I. Dopravní dostupností a obslužností stavby se stavební úřad musí zabývat nejen v územním, ale i ve stavebním řízení, v němž má povinnost ověřit, zda je zajištěn příjezd ke stavbě [§ 111 odst. 1 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu] nejen z hlediska technického, ale též právního. II. Příjezd ke stavbě [§ 111 odst. 1 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu] přes cizí pozemek je třeba zajistit takovým právním titulem, který spolehlivě založí oprávnění užívat přístupový pozemek nejen po dobu realizace stavby, ale i jejího užívání.
[20] V projednávané věci je mezi účastníky řízení veden spor o to, co konkrétně je obsahem povinnosti stavebního úřadu ověřit ve stavebním řízení, že ke stavbě je zajištěn příjezd. Rozhodující je v této souvislosti zodpovězení otázek, zda stavební úřad je oprávněn ověřovat příjezd ke stavbě nebo „pouze“ ke staveništi, k jakému časovému období má být otázka zajištění příjezdu stavebním úřadem řešena, zda se má stavební úřad zabývat výhradně technickými parametry příjezdu, či je oprávněn posuzovat rovněž aspekty právní, a konečně, zda v případě posuzování právních aspektů v daném případě postačovala jako právní titul pro zajištění příjezdu nájemní smlouva k cizímu pozemku.
[21] V souladu s § 90 odst. 1 písm. b) stavebního zákona stavební úřad již v územním řízení zkoumá dopravní dostupnost a obslužnost budoucí stavby, konkrétně zda je záměr v souladu s požadavky na napojení na veřejnou dopravní infrastrukturu (zejména pozemní komunikace), a dle písm. a) téhož ustanovení se zabývá rovněž souladem záměru s obecnými požadavky na využívání území, jak je upravuje prováděcí vyhláška č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území. V územním řízení se tedy již při vymezování stavebního pozemku klade požadavek na jeho dopravní napojení na kapacitně vyhovující veřejně přístupnou pozemní komunikaci (§ 20 odst. 4 vyhlášky). V dalším ustanovení prováděcí vyhlášky je zopakován tento požadavek ve vztahu k umisťovaným stavbám samotným, který je dále obohacen o povinnost zajištění takového připojení staveb na komunikace, které bude vyhovovat požadavkům bezpečného užívání staveb a bezpečného a plynulého provozu na komunikacích (§ 23 odst. 1 vyhlášky). V závislosti na druhu stavby musí připojení splňovat rovněž požadavky na dopravní obslužnost, parkování a přístup požární techniky (tamtéž). Za účelem ověření naplnění těchto požadavků musí dokumentace pro vydání rozhodnutí o umístění stavby předkládaná žadatelem o územní rozhodnutí obsahovat v rámci souhrnné technické zprávy „dopravní řešení“ záměru v členění na popis dopravního řešení (včetně bezbariérových opatření), napojení území na stávající dopravní infrastrukturu a řešení dopravy v klidu (část B.4 přílohy č. 1 k vyhlášce č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb).
[22] Avšak i v navazujícím stavebním řízení je povinností stavebního úřadu zabývat se dopravní dostupností a obslužností povolované stavby, neboť má ověřit, zda je zajištěn příjezd ke stavbě [§ 111 odst. 1 písm. c) stavebního zákona]. Pojem stavba stavební zákon v § 2 odst. 3 vymezuje tak, že se jí rozumí veškerá stavební díla, která vznikají stavební nebo montážní technologií, bez zřetele na jejich stavebně technické provedení, použité stavební výrobky, materiály a konstrukce, na účel využití a dobu trvání.
[22] Avšak i v navazujícím stavebním řízení je povinností stavebního úřadu zabývat se dopravní dostupností a obslužností povolované stavby, neboť má ověřit, zda je zajištěn příjezd ke stavbě [§ 111 odst. 1 písm. c) stavebního zákona]. Pojem stavba stavební zákon v § 2 odst. 3 vymezuje tak, že se jí rozumí veškerá stavební díla, která vznikají stavební nebo montážní technologií, bez zřetele na jejich stavebně technické provedení, použité stavební výrobky, materiály a konstrukce, na účel využití a dobu trvání.
