I. Jestliže není zřejmé, proč byla určitá varianta záměru vyloučena z posuzování vlivů na životní prostředí (EIA), ačkoliv jde o variantu reálnou a uskutečnitelnou, a zároveň je věrohodně doloženo, že daná varianta může představovat menší zásah do přirozeného vývoje těch druhů rostlin a živočichů, které jsou chráněny podle práva Evropské unie, nezbývá, než aby ji plnohodnotně posoudil orgán ochrany přírody v řízení o výjimce ze zákazu škodlivě zasahovat do vývoje zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů (§ 56 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny). Neexistence jiného uspokojivého řešení je totiž v případě druhů chráněných evropským právem nezbytnou podmínkou pro vydání výjimky.
II. Další z podmínek pro vydání výjimky ze zákazu škodlivě zasahovat do vývoje zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů, které jsou chráněny právem Evropské unie, je prokázání, že bude dosažen či udržen příznivý stav jednotlivých druhů z hlediska jejich ochrany (§ 56 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny). Splnění této podmínky nelze věrohodně ověřit, jestliže žadatel nenavrhne konkrétní zmírňující a kompenzační opatření směřující k zachování příznivého stavu jednotlivých ohrožených druhů.
[29] Nejprve je třeba pro účely dalšího posuzování stručně shrnout procesní postup,
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
který měly v daném případě správní orgány dodržet . Obecně platí, že odpovědnost za zjištění skutkového stavu leží na správním orgánu, který řízení vede (§ 3 správního řádu) . Tudíž je to správní orgán, kdo opatřuje podklady pro rozhodnutí (§ 50 odst . 2 správního řádu) a po dotčených osobách vyžaduje předložení podkladů jen tehdy, stanoví-li tak právní předpis (§ 6 odst . 2 správního řádu) . Avšak Nejvyšší správní soud již dříve dovodil, že v řízení o povolení výjimky ze zákonných zákazů podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny leží důkazní břemeno na žadateli, a ten tedy musí předložit přesvědčivé podklady prokazující splnění výše vyjmenovaných podmínek (srov . rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23 . 8 . 2012, čj . 9 As 30/2012-88), což potvrzuje i odborná literatura (srov . Prchalová, J . Zákon o ochraně přírody a krajiny a NATURA 2000: úplné znění zákona s komentářem, judikaturou a prováděcími předpisy. 2 . vyd . Praha: Linde, 2010, s . 184) . Ostatní účastníci řízení mají po celou dobu řízení právo se k žádosti i k předloženým podkladům vyjádřit (§ 36 odst . 2 správního řádu) a podávat návrhy, včetně návrhů na provedení dalších důkazů (§ 36 odst . 1 správního řádu) . Klíčový pro posouzení případu je § 36 odst . 3 věta před středníkem správního řádu, který zní: „Nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí“ . Správní orgán není sice návrhy účastníků vznesenými během řízení vázán (§ 52 správního řádu), avšak musí se v odůvodnění svého rozhodnutí vypořádat s jejich vyjádřeními, návrhy a námitkami a musí také popsat úvahy, kterými se řídil při hodnocení shromážděných podkladů (§ 68 odst . 3 správního řádu) . Má přitom pečlivě přihlížet ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci (§ 50 odst . 4 správního řádu) . Lze tedy shrnout, že správní orgány obou stupňů měly v řízení následující pro věc relevantní procesní povinnosti: 1 . umožnit účastníkům, aby se před vydáním rozhodnutí vyjádřili k jeho podkladům (v odvolacím řízení pouze k těm, které byly opatřeny nově), 2 . zhodnotit v odůvodnění svých rozhodnutí shromážděné podklady a vyrovnat
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
se přitom i s vyjádřeními jednotlivých účastníků a s navrženými či předloženými důkazy . (…)
[29] Nejprve je třeba pro účely dalšího posuzování stručně shrnout procesní postup,
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
který měly v daném případě správní orgány dodržet . Obecně platí, že odpovědnost za zjištění skutkového stavu leží na správním orgánu, který řízení vede (§ 3 správního řádu) . Tudíž je to správní orgán, kdo opatřuje podklady pro rozhodnutí (§ 50 odst . 2 správního řádu) a po dotčených osobách vyžaduje předložení podkladů jen tehdy, stanoví-li tak právní předpis (§ 6 odst . 2 správního řádu) . Avšak Nejvyšší správní soud již dříve dovodil, že v řízení o povolení výjimky ze zákonných zákazů podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny leží důkazní břemeno na žadateli, a ten tedy musí předložit přesvědčivé podklady prokazující splnění výše vyjmenovaných podmínek (srov . rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23 . 8 . 2012, čj . 9 As 30/2012-88), což potvrzuje i odborná literatura (srov . Prchalová, J . Zákon o ochraně přírody a krajiny a NATURA 2000: úplné znění zákona s komentářem, judikaturou a prováděcími předpisy. 2 . vyd . Praha: Linde, 2010, s . 184) . Ostatní účastníci řízení mají po celou dobu řízení právo se k žádosti i k předloženým podkladům vyjádřit (§ 36 odst . 2 správního řádu) a podávat návrhy, včetně návrhů na provedení dalších důkazů (§ 36 odst . 1 správního řádu) . Klíčový pro posouzení případu je § 36 odst . 3 věta před středníkem správního řádu, který zní: „Nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí“ . Správní orgán není sice návrhy účastníků vznesenými během řízení vázán (§ 52 správního řádu), avšak musí se v odůvodnění svého rozhodnutí vypořádat s jejich vyjádřeními, návrhy a námitkami a musí také popsat úvahy, kterými se řídil při hodnocení shromážděných podkladů (§ 68 odst . 3 správního řádu) . Má přitom pečlivě přihlížet ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci (§ 50 odst . 4 správního řádu) . Lze tedy shrnout, že správní orgány obou stupňů měly v řízení následující pro věc relevantní procesní povinnosti: 1 . umožnit účastníkům, aby se před vydáním rozhodnutí vyjádřili k jeho podkladům (v odvolacím řízení pouze k těm, které byly opatřeny nově), 2 . zhodnotit v odůvodnění svých rozhodnutí shromážděné podklady a vyrovnat
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
se přitom i s vyjádřeními jednotlivých účastníků a s navrženými či předloženými důkazy . (…)
[39] Jak Nejvyšší správní soud vymezil výše (viz bod [21] tohoto rozsudku), jednou z nezbytných podmínek pro vydání výjimky ze zákazu škodlivě zasahovat do vývoje zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů a do jejich biotopů (§ 56 odst . 1 zákona o ochraně přírody a krajiny) byla v daném případě, kdy se jednalo též o druhy chráněné právem Evropské unie, neexistence jiného uspokojivého řešení . S touto otázkou se krajský úřad, žalovaný správní orgán a nakonec i městský soud vypořádaly lakonicky, neboť svorně poukázaly na hodnocení vlivů záměru na životní prostředí (EIA), které bylo ukončeno stanoviskem ze dne 29 . 9 . 2000 .
