6 As 31/2008- 80 - text
6 As 31/2008 - 87
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: T. T. Q., zastoupeného Mgr. Markem Sedlákem, advokátem, se sídlem Příkop 8, Brno, proti žalované: Policie České republiky, ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3, proti rozhodnutí žalované ze dne 24. 8. 2006, č. j. SCPP - 2500/C - 214 - 2006, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 10. 2007, č. j. 11 Ca 313/2006 - 39,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
1. ke dni úmrtí tohoto občana pobýval na území nepřetržitě po dobu nejméně 2 let,
2. k úmrtí tohoto občana došlo v důsledku pracovního úrazu nebo nemoci z povolání, nebo
3. pozbyl státní občanství České republiky v důsledku sňatku s tímto občanem.
(2) Oprávnění podat žádost o povolení k trvalému pobytu z důvodu podle odstavce 1 písm. b) zaniká uplynutím 2 let ode dne úmrtí občana Evropské unie.“
V daném případě pak došlo k zamítnutí stěžovatelovy žádosti podle ustanovení § 87h téhož zákona, které znělo: „§ 87h (1) Policie žádost o zvláštní pobytové povolení zamítne, jestliže a) žadatel nepředloží požadované náležitosti, b) je důvodné nebezpečí, že by žadatel mohl ohrozit bezpečnost České republiky nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek, c) žadatel trpí závažnou nemocí, d) žadatel je nežádoucí osobou (§ 154), nebo e) žadatel je zařazen do informačního systému smluvních států, jde-li o rodinného příslušníka, který není občanem Evropské unie 1a).
(2) K důvodu podle odstavce 1 písm. c) se nepřihlédne, pokud by rozhodnutí o zamítnutí žádosti nebylo přiměřené z hlediska jeho zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince. (3) K důvodu podle odstavce 1 písm. e) se nepřihlédne, jde-li o vydání zvláštního pobytového povolení v zájmu České republiky nebo v zájmu plnění mezinárodního závazku; policie musí vydání zvláštního pobytového povolení projednat se smluvním státem, který cizince zařadil do informačního systému smluvních států, a v řízení pak přihlédnout ke skutečnostem, které vedly k tomuto zařazení. Vydání zvláštního pobytového povolení oznámí policie smluvnímu státu, který cizince do informačního systému smluvních států zařadil.“
Mezi účastníky je pak v daném případě sporné spojení „důvodné nebezpečí, že by žadatel mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek“ a jeho aplikace ve stěžovatelově případě, přičemž stěžovatel považuje výklad zastávaný Městským soudem v Praze za nesprávný.
Zatímco stěžovatel považuje za narušení veřejného pořádku pouze trestné činy mimořádné závažnosti, žalovaná se ztotožnila s názorem správního orgánu prvního stupně, který naopak pod toto spojení vřazuje „stav, kdy jsou dodržována pravidla chování, výslovně vyjádřená v právních předpisech, jakož i pravidla chování výslovně nevyjádřená právními předpisy, za předpokladu, že jejich zachování je podle obecného přesvědčení (názoru) většiny lidí třeba chápat jako obecně uznávané společenské hodnoty.“ Městský soud v Praze pak přišel s definici vlastní, která podle něj koresponduje s výše uvedenou: „Veřejným pořádkem nutno rozumět soubor pravidel, která daná společnost považuje za normy správného chování, a to jak právní, tak morální a jejich porušení je vnímáno jako jednání nesprávné, jako jednání, které společnost není ochotna akceptovat.“ V reakci na obdobnou argumentaci v podobném případě se zdejší soud již sám pokusil takovou definici vymezit, a to ve svém rozsudku ze dne ze dne 16. 5. 2007, č. j. 2 As 78/2006 - 64 (dostupný na www.nssoud.cz), kde veřejný pořádek po rozboru legislativních, judikatorních i doktrinálních podkladů vymezil takto: "Veřejný pořádek… je neurčitým právním pojmem, jehož obsah je jednak proměnlivý a jednak neztotožnitelný s pouhou výsečí jediného z existujících normativních systémů, neboť v sobě neobsahuje pouze normy morální či pouze normy právní, ale přinejmenším normy obou těchto druhů, jak správně uvedl Městský soud v Praze ve výše citovaném rozsudku sp. zn. 11 Ca 50/2006. Má tedy veřejný pořádek coby normativní systém povahu heterogenní a normy v něm obsažené nespojuje povaha jejich závaznosti a původu, nýbrž jejich účel, tedy optimální fungování společnosti. I v rámci této výše nastíněné proměnlivosti jednak v čase a jednak pohledem jednotlivých právních odvětví je nicméně možno dle názoru zdejšího soudu definovat veřejný pořádek jako normativní systém, na němž je založeno fungování společnosti v daném místě a čase a jenž v sobě zahrnuje ty normy právní, politické, mravní, morální a v některých společnostech i náboženské, které jsou pro fungování dané společnosti nezbytné. Nadto je možno pod pojmem veřejného pořádku rozumět také