Veřejný zájem (§ 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny) musí být
výslovně formulován ve vztahu ke konkrétní posuzované záležitosti a musí být přesvědčivě odlišen od zájmu soukromého či kolektivního.
Veřejný zájem (§ 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny) musí být
výslovně formulován ve vztahu ke konkrétní posuzované záležitosti a musí být přesvědčivě odlišen od zájmu soukromého či kolektivního.
[34] Zásadní otázkou v posuzované věci
tedy zůstává, zda může být udělená výjimka
odůvodněna veřejným zájmem na výstavbě
bytů a absencí jiných uspokojivých řešení.
Zásada ochrany veřejného zájmu neznamená,
že by správní orgány měly veřejný zájem,
přesněji řečeno veřejné zájmy, samy formulovat, to je zásadně úkolem moci zákonodárné.
Úkolem správních orgánů je při aplikaci zákonů, které jednotlivé veřejné zájmy definují,
v jednotlivých případech takto obecně formulované veřejné zájmy konkretizovat. Ústavní
soud k otázce definování veřejného zájmu ve
správním řízení uvedl, že „[v]eřejný zájem
v konkrétní věci je zjišťován v průběhu
správního řízení na základě poměřování
nejrůznějších partikulárních zájmů, po zvážení všech rozporů a připomínek. Z odůvodnění rozhodnutí, jehož ústředním bodem je
otázka existence veřejného zájmu, pak musí
zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem převážil nad řadou soukromých, partikulárních zájmů. Veřejný zájem je třeba nalézt
v procesu rozhodování“ (nález Ústavního
soudu ze dne 28. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04,
č. 327/2005 Sb.).
[35] Zásada ochrany veřejného zájmu
spočívající v hledání a přijímání takových řešení, která jsou v souladu s veřejným zájmem,
je rovněž jednou ze základních zásad správního
řízení, zakotvenou v § 2 odst. 4 správního řádu.
Formulace „soulad přijatého řešení s veřejným
zájmem“ pak znamená aplikaci ustanovení
zákonů vyjadřujících obecně jednotlivé veřejné zájmy v konkrétních případech. Přitom ve
správním řízení mnohdy stojí několik veřejných zájmů proti sobě (či alespoň nejsou zcela v souladu) a není možné, aby nakonec přijaté řešení bylo v souladu se všemi veřejnými
zájmy, které s rozhodovanou věcí souvisejí.
Dále je třeba zdůraznit, že správní orgány nemají veřejný zájem samy formulovat, to je zá-
sadně úkolem moci zákonodárné, naopak
„úkolem správních orgánů je při aplikaci zákonů, které jednotlivé veřejné zájmy definují, v jednotlivých případech takto obecně formulované veřejné zájmy konkretizovat“
(srov. Vedral, J. Správní řád: komentář.
2. vyd. Praha : Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2012, s. 100).
[35] Zásada ochrany veřejného zájmu
spočívající v hledání a přijímání takových řešení, která jsou v souladu s veřejným zájmem,
je rovněž jednou ze základních zásad správního
řízení, zakotvenou v § 2 odst. 4 správního řádu.
Formulace „soulad přijatého řešení s veřejným
zájmem“ pak znamená aplikaci ustanovení
zákonů vyjadřujících obecně jednotlivé veřejné zájmy v konkrétních případech. Přitom ve
správním řízení mnohdy stojí několik veřejných zájmů proti sobě (či alespoň nejsou zcela v souladu) a není možné, aby nakonec přijaté řešení bylo v souladu se všemi veřejnými
zájmy, které s rozhodovanou věcí souvisejí.
Dále je třeba zdůraznit, že správní orgány nemají veřejný zájem samy formulovat, to je zá-
sadně úkolem moci zákonodárné, naopak
„úkolem správních orgánů je při aplikaci zákonů, které jednotlivé veřejné zájmy definují, v jednotlivých případech takto obecně formulované veřejné zájmy konkretizovat“
(srov. Vedral, J. Správní řád: komentář.
2. vyd. Praha : Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2012, s. 100).
