L Lhůta pro vydání rozhodnutí podle $ 21 odst. 3 zákona č. 231/2001 Sb., o provo- zování rozhlasového a televizního vysílání, se v případě nezaplacení správního po- platku za řízení o žádosti o změnu licenčních podmínek staví v den, kdy byla účast- 2463 níku řízení doručena výzva k uhrazení správního poplatku, nikoli v den, kdy byla žádost podle $ 21 odst. 1 citovaného zákona podána. IT. Ustanovení $ 40 správního řádu z roku 2004 se vztahuje jak na případy, kdy má v řízení v určité lhůtě provést úkon účastník řízení, tak zásadně i na ty, kdy je ur- čitou lhůtou při svém úkonu vázán správní orgán. III. V případě tzv. sdílených licencí k provozování televizního vysílání jsou práva nastolená v jedné licenci velmi úzce provázána s povinnostmi stanovenými v licen- ci jiného provozovatele vysílání. Proto v jejich případě nelze s marným uplynutím šedesátidenní lhůty pro vydání rozhodnutí o žádosti o změnu licenčních podmínek (6 21 odst. 3 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysí- lání) spojovat fikci souhlasného rozhodnutí v případě, kdy se požadovaná změna tý- ká licenčních podmínek, které provozovateli vysílání ukládají sdílet kmitočty s dal- šími subjekty či které jsou s licenčními podmínkami dalších subjektů jinak provázány, vyjma případů, kdy s takovou změnou souhlasí všichni provozovatelé vysílání, kteří by jí byli dotčeni.
L Lhůta pro vydání rozhodnutí podle $ 21 odst. 3 zákona č. 231/2001 Sb., o provo- zování rozhlasového a televizního vysílání, se v případě nezaplacení správního po- platku za řízení o žádosti o změnu licenčních podmínek staví v den, kdy byla účast- 2463 níku řízení doručena výzva k uhrazení správního poplatku, nikoli v den, kdy byla žádost podle $ 21 odst. 1 citovaného zákona podána. IT. Ustanovení $ 40 správního řádu z roku 2004 se vztahuje jak na případy, kdy má v řízení v určité lhůtě provést úkon účastník řízení, tak zásadně i na ty, kdy je ur- čitou lhůtou při svém úkonu vázán správní orgán. III. V případě tzv. sdílených licencí k provozování televizního vysílání jsou práva nastolená v jedné licenci velmi úzce provázána s povinnostmi stanovenými v licen- ci jiného provozovatele vysílání. Proto v jejich případě nelze s marným uplynutím šedesátidenní lhůty pro vydání rozhodnutí o žádosti o změnu licenčních podmínek (6 21 odst. 3 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysí- lání) spojovat fikci souhlasného rozhodnutí v případě, kdy se požadovaná změna tý- ká licenčních podmínek, které provozovateli vysílání ukládají sdílet kmitočty s dal- šími subjekty či které jsou s licenčními podmínkami dalších subjektů jinak provázány, vyjma případů, kdy s takovou změnou souhlasí všichni provozovatelé vysílání, kteří by jí byli dotčeni.
C.) B. . Věcné posouzení kasačních stížností [32] Základním sporným bodem v posu- zované věci je v prvé řadě otázka, zda ve správním řízení před stěžovatelkou ad 1) marně uplynula šedesátidenní lhůta pro vy- dání rozhodnutí podle $ 21 odst. 3 zákona o vysílání. Tuto otázku posoudí Nejvyšší správní soud jako první v pořadí, neboť na vý- sledku tohoto posouzení závisí, zda je třeba přistoupit k řešení další stěžejní otázky, a to, zda lze s marným uplynutím této lhůty spojo- vat fikci pozitivního rozhodnutí (neboli mít za to, že žalovaná vyslovila souhlas se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci). B.1 Lhůta pro vydání rozhodnutí po- dle f 21 odst. 3 zákona o vysílání [33] Mezi účastníky tohoto řízení je v pr- vé řadě sporné, zda stěžovatelka ad 1) vydala napadené správní rozhodnutí včas, tj. před uplynutím lhůty pro vydání rozhodnutí po- dle $ 21 odst. 3 zákona o vysílání, či teprve poté, co tato lhůta marně uplynula. Předmět- né řízení bylo přerušeno celkem dvakrát. Po- kud jde o v pořadí druhé přerušení řízení, ne- ní sporu o tom, že běh lhůty pro vydání rozhodnutí byl na žádost žalobkyně staven od 23. 4. 2010 do 2. 6. 2010. Rovněž není sporné, že v pořadí první přerušení řízení z důvodu nezaplacení správního poplatku skončilo jeho uhrazením dne 24. 3. 2010. Účastníci řízení se však neshodují na tom, od kterého dne došlo v případě prvého přerušení ke stavení běhu lhůty pro vydání rozhodnutí, tj. zda se tak stalo ke dni doručení žádosti o změnu skutečností uvedených v žádosti o licenci (9. 3. 2010), jak tvrdí stěžovatelka ad 1), a odůvodňuje to tím, že správní poplatek byl splatný již ke dni podání žádosti, či v sou- vislosti s výzvou k uhrazení správního poplat- ku (22. 3. 2010), jak tvrdí žalobkyně. [34] Lhůtu pro vydání rozhodnutí o změ- ně skutečností uvedených v žádosti o licenci, její běh a následky jejího marného uplynutí upravuje $ 21 odst. 3 zákona o vysílání, podle 70 kterého platí, že: „Rada je povínna rozhod- nout o změně skutečností podle odstavce 1 do 60 dnů ode dne, kdy jí byla doručena žá- dost provozovatele vysílání s licencí. Pokud Rada v této lhůtě nerozhodne, má se za to, že se změnou vyslovila souhlas.“ Toto ustanove- ní dále stanoví možnost stěžovatelky ad 1) přerušit řízení o žádosti o změnu licenčních podmínek: „Rada může řízení přerušit v pří- padě, že je třeba odstranit ve stanovené lhů- tě nedostatky v žádostí o změnu nebo pokud bylo zahájeno řízení o předběžné otázce. V takovém případě Rada v rozhodnutí o pře- P7 rušení řízení uvede, o jakou otázku se jedná; 2M, vue Do dobu přerušení řízení lhůty neběží. [35] Z $ 21 odst. 3 zákona o vysílání, ze- jména z jeho posledních dvou vět, vyplývá diskreční oprávnění stěžovatelky ad 1) přeru- šit řízení o žádosti o změnu licenčních pod- mínek a výčet situací, v nichž tak lze učinit. V ustanovení nechybí ani zmínka o stavení šedesátidenní lhůty pro vydání rozhodnutí v případě, že žalovaná řízení přerušila. Nelze z něj však dovodit odpověď na spornou otáz- ku, a to, od kterého okamžiku lhůta pro vydá- ní rozhodnutí podle $ 21 odst. 3 zákona o vy- sílání neběží. Nezbývá tedy než se uchýlit k použití subsidiárního právního předpisu, tedy předpisu, jehož znění se použije, nesta- noví-li zákon o vysílání jinak. Podle $ 66 záko- na o vysílání je takovým předpisem ve vztahu k zákonu o vysílání správní řád. Podle $ 65 ve spojení s $ 64 odst. 1 písm. b) správního řádu by lhůta pro vydání rozhodnutí přestala bě- žet současně s výzvou k zaplacení správního poplatku. Shodně tuto otázku upravuje i zá- kon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, jehož $ 5 odst. 5 stanoví, že „[IlAúty pro vydá- ní rozhodnutí stanovené zvláštními právní- mi předpisy neběží v době ode dne doručení výzvy nebo platebního výměru k zaplacení poplatku až do prokazatelného zaplacení poplatku“. Oba právní předpisy tedy oka- mžik stavení běhu lhůty pro vydání rozhod- nutí z důvodu nezaplacení správního poplat- ku spojují s výzvou k jeho úhradě, a tuto otázku tedy upravují totožně. Na tom nic ne- mění ani skutečnost, že zákon o správních poplatcích podrobněji váže okamžik stavení běhu lhůty na den doručení výzvy, neboť $ 64 odst. 1 písm. b) správního řádu je třeba inter- pretovat stejným způsobem - výzva správní- ho orgánu k uhrazení správního poplatku je jednostranným právním úkonem, který na- bude účinků až poté, co se dostane do právní sféry adresáta, tedy jejím doručením. (36] Na základě shora uvedeného je tedy třeba uzavřít, že běh lhůty pro vydání roz- hodnutí podle $ 21 odst. 3 zákona o vysílání byl v případě prvního přerušení řízení z dů- vodu nezaplacení správního poplatku staven dnem doručení výzvy k uhrazení správního poplatku, tedy dne 22. 