faktický stav společnosti, k němuž je dodržování tohoto heterogenního normativního systému zacíleno. Narušení veřejného pořádku je proto zároveň narušením normy a zároveň narušením optimálního stavu společnosti, který je účelem a dispozicí této normy. V podmínkách současné České republiky coby demokratického právního státu se tak jedná o ty normy, které umožňují fungování společnosti v duchu principů vytýčených v úvodních ustanoveních Ústavy České republiky a její preambule, tedy zejména jako společnosti rovnoprávných, svobodných občanů, kteří jsou si vědomi svých povinností vůči druhým a zodpovědnosti vůči celku, společnosti založené na úctě k právům a svobodám člověka a občana, respektu k lidské důstojnosti a svobody a na úctě k lidským právům a zásadám otevřené občanské společnosti. Zároveň je pak pod pojmem veřejného pořádku v České republice možno chápat takový ideální stav společnosti, jenž odpovídá výše provedenému výčtu náležitostí.“ Přitom se v tomto rozsudku Nejvyšší správní soud zabýval rovněž výkladem pojmu veřejný pořádek a jeho porušení při aplikaci shodného ustanovení zákona o pobytu cizinců. Shledal, že je potřeba "zvolit výklad funkcionální, a při hledání odpovědi na otázku, jaké jednání je porušením veřejného pořádku ve vztahu k danému právnímu předpisu, posuzovat souběžně jednak blízkost porušené normy k zájmům chráněným tímto předpisem a jednak intenzitu tohoto porušení. Jinak řečeno může být za porušení veřejného pořádku označeno jak pouhé nemorální jednání napadající ovšem sám účel zákona, při jehož aplikaci je tato otázka kladena, tak například spáchání závažného trestného činu, který je tomuto účelu vzdálen. Ve vztahu k výkladu § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců je proto při hledání odpovědi na otázku, zda posuzované jednání může "závažným způsobem narušit veřejný pořádek“, potřeba souběžně zvažovat, jednak do jaké míry je toto jednání obecně závažné ve smyslu společenské nebezpečnosti a jednak do jaké míry narušuje právě zájmy chráněné zákonem o pobytu cizinců, tedy fungování takového režimu pobytu vstupu cizinců na české území a jejich pobytu zde, který bude jak v souladu se zájmy ČR jako celku, tak bude respektovat lidská práva těchto cizinců.“ Takto vymezená kriteria pro posouzení možnosti závažného poručení veřejného jsou podle názoru zdejšího soudu plně konformní k stěžovatelem namítaným požadavkům článku 27 odst. 2 Směrnice 2004/38/ES na „aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti“ v případě uplatnění opatření na ochranu veřejného pořádku. Aplikuje-li pak Nejvyšší správní soud výše vymezené presmisy ohledně pojmů narušení veřejného pořádku na hledání odpovědi na otázku, zda nějaké jednání prokazuje důvodné nebezpečí, že by žadatel o trvalý pobyt mohl ve smyslu § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců závažným způsobem narušit veřejný pořádek, na stěžovatelovo jednání, dospívá k závěru, že jeho jednání takové důvodné nebezpečí založilo. Ze správního spisu vyplývá, že dokonce došlo k přímému a flagrantnímu porušení zájmu chráněného zákonem o pobytu cizinců jednáním stěžovatele (tedy nikoliv toliko k porušení zájmu, který je příslušnou normou pouze zprostředkovaně chráněn, jak by bylo postačovalo v kontextu závěrů vyslovených Nejvyšším správním soudem v citovaném rozsudku), když poté, kdy bylo žalobci uloženo dne 14. 1. 2002 správní vyhoštění, obstaral si vízum na Slovensko a z letiště v Bratislavě posléze odcestoval na česko-slovenskou hranici, kterou neoprávněně překročil bez cestovního dokladu a bez českého víza mimo hraniční přechod, a následně se při kontrole hlídkou Policie České republiky prokazoval dokladem cizí osoby jako dokladem vlastním. Nejvyšší správní soud v minulosti mj. opakovaně rozhodl, že za porušení blízkého zájmu chráněným zákonem o pobytu cizinců zakládající důvod pro odmítnutí žádosti o povolení trvalého pobytu ve smyslu § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, je možno považovat i takové jednání, které samo o sobě není protiprávní, konkrétně uzavření manželství za úplatu, jehož jediným účelem je získání povolení trvalého pobytu. Tím spíše je třeba považovat za dostačující důvod pro odmítnutí žádosti o povolení trvalého pobytu ve smyslu § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, protiprávní jednání stěžovatele spočívající v protiprávním překročení statní hranice bez cestovního dokladu a bez českého víza, v následném protiprávním pobytu na území České republiky a protiprávním prokazovaní se dokladem cizí osoby jako dokladem vlastním, jelikož tímto jednáním stěžovatel porušil normy, jejichž dodržovaní je nezbytným předpokladem pro řádný