[40] V obecné rovině je takový náhled jistě správný . Nejvyšší správní soud již dříve konstatoval, že „v řízení dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny není prostor pro zkoumání jiných variant trasy, neboť […] námitky ve vztahu k výsledkům procesu EIA […] mají své místo v územním řízení, resp. v žalobě proti vydanému územnímu rozhodnutí“ (srov . rozsudek ze dne 20 . 2 . 2015, čj . 5 As 54/2013-78, a tam citovaná judikatura) . Nejvyšší správní soud tento svůj závěr odůvodnil tím, že zkoumáním dalších možných variant v rámci řízení o výjimce by se „popírala logická návaznost jednotlivých kroků a procesy SEA a EIA by ztrácely smysl, pokud by jejich výsledek neměl být závazný pro další postupy. Tyto úvahy by se též odehrávaly zcela mimo předmět příslušného správního řízení, který je vymezován žadatelem, odvíjí se od plánovaného umístění konkrétní stavby. V daném řízení chybí jakýkoli prostor pro zvažování jiných variant stavby (v daném případě jiné trasy dálnice). Na tom nic nemění ani podmínka uvedená v § 56 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny spočívající v neexistenci jiného uspokojivého řešení. Tím měl zákonodárce na mysli řešení (včetně konkrétních opatření k minimalizaci zásahů dotčení zvláště chráněných druhů), které je v době rozhodování správních orgánů skutečně reálné, nikoliv hypotetické, tedy takové, které již bylo v předcházejících zmiňovaných procesech jakožto
možná alternativa posuzovaného záměru vyloučeno .“
[41] Pod zorným úhlem nyní posuzovaného případu je Nejvyšší správní soud nucen své výše citované závěry rozvinout a doplnit . K tomu, aby stanovisko EIA skutečně představovalo překážku pro zkoumání jiných možných podob záměru v rámci řízení podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, musí být v rámci procesu EIA posouzeny ty varianty záměru, které reálně připadají v úvahu . Jestliže posuzování vlivů na životní prostředí pomine některou variantu, která by mohla představovat menší zásah do předmětu ochrany zákona o ochraně přírody a krajiny, nezbývá, než aby ji plnohodnotně posoudil orgán ochrany přírody v řízení o výjimce ze zákazu škodlivě zasahovat do vývoje zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů . V takovém případě totiž stanovisko EIA neposkytuje dostatečnou oporu pro závěr, že „neexistuje jiné uspokojivé řešení“ . Pokud by ani v rámci řízení podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny nedošlo ke zkoumání této otázky, tak by hrozilo, že Česká republika poruší své závazky vůči Evropské unii vyplývající z čl . 16 odst . 1 směrnice o stanovištích (srov . též čl . 16 odst . 3 směrnice o stanovištích, podle něhož by měla Česká republika ve zprávě o odchylkách od článků 12–15 podávané každé dva roky Evropské komisi odkázat na odmítnuté alternativy) . Nyní předestřený výklad je tak výkladem eurokonformním, při němž Nejvyšší správní soud využil směrnici o stanovištích jako výkladovou pomůcku pro interpretaci vzájemného vztahu zákona o ochraně přírody a krajiny a zákona č . 100/2001 Sb ., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí) . Podpůrně zde lze poukázat na rozsudek ze dne 25 . 11 . 2009, čj . 3 Ao 1/2007-210, kde sice Nejvyšší správní soud vystačil s odkazem na zákonnou úpravu, nicméně k otázce variant řešení zde uvedl: „Zatímco požadavek na zpracování variant řešení se v režimu zákona [o posuzování vlivů na životní prostředí] odvíjí od výsledků zjišťovacího řízení – a je tedy na úvaze příslušného orgánu, zákon [o ochraně přírody a krajiny] vyžaduje variant-
ní zpracování a posouzení vždy, dojde-li orgán ochrany přírody k závěru, že nelze vyloučit negativní vliv územně plánovací dokumentace na evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti. Lze tedy konstatovat, že pokud jde o evropsky významné lokality a ptačí oblasti, je zájem na variantním zpracování a posouzení koncepce ještě o poznání naléhavější .“ Provedenou úvahu lze podpořit i odkazem na případ Soudního dvora ze dne 6 . 11 . 2003, Komise proti Spojenému království, C-434/01, Recueil, s . I-13239 . Zde se vláda Spojeného království úspěšně bránila žalobě podané Evropskou komisí kvůli údajné nedostatečné transpozici směrnice o stanovištích poukazem na to, že i když místní úřad územního plánování nemá jednoznačně danou povinnost hodnotit při povolování záměru veškerá kritéria požadovaná v čl . 16 odst . 1 citované směrnice, toto hodnocení následně v plném rozsahu a nezávisle na již uděleném povolení provádí ústřední úřad, který vydává pro záměr výjimku ze zákonných zákazů zasahovat do vývoje druhů chráněných právem Evropských společenství . V jiném rozsudku ze dne 10 . 5 . 2007, Komise proti Rakousku, C-508/04, Sb . rozh ., s . I-3787, Soudní dvůr v bodu 111 zdůraznil, že „podle čl. 16 odst. 1 směrnice musí každé opatření přijaté na vnitrostátní úrovni, které se odchyluje od zákazů stanovených směrnicí, podléhat podmínce, že neexistuje jiné uspokojivé řešení“ .
[41] Pod zorným úhlem nyní posuzovaného případu je Nejvyšší správní soud nucen své výše citované závěry rozvinout a doplnit . K tomu, aby stanovisko EIA skutečně představovalo překážku pro zkoumání jiných možných podob záměru v rámci řízení podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, musí být v rámci procesu EIA posouzeny ty varianty záměru, které reálně připadají v úvahu . Jestliže posuzování vlivů na životní prostředí pomine některou variantu, která by mohla představovat menší zásah do předmětu ochrany zákona o ochraně přírody a krajiny, nezbývá, než aby ji plnohodnotně posoudil orgán ochrany přírody v řízení o výjimce ze zákazu škodlivě zasahovat do vývoje zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů . V takovém případě totiž stanovisko EIA neposkytuje dostatečnou oporu pro závěr, že „neexistuje jiné uspokojivé řešení“ . Pokud by ani v rámci řízení podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny nedošlo ke zkoumání této otázky, tak by hrozilo, že Česká republika poruší své závazky vůči Evropské unii vyplývající z čl . 16 odst . 1 směrnice o stanovištích (srov . též čl . 16 odst . 3 směrnice o stanovištích, podle něhož by měla Česká republika ve zprávě o odchylkách od článků 12–15 podávané každé dva roky Evropské komisi odkázat na odmítnuté alternativy) . Nyní předestřený výklad je tak výkladem eurokonformním, při němž Nejvyšší správní soud využil směrnici o stanovištích jako výkladovou pomůcku pro interpretaci vzájemného vztahu zákona o ochraně přírody a krajiny a zákona č . 100/2001 Sb ., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí) . Podpůrně zde lze poukázat na rozsudek ze dne 25 . 11 . 2009, čj . 3 Ao 1/2007-210, kde sice Nejvyšší správní soud vystačil s odkazem na zákonnou úpravu, nicméně k otázce variant řešení zde uvedl: „Zatímco požadavek na zpracování variant řešení se v režimu zákona [o posuzování vlivů na životní prostředí] odvíjí od výsledků zjišťovacího řízení – a je tedy na úvaze příslušného orgánu, zákon [o ochraně přírody a krajiny] vyžaduje variant-
ní zpracování a posouzení vždy, dojde-li orgán ochrany přírody k závěru, že nelze vyloučit negativní vliv územně plánovací dokumentace na evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti. Lze tedy konstatovat, že pokud jde o evropsky významné lokality a ptačí oblasti, je zájem na variantním zpracování a posouzení koncepce ještě o poznání naléhavější .“ Provedenou úvahu lze podpořit i odkazem na případ Soudního dvora ze dne 6 . 11 . 2003, Komise proti Spojenému království, C-434/01, Recueil, s . I-13239 . Zde se vláda Spojeného království úspěšně bránila žalobě podané Evropskou komisí kvůli údajné nedostatečné transpozici směrnice o stanovištích poukazem na to, že i když místní úřad územního plánování nemá jednoznačně danou povinnost hodnotit při povolování záměru veškerá kritéria požadovaná v čl . 16 odst . 1 citované směrnice, toto hodnocení následně v plném rozsahu a nezávisle na již uděleném povolení provádí ústřední úřad, který vydává pro záměr výjimku ze zákonných zákazů zasahovat do vývoje druhů chráněných právem Evropských společenství . V jiném rozsudku ze dne 10 . 5 . 2007, Komise proti Rakousku, C-508/04, Sb . rozh ., s . I-3787, Soudní dvůr v bodu 111 zdůraznil, že „podle čl. 16 odst. 1 směrnice musí každé opatření přijaté na vnitrostátní úrovni, které se odchyluje od zákazů stanovených směrnicí, podléhat podmínce, že neexistuje jiné uspokojivé řešení“ .
