Veřejný zájem (§ 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny) musí být výslovně formulován ve vztahu ke konkrétní posuzované záležitosti a musí být přesvědčivě odlišen od zájmu soukromého či kolektivního.
[34] Zásadní otázkou v posuzované věci tedy zůstává, zda může být udělená výjimka odůvodněna veřejným zájmem na výstavbě bytů a absencí jiných uspokojivých řešení. Zásada ochrany veřejného zájmu neznamená, že by správní orgány měly veřejný zájem, přesněji řečeno veřejné zájmy, samy formulovat, to je zásadně úkolem moci zákonodárné. Úkolem správních orgánů je při aplikaci zákonů, které jednotlivé veřejné zájmy definují, v jednotlivých případech takto obecně formulované veřejné zájmy konkretizovat. Ústavní soud k otázce definování veřejného zájmu ve správním řízení uvedl, že „[v]eřejný zájem v konkrétní věci je zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů, po zvážení všech rozporů a připomínek. Z odůvodnění rozhodnutí, jehož ústředním bodem je otázka existence veřejného zájmu, pak musí zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem převážil nad řadou soukromých, partikulárních zájmů. Veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování“ (nález Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04, č. 327/2005 Sb.).
[35] Zásada ochrany veřejného zájmu spočívající v hledání a přijímání takových řešení, která jsou v souladu s veřejným zájmem, je rovněž jednou ze základních zásad správního řízení, zakotvenou v § 2 odst. 4 správního řádu. Formulace „soulad přijatého řešení s veřejným zájmem“ pak znamená aplikaci ustanovení zákonů vyjadřujících obecně jednotlivé veřejné zájmy v konkrétních případech. Přitom ve správním řízení mnohdy stojí několik veřejných zájmů proti sobě (či alespoň nejsou zcela v souladu) a není možné, aby nakonec přijaté řešení bylo v souladu se všemi veřejnými zájmy, které s rozhodovanou věcí souvisejí. Dále je třeba zdůraznit, že správní orgány nemají veřejný zájem samy formulovat, to je zá-
sadně úkolem moci zákonodárné, naopak „úkolem správních orgánů je při aplikaci zákonů, které jednotlivé veřejné zájmy definují, v jednotlivých případech takto obecně formulované veřejné zájmy konkretizovat“ (srov. Vedral, J. Správní řád: komentář. 2. vyd. Praha : Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2012, s. 100).
[36] V posuzované věci je nesporným veřejným zájmem ochrana přírody a krajiny, což stanoví výslovně § 58 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny („Ochrana přírody a krajiny je veřejným zájmem.“), který dále uvádí, že každý je povinen při užívání přírody a krajiny strpět omezení vyplývající z tohoto zákona. Podle § 2 téhož zákona se ochranou přírody a krajiny rozumí v zákoně vymezená „péče státu a fyzických i právnických osob o volně žijící živočichy, planě rostoucí rostliny a jejich společenstva, o nerosty, horniny, paleontologické nálezy a geologické celky, péče o ekologické systémy a krajinné celky, jakož i péče o vzhled a přístupnost krajiny.“ U zvláště chráněných živočichů zákon o ochraně přírody a krajiny chrání jimi užívaná sídla a jejich biotop a zakazuje škodlivě zasahovat do jejich přirozeného vývoje, mimo jiné poškozovat či přemisťovat jejich vývojová stadia nebo jimi užívaná sídla (§ 50 citovaného zákona). Zákon o ochraně přírody a krajiny v § 56 odst. 2 písm. c) umožňuje povolit výjimku z uvedených zákazů mimo jiné „v zájmu veřejného zdraví nebo veřejné bezpečnosti nebo z jiných naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru“, avšak jen tehdy, pokud „neexistuje jiné uspokojivé řešení a povolovaná činnost neovlivní dosažení či udržení příznivého stavu druhu z hlediska ochrany“ (§ 56 odst. 1 věta druhá zákona o ochraně přírody a krajiny). V posuzovaném případě bylo udělení výjimky stěžovatelem – žalovaným – odůvodněno zejména právě tím, že onen převažující veřejný zájem v podobě důvodů sociálního charakteru, konkrétně zájem spočívající ve výstavbě bytů, převažuje nad veřejným zájmem na ochraně přírody a krajiny, tedy zde na ochraně zvláště chráněných živočichů.
[37] Přitom přestože veřejný zájem nelze zaměňovat za zájem soukromý, zároveň se uznává, že „veřejné zájmy jsou v řadě případů jen více či méně společnými soukromými zájmy jednotlivců a jejich skupin“ (srov. Vedral, J., op. cit., s. 100). V posuzovaném případě je nesporným veřejným zájmem ochrana zvláště chráněných živočichů, neboť napadené správní rozhodnutí je rozhodnutím o udělení výjimky pro soukromou společnost, která hodlá realizovat svůj investiční záměr, jehož cílem je s největší pravděpodobností její zisk. Skutečnost, že vedlejším důsledkem podnikatelské činnosti stěžovatele – osoby zúčastněné na řízení 1) – je uspokojení bytové potřeby jeho zákazníků, ještě nemusí vytvářet odpovídající sociální veřejný zájem. Jak již uvedl Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 28. 3. 1996, sp. zn. I. ÚS 198/95, č. 23/1996 Sb. ÚS, „ne každý kolektivní zájem lze označit jako veřejný zájem společnosti“. V posuzované věci stěžovatel – žalovaný – dostatečně nevysvětlil, zda se vůbec v daném případě jedná o veřejný zájem, který je předmětnou výstavbou uspokojován. I odborná literatura přitom upozorňuje, jak již bylo zmíněno výše, že „veřejný zájem především nelze zaměňovat za soukromý“ (Hendrych, D. (ed.) Správní právo: obecná část. 8. vyd. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 82).