[36] V posuzované věci je nesporným veřejným zájmem ochrana přírody a krajiny,
což stanoví výslovně § 58 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny („Ochrana přírody a krajiny je veřejným zájmem.“), který dále uvádí, že každý je povinen při užívání přírody a krajiny strpět omezení vyplývající
z tohoto zákona. Podle § 2 téhož zákona se
ochranou přírody a krajiny rozumí v zákoně
vymezená „péče státu a fyzických i právnických osob o volně žijící živočichy, planě rostoucí rostliny a jejich společenstva, o nerosty,
horniny, paleontologické nálezy a geologické celky, péče o ekologické systémy a krajinné celky, jakož i péče o vzhled a přístupnost
krajiny.“ U zvláště chráněných živočichů zákon o ochraně přírody a krajiny chrání jimi
užívaná sídla a jejich biotop a zakazuje škodlivě zasahovat do jejich přirozeného vývoje,
mimo jiné poškozovat či přemisťovat jejich
vývojová stadia nebo jimi užívaná sídla (§ 50
citovaného zákona). Zákon o ochraně přírody a krajiny v § 56 odst. 2 písm. c) umožňuje
povolit výjimku z uvedených zákazů mimo jiné „v zájmu veřejného zdraví nebo veřejné
bezpečnosti nebo z jiných naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně
důvodů sociálního a ekonomického charakteru“, avšak jen tehdy, pokud „neexistuje jiné
uspokojivé řešení a povolovaná činnost neovlivní dosažení či udržení příznivého stavu
druhu z hlediska ochrany“ (§ 56 odst. 1 věta
druhá zákona o ochraně přírody a krajiny).
V posuzovaném případě bylo udělení výjimky stěžovatelem – žalovaným – odůvodněno
zejména právě tím, že onen převažující veřejný zájem v podobě důvodů sociálního charakteru, konkrétně zájem spočívající ve výstavbě bytů, převažuje nad veřejným zájmem
na ochraně přírody a krajiny, tedy zde na
ochraně zvláště chráněných živočichů.
[36] V posuzované věci je nesporným veřejným zájmem ochrana přírody a krajiny,
což stanoví výslovně § 58 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny („Ochrana přírody a krajiny je veřejným zájmem.“), který dále uvádí, že každý je povinen při užívání přírody a krajiny strpět omezení vyplývající
z tohoto zákona. Podle § 2 téhož zákona se
ochranou přírody a krajiny rozumí v zákoně
vymezená „péče státu a fyzických i právnických osob o volně žijící živočichy, planě rostoucí rostliny a jejich společenstva, o nerosty,
horniny, paleontologické nálezy a geologické celky, péče o ekologické systémy a krajinné celky, jakož i péče o vzhled a přístupnost
krajiny.“ U zvláště chráněných živočichů zákon o ochraně přírody a krajiny chrání jimi
užívaná sídla a jejich biotop a zakazuje škodlivě zasahovat do jejich přirozeného vývoje,
mimo jiné poškozovat či přemisťovat jejich
vývojová stadia nebo jimi užívaná sídla (§ 50
citovaného zákona). Zákon o ochraně přírody a krajiny v § 56 odst. 2 písm. c) umožňuje
povolit výjimku z uvedených zákazů mimo jiné „v zájmu veřejného zdraví nebo veřejné
bezpečnosti nebo z jiných naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně
důvodů sociálního a ekonomického charakteru“, avšak jen tehdy, pokud „neexistuje jiné
uspokojivé řešení a povolovaná činnost neovlivní dosažení či udržení příznivého stavu
druhu z hlediska ochrany“ (§ 56 odst. 1 věta
druhá zákona o ochraně přírody a krajiny).
V posuzovaném případě bylo udělení výjimky stěžovatelem – žalovaným – odůvodněno
zejména právě tím, že onen převažující veřejný zájem v podobě důvodů sociálního charakteru, konkrétně zájem spočívající ve výstavbě bytů, převažuje nad veřejným zájmem
na ochraně přírody a krajiny, tedy zde na
ochraně zvláště chráněných živočichů.
[37] Přitom přestože veřejný zájem nelze
zaměňovat za zájem soukromý, zároveň se
uznává, že „veřejné zájmy jsou v řadě případů jen více či méně společnými soukromými
zájmy jednotlivců a jejich skupin“ (srov. Vedral, J., op. cit., s. 100). V posuzovaném případě je nesporným veřejným zájmem ochrana
zvláště chráněných živočichů, neboť napadené správní rozhodnutí je rozhodnutím o udělení výjimky pro soukromou společnost, která hodlá realizovat svůj investiční záměr,
jehož cílem je s největší pravděpodobností její zisk. Skutečnost, že vedlejším důsledkem
podnikatelské činnosti stěžovatele – osoby
zúčastněné na řízení 1) – je uspokojení bytové potřeby jeho zákazníků, ještě nemusí vytvářet odpovídající sociální veřejný zájem.