[42] Nejvyšší správní soud doplňuje, že výše předestřené úvahy nemají být branou k bezbřehé revizi procesů posuzování vlivů na životní prostředí v následných správních řízeních . Týkají se – s ohledem na uvedenou argumentaci – jen řízení podle § 56 odst . 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, a to pouze v rozsahu, kdy předmětem žádosti je též výjimka pro rostlinný či živočišný druh, který je předmětem ochrany podle práva Evropské unie . Dále pak musí jít o situaci, kdy není zřejmé, proč byla určitá varianta vyloučena z posuzování v rámci EIA, ačkoliv jde o variantu reálnou a uskutečnitelnou, a zároveň je věrohodně doloženo, že daná varianta může představovat menší zásah do přirozeného vývoje těch druhů rostlin a živočichů, které jsou chráněny
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
podle práva Evropské unie . Žalovaný se touto otázkou nezabýval, proto není zřejmé, zda tyto podmínky jsou v daném případě splněny . Prozatím lze říci pouze tolik, že krajský úřad sám (na s . 16 rozhodnutí I . stupně) uvádí, že v rámci procesu EIA byly posouzeny pouze dvě varian- ty trasy vedoucí přes Slavíkovy ostrovy (tzv . varianty A1 a A2) a varianta „nulová“ . Žadatel tedy zřejmě v rámci procesu EIA nepředložil ani variantu vybudování části kanálu na protějším, tj . levém břehu Labe (tzv . varianty řady B), ani variantu vedení plavební trasy přímo korytem řeky (tzv . varianty řady C), byť ve své žádosti o výjimku (na s . 43 a násl .) tvrdí, že v iniciační části procesu EIA byly tyto varianty předmětem veřejné diskuse . Krajský úřad dále tvrdí, že předmětem posouzení EIA byly pouze „technicky uskutečnitelné“ varianty (s . 17 rozhodnutí I . stupně), avšak toto tvrzení zřejmě vychází jen z vyjádření samotného žadatele (s . 47 žádosti o výjimku), není v rozhodnutí podloženo žádným důkazem a ani žalovaný, ani městský soud s ním dále nepracovali . Naopak posudek AOPK tvrdí, že varianty řady B i C jsou uskutečnitelné, a kvalifikovaně polemizuje s údajnými komplikacemi, jež s nimi mají být spojeny . Varianta C1, tj . vedení trasy korytem řeky, je dokonce podle posudku AOPK z hlediska ochrany přírody nejvhodnější (byť samozřejmě i tato varianta v sobě obsahuje některé zatím neřešené územní střety, např . s památkovou ochranou jezu u Přelouče, technickou památkou z roku 1927) .
[42] Nejvyšší správní soud doplňuje, že výše předestřené úvahy nemají být branou k bezbřehé revizi procesů posuzování vlivů na životní prostředí v následných správních řízeních . Týkají se – s ohledem na uvedenou argumentaci – jen řízení podle § 56 odst . 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, a to pouze v rozsahu, kdy předmětem žádosti je též výjimka pro rostlinný či živočišný druh, který je předmětem ochrany podle práva Evropské unie . Dále pak musí jít o situaci, kdy není zřejmé, proč byla určitá varianta vyloučena z posuzování v rámci EIA, ačkoliv jde o variantu reálnou a uskutečnitelnou, a zároveň je věrohodně doloženo, že daná varianta může představovat menší zásah do přirozeného vývoje těch druhů rostlin a živočichů, které jsou chráněny
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
podle práva Evropské unie . Žalovaný se touto otázkou nezabýval, proto není zřejmé, zda tyto podmínky jsou v daném případě splněny . Prozatím lze říci pouze tolik, že krajský úřad sám (na s . 16 rozhodnutí I . stupně) uvádí, že v rámci procesu EIA byly posouzeny pouze dvě varian- ty trasy vedoucí přes Slavíkovy ostrovy (tzv . varianty A1 a A2) a varianta „nulová“ . Žadatel tedy zřejmě v rámci procesu EIA nepředložil ani variantu vybudování části kanálu na protějším, tj . levém břehu Labe (tzv . varianty řady B), ani variantu vedení plavební trasy přímo korytem řeky (tzv . varianty řady C), byť ve své žádosti o výjimku (na s . 43 a násl .) tvrdí, že v iniciační části procesu EIA byly tyto varianty předmětem veřejné diskuse . Krajský úřad dále tvrdí, že předmětem posouzení EIA byly pouze „technicky uskutečnitelné“ varianty (s . 17 rozhodnutí I . stupně), avšak toto tvrzení zřejmě vychází jen z vyjádření samotného žadatele (s . 47 žádosti o výjimku), není v rozhodnutí podloženo žádným důkazem a ani žalovaný, ani městský soud s ním dále nepracovali . Naopak posudek AOPK tvrdí, že varianty řady B i C jsou uskutečnitelné, a kvalifikovaně polemizuje s údajnými komplikacemi, jež s nimi mají být spojeny . Varianta C1, tj . vedení trasy korytem řeky, je dokonce podle posudku AOPK z hlediska ochrany přírody nejvhodnější (byť samozřejmě i tato varianta v sobě obsahuje některé zatím neřešené územní střety, např . s památkovou ochranou jezu u Přelouče, technickou památkou z roku 1927) .