[38] Nejvyšší správní soud ovšem zdůrazňuje, že i kdyby stěžovatel – žalovaný – přesvědčivě odůvodnil, že stavební činnost stěžovatele – osoba zúčastněná na řízení 1) – je skutečně prováděna ve veřejném zájmu, bylo by třeba vycházet z toho, že veřejný zájem je kategorie, „která má u každého rozhodnutí svůj konkrétní obsah, jenž je spojen s okolnostmi řešeného případu“. Je proto nezbytné, „aby veřejný zájem byl správním orgánem výslovně formulován ve vztahu ke konkrétně řešené záležitosti. Je třeba jej vyvodit z právní úpravy a jejích dílů, z právní politiky a posouzením různých hodnotových hledisek podle úkolů správy v příslušných oblastech (sociální, kulturní, ochrany životního prostředí apod.)“ (Hendrych, D., op. cit., s. 83 a s. 358).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
[39] Nejvyšší správní soud již v jednom ze svých dřívějších rozhodnutí, v němž se zabýval problematikou povolení výjimky ze zákona o ochraně přírody a krajiny v případě výstavby dálnice, výslovně požadoval, aby při vážení kolize veřejného zájmu na výstavbě této dálnice a veřejného zájmu na ochraně zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů došlo k „posouzení, zda navrhovaná trasa dálnice představuje optimální řešení pro ochranu zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů“ (rozsudek ze dne 23. 6. 2011, čj. 6 As 8/2010-323). Obdobně ve vztahu k jinému rozhodnutí stěžovatele – žalovaného – dříve judikoval i Městský soud v Praze, který dospěl k závěru, že výrazná převaha jiného veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny může být dána pouze tam, kde jiný veřejný zájem nemůže být uspokojen jinak, tedy aniž by došlo ke škodlivému zásahu do přirozeného vývoje zvlášť chráněných druhů, popř. byl takový zásah minimalizován. Je přitom povinností správního orgánu posoudit důsledky škodlivosti stavebního zásahu ve vztahu ke konkrétním ohroženým druhům a posoudit konkrétní skutečnosti ve větší míře, a to v souvislosti, resp. v návaznosti na existenci výrazně převažujícího jiného veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2006, čj. 11 Ca 41/2006-61).
[40] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že dospěl k závěru, že městský soud nepochybil, pokud shledal, že stěžovatel – žalovaný – nedostatečně odůvodnil, v čem spatřuje naléhavý veřejný zájem na výstavbě bytů v příslušné lokalitě, kde tato výstavba zasahuje do ochrany zákonem zvlášť chráněných druhů, a to způsobem, který zvolil stěžovatel –
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
osoba zúčastněná na řízení 1). Pokud by pak snad i existoval naléhavý veřejný zájem na výstavbě bytů, nebylo prokázáno, že jej nelze uspokojit jiným řešením, které by realizovalo požadovaný záměr na výstavbě bytů a současně minimalizovalo případný zásah do zákonné ochrany zvlášť chráněných druhů živočichů.
[41] V případě vážení dvou veřejných zájmů, které jsou v kolizi, obdobně jako v případě kolize základních práv, musí správní úřad totiž nejprve řádně určit a individualizovat na konkrétní případ oba veřejné zájmy, které jsou ve hře, a poté porovnat závažnost obou v kolizi stojících veřejných zájmů s tím, že zásah do žádného z obou chráněných veřejných zájmů nesmí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva. Při řešení kolize veřejných zájmů je třeba, aby bylo zachováno maximum z obou kolidujících zájmů, přičemž by mělo být identifikováno jádro a periferie kolidujícího veřejného zájmu a z obou veřejných zájmů, které jsou ve hře, by mělo být zachováno alespoň jejich jádro.
[42] Žalobou napadené správní rozhodnutí však náležité odůvodnění, zda a proč je výstavba v předmětné lokalitě veřejným zájmem a jak stěžovatel – žalovaný – vážil zájem na výstavbě bytů a veřejný zájem na ochraně zvlášť chráněných druhů živočichů, neobsahuje, a proto výjimka jím udělená nesplňuje zákonné požadavky.
[43] Nejvyšší správní soud tedy ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že napadený rozsudek městského soudu je zákonný a nejsou žádné důvody, pro něž by bylo namístě jej zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení; proto obě kasační stížnosti jako nedůvodné zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).
Občanské sdružení Hezké Jižní Město proti Ministerstvu životního prostředí, za účasti 1) akciové společnosti Skanska a 2) občanského sdružení Ateliér pro životní prostředí, o udělení výjimky ze zákazu rušit a poškozovat živočichy užívaná sídla, o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení 1). *) S účinností od 1. 12. 2009 byl § 56 změněn zákonem č. 349/2009 Sb.