Jak již uvedl Ústavní soud ve svém nálezu ze
dne 28. 3. 1996, sp. zn. I. ÚS 198/95,
č. 23/1996 Sb. ÚS, „ne každý kolektivní zájem lze označit jako veřejný zájem společnosti“. V posuzované věci stěžovatel – žalovaný – dostatečně nevysvětlil, zda se vůbec
v daném případě jedná o veřejný zájem, který
je předmětnou výstavbou uspokojován. I odborná literatura přitom upozorňuje, jak již
bylo zmíněno výše, že „veřejný zájem především nelze zaměňovat za soukromý“ (Hendrych, D. (ed.) Správní právo: obecná část.
8. vyd. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 82).
[37] Přitom přestože veřejný zájem nelze
zaměňovat za zájem soukromý, zároveň se
uznává, že „veřejné zájmy jsou v řadě případů jen více či méně společnými soukromými
zájmy jednotlivců a jejich skupin“ (srov. Vedral, J., op. cit., s. 100). V posuzovaném případě je nesporným veřejným zájmem ochrana
zvláště chráněných živočichů, neboť napadené správní rozhodnutí je rozhodnutím o udělení výjimky pro soukromou společnost, která hodlá realizovat svůj investiční záměr,
jehož cílem je s největší pravděpodobností její zisk. Skutečnost, že vedlejším důsledkem
podnikatelské činnosti stěžovatele – osoby
zúčastněné na řízení 1) – je uspokojení bytové potřeby jeho zákazníků, ještě nemusí vytvářet odpovídající sociální veřejný zájem.
Jak již uvedl Ústavní soud ve svém nálezu ze
dne 28. 3. 1996, sp. zn. I. ÚS 198/95,
č. 23/1996 Sb. ÚS, „ne každý kolektivní zájem lze označit jako veřejný zájem společnosti“. V posuzované věci stěžovatel – žalovaný – dostatečně nevysvětlil, zda se vůbec
v daném případě jedná o veřejný zájem, který
je předmětnou výstavbou uspokojován. I odborná literatura přitom upozorňuje, jak již
bylo zmíněno výše, že „veřejný zájem především nelze zaměňovat za soukromý“ (Hendrych, D. (ed.) Správní právo: obecná část.
8. vyd. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 82).
[38] Nejvyšší správní soud ovšem zdůrazňuje, že i kdyby stěžovatel – žalovaný – přesvědčivě odůvodnil, že stavební činnost stěžovatele – osoba zúčastněná na řízení 1) – je
skutečně prováděna ve veřejném zájmu, bylo
by třeba vycházet z toho, že veřejný zájem je
kategorie, „která má u každého rozhodnutí
svůj konkrétní obsah, jenž je spojen s okolnostmi řešeného případu“. Je proto nezbytné, „aby veřejný zájem byl správním orgánem výslovně formulován ve vztahu ke
konkrétně řešené záležitosti. Je třeba jej vyvodit z právní úpravy a jejích dílů, z právní
politiky a posouzením různých hodnotových hledisek podle úkolů správy v příslušných oblastech (sociální, kulturní, ochrany
životního prostředí apod.)“ (Hendrych, D.,
op. cit., s. 83 a s. 358).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
[38] Nejvyšší správní soud ovšem zdůrazňuje, že i kdyby stěžovatel – žalovaný – přesvědčivě odůvodnil, že stavební činnost stěžovatele – osoba zúčastněná na řízení 1) – je
skutečně prováděna ve veřejném zájmu, bylo
by třeba vycházet z toho, že veřejný zájem je
kategorie, „která má u každého rozhodnutí
svůj konkrétní obsah, jenž je spojen s okolnostmi řešeného případu“. Je proto nezbytné, „aby veřejný zájem byl správním orgánem výslovně formulován ve vztahu ke
konkrétně řešené záležitosti. Je třeba jej vyvodit z právní úpravy a jejích dílů, z právní
politiky a posouzením různých hodnotových hledisek podle úkolů správy v příslušných oblastech (sociální, kulturní, ochrany
životního prostředí apod.)“ (Hendrych, D.,
op. cit., s. 83 a s. 358).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
[39] Nejvyšší správní soud již v jednom ze
svých dřívějších rozhodnutí, v němž se zabýval problematikou povolení výjimky ze zákona o ochraně přírody a krajiny v případě výstavby dálnice, výslovně požadoval, aby při
vážení kolize veřejného zájmu na výstavbě této dálnice a veřejného zájmu na ochraně
zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů
došlo k „posouzení, zda navrhovaná trasa
dálnice představuje optimální řešení pro
ochranu zvláště chráněných druhů rostlin
a živočichů“ (rozsudek ze dne 23. 6. 2011,
čj. 6 As 8/2010-323). Obdobně ve vztahu k jinému rozhodnutí stěžovatele – žalovaného –
dříve judikoval i Městský soud v Praze, který
dospěl k závěru, že výrazná převaha jiného
veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny může být dána pouze tam, kde jiný veřejný zájem nemůže být uspokojen jinak, tedy
aniž by došlo ke škodlivému zásahu do přirozeného vývoje zvlášť chráněných druhů,
popř. byl takový zásah minimalizován. Je přitom povinností správního orgánu posoudit
důsledky škodlivosti stavebního zásahu ve
vztahu ke konkrétním ohroženým druhům
a posoudit konkrétní skutečnosti ve větší míře, a to v souvislosti, resp. v návaznosti na
existenci výrazně převažujícího jiného veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody
(srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze
dne 31. 8. 2006, čj. 11 Ca 41/2006-61).