[23] Z této definice je zřejmá i odpověď na první dvě dílčí otázky nastolené výše, neboť je evidentní, že stavební úřad nemá ověřovat toliko přístupnost staveniště (definovaného v § 3 odst. 3 stavebního zákona) po dobu výstavby, jak naznačuje stěžovatel, nýbrž má ověřit, zda je zajištěn příjezd ke stavbě ve smyslu stavebního díla (jako výsledku stavební činnosti), tedy její dopravní dostupnost a obslužnost. Již z jazykového výkladu (z užití slova stavba a nikoli staveniště) tedy vyplývá povinnost stavebního úřadu řešit zajištění příjezdu ke stavbě z pohledu dlouhodobého, přičemž souvětí ověřit, zda je zajištěn příjezd ke stavbě vyjadřuje tzv. gnómický prézens, tedy mimočasové děje, děje časově neomezené a trvale platné, mající následující význam: „ověřit, zda je a bude zajištěn příjezd ke stavbě “.
[24] Nejvyšší správní soud má tedy s ohledem na shora citovanou právní úpravu za to, že dopravní dostupností a obslužností stavby se stavební úřad musí zabývat nejen v územním, ale rovněž ve stavebním řízení. Za tím účelem musí rovněž projektová dokumentace pro ohlášení stavby nebo pro vydání stavebního povolení obsahovat v rámci souhrnné technické zprávy „dopravní řešení“ stavby v členění na popis dopravního řešení (včetně bezbariérových opatření), napojení území na stávající dopravní infrastrukturu, řešení dopravy v klidu a pěší a cyklistické stezky (část B.4 přílohy č. 12 k vyhlášce o dokumentaci staveb), tedy v této části fakticky téměř shodný obsah dokumentace jako v územním řízení). Skutečnost, že dopravní dostupnost a obslužnost stavby je řešena v obou navazujících typech řízení před stavebním úřadem ostatně vyplývá i z dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudky ze dne 4. 4. 2013, čj. 1 As 186/2012-39, body 18 a 19, ze dne 16. 6. 2016, čj. 10 As 68/2016-84, bod 14, nebo ze dne 11. 10. 2021, čj. 8 As 121/2020-65, bod 9).
[24] Nejvyšší správní soud má tedy s ohledem na shora citovanou právní úpravu za to, že dopravní dostupností a obslužností stavby se stavební úřad musí zabývat nejen v územním, ale rovněž ve stavebním řízení. Za tím účelem musí rovněž projektová dokumentace pro ohlášení stavby nebo pro vydání stavebního povolení obsahovat v rámci souhrnné technické zprávy „dopravní řešení“ stavby v členění na popis dopravního řešení (včetně bezbariérových opatření), napojení území na stávající dopravní infrastrukturu, řešení dopravy v klidu a pěší a cyklistické stezky (část B.4 přílohy č. 12 k vyhlášce o dokumentaci staveb), tedy v této části fakticky téměř shodný obsah dokumentace jako v územním řízení). Skutečnost, že dopravní dostupnost a obslužnost stavby je řešena v obou navazujících typech řízení před stavebním úřadem ostatně vyplývá i z dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudky ze dne 4. 4. 2013, čj. 1 As 186/2012-39, body 18 a 19, ze dne 16. 6. 2016, čj. 10 As 68/2016-84, bod 14, nebo ze dne 11. 10. 2021, čj. 8 As 121/2020-65, bod 9).
[25] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k řešení sporné otázky, zda stavební úřad ve stavebním řízení ověřuje toliko technické aspekty zajištěného příjezdu ke stavbě (jak tvrdí stěžovatel), anebo rovněž aspekty právní (jak tvrdí žalovaný). V samotném jazykovém vyjádření právní normy nelze odpověď na tuto otázku nalézt, nicméně s ohledem na veřejný zájem na přístupnosti povolených staveb a možnosti je užívat považuje Nejvyšší správní soud za nepochybné, že ve stavebním řízení má být zajištění příjezdu ke stavbě (její dopravní dostupnost a obslužnost) ověřováno jak z hlediska technického, tak z hlediska právního. Postrádalo by totiž smysl povolovat stavbu, u níž by již v době jejího povolování hrozilo, že ji nebude možno řádně užívat s ohledem na chybějící právní titul k užívání přístupového pozemku. Opačný výklad by v okamžiku povolování stavby zakládal do budoucna složitou situaci s vysokou potencialitou následných sporů (včetně případných sporů soudních), či vedení složitých vyvlastňovacích řízení. Rovněž k této otázce se v minulosti Nejvyšší správní soud vyjádřil. Z usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 8. 2017, čj. 2 As 43/2016-72, č. 3638/2017 Sb. NSS (viz body 51 a 56), je v této souvislosti patrné, že pokud v řízení o povolení stavby existují pochybnosti ohledně zajištění přístupu (resp. příjezdu) ke stavbě, musí se stavební úřad otázkou právního titulu k užívání cizího pozemku zabývat (obdobně již výše citované rozsudky čj. 1 As 186/2012-39 a čj. 10 As 68/2016-84). Přestože v citovaných rozhodnutích bylo sporným právním titulem k užívání cizího pozemku obecné užívání pozemní komunikace (tehdejší stavebníci se dovolávali veřejnoprávního titulu), obdobně musí stavební úřad postupovat také při ověřování práva užívat cizí pozemek z titulu soukromoprávního, jako tomu bylo v nyní souzené věci.