pobyt cizinců na našem území. Co se týče dalšího protiprávního jednání stěžovatele (přestupek proti občanskému soužití, trestný činu porušování práv k ochranné známce, řízení motorového vozidla pod vlivem alkoholu), zde nelze shledat přímé porušení zájmu blízkého zájmům chráněných zákonem o pobytu cizinců, a je proto třeba uplatnit druhé kriterium, jež Nejvyšší správní soud zformuloval ve svém výše citovaném rozhodnutí, a zkoumat, do jaké míry je toto jednání obecně závažné ve smyslu společenské nebezpečnosti. V tomto směru dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že jakkoliv jednotlivé výše zmíněné protiprávní činy stěžovatele nedosahují takové míry společenské nebezpečnosti, která by samostatně odůvodnila odmítnutí žádosti o povolení trvalého pobytu dle § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, přesto ve svém úhrnu podporují závěr o tom, že u stěžovatele lze shledat důvodné nebezpečí, že by mohl ohrozit bezpečnost České republiky nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek, protože opakované protiprávní jednání stěžovatele svědčí o jeho obecné neúctě k právnímu řádu ČR. Výše rekapitulované případy protiprávního jednání stěžovatele lze zároveň charakterizovat jako osobní chování ve smyslu článku 27 odst. 2 Směrnice 2004/38/ES. Co se týče další argumentace stěžovatele, je třeba konstatovat, že v kasační stížnosti neuplatňuje žádné další argumenty krom těch, se kterými se již vypořádal Městský soud v Praze, s jehož závěry se Nejvyšší správní soud může ztotožnit. Jak konstatoval již Městský soud v Praze, z žádného právního předpisu nevyplývá, že pro to, aby bylo možno považovat konkrétní jednání za závažné narušení veřejného pořádku, musí současně jít o jednání natolik intenzivní, že jej trestní zákon definuje jako některou ze skutkových podstat trestného činu. Jiný závěr nelze dovodit ani ze stěžovatelem uváděného článku 27 odst. 2 druhé věty Směrnice 2004/38/ES, která ve vztahu k možnosti přijmout opatření z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti uvádí, že „odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje.“ Ve vztahu k možnosti ztotožnit veřejný pořádek s jakýmkoliv souborem právních norem Nejvyšší správní soud již v minulosti ve svém výše citovaném rozsudku uvedl, „že ať už je veřejný pořádek aplikován v souvislosti s kterýmkoli zákonem či právním odvětvím, vždy se vzpírá jasnému vyjmenování norem, jež by do něj pro daný účel spadaly.“ Ve světle toho je třeba nahlížet i na výše citované ustanovení článku 27 odst. 2 druhé věty Směrnice 2004/38/ES, které má bránit ztotožnění veřejného pořádku s normami trestního práva, ale samotný veřejný pořádek ve vztahu k normám trestního práva nijak nevymezuje. Z toho, že zákonodárce pří implementaci v české normě použil obrat „závažným způsobem narušit veřejný pořádek“ pak nelze ve vztahu k použití slova „zavážným“ dovozovat jeho záměr zúžit možnost uplatnění opatření z důvodu veřejného pořádku, jak to činí stěžovatel, a to z toho důvodu, že ve vztahu vnitrostátního a komunitárního práva se uplatňuje autonomní výklad právních pojmů. Z výše citovaného obratu je tedy možno činit závěry pouze směrem k české právní úpravě a komparaci s komunitární úpravou nelze provádět v jazykové rovině, ale zejména vzhledem k sledovanému účelu, který je v daném případě totožný. Pokud tak stěžovatel volá svou formálně logickou úvahou po tom, aby za porušení veřejného pořádku byly označeny pouze „trestné činy mimořádné závažnosti“ či jiné skutečnosti svou závažností srovnatelné „s ohrožením bezpečnosti České republiky nebo živelní pohromou“; je třeba tuto úvahu odmítnout, jak správně učinil při výkladu vztahu (respektive nezávislosti) mezi ohrožením bezpečnosti České republiky a narušením veřejného pořádku závažným způsobem Městský soud v Praze. Lze proto uzavřít, že Nejvyšší správní soud v daném případě neshledal naplnění některého z namítaných důvodů kasační stížnosti ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť - jak vyplývá ze shora uvedeného - v souzené věci se Městský soud v Praze nedopustil namítaného pochybení.
Ze všech shora uvedených důvodů tak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1, 7 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel v řízení nebyl úspěšný, proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nemá; úspěšná žalovaná by takové právo měla, ovšem ze soudního spisu Nejvyšší správní soud nezjistil žádné náklady, které by významně přesáhly náklady jeho běžné úřední činnosti, a proto rozhodl, že jí toto právo nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 18. prosince 2008
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu