6 As 97/2025- 40 - text
6 As 97/2025 - 43
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Veroniky Juřičkové a soudců Filipa Dienstbiera a Václava Štencla v právní věci žalobce: JUDr. L. L., zastoupený JUDr. Ing. Bystríkem Buganem, advokátem, sídlem Hybernská 2134/1, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, za účasti: I) město Rakovník, sídlem Husovo náměstí 27, Rakovník, II)
V. P., zastoupený JUDr. Robertem Kučerou, advokátem, sídlem Dukelských Hrdinů 471/29, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 6. 2022, č. j. 021815/2022/KUSK DOP/Svo, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2025, č. j. 43 A 64/2022 52,
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2025, č. j. 43 A 64/2022 52, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
[1] Městský úřad ve Slaném (dále jen „silniční správní úřad“) rozhodnutím ze dne 6. 10. 2021, č. j. MUSLANY47304/2021/ODSH/Ji, deklaroval na pozemcích parc. č. 2065/3, 2080/9 a 2066/7 (ve vlastnictví města Rakovníka) a na části pozemku parc. č. X v rozsahu 105 m2 (ve vlastnictví žalobce), vše v kat. území R., existenci veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. K odvolání žalobce žalovaný rozhodnutím označeným v záhlaví tohoto rozsudku prvostupňové rozhodnutí změnil tak, že odkazem na geometrický plán upřesnil rozsah dotčení pozemku ve vlastnictví žalobce; ve zbytku rozhodnutí silničního správního úřadu potvrdil.
[2] Správní orgány shledaly naplněnými všechny znaky veřejně přístupné účelové komunikace, a sice patrnost v terénu, zákonný účel, souhlas vlastníka s veřejným užíváním i nutnou komunikační potřebu. Ze stavebnětechnického hlediska ji popsaly jako cestu tvořenou živičným krytem přecházejícím v panely, později ve štěrkový povrch (pozn. soudu: ve sporné části cesty nacházející se na části pozemku žalobce byl povrch tvořen panely).
[3] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Praze, který jí rozsudkem označeným v záhlaví vyhověl, napadené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud nepřisvědčil argumentaci žalobce stran absence znaku souhlasu s veřejným užíváním sporné části cesty na pozemku ve vlastnictví žalobce a ve shodě se závěry správních orgánů dovodil konkludentní souhlas žalobcova právního předchůdce, který žalobce nemohl vzít zpět. Za nedostatečné však považoval vypořádání otázky nutné komunikační potřeby posuzované části cesty, neboť navzdory odvolací námitce se žalovaný dle krajského soudu nezabýval tvrzenou alternativní cestou a neposoudil její dostatečnost. Krajský soud za tuto alternativu považoval žalobcem tvrzenou možnost využívat k obsluze přilehlých rodinných domů výhradně pozemky ve vlastnictví města Rakovníka bez nutnosti využití žalobcova pozemku. Krajský soud uvedl, že tuto možnost nelze bez dalšího vyloučit, neboť pokud by šířka cesty vedoucí pouze po obecních pozemcích byla pro přístup k rodinným domům dostatečná, část cesty nacházející se na žalobcově pozemku by představovala toliko cestu z pohodlí, a tedy by veřejně přístupnou účelovou komunikaci nebylo možno pro nepřiměřenost zásahu do žalobcových práv na tomto pozemku deklarovat. Krajský soud odkázal na fotografii obsaženou v žalobcově odvolání, z níž usoudil, že popsanou možnost nelze a priori vyloučit, neboť ze správních rozhodnutí ani z obsahu správních spisů nevyplývá, že by obecní pozemky nemohly být užívány v celé šíři. Poukázal rovněž na argumentaci žalobce, uplatněnou ve správním řízení, že část obecních pozemků byla protiprávně zabrána předzahrádkami třetích osob. Dle krajského soudu tak závěr o neexistenci alternativy k užívání pozemku žalobce jako veřejné cesty nemá dostatečnou oporu ve správním spise a žalobou napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné, neboť se nevypořádalo s uvedenou odvolací námitkou. II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[4] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž namítá, že o alternativní cestě lze uvažovat jedině v případě, že taková alternativní cesta skutečně existuje. V posuzované věci však po pozemcích ve vlastnictví města (konkrétně v místě, na jehož dostatečnost poukazuje žalobce) žádná cesta nevedla a nevede, což prokazují jak kontinuální letecké snímky lokality, tak pořízená fotodokumentace, obojí obsaženo ve správním spisu. Až do roku 2018 se navíc na této části pozemku města nacházel sloup veřejného osvětlení (později přesunutý).