[25] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k řešení sporné otázky, zda stavební úřad ve stavebním řízení ověřuje toliko technické aspekty zajištěného příjezdu ke stavbě (jak tvrdí stěžovatel), anebo rovněž aspekty právní (jak tvrdí žalovaný). V samotném jazykovém vyjádření právní normy nelze odpověď na tuto otázku nalézt, nicméně s ohledem na veřejný zájem na přístupnosti povolených staveb a možnosti je užívat považuje Nejvyšší správní soud za nepochybné, že ve stavebním řízení má být zajištění příjezdu ke stavbě (její dopravní dostupnost a obslužnost) ověřováno jak z hlediska technického, tak z hlediska právního. Postrádalo by totiž smysl povolovat stavbu, u níž by již v době jejího povolování hrozilo, že ji nebude možno řádně užívat s ohledem na chybějící právní titul k užívání přístupového pozemku. Opačný výklad by v okamžiku povolování stavby zakládal do budoucna složitou situaci s vysokou potencialitou následných sporů (včetně případných sporů soudních), či vedení složitých vyvlastňovacích řízení. Rovněž k této otázce se v minulosti Nejvyšší správní soud vyjádřil. Z usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 8. 2017, čj. 2 As 43/2016-72, č. 3638/2017 Sb. NSS (viz body 51 a 56), je v této souvislosti patrné, že pokud v řízení o povolení stavby existují pochybnosti ohledně zajištění přístupu (resp. příjezdu) ke stavbě, musí se stavební úřad otázkou právního titulu k užívání cizího pozemku zabývat (obdobně již výše citované rozsudky čj. 1 As 186/2012-39 a čj. 10 As 68/2016-84). Přestože v citovaných rozhodnutích bylo sporným právním titulem k užívání cizího pozemku obecné užívání pozemní komunikace (tehdejší stavebníci se dovolávali veřejnoprávního titulu), obdobně musí stavební úřad postupovat také při ověřování práva užívat cizí pozemek z titulu soukromoprávního, jako tomu bylo v nyní souzené věci.
[26] S ohledem na vznesenou argumentaci stran je nutno dále posoudit, jaký soukromoprávní titul byl za skutkových okolností nyní projednávané věci postačující pro závěr stavebního úřadu, že je příjezd ke stavbě zajištěn. Stavební zákon žádný z možných titulů výslovně nevylučuje ani nepředepisuje, jak činil např. v případech, kdy stavebník hodlal na cizím pozemku zřídit samotnou stavbu [§ 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2017]. Při neexistenci podrobnější právní úpravy tedy bylo třeba vyjít ze shora popsaného účelu právní normy, jímž je zajištění dopravní obslužnosti a přístupnosti stavby, a s ohledem na tento účel provést výklad pojmu zajištěn (obsažený v sousloví zajištěn příjezd ke stavbě). Na tomto místě Nejvyšší správní soud zároveň upřesňuje, že se v souzené věci jedná o výklad uvedeného právního pojmu (nalezení jeho významového jádra a určení situací, které pod ně již nelze podřadit), nikoli o správní uvážení, jak mylně uvedl městský soud i stěžovatel. Protože se však městský soud v napadeném rozsudku podrobně otázkou zajištění příjezdu zabýval a závěry správních orgánů věcně přezkoumal, nemá toto pochybení vliv na jeho zákonnost.
[26] S ohledem na vznesenou argumentaci stran je nutno dále posoudit, jaký soukromoprávní titul byl za skutkových okolností nyní projednávané věci postačující pro závěr stavebního úřadu, že je příjezd ke stavbě zajištěn. Stavební zákon žádný z možných titulů výslovně nevylučuje ani nepředepisuje, jak činil např. v případech, kdy stavebník hodlal na cizím pozemku zřídit samotnou stavbu [§ 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2017]. Při neexistenci podrobnější právní úpravy tedy bylo třeba vyjít ze shora popsaného účelu právní normy, jímž je zajištění dopravní obslužnosti a přístupnosti stavby, a s ohledem na tento účel provést výklad pojmu zajištěn (obsažený v sousloví zajištěn příjezd ke stavbě). Na tomto místě Nejvyšší správní soud zároveň upřesňuje, že se v souzené věci jedná o výklad uvedeného právního pojmu (nalezení jeho významového jádra a určení situací, které pod ně již nelze podřadit), nikoli o správní uvážení, jak mylně uvedl městský soud i stěžovatel. Protože se však městský soud v napadeném rozsudku podrobně otázkou zajištění příjezdu zabýval a závěry správních orgánů věcně přezkoumal, nemá toto pochybení vliv na jeho zákonnost.
[27] Jádro pojmu zajištění (příjezdu ke stavbě) představuje zajištění prostřednictvím veřejnoprávního titulu obecného užívání pozemní komunikace (§ 19 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích), pokud pozemek se stavbou přímo sousedí s pozemní komunikací, nebo prostřednictvím soukromoprávního titulu v podobě vlastnictví přístupového pozemku, neboť užívací právo (ius utendi) je imanentní součástí vlastnického práva, případně jiného věcného práva (např. formou služebnosti cesty dle § 1276 občanského zákoníku). V ostatních případech je třeba zajištění příjezdu ke stavbě po cizích pozemcích založit takovým právním titulem, který zajistí oprávnění užívat přístupový pozemek v budoucnu i po ukončení stavebního řízení, a tím i bezproblémové užívání povolené stavby.
[27] Jádro pojmu zajištění (příjezdu ke stavbě) představuje zajištění prostřednictvím veřejnoprávního titulu obecného užívání pozemní komunikace (§ 19 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích), pokud pozemek se stavbou přímo sousedí s pozemní komunikací, nebo prostřednictvím soukromoprávního titulu v podobě vlastnictví přístupového pozemku, neboť užívací právo (ius utendi) je imanentní součástí vlastnického práva, případně jiného věcného práva (např. formou služebnosti cesty dle § 1276 občanského zákoníku). V ostatních případech je třeba zajištění příjezdu ke stavbě po cizích pozemcích založit takovým právním titulem, který zajistí oprávnění užívat přístupový pozemek v budoucnu i po ukončení stavebního řízení, a tím i bezproblémové užívání povolené stavby.
[28] Skutkové okolnosti zjištěné v nyní souzené věci k závěru o zajištění spolehlivého titulu stran bezproblémového užívání přístupového pozemku (jako příjezdu ke stavbě) nevedly. Městský soud správně dovodil, že posuzovaná nájemní smlouva (od níž byla odvislá podnájemní smlouva stavebníků) byla uzavřena pouze na dobu určitou, přičemž s ohledem na skutečnost, že stavba čerpací stanice PHM měla být povolena jako trvalá, nebylo možno tento soukromoprávní titul zakládající pouze dočasné a krátkodobé užívací právo v daném případě hodnotit jako dostačující pro zajištění příjezdu ke stavbě. Bylo-li navíc správními orgány v průběhu řízení zjištěno negativní stanovisko vlastníků přístupového pozemku k existenci povolované stavby, byla tím nedostatečnost tohoto užívacího titulu ještě více zvýrazněna a umocněna. Správní orgány proto navzdory tvrzení stěžovatele v žalobě i v kasační stížnosti vycházely ze skutečností zjištěných ve správním řízení a případ posuzovaly podle právního i skutkového stavu, který byl znám v době vydání správních rozhodnutí (§ 96 odst. 2 správního řádu). Je to naopak stěžovatel, kdo v kasační stížnosti argumentuje budoucím vývojem událostí, který v době vedení správního řízení nebyl a nemohl být známy. Stěžovatelovy argumenty dalším vývojem smluvních vztahů (v podobě případného prodlužování nájemního vztahu) proto nebylo možno s ohledem na znění § 75 odst. 1 s. ř. s. v řízení zohledňovat.
[28] Skutkové okolnosti zjištěné v nyní souzené věci k závěru o zajištění spolehlivého titulu stran bezproblémového užívání přístupového pozemku (jako příjezdu ke stavbě) nevedly. Městský soud správně dovodil, že posuzovaná nájemní smlouva (od níž byla odvislá podnájemní smlouva stavebníků) byla uzavřena pouze na dobu určitou, přičemž s ohledem na skutečnost, že stavba čerpací stanice PHM měla být povolena jako trvalá, nebylo možno tento soukromoprávní titul zakládající pouze dočasné a krátkodobé užívací právo v daném případě hodnotit jako dostačující pro zajištění příjezdu ke stavbě. Bylo-li navíc správními orgány v průběhu řízení zjištěno negativní stanovisko vlastníků přístupového pozemku k existenci povolované stavby, byla tím nedostatečnost tohoto užívacího titulu ještě více zvýrazněna a umocněna. Správní orgány proto navzdory tvrzení stěžovatele v žalobě i v kasační stížnosti vycházely ze skutečností zjištěných ve správním řízení a případ posuzovaly podle právního i skutkového stavu, který byl znám v době vydání správních rozhodnutí (§ 96 odst. 2 správního řádu). Je to naopak stěžovatel, kdo v kasační stížnosti argumentuje budoucím vývojem událostí, který v době vedení správního řízení nebyl a nemohl být známy. Stěžovatelovy argumenty dalším vývojem smluvních vztahů (v podobě případného prodlužování nájemního vztahu) proto nebylo možno s ohledem na znění § 75 odst. 1 s. ř. s. v řízení zohledňovat.
[29] Přestože již výše uvedené závěry, k nimž správně dospěly správní orgány a následně i městský soud, postačovaly pro konstatování, že příjezd ke stavbě nebyl v souzené věci zajištěn, je nutno nad rámec poznamenat, že v řízení předložená nájemní smlouva nebyla postačující nejen z hlediska doby trvání nájmu, ale též co do vlastního obsahu. Správní orgány i městský soud zcela pominuly skutečnost, že přístupový pozemek (a další pozemky) byly pronajaty pouze za účelem jejich užívání jako parkovací, manipulační a skladovací plochy. Přestože jedním ze smluvených způsobů užívání pozemků bylo rovněž jejich užívání jako přístupové cesty, hovoří v tomto ohledu nájemní smlouva pouze o „přístupové cestě k pronajatým stavbám “ (ve vlastnictví pronajímatelů – vlastníků přístupového pozemku) ve smlouvě vymezeným. Nájemní smlouva tedy vůbec neupravovala zajištění přístupové cesty k jakékoliv další budoucí stavbě (tento úmysl z ní nelze dovodit), a tedy již z tohoto důvodu nemohla být hodnocena jako dostačující podklad prokazující zajištění příjezdu k budoucí stavbě čerpací stanice PHM.
[29] Přestože již výše uvedené závěry, k nimž správně dospěly správní orgány a následně i městský soud, postačovaly pro konstatování, že příjezd ke stavbě nebyl v souzené věci zajištěn, je nutno nad rámec poznamenat, že v řízení předložená nájemní smlouva nebyla postačující nejen z hlediska doby trvání nájmu, ale též co do vlastního obsahu. Správní orgány i městský soud zcela pominuly skutečnost, že přístupový pozemek (a další pozemky) byly pronajaty pouze za účelem jejich užívání jako parkovací, manipulační a skladovací plochy. Přestože jedním ze smluvených způsobů užívání pozemků bylo rovněž jejich užívání jako přístupové cesty, hovoří v tomto ohledu nájemní smlouva pouze o „přístupové cestě k pronajatým stavbám “ (ve vlastnictví pronajímatelů – vlastníků přístupového pozemku) ve smlouvě vymezeným. Nájemní smlouva tedy vůbec neupravovala zajištění přístupové cesty k jakékoliv další budoucí stavbě (tento úmysl z ní nelze dovodit), a tedy již z tohoto důvodu nemohla být hodnocena jako dostačující podklad prokazující zajištění příjezdu k budoucí stavbě čerpací stanice PHM.
[30] Kasační námitky popisující okolnosti nájemního vztahu a označující nesouhlas vlastníků přístupového pozemku za „údajný“ a „účelový“ nejsou pro projednávanou věc rozhodující. Jak uvedl sám stěžovatel, správním úřadům nepřísluší zabývat se obchodními vztahy mezi stěžovatelem, obchodní společností a vlastníky přístupového pozemku. Je proto nerozhodné, jakou obchodní taktiku vůči sobě navzájem tyto subjekty užívaly či užívají, jaká byla výše nájemného, resp. jak se vyvíjela v čase. Správní orgány ani soudy rovněž nespekulují o tom, co která strana svým jednáním sledovala a zda se jednalo o snahu vynutit si vhodnější podmínky nájemního vztahu, jak tvrdí stěžovatel. Rozhodující je pouze to, že v době vydání obou správních rozhodnutí stěžovatel (jako jeden ze stavebníků), který se rozhodl stavět na pozemku nemajícím napojení na dopravní infrastrukturu po vlastních pozemcích, nedoložil takový právní titul, který by zajišťoval spolehlivé oprávnění užívat cizí přístupový pozemek, a tím i budoucí bezproblémové užívání stavby. (…)