[43] Za těchto okolností nezbývá než konstatovat, že ani z hlediska neexistence jiného uspokojivého řešení se správní orgány obou stupňů nevypořádaly dostatečně s posudkem AOPK, a zatížily tak svá rozhodnutí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů . Městský soud toto jejich pochybení pominul s odůvodněním, že posudek EIA určil nejvhodnější řešení, tudíž „jiná neexistují“ . To však s ohledem na výše uvedenou argumentaci neshledal Nejvyšší správní soud přesvědčivým . Orgány ochrany přírody měly naopak posoudit, zda stanovisko EIA z roku 2000 představuje dostatečný podklad pro vydané rozhodnutí z hlediska nevhodnosti jiné varianty záměru, a v případě, že nikoliv, jelikož určitá uskutečni-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
telná a z hlediska ochrany přírody perspektivní varianta nebyla předmětem posouzení EIA, tak měly otázku existence jiného uspokojivého řešení posoudit autonomně v řízení o výjimce .
[44] Poslední podmínkou pro vydání výjimky ze zákazu škodlivě zasahovat do vývoje zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů chráněných právem Evropské unie (§ 56 odst . 1 zákona o ochraně přírody a krajiny) je prokázání, že bude dosažen či udržen příznivý stav jednotlivých druhů z hlediska jejich ochrany (srov . bod [21] tohoto rozsudku) . Doklady o tom musí předložit žadatel (srov . bod [29] tohoto rozsudku) . Přitom podle výše citovaného rozsudku Komise proti Rakousku: „[115] [P]odle čl. 16 odst. 1 směrnice je [ . . .] příznivý stav uvedených populací z hlediska jejich ochrany v jejich přirozeném areálu rozšíření nezbytnou podmínkou pro udělení výjimek, které stanoví .“ . Nejvyšší správní soud má za to, že splnění této podmínky nelze věrohodně ověřit, jestliže žadatel nenavrhne konkrétní zmírňující a kompenzační opatření směřující k zachování příznivého stavu jednotlivých ohrožených druhů, a to včetně rozvržení stavebních prací do vhodných ročních období a času a způsobu provedení případných záchranných přenosů jedinců zvláště chráněných druhů, u nichž je to možné . V kontextu nyní posuzovaného případu nutno dodat, že konkrétnost opatření musí spočívat mimo jiné i v navržení lokalit, jež mají nahradit ty biotopy zvláště chráněných druhů, do nichž plánuje žadatel o výjimku svým záměrem zasáhnout . Jedině tak může orgán ochrany přírody vyhodnotit, nakolik jsou navržená opatření reálná a dostačující . Bez navržení konkrétních opatření včetně náhradních lokalit by bylo posouzení splnění této podmínky ze strany orgánu ochrany přírody zcela iluzorní a hypotetické a stejně tak by právo účastníků vyjádřit se k dané otázce v rámci řízení o udělení výjimky bylo degradováno na pouhé spekulace bez jakéhokoliv podkladu . V tomto ohledu se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s rozsudkem ze dne 28 . 2 . 2006, čj . 7 Ca 25/2004-34, jímž městský soud zrušil rozhodnutí ministra Ambrozka, který vyhověl v rozkladovém řízení první žádosti osoby zúčastněné na řízení 1) o udělení výjimky, a kde
městský soud konstatoval: „Podmínky, které žalovaný stanovil spolu s udělením výjimky […] měly být obsahem záměru odpovídajícím jinému veřejnému zájmu, ke kterému potom mají účastníci právo se vyjádřit .“ Tyto závěry nejsou nikterak skutkově vázány na specifické okolnosti dané kauzy, jak tvrdil ve svém rozhodnutí žalovaný, nýbrž platí obecně .
[44] Poslední podmínkou pro vydání výjimky ze zákazu škodlivě zasahovat do vývoje zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů chráněných právem Evropské unie (§ 56 odst . 1 zákona o ochraně přírody a krajiny) je prokázání, že bude dosažen či udržen příznivý stav jednotlivých druhů z hlediska jejich ochrany (srov . bod [21] tohoto rozsudku) . Doklady o tom musí předložit žadatel (srov . bod [29] tohoto rozsudku) . Přitom podle výše citovaného rozsudku Komise proti Rakousku: „[115] [P]odle čl. 16 odst. 1 směrnice je [ . . .] příznivý stav uvedených populací z hlediska jejich ochrany v jejich přirozeném areálu rozšíření nezbytnou podmínkou pro udělení výjimek, které stanoví .“ . Nejvyšší správní soud má za to, že splnění této podmínky nelze věrohodně ověřit, jestliže žadatel nenavrhne konkrétní zmírňující a kompenzační opatření směřující k zachování příznivého stavu jednotlivých ohrožených druhů, a to včetně rozvržení stavebních prací do vhodných ročních období a času a způsobu provedení případných záchranných přenosů jedinců zvláště chráněných druhů, u nichž je to možné . V kontextu nyní posuzovaného případu nutno dodat, že konkrétnost opatření musí spočívat mimo jiné i v navržení lokalit, jež mají nahradit ty biotopy zvláště chráněných druhů, do nichž plánuje žadatel o výjimku svým záměrem zasáhnout . Jedině tak může orgán ochrany přírody vyhodnotit, nakolik jsou navržená opatření reálná a dostačující . Bez navržení konkrétních opatření včetně náhradních lokalit by bylo posouzení splnění této podmínky ze strany orgánu ochrany přírody zcela iluzorní a hypotetické a stejně tak by právo účastníků vyjádřit se k dané otázce v rámci řízení o udělení výjimky bylo degradováno na pouhé spekulace bez jakéhokoliv podkladu . V tomto ohledu se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s rozsudkem ze dne 28 . 2 . 2006, čj . 7 Ca 25/2004-34, jímž městský soud zrušil rozhodnutí ministra Ambrozka, který vyhověl v rozkladovém řízení první žádosti osoby zúčastněné na řízení 1) o udělení výjimky, a kde
městský soud konstatoval: „Podmínky, které žalovaný stanovil spolu s udělením výjimky […] měly být obsahem záměru odpovídajícím jinému veřejnému zájmu, ke kterému potom mají účastníci právo se vyjádřit .“ Tyto závěry nejsou nikterak skutkově vázány na specifické okolnosti dané kauzy, jak tvrdil ve svém rozhodnutí žalovaný, nýbrž platí obecně .
