6 As 3/2024- 44 - text
6 As 3/2024 - 47
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Veroniky Juřičkové a soudců Tomáše Langáška a Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: 4
les
advertising s.r.o., sídlem U Černé věže 294/19, České Budějovice, zastoupená Mgr. Radanou Vítovcovou, advokátkou, sídlem Pod Tržním nám. 612/6, Tábor, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, týkající se žaloby na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím ve vydání výzvy k odstranění reklamního zařízení ze dne 2. 5. 2023, č. j. MD
17362/2021
930/4, sp. zn. MD
17362/2021
930 REKZ, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 12. 2023, č. j. 10 A 92/2023
50,
I. Kasační stížnost žalobkyně se zamítá.
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
[1] Žalobkyně je vlastníkem reklamního zařízení umístěného na pozemku parc. č. 385/3 v kat. území Svatá Kateřina u Rozvadova, obec Rozvadov. Reklamní zařízení bylo do území umístěno územním souhlasem Městského úřadu Bor ze dne 11. 7. 2008, č. j. 1183/2008/OVÚP/ 4/US
71. Dle vyjádření Ministerstva dopravy jako silničního správního úřadu ve věcech dálnic ze dne 13. 2. 2008, č. j. 78/2008
120
STSP/2 (dále jen „vyjádření žalovaného z roku 2008“), se pozemky obsažené ve vyjádření v kat. území Svatá Kateřina u Rozvadova nacházejí v souvisle zastavěném území obce, nespadají tedy do silničního ochranného pásma dálnice D5 a pro jejich využití není třeba rozhodnutí o povolení zřizovat a provozovat reklamní zařízení dle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v tehdy účinném znění.
[2] Výzvou označenou v záhlaví tohoto rozsudku, vydanou dle § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích (ve znění účinném do 31. 12. 2023), vyzval žalovaný žalobkyni k odstranění reklamního zařízení nejpozději do pěti pracovních dnů ode dne doručení výzvy. Ve výzvě uvedl, že mu není známo žádné povolení k provozování reklamního zařízení. Žalobkyni poučil, že nebude
li reklamní zařízení ve lhůtě odstraněno, zajistí jeho zakrytí a následnou likvidaci na náklady žalobkyně.
[3] Žalobkyně písemností ze dne 22. 5. 2023 sdělila žalovanému, že reklamní zařízení bylo povoleno stavebním úřadem a je provozováno v souladu se zákonem o pozemních komunikacích. Odkázala na územní souhlas a vyjádření žalovaného z roku 2008 s tím, že platnost územního souhlasu nadále trvá. Žalovaný na sdělení žalobkyně nereagoval. Žalobkyně proto podala žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, který spatřuje ve vydání uvedené výzvy.
[3] Žalobkyně písemností ze dne 22. 5. 2023 sdělila žalovanému, že reklamní zařízení bylo povoleno stavebním úřadem a je provozováno v souladu se zákonem o pozemních komunikacích. Odkázala na územní souhlas a vyjádření žalovaného z roku 2008 s tím, že platnost územního souhlasu nadále trvá. Žalovaný na sdělení žalobkyně nereagoval. Žalobkyně proto podala žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, který spatřuje ve vydání uvedené výzvy.
[4] Městský soud v Praze rozsudkem označeným v záhlaví žalobu zamítl. Uvedl, že zatímco v době zřízení se reklamní zařízení nacházelo v souvisle zastavěném území obce, tedy mimo ochranné silniční pásmo, v důsledku čehož nepotřebovalo povolení ke zřízení a provozování, od 1. 7. 2011 se reklamní zařízení s ohledem na nabytí účinnosti zákona č. 152/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen „novela č. 152/2011 Sb.“), již nachází v silničním ochranném pásmu dálnice D5. Citovaná novela změnila vymezení souvisle zastavěného území obce, reklamní zařízení se proto od tohoto data nalézá mimo souvisle zastavěné území obce a jeho další provozování dle městského soudu vyžadovalo a vyžaduje povolení dle § 31 zákona o pozemních komunikacích. Městský soud poukázal na skutečnost, že § 31 odst. 9 (ve znění účinném do 31. 12. 2023) stanoví povinnost odstraňovat reklamní zařízení v silničním ochranném pásmu provozovaná bez povolení vydaného příslušným silničním správním úřadem, a to bez rozdílu. Nadto poslední věta tohoto ustanovení výslovně stanoví, že odstranění nepovoleného reklamního zařízení a jeho likvidace bude provedeno bez ohledu na skutečnost, zda reklamní zařízení bylo v minulosti povoleno stavebním úřadem. Žalobkyní doložený územní souhlas tedy nemohl zhojit absenci povolení k provozování reklamního zařízení dle § 31 zákona o pozemních komunikacích. K vyjádření žalovaného z roku 2008 městský soud poznamenal, že dotčený pozemek, na němž je reklamní zařízení umístěno, není obsažen ve výčtu pozemků, jichž se toto vyjádření dotýká.
[5] Městský soud rovněž upozornil, že zákonem č. 196/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony (dále jen „novela č. 196/2012 Sb.“), zákonodárce upravil povinnost k odstranění stávajících reklamních zařízení, která v minulosti povolením disponovala, avšak nově nezískala povolení dle novelizovaného znění zákona, a to po uplynutí platnosti dřívějšího povolení, nejdéle však po uplynutí pěti let od účinnosti novely (přechodná ustanovení čl. II novely č. 196/2012 Sb.).
