsudek Evropského soudu pro lidská
práva ze dne 25 . 11 . 1996, Wingrove proti
Spojenému království, stížnost č . 17419/90,
Reports 1996-V, bod 53) .
[25] V nyní projednávané věci potrestání
stěžovatelky za zveřejnění předvolebních výzkumů sledovalo legitimní cíl ochrany práv
druhých . Je totiž třeba vzít v potaz právo
na svobodné volby (článek 3 Dodatkového
protokolu k Úmluvě, čl . 21 odst . 1 ve spojení s článkem 22 Listiny), resp . princip volné
soutěže politických stran (článek 5 Ústavy) .
Ve většině případů se tato práva s právem
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 3 /2016
na svobodu projevu doplňují a přispívají
k rozvoji demokracie . Jak však poznamenal
Evropský soud pro lidská práva, „v jistých případech se obě práva mohou dostat do vzájemného rozporu a v období před volbami
nebo během voleb může být nutné regulovat
svobodu projevu způsobem, který by nebyl
za jiných okolností přípustný, a to za účelem zajištění svobodného vyjádření názoru lidu při volbě zákonodárců “ (roz-
sudek velkého senátu Evropského soudu pro
lidská práva ze dne 19 . 2 . 1998, Bowman proti
Spojenému království, stížnost č . 24839/94,
Reports 1998-I, bod 43, zvýrazněno Nejvyšším správním soudem; viz též rozsudek
Evropského soudu pro lidská práva ze dne
11 . 12 . 2008, TV Vest AS a Rogaland Pensjonistparti proti Norsku, stížnost č . 21132/05,
Reports 2008, bod 61) . Uvedená judikatura
se sice týká problematiky zákazu politické
reklamy, citovanou pasáž však Evropský soud
pro lidská práva uvedl jako obecný princip,
a proto je třeba k ní přihlédnout i v nyní řešené věci . Současně se Nejvyšší správní soud
domnívá, že ji lze vztáhnout nejen na volbu
zákonodárců (v užším smyslu slova), ale přiměřeně i na volby do obecních zastupitelstev,
neboť ústavní pořádek ČR v rámci ochrany
voleb a volebního práva nerozlišuje mezi
parlamentními a obecními volbami (srov . článek 21 Listiny a článek 5 Ústavy) . Lze proto
shrnout, že ochrana voleb a demokratického procesu představuje legitimní cíl (srov .
přiměřeně rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 22 . 4 .
2013, Animal Defenders International proti
Spojenému království, stížnost č . 48876/08,
bod 78) . Existenci naléhavé společenské potřeby lze spatřovat ve výše uvedeném trojím
smyslu zákazu zveřejňování předvolebních
průzkumů v době předvolebního moratoria
(viz bod [15] tohoto rozsudku) .
[25] V nyní projednávané věci potrestání
stěžovatelky za zveřejnění předvolebních výzkumů sledovalo legitimní cíl ochrany práv
druhých . Je totiž třeba vzít v potaz právo
na svobodné volby (článek 3 Dodatkového
protokolu k Úmluvě, čl . 21 odst . 1 ve spojení s článkem 22 Listiny), resp . princip volné
soutěže politických stran (článek 5 Ústavy) .
Ve většině případů se tato práva s právem
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 3 /2016
na svobodu projevu doplňují a přispívají
k rozvoji demokracie . Jak však poznamenal
Evropský soud pro lidská práva, „v jistých případech se obě práva mohou dostat do vzájemného rozporu a v období před volbami
nebo během voleb může být nutné regulovat
svobodu projevu způsobem, který by nebyl
za jiných okolností přípustný, a to za účelem zajištění svobodného vyjádření názoru lidu při volbě zákonodárců “ (roz-
sudek velkého senátu Evropského soudu pro
lidská práva ze dne 19 . 2 . 1998, Bowman proti
Spojenému království, stížnost č . 24839/94,
Reports 1998-I, bod 43, zvýrazněno Nejvyšším správním soudem; viz též rozsudek
Evropského soudu pro lidská práva ze dne
11 . 12 . 2008, TV Vest AS a Rogaland Pensjonistparti proti Norsku, stížnost č . 21132/05,
Reports 2008, bod 61) . Uvedená judikatura
se sice týká problematiky zákazu politické
reklamy, citovanou pasáž však Evropský soud
pro lidská práva uvedl jako obecný princip,
a proto je třeba k ní přihlédnout i v nyní řešené věci . Současně se Nejvyšší správní soud
domnívá, že ji lze vztáhnout nejen na volbu
zákonodárců (v užším smyslu slova), ale přiměřeně i na volby do obecních zastupitelstev,
neboť ústavní pořádek ČR v rámci ochrany
voleb a volebního práva nerozlišuje mezi
parlamentními a obecními volbami (srov . článek 21 Listiny a článek 5 Ústavy) . Lze proto
shrnout, že ochrana voleb a demokratického procesu představuje legitimní cíl (srov .
přiměřeně rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 22 . 4 .
2013, Animal Defenders International proti
Spojenému království, stížnost č . 48876/08,
bod 78) . Existenci naléhavé společenské potřeby lze spatřovat ve výše uvedeném trojím
smyslu zákazu zveřejňování předvolebních
průzkumů v době předvolebního moratoria
(viz bod [15] tohoto rozsudku) .
[26] Nejvyšší správní soud považuje potrestání stěžovatelky podle § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí za přiměřené sledovanému cíli . Stěžovatelka byla trestána za
zveřejnění průzkumů v deníku Mladá fronta
DNES pouhý jediný den před začátkem voleb .
Nelze tak podpořit názor, že časové omezení
Akciová společnost MAFRA proti Ministerstvu vnitra o uložení pokuty, o kasační stížnos- ti žalobkyně .