[45] V nyní posuzovaném případě osoba zúčastněná na řízení 1) jako žadatelka uvedla v žádosti (na s . 30), že ochrana chráněných druhů bude zahrnuta do „Metodiky výzkumných prací“ České zemědělské univerzity (jí prováděný základní průzkum lokality byl v době podání žádosti dočasně pozastaven), že probíhá příprava moderní metodiky mapování a základní péče o ohrožené druhy a že budou v budoucnu připravena optimální kompenzační opatření a zpracovány záchranné programy . K žádosti byl předložen na CD-R výkres s názvem „Situace neregionálního biokoridoru“, chybí však výkres „Situace doprovodné zeleně“ (z těchto dvou výkresů vychází ekologické hodnocení Ing . D . „Posouzení ekologické újmy a ekologických přínosů Plavebního stupně Přelouč II.“ z března 2007, o něž se do značné míry opřely správní orgány při svém rozhodování) . Je tedy zřejmé, že osoba zúčastněná na řízení 1) hodlala záchranné programy a kompenzační opatření, včetně náhradních lokalit, konkretizovat teprve po získání výjimky . Fragmenty uvažovaných opatření lze nalézt rozptýleny v jiných přílohách žádosti, kromě výkresu biokoridoru zejména v „Metodice výzkumných prací pro rok 2006 upravené podle některých připomínek [žalovaného]“ (týká se však jen modrásků) a v přírodovědné části znaleckého posudku č . 7/2010 společnosti A–Consult plus (ten však správní orgány jako podklad svého rozhodování pro jeho značné obsahové nedostatky nepoužily) .
[46] Krajský úřad v odpovědi na výhrady stěžovatele týkající se udržení příznivého stavu jednotlivých druhů z hlediska jejich ochrany odkázal v odůvodnění svého rozhodnutí na podmínky, jež ve výroku stanovil, zejména na podmínky 4 až 6 (s . 17 rozhodnutí I . stupně) . Tyto podmínky jsou však formulovány dosti obecně – žadateli se zde ukládá například
realizovat „ve vhodných lokalitách opatření vedoucí ke vzniku náhradních stanovišť pro život druhů, jejichž biotopy budou stavbou zničeny“, přičemž „náhradní stanoviště musí respektovat veškeré ekologické nároky přemisťovaných druhů, musí mít odpovídající rozlohu“, a po zajištění stabilních poměrů v náhradních lokalitách má žadatel nejprve „ve vhodnou dobu – z hlediska vývojových stadií živočichů – přikročit k přenesení částí populací zvláště chráněných živočichů z lokality původní do lokality náhradní“, a to v takovém množství, „aby neohrozil původní populaci“ . Poté, co odborně způsobilá osoba stanovená žadatelem stvrdí, že se tyto populace v náhradních lokalitách úspěšně rozvíjejí, má žadatel před zahájením stavebních prací přenést zbytky populací ze stavbou dotčených lokalit na lokality náhradní . Podle Nejvyššího správního soudu nelze vzhledem k výše uvedeným úvahám přistoupit na logiku správních orgánů, kterou převzal do svého rozsudku i městský soud, že takto obecně formulovanými podmínkami bylo udržení příznivého stavu jednotlivých druhů dostatečně zajištěno . Namísto uložení povinnosti realizovat konkrétní opatření na základě předloženého projektu se totiž správní orgány spokojily s obecnými floskulemi, které v zásadě jen rozvádí zákonný postulát, že musí být dosažen či udržen příznivý stav jednotlivých druhů z hlediska jejich ochrany . Nejvyšší správní soud však nepovažuje odkaz na podmínky vydaného rozhodnutí za dostatečný též proto, že zcela zjevně není zajištěna účinná kontrola jejich plnění, neboť posouzení dostatečnosti přijatých opatření ve všech fázích má ve všech fázích realizace provádět pouze odborně způsobilá osoba ustanovená investorem stavby . Nejvyšší správní soud musí v této souvislosti opět poukázat na čl . 16 odst . 3 směrnice o stanovištích, podle níž bude muset Česká republika ve své pravidelné zprávě o udělených výjimkách mimo jiné Evropské komisi sdělit, které orgány jsou oprávněny kontrolovat, zda byly stanovené podmínky dodrženy a jaká byla použita kontrolní opatření . Je s podivem, že těmto požadavkům by lépe vyhovělo starší rozhodnutí krajského úřadu z roku 2003, jímž krajský úřad vydal výjimku pro některé (v nyní posuzovaném případě ne-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
řešené) ohrožené druhy živočichů dotčené záměrem „Nového plavebního stupně Přelouč“ . V něm se sice také předpokládá zpracování odborného projektu po vydání rozhodnutí, nicméně ten má být (stejně jako jednotlivé fáze jeho realizace) posouzen společně Agenturou ochrany přírody a krajiny, Muzeem východních Čech v Hradci Králové a krajským úřadem . Navíc podmínky tohoto rozhodnutí jsou znatelně konkrétnější, včetně závazku rea- lizovat přesně stanovený počet tůní a remízů o předepsané minimální ploše apod . V neposlední řadě obsahuje rozhodnutí též rozvazující podmínky, podle nichž jeho platnost zanikne např . tehdy, jestliže odborníci nenaleznou vhodnou náhradní lokalitu pro některý chráněný druh živočicha .
[46] Krajský úřad v odpovědi na výhrady stěžovatele týkající se udržení příznivého stavu jednotlivých druhů z hlediska jejich ochrany odkázal v odůvodnění svého rozhodnutí na podmínky, jež ve výroku stanovil, zejména na podmínky 4 až 6 (s . 17 rozhodnutí I . stupně) . Tyto podmínky jsou však formulovány dosti obecně – žadateli se zde ukládá například
realizovat „ve vhodných lokalitách opatření vedoucí ke vzniku náhradních stanovišť pro život druhů, jejichž biotopy budou stavbou zničeny“, přičemž „náhradní stanoviště musí respektovat veškeré ekologické nároky přemisťovaných druhů, musí mít odpovídající rozlohu“, a po zajištění stabilních poměrů v náhradních lokalitách má žadatel nejprve „ve vhodnou dobu – z hlediska vývojových stadií živočichů – přikročit k přenesení částí populací zvláště chráněných živočichů z lokality původní do lokality náhradní“, a to v takovém množství, „aby neohrozil původní populaci“ . Poté, co odborně způsobilá osoba stanovená žadatelem stvrdí, že se tyto populace v náhradních lokalitách úspěšně rozvíjejí, má žadatel před zahájením stavebních prací přenést zbytky populací ze stavbou dotčených lokalit na lokality náhradní . Podle Nejvyššího správního soudu nelze vzhledem k výše uvedeným úvahám přistoupit na logiku správních orgánů, kterou převzal do svého rozsudku i městský soud, že takto obecně formulovanými podmínkami bylo udržení příznivého stavu jednotlivých druhů dostatečně zajištěno . Namísto uložení povinnosti realizovat konkrétní opatření na základě předloženého projektu se totiž správní orgány spokojily s obecnými floskulemi, které v zásadě jen rozvádí zákonný postulát, že musí být dosažen či udržen příznivý stav jednotlivých druhů z hlediska jejich ochrany . Nejvyšší správní soud však nepovažuje odkaz na podmínky vydaného rozhodnutí za dostatečný též proto, že zcela zjevně není zajištěna účinná kontrola jejich plnění, neboť posouzení dostatečnosti přijatých opatření ve všech fázích má ve všech fázích realizace provádět pouze odborně způsobilá osoba ustanovená investorem stavby . Nejvyšší správní soud musí v této souvislosti opět poukázat na čl . 16 odst . 3 směrnice o stanovištích, podle níž bude muset Česká republika ve své pravidelné zprávě o udělených výjimkách mimo jiné Evropské komisi sdělit, které orgány jsou oprávněny kontrolovat, zda byly stanovené podmínky dodrženy a jaká byla použita kontrolní opatření . Je s podivem, že těmto požadavkům by lépe vyhovělo starší rozhodnutí krajského úřadu z roku 2003, jímž krajský úřad vydal výjimku pro některé (v nyní posuzovaném případě ne-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
řešené) ohrožené druhy živočichů dotčené záměrem „Nového plavebního stupně Přelouč“ . V něm se sice také předpokládá zpracování odborného projektu po vydání rozhodnutí, nicméně ten má být (stejně jako jednotlivé fáze jeho realizace) posouzen společně Agenturou ochrany přírody a krajiny, Muzeem východních Čech v Hradci Králové a krajským úřadem . Navíc podmínky tohoto rozhodnutí jsou znatelně konkrétnější, včetně závazku rea- lizovat přesně stanovený počet tůní a remízů o předepsané minimální ploše apod . V neposlední řadě obsahuje rozhodnutí též rozvazující podmínky, podle nichž jeho platnost zanikne např . tehdy, jestliže odborníci nenaleznou vhodnou náhradní lokalitu pro některý chráněný druh živočicha .
[47] Z hlediska posouzení kasační stížnosti je nicméně podstatné, že i přes nekonkrétnost podané žádosti se stěžovatel pokusil v řízení před krajským úřadem s účinností některých zvažovaných kompenzačních opatření polemizovat . Jako hlavní podklad v tomto směru označil posudek AOPK . Z něj vyplývá, že dosud navržená opatření jsou již principiálně nedostatečná, a u některých ohrožených druhů dokonce ani žádná účinná opatření navrhnout nelze, což potvrzuje i další stěžovatelem dodaný podklad, totiž posudek RNDr . Vlašína . Tyto odborné názory krajský úřad prakticky ignoroval . Ohledně udržení stavu modrásků odkázal na „Souhrnnou odbornou zprávu o výsledcích biologického průzkumu na Slavíkových ostrovech u Přelouče za sezónu 2008“, jejíž závěry jsou však předmětem kritiky v posudku AOPK (s . 7 posudku AOPK) . Ohledně žábronožky se odvolal na článek zveřejněný v odborném tisku v roce 2005, aniž by vysvětlil, proč mu dává přednost před pozdějšími posudky AOPK (státní instituce) a RNDr . Vlašína (soudního znalce) . Konečně v otázce xylobiotních druhů, tj . hmyzu vázaného na odumírající dřevní hmotu, označuje plánovaná opatření (ponechání smýcených stromů na místě) za dostatečná pro zachování jejich populací bez ohledu na to, že oba citované posudky tvrdí opak . Žalovaný tuto argumentaci nikterak nerozvinul (srov . s . 5–6 odvolacího rozhodnutí) . U xylobiotních druhů se taktéž spokojil s ho-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
lým konstatováním, že podmínky rozhodnutí považuje za dostatečnou záruku zachování jejich příznivého stavu . Ohledně žábronožek nic nového nedodal . Ve výsledku tak hodnotí Nejvyšší správní soud napadené správní rozhodnutí jako nepřezkoumatelné, neboť se nevyrovnalo s odbornými podklady dodanými stěžovatelem (posudkem AOPK, vyžádaným též krajským úřadem, a posudkem RNDr . Vlašína) . Nelze tudíž souhlasit s posouzením věci městským soudem, který odůvodnění předestřená správními orgány shledal dostatečnými .
[47] Z hlediska posouzení kasační stížnosti je nicméně podstatné, že i přes nekonkrétnost podané žádosti se stěžovatel pokusil v řízení před krajským úřadem s účinností některých zvažovaných kompenzačních opatření polemizovat . Jako hlavní podklad v tomto směru označil posudek AOPK . Z něj vyplývá, že dosud navržená opatření jsou již principiálně nedostatečná, a u některých ohrožených druhů dokonce ani žádná účinná opatření navrhnout nelze, což potvrzuje i další stěžovatelem dodaný podklad, totiž posudek RNDr . Vlašína . Tyto odborné názory krajský úřad prakticky ignoroval . Ohledně udržení stavu modrásků odkázal na „Souhrnnou odbornou zprávu o výsledcích biologického průzkumu na Slavíkových ostrovech u Přelouče za sezónu 2008“, jejíž závěry jsou však předmětem kritiky v posudku AOPK (s . 7 posudku AOPK) . Ohledně žábronožky se odvolal na článek zveřejněný v odborném tisku v roce 2005, aniž by vysvětlil, proč mu dává přednost před pozdějšími posudky AOPK (státní instituce) a RNDr . Vlašína (soudního znalce) . Konečně v otázce xylobiotních druhů, tj . hmyzu vázaného na odumírající dřevní hmotu, označuje plánovaná opatření (ponechání smýcených stromů na místě) za dostatečná pro zachování jejich populací bez ohledu na to, že oba citované posudky tvrdí opak . Žalovaný tuto argumentaci nikterak nerozvinul (srov . s . 5–6 odvolacího rozhodnutí) . U xylobiotních druhů se taktéž spokojil s ho-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
lým konstatováním, že podmínky rozhodnutí považuje za dostatečnou záruku zachování jejich příznivého stavu . Ohledně žábronožek nic nového nedodal . Ve výsledku tak hodnotí Nejvyšší správní soud napadené správní rozhodnutí jako nepřezkoumatelné, neboť se nevyrovnalo s odbornými podklady dodanými stěžovatelem (posudkem AOPK, vyžádaným též krajským úřadem, a posudkem RNDr . Vlašína) . Nelze tudíž souhlasit s posouzením věci městským soudem, který odůvodnění předestřená správními orgány shledal dostatečnými .
[48] Jedinou souvislejší novou argumentaci v rozhodnutí žalovaného představuje vyhodnocení problematiky modrásků . Zde žalovaný jednak poukazuje na podpůrný management prováděný na Slavíkových ostrovech v letech 2006–2009 Českou zemědělskou univerzitou, jehož úspěšnost ovšem označuje za diskutabilní posudek AOPK, a dále se opakovaně odvolává na sdělení Mgr . V ., které podle něj představuje „zásadní průlom do dosavadního tvrzení o možnosti poškození jedinečné populace modrásků v lokalitě“ (s . 10 odvolacího rozhodnutí) . Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že obecně samozřejmě nelze nová skutková zjištění uplatněná až v odvolacím řízení vyloučit . Je ale nutno k nim vést řádné dokazování a umožnit účastníkům, aby se k nim vyjádřili způsobem, který odpovídá jejich významu pro posouzení věci . Z tohoto pohledu je možno sedmidenní lhůtu, kterou žalovaný stěžovateli poskytl k tomu, aby se vyjádřil ke sdělení Mgr . V ., hodnotit jako dostatečnou toliko k povšechnému vyjádření, jaké ostatně stěžovatel učinil . Nejvyšší správní soud musí dát nicméně stěžovateli za pravdu v tom, že jakkoliv jde o podklad nepříliš rozsáhlý, je zároveň podkladem zásadním (tento význam mu přisoudil sám žalovaný) . Nadto má-li mít tento podklad atribut odbornosti, nelze upřít stěžovateli možnost takovým novým odborným zjištěním oponovat, resp . ověřovat je, a to – zejména k panujícímu ročnímu období (zima) a v kontextu dosavadních zjištění a mnohaletých pozorování v dané lokalitě – možné nebylo . Proto má Nejvyšší správní soud za
Pobočný spolek Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu proti Ministerstvu životního prostředí, za účasti 1) Ředitelství vodních cest České republiky, 2) města Přelouč, 3) spolku „Karlínsko-Libeňské kaskády“, o udělení výjimky z ochranných podmínek zvláště chráněných živočichů, o kasační stížnosti žalobce . slivosti, jestliže jeho odsouzení bylo zahlazeno podle § 69 trestního zákona z roku 1961, resp . podle § 105 trestního zákoníku z roku 2009 . Ustanovení § 12 odst . 5 věty druhé zákona o myslivosti se na mysliveckého hospo- a č . 349/2009 Sb .