[5] Městský soud rovněž upozornil, že zákonem č. 196/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony (dále jen „novela č. 196/2012 Sb.“), zákonodárce upravil povinnost k odstranění stávajících reklamních zařízení, která v minulosti povolením disponovala, avšak nově nezískala povolení dle novelizovaného znění zákona, a to po uplynutí platnosti dřívějšího povolení, nejdéle však po uplynutí pěti let od účinnosti novely (přechodná ustanovení čl. II novely č. 196/2012 Sb.).
[6] Městský soud neshledal ani porušení legitimního očekávání žalobkyně. Vzhledem k přípustnosti nepravé retroaktivity považoval za přípustnou změnu (resp. zpřísnění) zákonných podmínek pro provozování reklamních zařízení v blízkosti pozemních komunikací. Změny zavedené novelami č. 152/2011 Sb. a č. 196/2012 Sb. dle názoru soudu obstojí v testu proporcionality, neboť jsou ve veřejném zájmu, nediskriminující, racionální a opodstatněné. V této souvislosti městský soud také odkázal na nález Ústavního soudu (viz níže) vztahující se k novele č. 196/2012 Sb. a k otázce zpřísňování provozování reklamních zařízení v silničních ochranných pásmech. Dle městského soudu nemohou existující právní vztahy bránit nové regulaci bezpečnosti dopravy. Právní úprava i ve znění účinném po změnách zavedených citovanými novelami nadto umožňuje povolení umístění reklamních zařízení do silničního ochranného pásma, a nenutí tedy jejich vlastníky k bezpodmínečnému odstranění. Zásah do práv vlastníků reklamních zařízení tak městský soud považoval za únosný a v souladu s ústavním pořádkem.
[7] Za nedůvodnou městský soud považoval i žalobní námitku nedostatečného odůvodnění výzvy. Dle názoru městského soudu žalovaný ve výzvě přiléhavě uvedl, že mu není známo, že by žalobkyně disponovala povolením k provozování reklamního zařízení. Městský soud zopakoval, že za takové povolení nebylo možno považovat územní souhlas. Žalobkyně tedy dle městského soudu neprokázala, že pro její reklamní zařízení nacházející se v silničním ochranném pásmu bylo vydáno povolení k provozování, a proto žalovaný byl povinen žalobkyni vyzvat k jeho odstranění. Z tohoto důvodu nelze výzvu žalovaného považovat za nezákonný zásah.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[7] Za nedůvodnou městský soud považoval i žalobní námitku nedostatečného odůvodnění výzvy. Dle názoru městského soudu žalovaný ve výzvě přiléhavě uvedl, že mu není známo, že by žalobkyně disponovala povolením k provozování reklamního zařízení. Městský soud zopakoval, že za takové povolení nebylo možno považovat územní souhlas. Žalobkyně tedy dle městského soudu neprokázala, že pro její reklamní zařízení nacházející se v silničním ochranném pásmu bylo vydáno povolení k provozování, a proto žalovaný byl povinen žalobkyni vyzvat k jeho odstranění. Z tohoto důvodu nelze výzvu žalovaného považovat za nezákonný zásah.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[8] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, v níž zrekapitulovala dosavadní postup žalovaného a výsledek řízení před městským soudem. Nesouhlasila se závěrem městského soudu, že na všechna reklamní zařízení umístěná bez povolení silničního správního úřadu v silničním ochranném pásmu je třeba nahlížet jako na nelegální. Tento závěr dle stěžovatelky stírá rozdíl mezi legálními reklamními zařízeními umístěnými v souladu s dobovou právní úpravou, která povolení nevyžadovala, a mezi skutečně nelegálními reklamními zařízeními. Dle stěžovatelky mělo dřívější umístění reklamního zařízení nevyžadující povolení účinky do budoucna, a to na dobu neurčitou. Stěžovatelka se tedy považuje za nositelku veřejného subjektivního práva nadále provozovat reklamní zařízení, byť toto právo nebylo založeno správním rozhodnutím silničního správního úřadu. Odnětí práva bez náhrady považuje za narušení principu právního státu a legitimního očekávání.
[9] Dle stěžovatelky se přechodné ustanovení novely č. 196/2012 Sb. nedotýká jejího reklamního zařízení, neboť hovoří o dříve silničním správním úřadem povolených reklamních zařízeních, pro které zavádí přechodné období jejich provozování (nejdéle pět let). Stěžovatelka však vlastní jiné reklamní zařízení, které v době svého vzniku před účinností novely č. 152/2011 Sb. vůbec povolení silničního správního úřadu nepodléhalo, a přesto bylo a je legální díky územnímu souhlasu na dobu neurčitou. Stěžovatelčino reklamní zařízení se tak z jejího pohledu nalézá v právním vakuu a není jasné, zda se ho týkají změny provedené novelou č. 196/2012 Sb. Stěžovatelka uvedla, že byla stanoviskem žalovaného ze dne 25. 11. 2016, resp. ze dne 8. 2. 2018 ujištěna, že se na ni povinnost odstranit reklamní zařízení nevztahuje. Dle stěžovatelky je napadený rozsudek nepřezkoumatelný, neboť neobsahuje rozbor přechodných ustanovení jednotlivých novel. Právní výklad městského soudu, který tato přechodná ustanovení nezohledňuje, tak je dle stěžovatelky nesprávný a nepřezkoumatelný.
[10] Dle stěžovatelky jde absence explicitního přechodného ustanovení v novele č. 152/2011 Sb. k tíží žalovaného, neboť zákonodárce nestanovil způsob, jak dále legálně provozovat reklamní zařízení dříve nepodléhající povolení, a nenařídil povinnost tato zařízení odstranit.
[10] Dle stěžovatelky jde absence explicitního přechodného ustanovení v novele č. 152/2011 Sb. k tíží žalovaného, neboť zákonodárce nestanovil způsob, jak dále legálně provozovat reklamní zařízení dříve nepodléhající povolení, a nenařídil povinnost tato zařízení odstranit.
[11] Stěžovatelka se neztotožnila ani se závěrem městského soudu, že změna regulace představovala přípustnou nepravou retroaktivitu. Dle jejího názoru výzva směřuje k faktickému zániku jejího práva provozovat reklamní zařízení umístěné legálně na dobu neurčitou. Z tohoto důvodu by výzva měla být spojena s uspokojením nároku vlastníka reklamního zařízení na přiměřené zadostiučinění za vzniklou újmu minimálně ve výši odškodnění hodnoty likvidované věci a nákladů likvidace. Ani tuto otázku napadený rozsudek neřeší. Absence řešení otázky týkající se popsané újmy způsobuje dle stěžovatelky skrytou přímou retroaktivitu a zasahuje do ústavně chráněných vlastnických práv vlastníků reklamních zařízení. To platí tím spíše, že v případě stěžovatelčina reklamního zařízení nebyla povinnost k jejímu odstranění uložena právní předpisem explicitně a jednoznačně. Změna legislativy měla v tomto případě za následek ztrátu hodnoty legálně zřízených a provozovaných reklamních zařízení a povinnost jejich vlastníků je zničit bez náhrady, což je v rozporu s výše uvedenými ústavními principy.
[12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornil, že stěžovatelka uplatnila shodné kasační námitky již v předcházejícím řízení. Odkázal proto na předchozí vyjádření v řízení před městským soudem. Stěžovatelčina argumentace ani obsah spisové dokumentace nesvědčí dle žalovaného o zákonnosti zřízení a provozování dotčeného reklamního zařízení.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[14] Podle § 30 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (ve znění účinném od 1. 7. 2011) k ochraně dálnice, silnice a místní komunikace I. nebo II. třídy a provozu na nich mimo souvisle zastavěné území obcí slouží silniční ochranná pásma (pozn.: zvýraznění podtržením doplnil soud). Souvisle zastavěné území obce je pro účely určení silničního ochranného pásma v současnosti definováno v § 30 odst. 3 jako území, které splňuje tyto podmínky: a) na území je postaveno pět a více budov odlišných vlastníků, kterým bylo přiděleno popisné nebo evidenční číslo a které jsou evidovány v katastru nemovitostí; b) mezi jednotlivými budovami, jejichž půdorys se pro tyto účely zvětší po celém obvodu o 5 m, nebude spojnice delší než 75 m. Spojnice tvoří rohy zvětšeného půdorysu jednotlivých budov (u oblouků se použijí tečny). Spojnice mezi zvětšenými půdorysy budov, spolu se stranami upravených půdorysů budov, tvoří území. Silniční ochranné pásmo u dálnic sahá v případech reklamních poutačů, či propagačních a jiných obdobných zařízení do vzdálenosti 250 metrů od přilehlého jízdního pásu dálnice (§ 30 odst. 2 a 4 téhož zákona).
[14] Podle § 30 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (ve znění účinném od 1. 7. 2011) k ochraně dálnice, silnice a místní komunikace I. nebo II. třídy a provozu na nich mimo souvisle zastavěné území obcí slouží silniční ochranná pásma (pozn.: zvýraznění podtržením doplnil soud). Souvisle zastavěné území obce je pro účely určení silničního ochranného pásma v současnosti definováno v § 30 odst. 3 jako území, které splňuje tyto podmínky: a) na území je postaveno pět a více budov odlišných vlastníků, kterým bylo přiděleno popisné nebo evidenční číslo a které jsou evidovány v katastru nemovitostí; b) mezi jednotlivými budovami, jejichž půdorys se pro tyto účely zvětší po celém obvodu o 5 m, nebude spojnice delší než 75 m. Spojnice tvoří rohy zvětšeného půdorysu jednotlivých budov (u oblouků se použijí tečny). Spojnice mezi zvětšenými půdorysy budov, spolu se stranami upravených půdorysů budov, tvoří území. Silniční ochranné pásmo u dálnic sahá v případech reklamních poutačů, či propagačních a jiných obdobných zařízení do vzdálenosti 250 metrů od přilehlého jízdního pásu dálnice (§ 30 odst. 2 a 4 téhož zákona).
[15] Žalovaný ani stěžovatelka nečiní sporným, že se dotčené reklamní zařízení ode dne 1. 7. 2011 (tedy po nabytí účinnosti novely č. 152/2011 Sb.) nachází v důsledku změny právní úpravy v silničním ochranném pásmu dálnice, neboť je umístěno v území, které nenaplňuje znaky definice souvisle zastavěného území obce nově vymezeného uvedenou novelou. Strany se shodují rovněž v tom, že přede dnem účinnosti uvedené novely se reklamní zařízení v ochranném pásmu dálnice nenacházelo, a tedy dle dřívější právní úpravy nevyžadovalo povolení silničního správního úřadu ke zřízení a provozování ve smyslu § 31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.
[16] Žalovaný při vydání výzvy, v níž stěžovatelka spatřuje nezákonný zásah, postupoval dle § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích účinného v době vydání výzvy (tedy ve znění účinném do 31. 12. 2023). Podle tohoto znění silniční správní úřad je povinen do 7 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o zřízení nebo existenci reklamního zařízení umístěného v rozporu s odstavcem 2, 3 nebo 5 v silničním ochranném pásmu bez povolení vydaného příslušným silničním správním úřadem podle odstavce 1, vyzvat vlastníka reklamního zařízení k jeho odstranění. Vlastník reklamního zařízení je povinen reklamní zařízení neprodleně, nejdéle do pěti pracovních dnů po doručení výzvy příslušného silničního správního úřadu, odstranit. Neučiní
li tak, silniční správní úřad zajistí do 15 pracovních dnů zakrytí reklamy a následně zajistí odstranění a likvidaci reklamního zařízení na náklady vlastníka tohoto zařízení. Odstranění reklamního zařízení a jeho likvidace bude provedeno bez ohledu na skutečnost, zda reklamní zařízení bylo povoleno stavebním úřadem.
[16] Žalovaný při vydání výzvy, v níž stěžovatelka spatřuje nezákonný zásah, postupoval dle § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích účinného v době vydání výzvy (tedy ve znění účinném do 31. 12. 2023). Podle tohoto znění silniční správní úřad je povinen do 7 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o zřízení nebo existenci reklamního zařízení umístěného v rozporu s odstavcem 2, 3 nebo 5 v silničním ochranném pásmu bez povolení vydaného příslušným silničním správním úřadem podle odstavce 1, vyzvat vlastníka reklamního zařízení k jeho odstranění. Vlastník reklamního zařízení je povinen reklamní zařízení neprodleně, nejdéle do pěti pracovních dnů po doručení výzvy příslušného silničního správního úřadu, odstranit. Neučiní
li tak, silniční správní úřad zajistí do 15 pracovních dnů zakrytí reklamy a následně zajistí odstranění a likvidaci reklamního zařízení na náklady vlastníka tohoto zařízení. Odstranění reklamního zařízení a jeho likvidace bude provedeno bez ohledu na skutečnost, zda reklamní zařízení bylo povoleno stavebním úřadem.
[17] Je tedy zřejmé, že v době vydání výzvy žalovaného (dne 2. 5. 2023) bylo k provozování stěžovatelčina reklamního zařízení potřebné povolení silničního správního úřadu vydávané dle § 31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a to již od 1. 7. 2011, kdy vstoupila v účinnost novela č. 152/2011 Sb., která redefinovala souvisle zastavěné území obce, čímž v místě provozovaného reklamního zařízení vzniklo silniční ochranné pásmo. Jak správně poukázal městský soud, takovým povolením stěžovatelka nedisponovala, a proto byl postup žalovaného dle § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích postupem zákonným. Nelze v něm tedy spatřovat nezákonný zásah do veřejných subjektivních práv stěžovatelky. S uvedeným posouzením se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.
[18] Nejvyšší správní soud rovněž souhlasí s poukazem městského soudu na § 31 odst. 9 větu poslední zákona o pozemních komunikacích, z níž lze bez pochybností dovodit, že pro právo provozovat reklamní zařízení v silničním ochranném pásmu je rozhodná toliko existence povolení silničního správního úřadu k jeho provozování (§ 31 odst. 1 zákona). Zcela nerozhodná je naopak existence povolení či jiného opatření stavebního úřadu. Jak Nejvyšší správní soud vyslovil např. v rozsudku ze dne 26. 2. 2019, č. j. 4 As 357/2018
39: „Skutečnost, že reklamní zařízení stěžovatele bylo zřízeno na základě souhlasu stavebního úřadu s provedením této stavby, proto nebrání vydání výzvy podle § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích“ (bod 36). Dále uvedl, že „doba, na kterou byla stavba pro reklamu povolena stavebním úřadem, však nemá na posouzení věci žádný vliv“ (bod 39). I v nyní souzené věci je tak nerozhodné, že stěžovatelka disponuje územním souhlasem vydaným na dobu neurčitou, neboť titul k umístění stavby do území dle stavebního zákona nelze považovat za povolení silničního správního úřadu k provozování reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu.
[18] Nejvyšší správní soud rovněž souhlasí s poukazem městského soudu na § 31 odst. 9 větu poslední zákona o pozemních komunikacích, z níž lze bez pochybností dovodit, že pro právo provozovat reklamní zařízení v silničním ochranném pásmu je rozhodná toliko existence povolení silničního správního úřadu k jeho provozování (§ 31 odst. 1 zákona). Zcela nerozhodná je naopak existence povolení či jiného opatření stavebního úřadu. Jak Nejvyšší správní soud vyslovil např. v rozsudku ze dne 26. 2. 2019, č. j. 4 As 357/2018
39: „Skutečnost, že reklamní zařízení stěžovatele bylo zřízeno na základě souhlasu stavebního úřadu s provedením této stavby, proto nebrání vydání výzvy podle § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích“ (bod 36). Dále uvedl, že „doba, na kterou byla stavba pro reklamu povolena stavebním úřadem, však nemá na posouzení věci žádný vliv“ (bod 39). I v nyní souzené věci je tak nerozhodné, že stěžovatelka disponuje územním souhlasem vydaným na dobu neurčitou, neboť titul k umístění stavby do území dle stavebního zákona nelze považovat za povolení silničního správního úřadu k provozování reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu.
[19] Stěžovatelka tedy mylně konstruuje umělou kategorii „legálních reklamních zařízení provozovaných bez povolení v silničním ochranném pásmu“, kterou se pokouší odlišit od (jejími slovy) „skutečně nelegálních reklamních zařízení“. Ze skutečnosti, že reklamní zařízení pro zřízení a provoz dříve povolení nepotřebovalo, totiž nelze dovodit nepotřebnost povolení pro jeho provozování v letech pozdějších po změně právní úpravy. Jak uvedl Nejvyšší správní soud ve skutkově obdobné věci již v rozsudku ze dne 31. 7. 2018, č. j. 3 As 252/2017
67, bod 26: „Povolovací princip je v zákoně o pozemních komunikacích, ve smyslu výjimek z omezení a zákazu činností v silničním ochranném pásmu, obsažen od samého počátku, přičemž byl součástí rovněž předchozí úpravy (§ 11 zákona č. 135/1961 Sb.). Institut sám tedy nepředstavuje žádné novum. Změnu, která měla dopad na postavení stěžovatele, představuje „pouze“ zákon č. 152/2011 Sb., jehož vlivem se dnem 1. 7. 2011 předmětná reklamní zařízení ocitla v silničním ochranném pásmu a jejich další existence tak byla podmíněna povolením vydaným dle § 31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.“ Již v tomto rozsudku Nejvyšší správní soud vycházel z logického předpokladu, že nová právní úprava účinná od 1. 7. 2011 dopadá bez rozdílu na všechna provozovaná reklamní zařízení, nejen na nově zřizovaná. Ústavní stížnost proti citovanému rozsudku odmítl Ústavní soud usnesením ze dne 4. 9. 2018, sp. zn. III. ÚS 2732/18, v němž uvedl: „Stěžovatelka si musela být vědoma změny právní úpravy po nabytí účinnosti zákona č. 152/2011 Sb. a pro případ, že chtěla dále provozovat předmětná reklamní zařízení, jež se k 1. 7. 2018 ‚ocitla‘ v silničním ochranném pásmu, měla požádat o povolení podle § 31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Pakliže tak neučinila, bylo její povinností reklamní zařízení odstranit. V tomto ohledu nelze výzvě silničního správního úřadu nic vytknout“ (bod 14). Potřebnost povolení k dalšímu provozování reklamních zařízení zřízených původně mimo silniční ochranné pásmo, avšak od 1. 7. 2011 se díky změně zákona v silničním ochranném pásmu již nacházejících, dovodil Nejvyšší správní soud rovněž v rozsudku ze dne 15. 2. 2017, č. j. 6 As 311/2016
84, na který správně poukazoval též městský soud, v rozsudku ze dne 26. 2. 2019, č. j. 4 As 357/2018
39, ze dne 8. 3. 2019, č. j. 4 As 356/2018
35, nebo ze dne 18. 12. 2019, č. j. 7 As 382/2019
30.
[19] Stěžovatelka tedy mylně konstruuje umělou kategorii „legálních reklamních zařízení provozovaných bez povolení v silničním ochranném pásmu“, kterou se pokouší odlišit od (jejími slovy) „skutečně nelegálních reklamních zařízení“. Ze skutečnosti, že reklamní zařízení pro zřízení a provoz dříve povolení nepotřebovalo, totiž nelze dovodit nepotřebnost povolení pro jeho provozování v letech pozdějších po změně právní úpravy. Jak uvedl Nejvyšší správní soud ve skutkově obdobné věci již v rozsudku ze dne 31. 7. 2018, č. j. 3 As 252/2017
67, bod 26: „Povolovací princip je v zákoně o pozemních komunikacích, ve smyslu výjimek z omezení a zákazu činností v silničním ochranném pásmu, obsažen od samého počátku, přičemž byl součástí rovněž předchozí úpravy (§ 11 zákona č. 135/1961 Sb.). Institut sám tedy nepředstavuje žádné novum. Změnu, která měla dopad na postavení stěžovatele, představuje „pouze“ zákon č. 152/2011 Sb., jehož vlivem se dnem 1. 7. 2011 předmětná reklamní zařízení ocitla v silničním ochranném pásmu a jejich další existence tak byla podmíněna povolením vydaným dle § 31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.“ Již v tomto rozsudku Nejvyšší správní soud vycházel z logického předpokladu, že nová právní úprava účinná od 1. 7. 2011 dopadá bez rozdílu na všechna provozovaná reklamní zařízení, nejen na nově zřizovaná. Ústavní stížnost proti citovanému rozsudku odmítl Ústavní soud usnesením ze dne 4. 9. 2018, sp. zn. III. ÚS 2732/18, v němž uvedl: „Stěžovatelka si musela být vědoma změny právní úpravy po nabytí účinnosti zákona č. 152/2011 Sb. a pro případ, že chtěla dále provozovat předmětná reklamní zařízení, jež se k 1. 7. 2018 ‚ocitla‘ v silničním ochranném pásmu, měla požádat o povolení podle § 31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Pakliže tak neučinila, bylo její povinností reklamní zařízení odstranit. V tomto ohledu nelze výzvě silničního správního úřadu nic vytknout“ (bod 14). Potřebnost povolení k dalšímu provozování reklamních zařízení zřízených původně mimo silniční ochranné pásmo, avšak od 1. 7. 2011 se díky změně zákona v silničním ochranném pásmu již nacházejících, dovodil Nejvyšší správní soud rovněž v rozsudku ze dne 15. 2. 2017, č. j. 6 As 311/2016
84, na který správně poukazoval též městský soud, v rozsudku ze dne 26. 2. 2019, č. j. 4 As 357/2018
39, ze dne 8. 3. 2019, č. j. 4 As 356/2018
35, nebo ze dne 18. 12. 2019, č. j. 7 As 382/2019
30.
[20] K dalším kasačním námitkám Nejvyšší správní soud uvádí, že stejně jako městský soud či žalovaný nerozporuje stěžovatelčin názor, že přechodná ustanovení novely č. 196/2012 Sb. se na její reklamní zařízení nevztahují. Nejvyšší správní soud již v minulosti potvrdil, že „předmětná ustanovení nelze na nyní projednávanou věc aplikovat, protože se týkají pouze těch subjektů, které povolením podle § 31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích disponovaly přede dnem nabytí účinnosti novely tohoto zákona“ (výše citovaný rozsudek č. j. 3 As 252/2017
67, bod 24). Stěžovatelka ve vztahu k reklamnímu zařízení nikdy žádným povolením silničního správního úřadu nedisponovala, a proto na souzenou věc přechodná ustanovení (nadto vztahující se k jiné změně právní úpravy) nelze aplikovat. Žalovaný v daném případě dle těchto přechodných ustanovení vůči stěžovatelce vůbec nepostupoval a městský soud v souladu s výše citovanou judikaturou Nejvyššího správního soudu nalezl oporu pro vydání výzvy přímo v § 30 a § 31 zákona o pozemních komunikacích po změnách provedených novelou č. 152/2011 Sb., která sama žádná přechodná ustanovení neobsahovala (body 39 a 40 napadeného rozsudku). Z tohoto důvodu není napadený rozsudek nepřezkoumatelný jen z toho důvodu, že se podrobněji nezabýval přechodnými ustanoveními novely č. 196/2012 Sb. či neexistujícími přechodnými ustanoveními novely č. 152/2011 Sb. Pokud městský soud přechodná ustanovení novely č. 196/2012 Sb. v napadeném rozsudku v bodě 38 zmínil, učinil tak nadbytečně. Tato zmínka však nečiní jeho jinak správné závěry nezákonnými nebo nepřezkoumatelnými. Z tohoto důvodu také nejsou také relevantní stěžovatelkou v žalobě poukazovaná stanoviska žalovaného ze dne 25. 11. 2016, resp. ze dne 8. 2. 2018 (nadto soudu nedoložená), že se na nepovolená reklamní zařízení nevztahují přechodná ustanovení novely č. 196/2012 Sb.
[20] K dalším kasačním námitkám Nejvyšší správní soud uvádí, že stejně jako městský soud či žalovaný nerozporuje stěžovatelčin názor, že přechodná ustanovení novely č. 196/2012 Sb. se na její reklamní zařízení nevztahují. Nejvyšší správní soud již v minulosti potvrdil, že „předmětná ustanovení nelze na nyní projednávanou věc aplikovat, protože se týkají pouze těch subjektů, které povolením podle § 31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích disponovaly přede dnem nabytí účinnosti novely tohoto zákona“ (výše citovaný rozsudek č. j. 3 As 252/2017
67, bod 24). Stěžovatelka ve vztahu k reklamnímu zařízení nikdy žádným povolením silničního správního úřadu nedisponovala, a proto na souzenou věc přechodná ustanovení (nadto vztahující se k jiné změně právní úpravy) nelze aplikovat. Žalovaný v daném případě dle těchto přechodných ustanovení vůči stěžovatelce vůbec nepostupoval a městský soud v souladu s výše citovanou judikaturou Nejvyššího správního soudu nalezl oporu pro vydání výzvy přímo v § 30 a § 31 zákona o pozemních komunikacích po změnách provedených novelou č. 152/2011 Sb., která sama žádná přechodná ustanovení neobsahovala (body 39 a 40 napadeného rozsudku). Z tohoto důvodu není napadený rozsudek nepřezkoumatelný jen z toho důvodu, že se podrobněji nezabýval přechodnými ustanoveními novely č. 196/2012 Sb. či neexistujícími přechodnými ustanoveními novely č. 152/2011 Sb. Pokud městský soud přechodná ustanovení novely č. 196/2012 Sb. v napadeném rozsudku v bodě 38 zmínil, učinil tak nadbytečně. Tato zmínka však nečiní jeho jinak správné závěry nezákonnými nebo nepřezkoumatelnými. Z tohoto důvodu také nejsou také relevantní stěžovatelkou v žalobě poukazovaná stanoviska žalovaného ze dne 25. 11. 2016, resp. ze dne 8. 2. 2018 (nadto soudu nedoložená), že se na nepovolená reklamní zařízení nevztahují přechodná ustanovení novely č. 196/2012 Sb.
[21] Pokud stěžovatelka v kasační stížnosti dále namítla, že neexistence přechodných ustanovení k novele č. 152/2011 Sb. má jít k tíží žalovaného, neboť není výslovně stanoveno, jak po účinnosti této novely provozovat reklamní zařízení dříve nepodléhající povolení, přičemž není stanovena ani povinnost tato zařízení odstranit, Nejvyšší správní soud toliko odkazuje na výše uvedený ustálený výklad správních soudů. Reklamní zařízení stěžovatelky (nacházející se „nově“ v silničním ochranném pásmu) bylo od účinnosti novely č. 152/2011 Sb. možno nadále provozovat výhradně na základě povolení silničního správního úřadu. Povinnost nepovolené reklamní zařízení odstranit vyplývala a vyplývá přímo z § 31 odst. 9 (dříve odst. 6) zákona o pozemních komunikacích. Skutečnost, že zákonodárce změnil právní úpravu bez přijetí přechodných ustanovení, ji nečiní protiústavní (shodně viz výše citovaný rozsudek č. j. 4 As 356/2018
35, bod 33).
[21] Pokud stěžovatelka v kasační stížnosti dále namítla, že neexistence přechodných ustanovení k novele č. 152/2011 Sb. má jít k tíží žalovaného, neboť není výslovně stanoveno, jak po účinnosti této novely provozovat reklamní zařízení dříve nepodléhající povolení, přičemž není stanovena ani povinnost tato zařízení odstranit, Nejvyšší správní soud toliko odkazuje na výše uvedený ustálený výklad správních soudů. Reklamní zařízení stěžovatelky (nacházející se „nově“ v silničním ochranném pásmu) bylo od účinnosti novely č. 152/2011 Sb. možno nadále provozovat výhradně na základě povolení silničního správního úřadu. Povinnost nepovolené reklamní zařízení odstranit vyplývala a vyplývá přímo z § 31 odst. 9 (dříve odst. 6) zákona o pozemních komunikacích. Skutečnost, že zákonodárce změnil právní úpravu bez přijetí přechodných ustanovení, ji nečiní protiústavní (shodně viz výše citovaný rozsudek č. j. 4 As 356/2018
35, bod 33).
[22] Neobstojí ani stěžovatelčina námitka, že změna zákona o pozemních komunikacích novelou č. 152/2011 Sb. porušuje principy právního státu a legitimního očekávání a že se jedná o skrytou a nepřípustnou přímou retroaktivitu. Městský soud k obdobné žalobní argumentaci správně odkázal na závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 21/17, N 23/92 SbNU 236; 89/2019 Sb., kterými v napadeném rozsudku argumentoval. Citovaný nález sice posuzoval ústavnost novely č. 196/2012 Sb., která v souzené věci nebyla rozhodující, a nikoli novely č. 152/2011 Sb., která naopak v souzené věci rozhodující byla, avšak oběma novelám je společné postupné zpřísňování právní regulace reklamních zařízení umístěných v blízkosti silnic a dálnic za účelem zvýšení bezpečnosti silničního provozu a ochrany života a zdraví jeho účastníků, přičemž obě novely měly zásadní dopady rovněž na právní režim reklamních zařízení, která byla v souladu s dřívější úpravou provozována bez jakéhokoliv povolení, či dokonce reklamních zařízeních dříve řádně povolených silničním správním úřadem. Z tohoto důvodu je možno stěžejní závěry citovaného nálezu vztáhnout rovněž na posouzení ústavnosti novely č. 152/2011 Sb. [ze stejného východiska Nejvyšší správní soud vycházel již v citovaných rozsudcích č. j. 4 As 356/2018
35 (bod 44) a č. j. 4 As 357/2018
39 (bod 44)]. Citovaný nález Ústavního soudu shledal zpřísnění právní regulace ústavně konformní, neboť přijatá zpřísnění představují toliko přípustnou nepřímou retroaktivitu (body 59 až 63), nikoli retroaktivitu přímou, jak namítá stěžovatelka. Dále Ústavní soud v nálezu nepřisvědčil ani námitce legitimního očekávání vlastníků dotčených reklamních zařízení (body 64 až 67). K této otázce lze rovněž odkázat na závěry výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 311/2016
84: „Nejedná se přitom o sankci trestní povahy, u které by zkoumání dobré víry obviněného mohlo mít význam, a kde by si případná dobrá víra a legitimní očekávání zasloužily náležitou ochranu. Stěžovatel nemůže mít umístěno reklamní zařízení v silničním ochranném pásmu bez povolení, a žalovaný byl proto povinen postupovat zákonem předpokládaným způsobem. I kdyby bylo možné dovodit dobrou víru stěžovatele, nemohla taková dobrá víra založit oprávnění k setrvání předmětného reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu, a nahradit tak de facto náležité povolení“ (bod 20).
[22] Neobstojí ani stěžovatelčina námitka, že změna zákona o pozemních komunikacích novelou č. 152/2011 Sb. porušuje principy právního státu a legitimního očekávání a že se jedná o skrytou a nepřípustnou přímou retroaktivitu. Městský soud k obdobné žalobní argumentaci správně odkázal na závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 21/17, N 23/92 SbNU 236; 89/2019 Sb., kterými v napadeném rozsudku argumentoval. Citovaný nález sice posuzoval ústavnost novely č. 196/2012 Sb., která v souzené věci nebyla rozhodující, a nikoli novely č. 152/2011 Sb., která naopak v souzené věci rozhodující byla, avšak oběma novelám je společné postupné zpřísňování právní regulace reklamních zařízení umístěných v blízkosti silnic a dálnic za účelem zvýšení bezpečnosti silničního provozu a ochrany života a zdraví jeho účastníků, přičemž obě novely měly zásadní dopady rovněž na právní režim reklamních zařízení, která byla v souladu s dřívější úpravou provozována bez jakéhokoliv povolení, či dokonce reklamních zařízeních dříve řádně povolených silničním správním úřadem. Z tohoto důvodu je možno stěžejní závěry citovaného nálezu vztáhnout rovněž na posouzení ústavnosti novely č. 152/2011 Sb. [ze stejného východiska Nejvyšší správní soud vycházel již v citovaných rozsudcích č. j. 4 As 356/2018
35 (bod 44) a č. j. 4 As 357/2018
39 (bod 44)]. Citovaný nález Ústavního soudu shledal zpřísnění právní regulace ústavně konformní, neboť přijatá zpřísnění představují toliko přípustnou nepřímou retroaktivitu (body 59 až 63), nikoli retroaktivitu přímou, jak namítá stěžovatelka. Dále Ústavní soud v nálezu nepřisvědčil ani námitce legitimního očekávání vlastníků dotčených reklamních zařízení (body 64 až 67). K této otázce lze rovněž odkázat na závěry výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 311/2016
84: „Nejedná se přitom o sankci trestní povahy, u které by zkoumání dobré víry obviněného mohlo mít význam, a kde by si případná dobrá víra a legitimní očekávání zasloužily náležitou ochranu. Stěžovatel nemůže mít umístěno reklamní zařízení v silničním ochranném pásmu bez povolení, a žalovaný byl proto povinen postupovat zákonem předpokládaným způsobem. I kdyby bylo možné dovodit dobrou víru stěžovatele, nemohla taková dobrá víra založit oprávnění k setrvání předmětného reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu, a nahradit tak de facto náležité povolení“ (bod 20).
[23] Nejvyšší správní soud tak s odkazem na závěry citovaného nálezu považuje právní úpravu zákona o pozemních komunikacích po změnách provedených novelou č. 152/2011 Sb. za ústavně konformní (stejně jako úpravu po změnách provedených novelou č. 196/2012 Sb). Jediný rozdíl obou novel z hlediska intenzity dopadů do práv vlastníků reklamních zařízení lze spatřovat v neexistenci přechodných ustanovení k novele č. 152/2011 Sb., a tedy v okamžitém nástupu účinků této novely. Avšak s ohledem na skutečnost, že žalovaný v nyní souzené věci přistoupil k aplikaci novelizovaného ustanovení takřka po 12 letech od účinnosti novely, v nichž stěžovatelka nadále reklamní zařízení mohla provozovat a realizovat tak vlastní výdělečnou činnost, a dále s přihlédnutím k tomu, že jiní provozovatelé již svá reklamní zařízení v blízkosti dálnic nově umístit nemohli, nelze v tomto konkrétním případě shledat intenzitu dopadu novely č. 152/2011 Sb. do stěžovatelčiných práv nepřiměřenou a neústavní.
[23] Nejvyšší správní soud tak s odkazem na závěry citovaného nálezu považuje právní úpravu zákona o pozemních komunikacích po změnách provedených novelou č. 152/2011 Sb. za ústavně konformní (stejně jako úpravu po změnách provedených novelou č. 196/2012 Sb). Jediný rozdíl obou novel z hlediska intenzity dopadů do práv vlastníků reklamních zařízení lze spatřovat v neexistenci přechodných ustanovení k novele č. 152/2011 Sb., a tedy v okamžitém nástupu účinků této novely. Avšak s ohledem na skutečnost, že žalovaný v nyní souzené věci přistoupil k aplikaci novelizovaného ustanovení takřka po 12 letech od účinnosti novely, v nichž stěžovatelka nadále reklamní zařízení mohla provozovat a realizovat tak vlastní výdělečnou činnost, a dále s přihlédnutím k tomu, že jiní provozovatelé již svá reklamní zařízení v blízkosti dálnic nově umístit nemohli, nelze v tomto konkrétním případě shledat intenzitu dopadu novely č. 152/2011 Sb. do stěžovatelčiných práv nepřiměřenou a neústavní.
[24] Městský soud tak dospěl v napadeném rozsudku ke správnému právnímu závěru, že v posuzovaném případě výzva žalovaného k odstranění dotčeného reklamního zařízení nepředstavovala nezákonný zásah, a proto žalobu důvodně zamítl.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Na základě výše uvedených skutečností Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[26] O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 a 7 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalobkyně (stěžovatelka) neměla ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému žádné náklady nad rámec obvyklé úřední činnosti nevznikly, náhrada nákladů řízení se mu tudíž nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. června 2024
Mgr. Ing. Veronika Juřičková
předsedkyně senátu