3. 2010. [37] Dále se Nejvyšší správní soud zabý- val tím, kdy v daném případě začala a přesta- la běžet samotná šedesátidenní lhůta podle $ 21 odst. 3 zákona o vysílání. Zákon o vysílá- ní neobsahuje speciální úpravu počítání ča- su, tedy ani úpravu posuzování počátku a ukončení běhu lhůt. V úvahu tedy připadá subsidiární aplikace -$ 40 správního řádu o počítání času. Nejvyšší správní soud přitom poznamenává, že se $ 40 správního řádu vzta- huje jak na případy, kdy má v řízení v určité lhůtě provést úkon účastník řízení, tak zásad- ně i na ty, kdy je určitou lhůtou při svém úko- nu vázán správní orgán. Tento závěr potvrzu- je jak judikatura Ústavního soudu ČR (srov. např. nález ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 163/1997 Sb. ÚS a č. 30/1998 Sb.), tak i komentářová literatura (srov. např. Ve- dral, J. Správní řád. Komentář. Praha : Bova Polygon, 2006, s. 290). [38] Při určení počátku a ukončení běhu lhůty je pak třeba vycházet z toho, že žalob- kyně doručila stěžovatelce ad 1) žádost o změnu skutečností uvedených v její žádosti o licenci dne 9.3.2010. Podle $ 21 odst. 3 mu- sí o této žádosti stěžovatelka ad 1) rozhod- nout do 60 dnů ode dne, kdy jí byla žádost do- ručena. Vzhledem k tomu, že se podle $ 40 odst. 1 písm. a) správního řádu do běhu lhůty nezapočítává den, kdy došlo ke skutečnosti určující počátek lhůty, začala tato šedesáti- denní lhůta běžet dne 10. 3. 2010. Řízení bylo dále přerušeno jednak z důvodu nezaplacení správního poplatku od 22. 3. 2010 (viz argu- mentace výše) do 24. 3. 2010 a dále na žádost žalobkyně od 23. 4. 2010 do 2. 6. 2010. Po ty- to doby přerušení řízení lhůta pro vydání roz- hodnutí neběžela ($ 21 odst. 3 poslední věta zákona o vysílání). Na tomto základě Nejvyšší správní soud dovodil, že by lhůta pro vydání rozhodnutí podle $ 21 odst. 3 uplynula dne 20. 6. 2010. Vzhledem k tomu, že se jednalo o neděli, bylo posledním dnem lhůty podle $ 40 odst. 1 písm. c) správního řádu pondělí 21.6. 2010. Stěžovatelka ad 1) přitom vydala na- padené správní rozhodnutí až dne 22. 6. 2010, tedy po marném uplynutí této zákonem stano- vené Ihůty (skutečnost, že se zpozdila o pouhý den, na tom ničeho nemění). Ke stejnému zá- věru dospěl i městský soud ve svém rozsudku MM (byť na základě stručnějšího odůvodnění). [39] Vzhledem k tomu, že stěžovatelka ad 1) vydala napadené správní rozhodnutí až po uplynutí lhůty stanovené v $ 21 odst. 3 zá- kona o vysílání, přistoupil Nejvyšší správní soud k posouzení další sporné otázky, a sice, zda s marným uplynutím této lhůty lze v da- ném případě spojovat fikci pozitivního roz- hodnutí, tedy fikci souhlasu se žádostí žalob- kyně o změnu licenčních podmínek. B.2 Fikce pozitivního rozhodnutí v případě marného uplynutí lhůty podle SJ 21 odst. 3 zákona o vysílání [40] Již citovaný $ 21 odst. 3 zákona o vy- sílání spojuje s marným uplynutím lhůty pro vydání rozhodnutí fikci souhlasného rozhod- nutí o žádosti o změnu licenčních podmínek: „Rada je povinna rozhodnout [..) do 60 dnů ode dne, kdy jí byla doručena žádost provo- zovatele vysílání s licencí. Pokud Rada v této lhůtě nerozhodne, má se za to, že se změnou vyslovila souhlas.“ Na tomto základě městský soud konstatoval, že stěžovatelka ad 1) ne- mohla po uplynutí této lhůty rozhodnout tak, že souhlas se změnou licenčních podmínek neuděluje. Proti tomu stěžovatelky ad 1) a ad 2) shodně argumentují především tím, že v daném případě nemohla nastat fikce pozi- tivního rozhodnutí, neboť by tím bylo zasaže- no do práv třetích osob, především stěžova- telek ad 2). Ke změně licenčních podmínek žalobkyně by podle nich byla potřeba vzá- jemná shoda držitele licenčních podmínek na jedné straně a provozovatelů vysílání, s ni- miž tento sdílí vysílací kmitočty, na straně druhé. 71 2463 [41] Zdejší soud se dosud ve své rozhodo- vací činnosti fikcí pozitivního rozhodnutí po- dle $ 21 odst. 3 zákona o vysílání nezabýval. Nejvyšší správní soud přezkoumával pouze rozhodnutí žalované o neudělení souhlasu se změnou licenčních podmínek, které však by- lo vydáno v rámci šedesátidenní lhůty, tedy včas (srov. rozsudek NSS ze dne 25. 3. 2009, čj. 6 As 17/2008-140). [42] K právní fikci se dosud nejuceleněji ve své judikatuře vyslovil Ústavní soud (srov. zejména nález ze dne 1. 10. 2002, sp. zn. II. ÚS 92/01, č. 115/2002 Sb. ÚS, dále pak usnesení ze dne 20. 2. 2006, sp. zn. IV. ÚS 551/05, či ze dne 9. 9. 1996, sp. zn. IV. ÚS 162/96). Uvádí se zde, že „[plrávní fikcí obecně je třeba rozu- mět zákonnou konstrukci určitého stavu, ze kterého se v právním předpisu vychází, i když je jinak zřejmé, že neodpovídá skuteč- nosti“ (usnesení sp. zn. IV. ÚS 162/96) či že „fikce je právně technický postup, pomocí ně- hož se považuje za existující situace, jež je zjevně v rozporu s realitou a která dovoluje, aby z ní byly vyvozeny odlišné právní dů- sledky, než ty, které by plynuly z pouhého konstatování faktu“ (nález sp. zn. IL ÚS 92/01). Teorie práva pak rozlišuje jednak fik- ci negativní - například pokud ve stanovené lhůtě správní orgán požadované informace neposkytne nebo nevydá rozhodnutí, rozhodl se informace odepřít ($ 15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k in- formacím, ve znění do 22. 3. 