[40] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje,
že dospěl k závěru, že městský soud nepochybil, pokud shledal, že stěžovatel – žalovaný – nedostatečně odůvodnil, v čem spatřuje
naléhavý veřejný zájem na výstavbě bytů
v příslušné lokalitě, kde tato výstavba zasahuje
do ochrany zákonem zvlášť chráněných druhů, a to způsobem, který zvolil stěžovatel –
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
osoba zúčastněná na řízení 1). Pokud by pak
snad i existoval naléhavý veřejný zájem na výstavbě bytů, nebylo prokázáno, že jej nelze
uspokojit jiným řešením, které by realizovalo
požadovaný záměr na výstavbě bytů a současně minimalizovalo případný zásah do zákonné
ochrany zvlášť chráněných druhů živočichů.
[40] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje,
že dospěl k závěru, že městský soud nepochybil, pokud shledal, že stěžovatel – žalovaný – nedostatečně odůvodnil, v čem spatřuje
naléhavý veřejný zájem na výstavbě bytů
v příslušné lokalitě, kde tato výstavba zasahuje
do ochrany zákonem zvlášť chráněných druhů, a to způsobem, který zvolil stěžovatel –
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
osoba zúčastněná na řízení 1). Pokud by pak
snad i existoval naléhavý veřejný zájem na výstavbě bytů, nebylo prokázáno, že jej nelze
uspokojit jiným řešením, které by realizovalo
požadovaný záměr na výstavbě bytů a současně minimalizovalo případný zásah do zákonné
ochrany zvlášť chráněných druhů živočichů.
[41] V případě vážení dvou veřejných zájmů, které jsou v kolizi, obdobně jako v případě kolize základních práv, musí správní úřad
totiž nejprve řádně určit a individualizovat
na konkrétní případ oba veřejné zájmy, které
jsou ve hře, a poté porovnat závažnost obou
v kolizi stojících veřejných zájmů s tím, že zásah do žádného z obou chráněných veřejných zájmů nesmí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva. Při řešení kolize
veřejných zájmů je třeba, aby bylo zachováno
maximum z obou kolidujících zájmů, přičemž by mělo být identifikováno jádro a periferie kolidujícího veřejného zájmu a z obou
veřejných zájmů, které jsou ve hře, by mělo
být zachováno alespoň jejich jádro.
[42] Žalobou napadené správní rozhodnutí však náležité odůvodnění, zda a proč je
výstavba v předmětné lokalitě veřejným zájmem a jak stěžovatel – žalovaný – vážil zájem
na výstavbě bytů a veřejný zájem na ochraně
zvlášť chráněných druhů živočichů, neobsahuje, a proto výjimka jím udělená nesplňuje
zákonné požadavky.
[43] Nejvyšší správní soud tedy ze všech
výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že
napadený rozsudek městského soudu je zákonný a nejsou žádné důvody, pro něž by bylo namístě jej zrušit a věc vrátit městskému
soudu k dalšímu řízení; proto obě kasační
stížnosti jako nedůvodné zamítl (§ 110 odst. 1
s. ř. s.).
Občanské sdružení Hezké Jižní Město proti Ministerstvu životního prostředí, za účasti
1) akciové společnosti Skanska a 2) občanského sdružení Ateliér pro životní prostředí,
o udělení výjimky ze zákazu rušit a poškozovat živočichy užívaná sídla, o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení 1). *) S účinností od 1. 12. 2009 byl § 56 změněn zákonem č. 349/2009 Sb.