[5] Stěžovatel připomíná, že v době vydání rozhodnutí nemohl předpokládat, že krajský soud bude hledat neexistující komunikační alternativu v možném přesunu stávající cesty z pozemku žalobce na pozemky města. Dle stěžovatele se krajský soud odchýlil od závěrů judikatury, dle kterých může být při posuzování nutné komunikační potřeby myslitelnou alternativou toliko jiná existující pozemní komunikace. V daném případě roh tvořený pozemky města parc. č. 2066/7 a 2065/3, v němž krajský soud spatřuje možnou alternativu, nejenže nikdy nebyl zpevněný, ale o cestě (s ohledem na tvar a návaznost obou pozemků v pravém úhlu) nelze ani uvažovat, neboť by pro větší automobily z důvodu pravoúhlého napojení nebyla vůbec sjízdná. K částečnému štěrkovému zásypu pozemků města stěžovatel podotkl, že ten na místě vznikl až poté, co žalobce svévolně odstranil panely ze svého pozemku a město Rakovník vzniklou situaci řešilo právě tímto provizorním zásypem. K „připloceným“ předzahrádkám stěžovatel uvedl, že ty jsou rovněž situovány v místě, kudy žádná komunikace nikdy nevedla.
[6] Stěžovatel se domnívá, že namísto řádného posouzení existujícího stavu po něm krajský soud vyžaduje, aby akceptoval přesunutí, resp. vytlačení, existující panelové pozemní komunikace na pozemky sousedního vlastníka (města Rakovníka), který však se vznikem komunikace na svém pozemku nikdy, a to ani konkludentně, nesouhlasil.
[7] Žalobce práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužil.
[8] Osoba zúčastněná na řízení I (město Rakovník) se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožňuje s argumentací stěžovatele a nesouhlasí se závěry krajského soudu. Žalobcem tvrzená alternativa nebyla v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí alternativou existující, ale toliko hypotetickou, která by mohla vzniknout v budoucnu. Dále uvedla, že v reakci na napadený rozsudek z opatrnosti na místě samém prověřila sjízdnost této teoretické trasy bez využití pozemku ve vlastnictví žalobce, což zároveň doložila pořízenou fotodokumentací. Výsledkem je zjištění, že zatáčkou (v pravém úhlu) je schopen s vysokou opatrností projet toliko menší osobní automobil, nikoli však již větší vozidla, jako jsou např. svoz komunálního odpadu či vozidla IZS. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud nejprve připomíná, že pro závěr o tom, že se na určitém pozemku nachází veřejně přístupná účelová komunikace (§ 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích), musí být vedle naplnění zákonných znaků prokázán rovněž souhlas vlastníka pozemku s veřejným užíváním a nutná komunikační potřeba, jak vyplývá z ustálené judikatury správních soudů, z níž správně vycházel i krajský soud (viz odkazy v bodu 50 napadeného rozsudku). S ohledem na závěry napadeného rozsudku a obsah kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud v tomto řízení zabýval toliko naplněním znaku nutné komunikační potřeby, konkrétně otázkou, zda žalovaný existenci komunikační alternativy v předchozím správním řízení a v něm vydaném rozhodnutí dostatečně posoudil.
[11] Znak nutné komunikační potřeby je naplněn tehdy, nenachází li se v posuzované lokalitě alternativa ke sporné komunikaci, o níž by bylo možné vzhledem ke konkrétním podmínkám v území rozumně uvažovat. „Pokud existuje jiná srovnatelná alternativa pro zajištění plnohodnotného komunikačního spojení, která by současně šetrněji zasahovala do oprávněných zájmů vlastníků sporné cesty, bylo by jí třeba dát na základě principu proporcionality přednost“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 1. 2013, č. j. 8 As 19/2012 42, bod 29). Stěžovatel v kasační stížnosti správně upozorňuje, že taková alternativní cesta ovšem musí reálně existovat, jak konstatoval Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 18. 11. 2015, č. j. 8 As 32/2015 32, bod 14, v němž odmítl jako dostatečnou alternativu pouhou možnost vytvoření nové komunikace na jiných pozemcích (v tehdejší věci rovněž na pozemcích ve vlastnictví obce). Tento závěr byl následně Nejvyšším správním soudem opakovaně potvrzen, např. v rozsudcích ze dne 19. 1. 2024, č. j. 5 As 396/2021 91, bod 79, ze dne 20. 6. 2024, č. j. 10 As 326/2023 46, bod 83, nebo ze dne 7. 11. 2024, č. j. 2 As 279/2023 27, bod 30. Judikatura Nejvyššího správního soudu tak dlouhodobě a setrvale stojí na závěrech, které přiléhavě shrnuje rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 19. 11. 2020, č. j. 30 A 65/2019 66: „Ve správním řízení o určení právního vztahu, zda se na pozemku nachází veřejně přístupná účelová komunikace (…), posuzuje silniční správní úřad to, zda v terénu reálně existuje alternativní přístupová varianta, nikoliv zda by mohla existovat v budoucnu (…).“
[12] V rozsudku č. j. 2 As 279/2023 27 (vyjmenovaném výše) se pak Nejvyšší správní soud zabýval přímo situací obdobnou nyní posuzované věci, v níž tehdejší stěžovatelé jako vlastníci zpevněné veřejně přístupné účelové komunikace rovněž rozporovali naplnění znaku nutné komunikační potřeby, přičemž tvrdili možnost alternativního dopravního spojení po sousedním nezpevněném obecním pozemku zarostlém travou. Nejvyšší správní soud však v tehdy posuzovaném případě uvedené úvahy odmítl právě s argumentací, že po sousedním pozemku žádná pozemní komunikace nevede, a stěžovatelé tedy ve skutečnosti požadují vytvoření pozemní komunikace nové, která by po provedení jednoduchých terénních úprav vedla jinak než cesta dosavadní. Vzhledem k tomu, že taková komunikace v rozhodné době neexistovala, Nejvyšší správní soud odmítl, že by mohla představovat reálnou alternativu (viz body 29 a 30 rozsudku).
[13] V nyní posuzované věci se v cípu žalobcova pozemku parc. č. X nachází část posuzované cesty tvořená obloukem betonových panelů, tedy cesta zpevněná, mající určitou kvalitu. Žalobce se domnívá, že u panelové cesty nacházející se na pozemku v jeho vlastnictví není naplněn znak nutné komunikační potřeby, a v této souvislosti poukazuje na sousední pozemky ve vlastnictví osoby zúčastněné na řízení I (města Rakovníka) parc. č. 2065/3 a 2066/7 (nyní sloučeny s pozemkem parc. č. 2080/9 a společně označeny jako p. č. 2066/7) lemující roh žalobcova pozemku v pravém úhlu.
[14] Žalobce již v podaném odvolání uváděl, že umístěné betonové panely tvoří nelogický tvar a v případě jejich posunutí na pozemky obce nedojde k omezení průjezdu (str. 3). Odvolání obsahuje fotografie, z nichž je patrný štěrkový zásyp na krajích jinak travnatých obecních pozemků hraničících s panelovou komunikací (str. 3 a 4). Dále žalobce poukázal na „připlocení“ či zaskládání dalších částí obecních pozemků, které označil za komunikaci (str. 5). Odvolal se na sdělení města Rakovníka ze dne 30. 5. 2008 a na úřední záznam Policie České republiky ze dne 7. 7. 2011, které dle jeho názoru dokládají, že pro přístup k přilehlým nemovitostem mohou sloužit obecní pozemky (str. 6).
[15] Stěžovatel v reakci na tuto odvolací námitku v odůvodnění vydaného rozhodnutí nejprve konstatoval, že základním předpokladem posuzování alternativy je, že taková alternativní cesta skutečně existuje, nikoli že má být teprve v budoucnu vybudována (str. 7). Dále uvedl, že z leteckých snímků, které jsou součástí správního spisu a jsou rovněž veřejně dostupné, je zřejmá plynulá kontinuita průběhu trasy komunikace, která byla narušena až v roce 2017 činností žalobce (pozn. soudu: sám žalobce v odvolání připustil, že části panelů tvořících cestu odstranil), čímž byl vytvořen žalobcem poukazovaný „nelogický průběh cesty“. Stěžovatel dále pokračoval, že do budoucna nevylučuje možnost přesunutí cesty či jiné dohody s městem. Uzavřel však, že věc je nutné posuzovat podle stavu existujícího v době rozhodování správního orgánu, kdy se cesta zčásti nachází na pozemku ve vlastnictví žalobce. Budoucí kroky, které by vedly k přesunu cesty pouze na obecní pozemky, tak nemají a nemohou mít na posouzení nynější existence veřejně přístupné účelové komunikace jakýkoli vliv (str. 9 a 10).
[16] Nejvyšší správní soud považuje způsob, jímž se stěžovatel vypořádal s otázkou tvrzené alternativy, která má dle žalobce spočívat v možnosti užívání toliko obecních pozemků, za přezkoumatelný. Z rozhodnutí je zřejmé, že stěžovatel nepovažuje namítanou alternativu přístupu a příjezdu za existující, přičemž závěr o neexistenci alternativy má dostatečnou oporu ve správním spisu (obsah podání účastníků řízení, fotografie místa a snímky leteckých map). Stěžovatel jistě mohl svoji argumentaci podrobněji rozvést, nicméně určitá stručnost jeho vyjádření v tomto případě nezpůsobuje nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí. Závěr krajského soudu, o který opřel zrušující výrok napadeného rozsudku, proto neobstojí.
[17] Nejvyšší správní soud pokládá za stěžejní, že podklady založené ve správním spisu neobsahují ani jen indicie pro možnou úvahu, že by jako veřejná cesta v posledních desetiletích sloužila rovněž ta část pozemků ve vlastnictví města Rakovníka parc. č. 2065/3 a 2066/7 obepínající roh žalobcova pozemku, kam žalobce požadoval přesunout panely ze svého pozemku (dále jen „rohová cesta“). I pokud by tomu tak bylo v dávné minulosti, vyšla případná nezpevněná rohová cesta nacházející se výhradně na obecních pozemcích dávno z užívání pokojnou cestou (srov. rozsudek ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 64, bod 89). Neměnný průběh sporné panelové cesty je kontinuálně v čase zachycen postupným leteckým snímkováním, čemuž odpovídá zatravnění příslušné části obecních pozemků, jakož i to, že žádná rohová cesta není z fotografií patrná v současnosti, ani v minulosti (z leteckých snímků). Jako potenciální alternativní účelová komunikace by tedy postrádala již znak patrnosti v terénu. Pokud se jedná o stav obecních pozemků, obsah správního spisu bez pochybností dokládá, že k obsluhovaným nemovitostem vedla po desetiletí pohodlná, zpevněná a dostatečně široká panelová cesta s vhodným poloměrem zatáčky. Proto neexistoval žádný důvod, aby její uživatelé užívali jako komunikaci rovněž sporný roh obecních pozemků.
[18] Indicií, natož důkazem, který by mohl prokázat existenci rohové cesty jako komunikační alternativy k panelové cestě na žalobcově pozemku, pak není ani sdělení města Rakovníka jednomu z uživatelů panelové cesty ze dne 30. 5. 2008, kterého se žalobce dovolává. Z tohoto sdělení toliko vyplývá, že pokud by panelová cesta byla v budoucnu odstraněna, bylo by v případě nutnosti možno využít též pruhy sousedních obecních pozemků. Ze sdělení tedy nelze dovozovat současnou existenci jiné účelové komunikace (rohové cesty), nýbrž toliko možnost případného využití obecních pozemků. Stejně tak nepotvrzuje existenci rohové cesty ani úřední záznam Policie České republiky ze dne 7. 7. 2011, rovněž odkazovaného žalobcem, v němž jsou toliko popsány výpovědi osob o průběhu zásahu žalobce do tělesa posuzované panelové cesty (odstranění panelů). Ze závěru policie, že „okolo vyňatých panelů je prostor, kterým by se případně dalo projet (…)“ nelze dovodit ani jen indicii (natož důkaz) existence rohové cesty, ale opět toliko možnost provizorního užití sousedních obecních pozemků k průjezdu vozidel.
[19] Sám žalobce se ostatně v podaném odvolání dovolává posunutí panelů právě na jím tvrzenou rohovou cestu a pokouší se doložit, že by k dopravní obsluze mohly sloužit samotné obecní pozemky. Z toho pak dovozuje absenci znaku nutné komunikační potřeby pro veřejné užívání pozemku v jeho vlastnictví. Zcela však pomíjí skutečnost, že v těchto místech v době vedení sporu o existenci komunikace prokazatelně žádná cesta, natož taková, která by naplňovala znaky veřejně přístupné účelové komunikace, nevedla a neexistovala. Na žalobcovy odvolací námitky stěžovatel v odůvodnění rozhodnutí adekvátně reagoval sdělením, že základním předpokladem posuzování jakékoliv alternativy je, že taková alternativní cesta fakticky existuje, z čehož lze bez pochybností dovodit, že správní orgán myslitelnou alternativu v terénu za existující vůbec nepovažoval. Dále stěžovatel správně poukázal na to, že věc musí posuzovat podle skutečného stavu, případné budoucí dohody o přesunu, tedy o přebudování, resp. novém vybudování rohové cesty, nemají a nemohou mít žádný vliv na stávající vyhodnocení existence veřejně přístupné účelové komunikace na části žalobcova pozemku.
[20] Dle Nejvyššího správní soudu se tak krajský soud v daném případě nesprávně zaměřil na pouhou potencialitu sjízdnosti obecních pozemků v trase rohové cesty (bez nutnosti využívání žalobcova pozemku) a na jejich podélný tvar napovídající, že by jako pozemní komunikace mohly v budoucnu sloužit. Taková potencialita však sama o sobě není rozhodující. Jak Nejvyšší správní soud upozornil v minulosti, v deklaratorním správním řízení nelze konstitutivně zakládat jiný průběh veřejně přístupné účelové komunikace (rozsudek ze dne 16. 6. 2025, č. j. 8 As 166/2024 46, bod 22).
[21] Nejvyšší správní soud zároveň pro upřesnění doplňuje, že nelze zaměňovat situace, kdy je posuzovaná cesta na pozemku nezpevněná a tvoří ji toliko dvě vyjeté koleje či pěšina v trávě, přičemž současná rozpoznatelná trasa cesty je výsledkem živelného užívání cesty a jejího pozvolného rozšiřování v terénu za desetiletí její existence, kdy se z obecního pozemku postupně rozšířila i mimo hranice tohoto pozemku na pozemky sousední ve vlastnictví jiných osob, a situace, kdy je posuzovaná cesta zpevněná a její živelné rozšíření či přesun jsou z tohoto důvodu v průběhu času vyloučeny, jako tomu je v nyní posuzované věci. Pouze v prvém případě má smysl prověřovat, zda nadále trvá průchodnost a průjezdnost původního obecního pozemku, zda je vedle posuzované cesty nacházející se na pozemku jiné osoby i v době sporu obecní pozemek stále používán k chůzi a jízdě, a následně případně dospět k závěru, že cesta v původní trase nevyšla z užívání, byť by třeba byla porostlá drobnou vegetací, a u nové trasy proto nelze shledat nutnou komunikační potřebu (shodně viz rozsudek č. j. 8 As 166/2024 46, body 23 až 25).
[22] Existenci alternativní rohové cesty, jejíž srovnatelnost a dostatečnost by stěžovatel byl povinen dle krajského soudu podrobněji vyhodnocovat, pak nelze dovozovat ani ze štěrkového zásypu části obecních pozemků hraničících s panelovou cestou na pozemku žalobce. Tento materiál byl na místo navezen osobou zúčastněnou na řízení I (městem Rakovníkem) až v důsledku žalobcova svévolného odstranění části panelů cesty, a to za účelem provizorního vyřešení průjezdnosti úseku. Nejvyšší správní soud poznamenává, že je nepřijatelné, aby si žalobce, který do panelové cesty fyzicky zasáhl a odstranil části panelů, tímto svémocným narušováním stávající a dlouhodobě existující cesty vynucoval zřízení nové cesty (včetně případného přesunutí panelů) jako její alternativy. Nejvyšší správní soud odkazuje na právní zásadu nemo turpitudinem suam allegare potest (nikdo nesmí mít prospěch z vlastní nepoctivosti), které se tento soud nezřídka dovolává v podobných situacích – tedy v situacích, kdy účastník řízení usiluje o prospěch ze situace, kterou svým protiprávním jednáním způsobil (viz k tomu již citovaný rozsudek č. j. 10 As 326/2023 46, bod 85). Již z tohoto důvodu nelze ze štěrku umístěného na pozemky ve vlastnictví města Rakovníka, jakož ani případného nouzového užívání těchto pozemků uživateli v době po protiprávním zásahu žalobce do panelové cesty, jakkoli dovozovat existenci alternativní účelové komunikace (rohové cesty) v místech, kde se tento navezený štěrk nyní nachází.
[23] Pro úplnost Nejvyšší správní soud doplňuje, že oporu ve správním spisu nemají ani úvahy krajského soudu o nezákonném zabrání částí obecních pozemků (předzahrádek), v čemž krajský soud spatřuje potenciální nepřípustné zúžení alternativní komunikace. Neexistuje li cesta na obecních pozemcích, nemohou mít ani případné zábory částí obecních pozemků třetími osobami žádný dopad na posuzovaný případ, ať již byly činěny v dohodě s jejich vlastníkem, či bez jeho vědomí.
[24] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že travnaté části obecních pozemků (v důsledku jednání žalobce částečně zasypané štěrkem), které jako rohová cesta neslouží a v posledních desetiletích nesloužily jako komunikace, nepředstavují myslitelnou existující alternativu, jíž by se s ohledem na zjištěný skutkový stav věci stěžovatel byl povinen v rozhodnutí zabývat nad rámec argumentace obsažené v žalobou napadeném rozhodnutí o odvolání. IV. Závěr a náklady řízení
[25] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto ve smyslu § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil napadený rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je krajský soud ve smyslu § 110 odst. 4 s. ř. s. vázán závěry vyslovenými výše v tomto rozsudku, na jejichž základě znovu posoudí důvodnost žalobních námitek.
[26] V dalším řízení rozhodne krajský soud také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 3. prosince 2025
Mgr. Ing. Veronika Juřičková
předsedkyně senátu