2006, podle kte- rého, pokud povinný subjekt neposkytl infor- mace či žádost neodmítl, mělo se za to, že vydal rozhodnutí, kterým informaci ode- přeb. Dále se pak rozlišuje fikce pozitivní - jako v nyní posuzovaném případě, kdy se po splnění všech náležitostí, které zákon s fikcí spojuje, má podle $ 21 odst. 3 zákona o vysílá- ní za to, že správní orgán s žádostí žalobkyně souhlasil. Ta se uplatní dle zvláštních proces- něsprávních předpisů typicky tam, kde účast- ník očekává, že správní orgán, jemv*+ adreso- val žádost, o ní v zákonem stanovené době rozhodne. Jde o to, že i když je správní orgán nečinný, po uplynutí zákonem stanovené lhů- ty pro vydání rozhodnutí se má za to, že roz- hodnutí skutečně vydal. Rozhodnutí sice ne- 72 existuje de facto, avšak de iure má všechny práv- ní účinky doručeného správního rozhodnutí. [43] V českém právním řádu lze pro srov- nání nalézt několik příkladů fikce pozitivní- ho rozhodnutí: podle $ 127 odst. 2 poslední věty zákona č. 183/2006 Sb., o územním plá- nování a stavebním řádu (stavební zákon), platí, že „[plokud stavební úřad ve lhůtě 30 dnů ode dne oznámení nevyjádří se změ- nou v užívání stavby souhlas ani ji nezaká- že, má se za to, že se změnou v užívání stav- by souhlasí“. Dále lze v této souvislosti odkázat na $ 16 odst. 3 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, který stano- ví, že, nevydáli Úřad pro ochranu hospodář- ské soutěže rozhodnutí o návrhu na povolení spojení ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení anebo účastníkům řízení písemně nesdělí, že pokračuje v řízení, platí, že uplynutím této lhůty Úřad spojení povolil. Fikci pozitivního rozhodnutí pak stanoví i $ 8 odst. 5 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, (vznik občanského sdružení fikcí) či $ 200db odst. 3 o. s. ř. (zápis do obchodního rejstříku fikcí). [44] Účelem právní fikce je pak podle ju- dikatury Ústavního soudu zejména posílení právní jistoty. V nálezu sp. zn. I. ÚS 92/01 Ústavní soud konstatuje, že „[p]rávní fikce coby nástroj odmítnutí reality právem je ná- strojem výjimečným, striktně určeným k na- plnění tohoto, jednoho z hlavních ústavních postulátů právního řádu v podmínkách právního státu“. Konkrétněji se pak uvádí, že fikce představuje, jak již bylo naznačeno vý- še, prostředek ochrany před nečinností správního orgánu. Nakolik se od 1. 1. 2003, kdy nový soudní řád správní zakotvil žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgá- nu, jedná o nástroj užitečný, je však diskuta- bilní (srov. Frumarová, K. Ochrana před ne- činností veřejné správy v českém právním řádu. Praha : Linde, 2005, s. 172). Nepochyb- né však je, že se jedná o institut, který slouží k posílení práv účastníků řízení, a ve svém důsledku také k urychlení správního řízení. [45] Právě s ohledem na shora uvedené a na to, že účelem právní fikce je zejména právní jistota a posílení práv účastníků říze- ní, je sporné, zda, nakolik a případně jakým způsobem se právní fikce může dotknout práv a právem chráněných zájmů třetích osob. Obecně je nepochybné, že institut právní fikce je ve vztahu k třetím osobám problematický. Důvodová zpráva ke správní- mu řádu uvádí, že při vyjednávání o délce lhůty pro vydání rozhodnutí (nyní $ 71 správ- ního řádu) „existovaly i snahy o obecné sta- novení fikce pozitivního rozhodnutí po mar- ném uplynutí lhůty, které však ve správním řízení obecně nemohou být akceptovány ze- jména z důvodu ochrany práv třetích osob“ (srov. důvodovou zprávu k správnímu řádu, tisk č. 201/0, 4. volební období, dostupnou na www.psp.cz). Rovněž s ohledem na práva třetích osob je konstruován zřejmě nejtypič- tější příklad pozitivní fikce zakotvené v $ 127 stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení postačuje ke změně v užívání stavby pouhé oznámení tohoto záměru stavebnímu úřadu, který pak podle druhého odstavce ve třiceti- denní lhůtě vydá se změnou souhlas, nebo ji zakáže, nebo nereaguje, s čímž je spojena do- mněnka souhlasu se změnou. Pokud má však požadovaná změna širší důsledky, tj. konkrét- ně se svými účinky dotýká buď práv třetích osob, nebo je třeba její účinky na okolí po- soudit podrobněji, stanoví odstavec 3 tohoto ustanovení, že o změně musí proběhnout správní řízení, v jehož rámci pak zákon fikci rozhodnutí nepředpokládá. [46] V této souvislosti je rovněž zajímavé poznamenat, že Nejvyšší správní soud ve své judikatuře ve vztahu k negativnímu fiktivní- mu rozhodnutí podle $ 16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím ve zně- ní do 22. 3. 2006 usoudil, že „rozhodnutí, je- hož vydání a existence je nastolena právní fikcí, je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů“ a že nezbývá, než jej zrušit a věc vrá- tit povinnému subjektu k dalšímu řízení (roz- sudky ze dne 4. 7. 2003, čj. 6 A 78/2002-39, č. 202/2004 Sb. NSS, či ze dne 29. 7. 2003, čj. 6 A 25/2000-40, č. 207/2004 Sb. NSS). Není přitom důvodu, proč by se tyto závěry nemě- ly vztahovat i na fiktivní rozhodnutí pozitiv- ní. Proti takovému rozhodnutí se však nebu- de bránit samotný účastník řízení, nýbrž třetí osoby (pokud se o tom, že k fikci došlo, vů- bec dozvědí). V případě sdílených licencí k provozování televizního vysílání jsou navíc práva nastolená v jedné licenci natolik úzce provázána s povinnostmi stanovenými v li- cenci druhé, že se, pokud jde o uplatnění fik- ce pozitivního rozhodnutí a jeho následky, jedná o situaci zcela výjimečnou. Fiktivní, ni- jak neodůvodněné, a tedy i nepřezkoumatel- né, rozhodnutí zasáhne vždy z podstaty věci velmi citelně do práv třetích osob (tedy těch, s nimiž je licence žadatele o změnu podle $ 21 odst. 3 zákona o vysílání provázána), a to natolik, že ji může dokonce vyprázdnit (jako je tomu v posuzovaném případě). Nelze po- chybovat o tom, že za takových okolností poža- davek právní jistoty a posílení práv účastníků naplněn není, a že tak svůj účel nenaplňuje ani předmětná právní fikce. Lze naopak mít za to, že tato právní fikce je s požadavkem právní jistoty v rozporu a že je zcela důvodné pochybovat, zda vůbec bylo úmyslem záko- nodárce, aby se vztahovala i na případy pro- vázaných licencí. [47] V podmínkách České republiky je to- tiž taková licence v případě televizního vysí- lání ojedinělá - byla udělena pouze žalobkyni v roce 1994, neboť se jednalo o způsob, jak umožnit regionální vysílání vzhledem k to- mu, že se plnoformátové regionální vysílání jevilo jako nereálné. Udělení sdílené licence tedy bylo jakýmsi aď hoc řešením tohoto pro- blému, a zákonodárce jej zřejmě i proto pro- mítl do zákona velmi střídmě. Zákon o vysílá- ní tedy nijak uceleně problematiku sdílených licencí neupravuje, a nelze z něj tudíž dovo- dit ani odpověď na otázku, zda lze fikci pozi- tivního rozhodnutí vztáhnout i na tento druh licence. Nelze to dovodit ani z důvodové zprávy k zákonu č. 135/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje mimo jiné i zákon o vysílání, a který fikci pozitivního rozhodnutí zakotvil do $ 14 zákona č. 468/1991 Sb., o provozová- ní rozhlasového a televizního vysílání, který byl předchůdcem stávajícího zákona o vysílá- ní. Vysvětlit to lze tím, že „zákonodárce zpra- vidla vychází z toho, co je běžné, tj. z nor- málního případu, přičemž zvláštní případy mohou uniknout jeho pozorností“ (Melzer, F. Metodologie nalézání práva. Brno : Tribun EU, 73 2463 2008, s. 181) či že „právní norma je per defi- nitionem obecná a je vždy aplikována na konkrétní případ, ale sama zpravidla nemů- že předvídat všechnu různost konkrétních případů, na něž bude aplikována“ (Knapp, V. Teorie práva. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 1995, s. 206). Přece jen lze však jistou vůli zá- konodárce ohledně této otázky seznat z prů- běhu legislativního procesu v souvislosti s přechodem zemského analogového vysílání na vysílání digitální. V původním návrhu zá- kona, kterým se tento přechod realizoval, č. 235/2006 Sb., kterým se mění zákon o vysí- lání a některé další zákony, (sněmovní tisk č. 885/4, 4. volební období, dostupný na www.psp.cz) byl obsažen v čl. II bod 10, kte- rý zněl: „Provozovatel zemského celoplošné- ho televizního vysílání s licencí, který ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona vysílá pro- gram analogově a je účastníkem systému sdílení kmitočtů s provozovatelem regionál- ního nebo místního televizního vysílání s li- cencí, je oprávněn tento program digitálně vysílat samostatně a neposkytovat vysílací čas žádnému dalšímu provozovateli televiz- ního vysílání“ Senát v legislativním procesu navrhl tento bod vypustit (usnesení senátu č. 410, rovněž dostupné na www.psp.cz) a Po- slanecká sněmovna tento pozměňovací ná- vrh schválila. Zákonodárce tak zcela jasně projevil svou vůli, aby žalobkyně nadále byla povinna strukturovat svoje programové sché- ma s ohledem na možnost připojování provo- zovatelů regionálního vysílání, jak jí stanoví její stávající licenční podmínka č. 33. Nová li- cenční podmínka č. 38, jejíž doplnění žalob- kyně žádá a podle které by žalobkyně nebyla nadále povinna umožňovat provozovatelům místního (lokálního, regionálního) vysílání připojování jejich programů a poskytovat jim vysílací časy, je přitom s licenční podmínkou č. 33 v přímém rozporu. Doplněním podmín- ky č. 38 do licenčních podmínek by byla pod- mínka č. 33 fakticky eliminována, či by mini- málně nastal stav právní nejistoty ohledně skutečných povinností žalobkyně a práv pro- vozovatelů regionálního vysílání, které jsou přitom dle vůle zákonodárce (viz výše) ne- sporné. Doplněním podmínky č. 38 bez sou- hlasu provozovatelů regionálního vysílání, 74 kteří mají se žalobkyní provázánu licenci, te- dy -stěžovatelek ad 2), by žalobkyně navíc zís- kala oprávnění vysílat na sdílených kmitoč- tech v časech, v nichž jsou k tomu oprávněny právě stěžovatelky ad 2). [48] Územní rozsah vysílání (tedy soubor technických parametrů vysílání v případě analogového vysílání a diagram využití rádio- vých kmitočtů v případě vysílání digitálního) přitom stanoví podle $ 15 odst. 2 zákona o vy- sílání sama stěžovatelka ad 1) již při vyhlášení licenčního řízení. Ustanovení $ 16 odst. 4 zá- kona o.vysílání pak připouští, že územní roz- sah vysílání může stěžovatelka ad 1) stanovit po dohodě s účastníkem licenčního řízení [účastníci ve veřejném slyšení navrhnou zně- ní licenčních podmínek, které se po udělení licence stanou licenčními podmínkami, s vý- jimkou podmínky týkající se územního a časo- vého rozsahu vysílání, které stěžovatelka ad 1) stanoví po dohodě s účastníkem řízení]. Přes- tože se tedy jedná o jakousi výchozí podmín- ku licenčního řízení, kterou stěžovatelka ad 1) stanoví vycházejíc ze společenské potřeby, připouští zákon o vysílání ohledně této pod- mínky dohodu stěžovatelky ad 1) na jedné straně a účastníka licenčního řízení na straně druhé. Zákonem tedy není vyloučeno, že by stěžovatelka ad 1) provozovateli vysílání, kte- rý by žádal o změnu právě této licenční pod- mínky, vyhověla. Takovýto postup však není možný v nyní posuzované situaci, kdy žalob- kyně sdílí vysílací kmitočty s jinými subjekty a kdy by požadovanou změnou nepochybně došlo, jak už bylo výše podrobně vysvětleno (body [45] až [47]), k zásahu do práv stěžova- telek ad 2). V takovém případě by předmětná změna byla přípustná pouze v případě, že by s ní vyslovily souhlas právě subjekty, jejichž práv by se mohla dotýkat, což se však v před- ložené věci nestalo. Stěžovatelky ad 2) na- opak se změnou licenčních podmínek žalob- kyně jednoznačně a velmi ostře nesouhlasí. Stěžovatelce ad 1) tedy nezbylo než žádosti o změnu skutečností uvedených v žádosti o licenci podle $ 21 odst. 1 zákona o vysílání nevyhovět. [49] Na těchto závěrech nic nemění ani přechod zemského analogového vysílání na vysílání digitální. Nejvyšší správní soud sou- hlasí se stěžovatelkou ad 1), že pro analogové i digitální vysílání platí shodně licenční pod- mínky licence, která byla žalobkyni vydána v roce 1994. Z $ 24a odst. 1 zákona o vysílání totiž vyplývá, že stěžovatelka ad 1) stanoví územní rozsah digitálního vysílání v souladu se stanoviskem Českého telekomunikačního úřadu. Ve vztahu k žalobkyni tak učinila roz- hodnutím ze dne 23. 11. 2005, čj. Rz/229/05 (dostupné na www.rrtv.cz). Žalobkyně si pak dne 16. 1. 2007 požádala ve smyslu $ 142 správního řádu o určení právního vztahu, na- čež stěžovatelka ad 1) ve výroku II rozhodnu- tí ze dne 6. 2. 2007 určila, že se žalobkyně na základě rozhodnutí ze dne 23. 11. 2005, čj. Rz/229/05, stala pro účely čl. II bodu 1 zá- kona č. 235/2006 Sb. provozovatelem vysílá- ní s rozšířenou licencí. Původní licence ža- lobkyně (obsahující licenční podmínky č. 33 a 34) byla tedy pouze rozšířena o oprávnění vysílat digitálně, žalobkyni nebyla za tímto účelem vydána licence nová. Licenční pod- mínky stanovící jí povinnost umožnit provo- zovatelům regionálního vysílání připojovat se v určitých časech tedy nadále platí, bez ohledu na změnu technologie vysílání. I v tomto ohledu tedy Nejvyšší správní soud dal stěžovatelce ad 1) za pravdu. [50] V této souvislosti žalobkyně ve svých vyjádřeních ke kasačním stížnostem pouka- zuje na to, že stěžovatelky ad 2), pokud jde o digitální vysílání, uzavřely smlouvu o vytvo- ření programové sítě podle či. II bodu 9 záko- na č. 235/2006 Sb. se společností EBD, s. r. 0., jíž tak vzniklo právo na udělení licence k di- gitálnímu vysílání programu TV7 s časovým rozsahem vysílání doplňujícím vysílání provo- zovatelů místního a regionálního vysílání. Ta- to skutečnost však podle Nejvyššího správní- ho soudu nemění rozsah a obsah práv vyplývajících stěžovatelkám ad 2) z licencí sdílených se žalobkyní. Skutečnost, že stěžo- vatelky ad 2) uzavřely smlouvu o vytvoření programové sítě, se jejich oprávnění sdílet stanovené kmitočty se žalobkyní nijak nedo- týká. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud nepřistoupil k provedení důkazu licencí spo- lečnosti EBD a smlouvou o vytvoření progra- mové sítě, jak navrhla žalobkyně. B.3 Lhůta pro vydání rozhodnutí po- dle f 21 odst. 3 zákona o vysílání [51] V posuzovaném případě stěžovatelka vydala napadené správní rozhodnutí až po uplynutí lhůty stanovené v $ 21 odst. 3 záko- na o vysílání (srov. body [33] až [38]). Nej- vyšší správní soud připouští, že šedesátiden- ní lhůta pro vydání rozhodnutí podle tohoto ustanovení je lhůtou zákonnou, neboť s jejím marným uplynutím zákon spojuje fikci vydá- ní pozitivního rozhodnutí. Podle judikatury zdejšího soudu přitom platí, že rozhodnutí vydané po marném uplynutí lhůty poté, co nabylo právní moci rozhodnutí fiktivní, je ne- zákonné (srov. rozsudek NSS ze dne 11. 6. 2009, čj. 2 As 79/2008-82). V tomto případě však Nejvyšší správní soud vyloučil aplikaci právní fikce pozitivního rozhodnutí podle druhé věty $ 21 odst. 3 zákona o vysílání, a současně tak za daných okolností vyloučil zákonný charakter uvedené lhůty. V tomto případě tak vydání rozhodnutí po lhůtě sta- novené v $ 21 odst. 3 zákona o vysílání jeho nezákonnost nezpůsobilo. (...) 75 2464 2464 Opatření obecné povahy: nařízení správy národního parku Ochrana přírody a krajiny: zákaz vstupu na chráněná území k $ 64 a $ 78 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákonů č. 289/1995 Sb., č. 161/1999 Sb., č. 218/2004 Sb. a č. 349/2009 Sb.» k $ 171 a násl. správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Nařízení Správy národního parku Šumava vydané před 1. 1. 2010, kterým se po- dle $ 64 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, omezuje nebo zakazuje vstup na konkrétně vymezená území v rámci národního parku, je opatřením obec- né povahy. Tímto aktem nelze omezit či zakázat vstup na určitá území či jejich části podle uvážení správního orgánu (například proto, že i v minulosti, ať již z jakýchkoli dů- vodů, byla daná území národního parku nepřístupná veřejnosti), nýbrž jen a pouze tehdy, jsou-li naplněny zákonem stanovené skutkové předpoklady. I kdyby zákonem stanovené skutkové předpoklady omezení či zákazu vstupu by- ly naplněny, jejich obsah a rozsah musí splňovat požadavek, aby šlo z hlediska územního, věcného i osobního o nejmenší omezení, které ještě postačuje k dosaže- ní zákonem stanoveného cíle, tedy předejití poškozování území.
Společnost s ručením omezeným FTV Prima proti Radě pro rozhlasové a televizní vysílá-
2. Fikce pozitivního rozhodnutí v případě marného uplynutí lhůty podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání
[40] Již citované ustanovení § 21 odst. 3 zákona o vysílání spojuje s marným uplynutím lhůty pro vydání rozhodnutí fikci souhlasného rozhodnutí o žádosti o změnu licenčních podmínek: „Rada je povinna rozhodnout (…) do 60 dnů ode dne, kdy jí byla doručena žádost provozovatele vysílání s licencí. Pokud Rada v této lhůtě nerozhodne, má se za to, že se změnou vyslovila souhlas. (…)“ Na tomto základě městský soud konstatoval, že stěžovatelka ad 1) nemohla po uplynutí této lhůty rozhodnout tak, že souhlas se změnou licenčních podmínek neuděluje. Proti tomu stěžovatelky ad 1) a 2) shodně argumentují především tím, že v daném případě nemohla nastat fikce pozitivního rozhodnutí, neboť by tím bylo zasaženo do práv třetích osob, především stěžovatelek ad 2). Ke změně licenčních podmínek žalobkyně by podle nich byla potřeba vzájemná shoda držitele licenčních podmínek na jedné straně a provozovatelů vysílání, s nimiž tento sdílí vysílací kmitočty, na straně druhé.
[41] Zdejší soud se dosud ve své rozhodovací činnosti fikcí pozitivního rozhodnutí podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání nezabýval. Nejvyšší správní soud přezkoumával pouze rozhodnutí žalované o neudělení souhlasu se změnou licenčních podmínek, které však bylo vydáno v rámci šedesátidenní lhůty, tedy včas (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 3. 2009, č. j. 6 As 17/2008 - 140).
[42] K právní fikci se dosud nejuceleněji ve své judikatuře vyslovil Ústavní soud ČR (srov. zejména nález ze dne 1. 10. 2002, sp. zn. II. ÚS 92/01, dále pak usnesení ze dne 20. 2. 2006, sp. zn. IV. ÚS 551/05, či usnesení ze dne 9. 9. 1996, sp. zn. IV. ÚS 162/96). Podává se zde, že „právní fikcí obecně je třeba rozumět zákonnou konstrukci určitého stavu, ze kterého se v právním předpisu vychází, i když je jinak zřejmé, že neodpovídá skutečnosti“ či že „fikce je právně technický postup, pomocí něhož se považuje za existující situace, jež je zjevně v rozporu s realitou a která dovoluje, aby z ní byly vyvozeny odlišné právní důsledky, než ty, které by plynuly z pouhého konstatování faktu.“ Teorie práva pak rozlišuje jednak fikci negativní – například pokud ve stanovené lhůtě správní orgán požadované informace neposkytne nebo nevydá rozhodnutí, rozhodl se informace odepřít (§ 15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění do 22. 3. 2006, podle kterého, pokud povinný subjekt neposkytl informace či žádost neodmítl, mělo se za to, že vydal rozhodnutí, kterým informaci odepřel). Dále se pak rozlišuje fikce pozitivní - jako v nyní posuzovaném případě, kdy se po splnění všech náležitostí, které zákon s fikcí spojuje, má podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání za to, že správní orgán s žádostí žalobkyně souhlasil. Ta se uplatní dle zvláštních procesněsprávních předpisů typicky tam, kde účastník očekává, že správní orgán, jemuž adresoval žádost, o ní v zákonem stanovené době rozhodne. Jde o to, že i když je správní orgán nečinný, po uplynutí zákonem stanovené lhůty pro vydání rozhodnutí se má za to, že rozhodnutí skutečně vydal. Rozhodnutí sice neexistuje de facto, avšak de iure má všechny právní účinky doručeného správního rozhodnutí.
[43] V českém právním řádu lze pro srovnání nalézt několik příkladů fikce pozitivního rozhodnutí: podle § 127 odst. 2 poslední věta zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), platí, že „pokud stavební úřad ve lhůtě 30 dnů ode dne oznámení nevyjádří se změnou v užívání stavby souhlas ani ji nezakáže, má se za to, že se změnou v užívání stavby souhlasí“. Dále lze v této souvislosti odkázat na § 16 odst. 3 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), který stanoví, že nevydá-li Úřad pro ochranu hospodářské soutěže rozhodnutí o návrhu na povolení spojení ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení anebo účastníkům řízení písemně nesdělí, že pokračuje v řízení, platí, že uplynutím této lhůty Úřad spojení povolil. Fikci pozitivního rozhodnutí pak stanoví i § 8 odst. 5 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, (vznik občanského sdružení fikcí) či § 200db odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, (zápis do obchodního rejstříku fikcí).
[44] Účelem právní fikce je pak podle judikatury Ústavního soudu ČR zejména posílení právní jistoty. V nálezu sp. zn. II. ÚS 92/01 Ústavní soud konstatuje, že „právní fikce coby nástroj odmítnutí reality právem je nástrojem výjimečným, striktně určeným k naplnění tohoto, jednoho z hlavních ústavních postulátů právního řádu v podmínkách právního státu“. Konkrétněji se pak uvádí, že fikce představuje, jak již bylo naznačeno výše, prostředek ochrany před nečinností správního orgánu. Nakolik se od 1. 1. 2003, kdy nový soudní řád správní zakotvil žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, jedná o nástroj užitečný, je však diskutabilní (srov. Frumarová, K. Ochrana před nečinností veřejné správy v českém právním řádu. Praha: Linde Praha, a. s., 2005, s. 172). Nepochybné však je, že se jedná o institut, který slouží k posílení práv účastníků řízení a ve svém důsledku také k urychlení správního řízení.
[45] Právě s ohledem na shora uvedené, a to, že účelem právní fikce je zejména právní jistota a posílení práv účastníků řízení, je sporné, zda, nakolik a případně jakým způsobem se právní fikce může dotknout práv a právem chráněných zájmů třetích osob. Obecně je nepochybné, že institut právní fikce je ve vztahu k třetím osobám problematický. Důvodová zpráva ke správnímu řádu uvádí, že při vyjednávání o délce lhůty pro vydání rozhodnutí (nyní § 71 správního řádu) „existovaly i snahy o obecné stanovení fikce pozitivního rozhodnutí po marném uplynutí lhůty, které však ve správním řízení obecně nemohou být akceptovány zejména z důvodu ochrany práv třetích osob“ (srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 500/2004 Sb., správní řád, tisk č. 201/0, 4. volební období, dostupnou na www.psp.cz). Rovněž s ohledem na práva třetích osob je konstruován zřejmě nejtypičtější příklad pozitivní fikce zakotvené v § 127 stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení postačuje ke změně v užívání stavby pouhé oznámení tohoto záměru stavebnímu úřadu, který pak podle druhého odstavce ve třicetidenní lhůtě vydá se změnou souhlas, nebo ji zakáže, nebo nereaguje, s čímž je spojena domněnka souhlasu se změnou. Pokud má však požadovaná změna širší důsledky, tj. konkrétně se svými účinky dotýká buď práv třetích osob, nebo je třeba její účinky na okolí posoudit podrobněji, stanoví odstavec 3 tohoto ustanovení, že o změně musí proběhnout správní řízení, v jehož rámci pak zákon fikci rozhodnutí nepředpokládá.
[46] V této souvislosti je rovněž zajímavé poznamenat, že Nejvyšší správní soud ve své judikatuře ve vztahu k negativnímu fiktivnímu rozhodnutí podle § 16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím, ve znění do 22. 3. 2006, usoudil, že „rozhodnutí, jehož vydání a existence je nastolena právní fikcí, je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů“ a že nezbývá, než jej zrušit a věc vrátit povinnému subjektu k dalšímu řízení (srov. rozsudky ze dne 4. 7. 2003, č. j. 6 A 78/2002 - 39, či ze dne 29. 7. 2003, č. j. 6 A 25/2000 - 40). Není přitom důvodu, proč by se tyto závěry neměly vztahovat i na fiktivní rozhodnutí pozitivní. Proti takovému rozhodnutí se však nebude bránit samotný účastník řízení, nýbrž třetí osoby (pokud se o tom, že k fikci došlo, vůbec dozvědí). V případě sdílených licencí k provozování televizního vysílání jsou navíc práva nastolená v jedné licenci natolik úzce provázána s povinnostmi stanovenými v licenci druhé, že se, pokud jde o uplatnění fikce pozitivního rozhodnutí a jeho následky, jedná o situaci zcela výjimečnou. Fiktivní, nijak neodůvodněné, a tedy i nepřezkoumatelné, rozhodnutí zasáhne vždy z podstaty věci velmi citelně do práv třetích osob (tedy těch, s nimiž je licence žadatele o změnu podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání provázána), a to natolik, že ji může dokonce vyprázdnit (jako je tomu v posuzovaném případě). Nelze pochybovat o tom, že za takových okolností požadavek právní jistoty a posílení práv účastníků naplněn není, a že tak svůj účel nenaplňuje ani předmětná právní fikce. Lze naopak mít za to, že tato právní fikce je s požadavkem právní jistoty v rozporu a že je zcela důvodné pochybovat, zda vůbec bylo úmyslem zákonodárce, aby se vztahovala i na případy provázaných licencí.
[47] V podmínkách České republiky je totiž taková licence v případě televizního vysílání ojedinělá – byla udělena pouze žalobkyni v roce 1994, neboť se jednalo o způsob, jak umožnit regionální vysílání, vzhledem k tomu, že se plnoformátové regionální vysílání jevilo jako nereálné. Udělení sdílené licence tedy bylo jakýmsi ad hoc řešením tohoto problému a zákonodárce jej zřejmě i proto promítl do zákona velmi střídmě. Zákon o vysílání tedy nijak uceleně problematiku sdílených licencí neupravuje a nelze z něj tudíž dovodit ani odpověď na otázku, zda lze fikci pozitivního rozhodnutí vztáhnout i na tento druh licence. Nelze to dovodit ani z důvodové zprávy k zákonu č. 135/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje mimo jiné i zákon o vysílání, a který fikci pozitivního rozhodnutí zakotvil do § 14 zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, který byl předchůdcem stávajícího zákona o vysílání. Vysvětlit to lze tím, že „zákonodárce zpravidla vychází z toho, co je běžné, tj. z normálního případu, přičemž zvláštní případy mohou uniknout jeho pozornosti“ (srov. Melzer, F. Metodologie nalézání práva. Brno: Tribun EU, 2008, s. 181) či že „právní norma je per definitionem obecná a je vždy aplikována na konkrétní případ, ale sama zpravidla nemůže předvídat všechnu různost konkrétních případů, na něž bude aplikována“ (srov. Knapp, V. Teorie práva. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 1995. s. 206). Přece jen lze však jistou vůli zákonodárce ohledně této otázky seznat z průběhu legislativního procesu v souvislosti s přechodem zemského analogového vysílání na vysílání digitální. V původním návrhu zákona, kterým se tento přechod realizoval, č. 235/2006 Sb., kterým se mění zákon o vysílání a některé další zákony, (sněmovní tisk č. 885/4, 4. volební období, dostupný na www.psp.cz) byl obsažen v čl. II bod 10, který zněl: „Provozovatel zemského celoplošného televizního vysílání s licencí, který ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona vysílá program analogově a je účastníkem systému sdílení kmitočtů s provozovatelem regionálního nebo místního televizního vysílání s licencí, je oprávněn tento program digitálně vysílat samostatně a neposkytovat vysílací čas žádnému dalšímu provozovateli televizního vysílání.“ Senát v legislativním procesu navrhl tento bod vypustit (usnesení senátu č. 410, rovněž dostupné na www.psp.cz) a Poslanecká sněmovna tento pozměňovací návrh schválila. Zákonodárce tak zcela jasně projevil svou vůli, aby žalobkyně nadále byla povinna strukturovat svoje programové schéma s ohledem na možnost připojování provozovatelů regionálního vysílání, jak jí stanoví její stávající licenční podmínka č. 33. Nová licenční podmínka č. 38, jejíž doplnění žalobkyně žádá a podle které by žalobkyně nebyla nadále povinna umožňovat provozovatelům místního (lokálního, regionálního) vysílání připojování jejich programů a poskytovat jim vysílací časy, je přitom s licenční podmínkou č. 33 v přímém rozporu. Doplněním podmínky č. 38 do licenčních podmínek by byla podmínka č. 33 fakticky eliminována, či by minimálně nastal stav právní nejistoty ohledně skutečných povinností žalobkyně a práv provozovatelů regionálního vysílání, které jsou přitom dle vůle zákonodárce (výše) nesporné. Doplněním podmínky č. 38 bez souhlasu provozovatelů regionálního vysílání, kteří mají se žalobkyní provázánu licenci, tedy stěžovatelek ad 2), by žalobkyně navíc získala oprávnění vysílat na sdílených kmitočtech v časech, v nichž jsou k tomu oprávněny právě stěžovatelky ad 2).
[48] Územní rozsah vysílání (tedy soubor technických parametrů vysílání v případě analogového vysílání a diagram využití rádiových kmitočtů v případě vysílání digitálního) přitom stanoví podle § 15 odst. 2 zákona o vysílání sama stěžovatelka ad 1) již při vyhlášení licenčního řízení. Ustanovení § 16 odst. 4 zákona o vysílání pak připouští, že územní rozsah vysílání může Rada stanovit po dohodě s účastníkem licenčního řízení (účastníci ve veřejném slyšení navrhnou znění licenčních podmínek, které se po udělení licence stanou licenčními podmínkami, s výjimkou podmínky týkající se územního a časového rozsahu vysílání, které Rada stanoví po dohodě s účastníkem řízení). Přestože se tedy jedná o jakousi výchozí podmínku licenčního řízení, kterou Rada stanoví vycházejíc ze společenské potřeby, připouští zákon o vysílání ohledně této podmínky dohodu Rady na jedné straně a účastníka licenčního řízení na straně druhé. Zákonem tedy není vyloučeno, že by stěžovatelka ad 1) provozovateli vysílání, který by žádal o změnu právě této licenční podmínky, vyhověla. Takovýto postup však není možný v nyní posuzované situaci, kdy žalobkyně sdílí vysílací kmitočty s jinými subjekty a kdy by požadovanou změnou nepochybně došlo, jak už bylo výše podrobně vysvětleno (body [45] až [47]), k zásahu do práv stěžovatelek ad 2). V takovém případě by předmětná změna byla přípustná pouze v případě, že by s ní vyslovily souhlas právě subjekty, jejichž práv by se mohla dotýkat, což se však v předložené věci nestalo. Stěžovatelky ad 2) naopak se změnou licenčních podmínek žalobkyně jednoznačně a velmi ostře nesouhlasí. Stěžovatelce ad 1) tedy nezbylo než žádosti o změnu skutečností uvedených v žádosti o licenci podle § 21 odst. 1 zákona o vysílání nevyhovět.
[49] Na těchto závěrech nic nemění ani přechod zemského analogového vysílání na vysílání digitální. Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou ad 1), že pro analogové i digitální vysílání platí shodně licenční podmínky licence, která byla žalobkyni vydána v roce 1994. Z § 24a odst. 1 zákona o vysílání totiž vyplývá, že stěžovatelka ad 1) stanoví územní rozsah digitálního vysílání v souladu se stanoviskem Českého telekomunikačního úřadu. Ve vztahu k žalobkyni tak učinila rozhodnutím ze dne 23. 11. 2005, č. j. Rz/229/05 (dostupné na www.rrtv.cz). Žalobkyně si pak dne 16. 1 2007 požádala ve smyslu § 142 správního řádu o určení právního vztahu, na což stěžovatelka ad 1) ve výroku II. rozhodnutí ze dne 6. 2. 2007, č. j. cun/2176/07, určila, že se žalobkyně na základě rozhodnutí ze dne 23. 11. 2005, č. j. Rz/229/05, stala pro účely čl. II. bodu 1 zákona č. 235/2006 Sb. provozovatelem vysílání s rozšířenou licencí. Původní licence žalobkyně (obsahující licenční podmínky č. 33 a 34) byla tedy pouze rozšířena o oprávnění vysílat digitálně, žalobkyni nebyla za tímto účelem vydána licence nová. Licenční podmínky stanovící jí povinnost umožnit provozovatelům regionálního vysílání připojovat se v určitých časech tedy nadále platí, bez ohledu na změnu technologie vysílání. I v tomto ohledu tedy Nejvyšší správní soud dal stěžovatelce ad 1) zapravdu.
[50] V této souvislosti žalobkyně ve svých vyjádřeních ke kasačním stížnostem poukazují na to, že stěžovatelky ad 2), pokud jde o digitální vysílání, uzavřely smlouvu o vytvoření programové sítě podle čl. II bodu 9 zákona č. 235/2006 Sb. se společností EBD, s. r. o., jíž tak vzniklo právo na udělení licence k digitálnímu vysílání programu TV7 s časovým rozsahem vysílání doplňujícím vysílání provozovatelů místního a regionální vysílání. Tato skutečnost však podle Nejvyššího správního soudu nemění rozsah a obsah práv vyplývajících stěžovatelkám ad 2) z licencí sdílených se žalobkyní. Skutečnost, že stěžovatelky ad 2) uzavřely smlouvu o vytvoření programové sítě, se jejich oprávnění sdílet stanovené kmitočty se žalobkyní nijak nedotýká. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud nepřistoupil k provedení důkazu licencí společnosti EBD, s. r. o., a smlouvou o vytvoření programové sítě, jak navrhla žalobkyně.
3. Lhůta pro vydání rozhodnutí podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání
[51] V posuzovaném případě stěžovatelka vydala napadené správní rozhodnutí až po uplynutí lhůty stanovené v § 21 odst. 3 zákona o vysílání (srov. body [33] až [38]). Nejvyšší správní soud připouští, že šedesátidenní lhůta pro vydání rozhodnutí podle tohoto ustanovení je lhůtou zákonnou, neboť s jejím marným uplynutím zákon spojuje fikci vydání pozitivního rozhodnutí. Podle judikatury zdejšího soudu přitom platí, že rozhodnutí vydané po marném uplynutí lhůty, poté, co nabylo právní moci rozhodnutí fiktivní, je nezákonné (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, č. j. 2 As 79/2008 - 82, dostupný na www.nssoud.cz). V tomto případě však Nejvyšší správní soud vyloučil aplikaci právní fikce pozitivního rozhodnutí podle druhé věty ustanovení § 21 odst. 3 zákona o vysílání, a současně tak za daných okolností vyloučil zákonný charakter uvedené lhůty. V tomto případě tak vydání rozhodnutí po lhůtě stanovené v § 21 odst. 3 zákona o vysílání jeho nezákonnost nezpůsobilo.
3. Lhůta pro vydání rozhodnutí podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání
[51] V posuzovaném případě stěžovatelka vydala napadené správní rozhodnutí až po uplynutí lhůty stanovené v § 21 odst. 3 zákona o vysílání (srov. body [33] až [38]). Nejvyšší správní soud připouští, že šedesátidenní lhůta pro vydání rozhodnutí podle tohoto ustanovení je lhůtou zákonnou, neboť s jejím marným uplynutím zákon spojuje fikci vydání pozitivního rozhodnutí. Podle judikatury zdejšího soudu přitom platí, že rozhodnutí vydané po marném uplynutí lhůty, poté, co nabylo právní moci rozhodnutí fiktivní, je nezákonné (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, č. j. 2 As 79/2008 - 82, dostupný na www.nssoud.cz). V tomto případě však Nejvyšší správní soud vyloučil aplikaci právní fikce pozitivního rozhodnutí podle druhé věty ustanovení § 21 odst. 3 zákona o vysílání, a současně tak za daných okolností vyloučil zákonný charakter uvedené lhůty. V tomto případě tak vydání rozhodnutí po lhůtě stanovené v § 21 odst. 3 zákona o vysílání jeho nezákonnost nezpůsobilo.
4. Posouzení ostatních námitek, argumentů a návrhů na provedení dokazování
[52] Nejvyšší správní soud rovněž nesouhlasí se stěžovatelkami ad 2), že by požadovaná změna licence vedla k jejímu neudělení na základě veřejného slyšení podle 21 odst. 3 zákona o vysílání. Veřejné slyšení je totiž podle § 16 odst. 2 tohoto zákona určeno k projednání otázek programové skladby, nikoli územního rozsahu vysílání. Žalobkyní požadovaná změna licenčních podmínek se programové skladby přímo nedotýká, neboť nic nevylučuje, že by žalobkyně i nadále po změně své licence sama o sobě regionální zpravodajství, které je jednou ze součástí její programové skladby, vysílala.
[53] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v daném případě nenastala fikce pozitivního rozhodnutí a nepovažoval za relevantní argumenty týkající se veřejného slyšení podle § 16 zákona o vysílání (bod [52]), nezabýval se Nejvyšší správní soud ani souvisejícími argumenty žalobkyně uvedenými v jejím vyjádření ke kasačním stížnostem. Nejvyšší správní soud rovněž neprovedl důkaz licencí žalobkyně č. 012/94, neboť je tato licence veřejně dostupná na oficiálních internetových stránkách stěžovatelky ad 1) www.rrtv.cz.
[54] Nejvyšší správní soud se dále neztotožňuje s námitkou stěžovatelek ad 2), že správní řízení nemělo být v posuzované věci vůbec zahájeno, neboť žalobkyně a stěžovatelky ad 2) nepodaly obsahově shodné žádosti. Jak vyplývá ze shora uvedeného, lze v případě vzájemně provázaných licencí vyhovět žádosti o změnu licenční podmínky územního rozsahu vysílání pouze, souhlasí-li s tím provozovatelé vysílání, jejichž licence jsou s licencí, jež má být měněna, provázány (bod [48]). Takový souhlas však tyto subjekty mohou vyjádřit i jako osoby zúčastněné či jako účastníci řízení, které správní orgán za účastníky označí až v průběhu správního řízení. Není tedy nezbytné, aby svůj souhlasný projev vůle vtělili již do samotného návrhu na zahájení řízení.
[55] Pokud jde o důkazní návrhy stěžovatelek ad 2), zhodnotil Nejvyšší správní soud, že neprovede důkaz jejich licencí a příslušnými rozhodnutími Rady č. j. Ru/93/94, č. j. Rp/126/03/1461, ve věci sp. zn. 2010/679/KOZ/FTV a č. j. Rz/54/98 a Zprávami o stavu vysílání a o činnosti žalované za uváděná období, neboť všechny tyto dokumenty jsou veřejně přístupné na oficiálních internetových stránkách stěžovatelky ad 1) www.rrtv.cz. Judikatura soudů ve správním soudnictví je pak zdejšímu soudu známa z jeho vlastní úřední činnosti. Na závěr Nejvyšší správní soud nepovažoval za potřebné provést důkaz žalobou proti rozhodnutí stěžovatelky ad 1) vydanému na základě fikce pozitivního rozhodnutí, neboť již výše dospěl k závěru, že k právní fikci v posuzovaném případě nedošlo.
C. Posouzení námitek nepřezkoumatelnosti
[56] Přestože posouzení nepřezkoumatelnosti napadeného soudního nebo správního rozhodnutí obyčejně předchází rozhodování o věci samé, zvolil Nejvyšší správní soud v nyní posuzované věci opačný postup, a to s ohledem na to, že v případě většiny námitek směřujících do nepřezkoumatelnosti napadeného soudního rozhodnutí bylo vhodné učinit nejdříve věcné posouzení.
[57] Stěžovatelka ad 1) svou námitku nepřezkoumatelnosti odůvodňuje tím, že jí městský soud v napadeném rozsudku vrátil věc k dalšímu řízení, avšak současně uvedl, „že po uplynutí zákonem stanovené lhůty žalovaná nemůže o žádosti rozhodovat“. Stěžovatelky ad 2) namítají jednak nepřezkoumatelnost rozhodnutí vydaného na základě pozitivní právní fikce, jednak nepřezkoumatelnost napadeného soudního rozhodnutí. Tvrdí, že městský soud sice potvrdil postup stěžovatelky ad 1), že s nimi jednala jako s účastníky řízení, avšak nevypořádal se s tím, že by v případě vyhovění žádosti žalobkyně došlo k zásadnímu poškození jejich práv.
[58] Pokud jde o námitku nepřezkoumatelnosti stěžovatelky ad 1), jistě lze připustit, že by bylo bývalo vhodnější, kdyby městský soud zrušil (v souladu s logikou jeho vlastního odůvodnění) napadené správní rozhodnutí pro nezákonnost bez dalšího, tedy věc nevrátil žalované k dalšímu řízení. Skutečnost, že však učinil tento krok navíc, tedy věc k dalšímu řízení žalované vrátil, nemůže sama o sobě způsobit nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu, když navíc z tohoto rozhodnutí lze nade vši pochybnost dovodit, které motivy vedly městský soud k jeho závěrům (byť je odůvodnění rozsudku velmi stručné).
[59] Směřují-li stěžovatelky ad 2) svou námitku nepřezkoumatelnosti proti rozhodnutí vydanému na základě fikce, je třeba jednak zdůraznit, že v tomto řízení je přezkoumáváno reálné rozhodnutí stěžovatelky ad 1) ze dne 22. 6. 2010, č. j. KOZ/2111/2010, kterým žádosti žalobkyně nebylo vyhověno. Stěžovatelky ad 2) ostatně ve své kasační stížnosti na str. 16 samy uvádějí, že případné fiktivní rozhodnutí o souhlasu se žádostí žalobkyně napadly samostatnou žalobou k Městskému soudu v Praze. Především však Nejvyšší správní soud ve své argumentaci shora (zejména body [45] až [47]) dospěl k závěru, že v předmětné věci nemohla fikce pozitivního rozhodnutí vůbec nastat a z tohoto důvodu nepovažuje za relevantní ani tuto námitku nepřezkoumatelnosti.
[60] Rovněž skutečnost, že se městský soud nevypořádal s případným dotčením na právech stěžovatelek ad 2), a to přesto, že s nimi jednal jako s osobami zúčastněnými na řízení, nepřezkoumatelnost ani zmatečnost napadeného rozsudku městského soudu nezakládá. Městský soud poté, co ve svém rozsudku konstatoval marné uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí, aplikoval fikci pozitivního rozhodnutí podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání, a to bez dalšího. Činil tak na základě zákona, aniž by posoudil dotčení na právech stěžovatelek ad 2) – takový postup nemůže založit nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, naopak, jak výše dovodil zdejší soud, jednalo se o postup zakládající jeho nezákonnost.
V. Závěr
[61] Městský soud v napadeném rozsudku správně uzavřel, že žalobou napadené správní rozhodnutí bylo vydáno až po marném uplynutí šedesátidenní lhůty pro vydání rozhodnutí podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání. V dané věci však nebylo případné s marným uplynutím této lhůty spojovat fikci souhlasného rozhodnutí o žádosti o změnu licenčních podmínek, jak stanoví druhá věta citovaného ustanovení, neboť jde o zcela výjimečný případ tzv. provázaných licencí a požadovaná změna se týkala právě licenční podmínky stanovící žalobkyni povinnost sdílet kmitočty s jinými subjekty. V tomto případě by uplatnění právní fikce představovalo velmi citelný zásah do práv provozovatelů regionálního vysílání, jejichž licence je opravňuje v daných časech prostřednictvím takto sdílených kmitočtů vysílat. Městský soud však tyto skutečnosti ve svém rozhodnutí nezohlednil - právě z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud kasačními stížnostmi napadené soudní rozhodnutí zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 první věta s. ř. s.). V navazujícím řízení městský soud opětovně posoudí žalobu, s přihlédnutím k tomu, že Nejvyšší správní soud v posuzovaném případě vyloučil aplikaci právní fikce podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání, a tím současně eliminoval zákonný charakter lhůty pro vydání rozhodnutí podle první věty tohoto ustanovení.
[62] Žalobkyně ve svém přípisu ze dne 19. 7. 2011 navrhla zrušení odkladného účinku, který Nejvyšší správní soud kasačním stížnostem přiznal usnesením ze dne 15. 6. 2011, č. j. 6 As 21/2011 - 187. Vzhledem k bezodkladnému rozhodnutí o věci samé Nejvyšší správní soud o tomto návrhu již samostatně nerozhodoval a nezabýval se ani v tomto návrhu označeným důkazem.
[63] V novém rozhodnutí o žalobě rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. září 2011
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu