6 Azs 248/2022 – Nejvyšší správní soud

6 Azs 248/2022- 23 - text

6 Azs 248/2022 - 26 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Veroniky Juřičkové a soudců Tomáše Langáška a Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: V. K., proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalované ze dne 14. 7. 2022, č. j. MV 88067

4/SO

2022, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 12. 10. 2022, č. j. 195 A 5/2022 30,

Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 12. 10. 2022, č. j. 195 A 5/2022 30, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

1. má požadované vzdělání; v odůvodněných případech, zejména v případě důvodných pochybností, zda cizinec má požadované vzdělání nebo zda toto vzdělání odpovídá charakteru zaměstnání, je na žádost ministerstva povinen prokázat, že jeho zahraniční vzdělání bylo uznáno příslušným orgánem České republiky,

2. má požadovanou odbornou kvalifikaci, pokud je podle zvláštního právního předpisu vyžadována, a

3. splňuje podmínky pro výkon regulovaného povolání, jde li o takové povolání. [12] Podle § 35 odst. 1 zákona o zaměstnanosti zaměstnavatel může oznámit příslušné krajské pobočce Úřadu práce volná pracovní místa a jejich charakteristiku (§ 37). Volnými pracovními místy se rozumí nově vytvořená nebo uvolněná pracovní místa, na která zaměstnavatel zamýšlí získat zaměstnance nebo je hodlá obsadit dočasně přidělenými zaměstnanci agentury práce. [13] Zaměstnavatel, který hodlá na volném pracovním místě zaměstnávat cizince na základě povolení k zaměstnání, zaměstnanecké karty nebo modré karty, je dle § 86 zákona o zaměstnanosti povinen oznámit takové pracovní místo, na kterém může být cizinec zaměstnán, krajské pobočce Úřadu práce, v jejímž územním obvodu má být zaměstnání vykonáváno, a to včetně základní charakteristiky tohoto pracovního místa (§ 37). [14] Podle § 37 téhož zákona platí, že krajská pobočka Úřadu práce vede evidenci volných pracovních míst, která obsahuje identifikační údaje zaměstnavatele, základní charakteristiku pracovního místa, to je určení druhu práce a místa výkonu práce, předpoklady a požadavky stanovené pro zastávání pracovního místa, základní informace o pracovních a mzdových podmínkách a informaci, zda se jedná o pracovní místo vyhrazené nebo vhodné pro osobu se zdravotním postižením. Dále evidence obsahuje informaci o tom, zda jde o zaměstnání na dobu neurčitou nebo určitou a jeho předpokládanou délku. Evidence může dále obsahovat zejména informace o možnostech ubytování, dojíždění do zaměstnání a další informace, které zaměstnavatel požaduje zveřejnit (pozn.: zvýraznění doplnil soud). [15] Ustanovení § 37a odst. 1, 2 a 4 zákona o zaměstnanosti upravuje, že centrální evidence volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty a centrální evidence volných pracovních míst obsaditelných držiteli modré karty, vedené ministerstvem, obsahují údaje uvedené v § 37. Volným pracovním místem obsaditelným držitelem zaměstnanecké karty se rozumí pracovní místo, které nebylo obsazeno do 30 dnů od jeho oznámení krajské pobočce Úřadu práce, s výjimkou pracovních míst úředníků územních samosprávných celků a služebních míst státních zaměstnanců. Podmínkou pro zařazení volného pracovního místa do centrální evidence volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty je souhlas zaměstnavatele a současně to, že je toto volné pracovní místo krajskou pobočkou Úřadu práce nabízeno a zveřejněno alespoň po dobu 30 dnů od jeho oznámení krajské pobočce Úřadu práce podle odstavce 2. Krajská pobočka Úřadu práce může s ohledem na situaci na trhu práce zkrátit dobu podle věty první až na 10 dnů. [16] Z výše citovaných ustanovení vyplývá, že zaměstnavatel, který hodlá uzavřít pracovní smlouvu s příslušníkem třetí země, je povinen nejprve pracovní místo nabídnout na trhu práce prostřednictvím krajské pobočky Úřadu práce České republiky. Pro účely evidence volných pracovních míst zaměstnavatel uvede k nabízenému pracovnímu místu zákonem stanovené údaje (§ 37 zákona o zaměstnanosti), tzv. charakteristiku pracovního místa. Pokud není o takové místo v době 30 dnů projeven zájem a neobsadí je uchazeč z České republiky či Evropské unie a pokud s tím zaměstnavatel souhlasí, lze místo zaevidovat v centrální evidenci volných míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty a nabídnout je cizinci ze třetí země. Evidenci a v ní obsaženou charakteristiku pracovních míst nemohou správní orgány měnit. Nabídka pracovního místa po dobu 30 dnů prostřednictvím krajské pobočky Úřadu práce České republiky (výjimečně po dobu zkrácenou na 10 dnů) představuje tzv. test trhu práce, který musí bez dalšího řádně proběhnout, aby mohlo být místo následně obsazeno cizincem ze třetí země. Požadavek na řádně proběhlý test trhu práce je současně zajištěn tím, že pracovní místo bude cizincem ze třetí země obsazeno za totožných podmínek a při dodržení totožných požadavků na konkrétní pracovní místo obsažených v evidenci jako o uchazečů z České republiky a Evropské unie, kteří mají při obsazování pracovních míst před uchazeči ze třetích zemí přednost. [17] V souzené věci žalobce k výzvě správního orgánu prvního stupně předložil v řízení doklad odborné způsobilosti (vysvědčení č. 3221, vydané na SOTU 9 měs. Svaljava Zakarpatská oblast), dle kterého dne 2. 7. 1986 ukončil úplný kurz středního odborného technického učiliště s dobou studia 2 roky v profesi tvarovač, tavič železných výrobků. Dle správních orgánů doložené vzdělání neodpovídalo požadavku na odbornou způsobilost pro výkon nabízeného zaměstnání slévač/tavič (úplné střední vzdělání s maturitou), uvedenému v základní charakteristice tohoto pracovního místa podle § 37 zákona o zaměstnanosti v EVPM. Krajský soud v napadeném rozsudku správním orgánům vytkl, že byly povinny se při posuzování naplnění požadavku na odbornou způsobilost zabývat vlastním charakterem zaměstnání a zohlednit i další okolnosti případu.

[18] Za účelem posouzení oprávněnosti těchto krajským soudem vznesených požadavků bylo nutno nejprve zodpovědět otázkou, jakou povahu má charakteristika odborné způsobilosti při vymezení pracovního místa pro účely EVPM. Nejvyšší správní soud se ve své rozhodovací činnosti zabýval výkladem § 37 zákona o zaměstnanosti, včetně toho, které údaje v něm vyjmenované jsou (i) základní, a tedy nezbytné pro charakteristiku pracovního místa evidovaného v centrální evidenci volných míst, a které lze považovat za (ii) údaje vedlejší. Rozlišení těchto charakteristik a jejich závaznosti má totiž dopad na rozhodování správních orgánů při posuzování naplnění podmínek v jednotlivých řízeních týkajících se zaměstnávání cizinců.

[19] V rozsudku ze dne 13. 8. 2021, č. j. 6 Azs 127/2021 38, Nejvyšší správní soud v této souvislosti vyslovil, že základní charakteristiku pracovního místa pro účel evidence volných pracovních míst tvoří údaje o druhu práce a místu výkonu práce, předpoklady a požadavky stanovené pro zastávání pracovního místa, základní informace o pracovních a mzdových podmínkách a informace, zda se jedná o pracovní místo vyhrazené nebo vhodné pro osobu se zdravotním postižením. Vedle toho informace o tom, zda jde o zaměstnání na dobu neurčitou nebo určitou a o jeho předpokládané délce, vymezené až ve druhé větě § 37 zákona o zaměstnanosti, za základní označeny nejsou, přičemž i systematický výklad vede k závěru, že se jedná o informace další, resp. dále uváděné. Na základě uvedeného rozlišení pak Nejvyšší správní soud v tehdejším případě dospěl k závěru, že případná neshoda v údajích týkající se „pouze“ vedlejších údajů nepostačuje k závěru, že účelem pobytu cizince na území není zaměstnání na pracovním místě uvedeném v centrální evidenci obsaditelných volných pracovních míst ve smyslu § 42g odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců. A contrario při posuzování naplnění podmínek pro prodloužení zaměstnanecké karty, které představují základní charakteristiku pracovního místa [tj. včetně požadavku na odbornou způsobilost dle § 42g odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců], jsou správní orgány údaji uvedenými v EVPM vázány.

[20] V souzené věci krajský soud v napadeném rozsudku vycházel při výkladu § 42g odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců z toho, že citované ustanovení obsahuje dvě podmínky, které musejí být splněny kumulativně: (1) odborná způsobilost je vázána právě na výkon zaměstnání, pro něž byla udělena zaměstnanecká karta a které cizinec hodlá vykonávat, a (2) odborná způsobilost musí vyplývat z charakteru zaměstnání či z mezinárodní smlouvy. Na základě uvedeného krajský soud dovodil, že bylo povinností správních orgánů při zjištění nesouladu v požadavku na minimální dosažený stupeň vzdělání zkoumat vlastní charakter zaměstnání a vyhodnotit, zda odborná způsobilost doložená žalobcem byla pro výkon daného pracovního místa dostačující navzdory zaměstnavatelem vznesenému požadavku (evidovanému v EVPM) na ukončené střední vzdělání s maturitou.

[21] Smysl uvedené právní úpravy však nespočívá v tom, aby správní orgány byly povinny v každém jednotlivém případě zkoumat, jaké odborné vzdělání a jaký konkrétní dosažený stupeň vyžaduje výkon určitého zaměstnání. Účelem je eliminovat nepřiměřené požadavky na odbornou způsobilost zcela neodpovídající charakteru nabízeného zaměstnání. V souzeném případě se o takový požadavek zjevně nejednalo, neboť požadavek zaměstnavatele obsažený v evidenci EVPM zjevné pochybnosti o jeho oprávněnosti nevyvolával. Za skutkových okolností nyní souzené věci tedy správní orgány nepochybily tím, že bez dalšího vycházely z údajů v EVPM. Obsah evidence volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnacké karty totiž vyjadřuje skutečnou vůli zaměstnavatele za tam stanovených podmínek uchazeče opravdu zaměstnat (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2021, č. j. 10 Azs 422/2019 31). Údaj o tom, jaký stupeň vzdělání je pro výkon konkrétního zaměstnání třeba, je tak na úvaze zaměstnavatele, nikoli na určení správních orgánů.

[22] Nejvyšší správní soud k tomu zároveň doplňuje, že požadavky na pracovní místo, které tvoří jeho základní charakteristiku a mezi které se řadí i požadavek na odbornou způsobilost, významně ovlivňují úvahy uchazečů o zaměstnání a patří mezi základní kritéria pro rozhodování, zda se uchazeč vůbec bude o místo ucházet, či nikoli (shodně viz rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 7. 6. 2022, č. j. 55 A 7/2022 24). Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 9. 2020, č. j. 2 Ads 83/2019 26: „Účelem zákona je zejména uspokojit potřeby zaměstnání občanů Evropské unie, v praxi zejména občanů ČR žijících na našem území. Zaměstnávání cizinců má sloužit k 'dokrytí' potřeb pracovních sil tam, kde to zájme českého hospodářství jako celku (ne nezbytně však zájem jednotlivých zaměstnavatelů) vyžaduje. Proto je zaměstnávání cizinců podrobeno přísné regulaci jak z hledisek strukturálních, tak z hledisek prostorových – smyslem a účelem regulace je vpustit na český pracovní trh jen takové profese, na taková místa, v takových počtech a v takovém čase, v nichž to pomůže celkovému ekonomickému výkonu země a zároveň to nepovede ke snížení dostupnosti zaměstnání pro občany EU a úrovně pracovních odměn, jichž v ČR dosahují.“

[23] Tyto otázky si však krajský soud nekladl, zcela je při svých úvahách opomenul a vůbec se jimi nezabýval. Dle Nejvyššího správního soudu tak pominul podstatný smysl a účel uvedení základní charakteristiky konkrétního pracovního místa v EVPM a jejího následného (ne)dodržení.

[24] Pokud krajský soud v napadeném rozsudku odkazoval na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2021, sp. zn. 1 Azs 88/2021 39, v něm Nejvyšší správní soud posuzoval skutkově odlišný případ od případu nyní projednávaného. Konkrétně řešil, zda lze za odbornou způsobilost k výkonu zaměstnání „truhlář“ považovat podle § 42g odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců rovněž zaměstnavatelem požadovanou odbornou způsobilost k řízení motorových vozidel. K tomuto požadavku Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku uvedl: „Toto zákonné ustanovení poskytuje i demonstrativní výčet toho, co lze považovat za odbornou způsobilost. Je zřejmé, že v nyní projednávaném případě nespadá držení řidičského průkazu skupiny B ani pod jeden ze tří bodů tohoto výčtu. Nejedná se ani o požadované vzdělání (které jako požadavek stanoví sám zaměstnavatel), ani o odbornou kvalifikaci vyžadovanou jiným právním předpisem, ani splnění podmínek regulovaného povolání (přičemž v obou případech se jedná o požadavky stanovené jiným zákonem). Tento demonstrativní výčet však umožňuje lépe pochopit charakter oné odborné způsobilosti, neboť nahlíženo optikou stěžovatelky – by řidičský průkaz byl dokladem stejné kategorie jako doložení požadovaného vzdělání podle bodu 1 daného ustanovení – jedná se totiž o podmínku stanovenou zaměstnavatelem. Nelze však akceptovat výklad, že takovým dokladem by bylo vše, co zaměstnavatel dle Evidence volných pracovních míst vyžaduje.[17] Doložení řidičského průkazu by jistě bylo legitimně a v souladu se zákonem vyžadováno u pracovního místa „řidič“. Řidičský průkaz by v takovém případě pokazoval odbornou způsobilost, která by přímo souvisela s výkonem zaměstnání a vyplývala by z charakteru tohoto zaměstnání (řízení dopravního prostředku). U pozice truhláře si lze představit doložení např. vyučení se v daném oboru a předchozí praxe, pokud by ji zaměstnavatel požadoval. Nejvyšší správní soud rozumí tomu, že u profese truhláře může vzniknout potřeba dopravovat se z místa jedné zakázky do místa další zakázky, jako tomu ovšem může být i u celé řady dalších zaměstnání. Neznamená to však, že řízení vozidla je vázáno na výkon zaměstnání truhláře a že požadavek způsobilosti řízení motorových vozidel byl nezbytně spojen s výkonem tohoto zaměstnání, a byl tedy součástí odborné způsobilosti podle § 42g odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců.“

[25] Vzhledem k tomu, že v tehdejší věci nebyla požadovaná kvalifikace řidiče nezbytně spojena s výkonem dotčeného zaměstnání, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že za takové situace bylo na místě se podrobněji zabývat charakterem zaměstnání v souvislosti s požadavkem zaměstnavatele na odbornou způsobilost. V nyní posuzované věci se však jednalo o situaci odlišnou a správní orgány správně vycházely z požadavku uvedeného zaměstnavatelem v EVPM. Ostatně, vázanost správních orgánů obsahem EVPM (viz bod [19] výše) Nejvyšší správní soud potvrdil právě v rozsudku č. j. 1 Azs 88/2021 39 (bod 20).

[26] Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani se závěry krajského soudu, že správní orgány v daném případě dostatečně nezohlednily další okolnosti případu. Ačkoli Nejvyšší správní soud rozumí tomu, že žalobce mohl mít s ohledem na průběh dřívějších řízení jistá očekávání, nic to nemění na tom, že stanovená podmínka odborné způsobilosti nebyla v daném případě naplněna. Nejvyššímu správnímu soudu nejsou známy okolnosti předchozích řízení, a pokud žalobce ve spojitosti s touto podmínkou tvrdí, že ze strany zaměstnavatele došlo při uvedení požadavku na odbornou způsobilost k omylu, nese negativní následky takového omylu i žalobce. Negativní dopady nemůže zvrátit ani dodatečné prohlášení zaměstnavatele, že žalobcova odborná způsobilost je pro výkon zaměstnání dostačující. Je tomu tak z toho důvodu, že uvedení údajů v EVPM tvořících základní charakteristiku pracovního místa má zásadní význam pro naplnění smyslu a účelu testu trhu práce. Pokud by správní orgány od požadavků zaměstnavatele v EVPM upustily, v rozporu s testem trhu práce by nepřípustně zvýhodnily žalobce před občany České republiky a Evropské unie, pro které stanovený požadavek rovněž platil. Test trhu práce tedy nelze tímto způsobem obcházet. V případě změny požadavku na kvalifikaci by muselo pracovní místo s uvedenou základní charakteristikou opět nejdříve projít testem trhu práce, tedy být po určenou dobu nejprve inzerováno občanům České republiky a EU, než by mohlo být nabídnuto cizincům ze třetích zemí. Správní orgány se zároveň nedopustily nepřípustného formalismu, neboť skutkové okolnosti daného případu nesvědčily o požadavku zjevně nepřiměřeném, od něhož by se správní orgány v dané věci mohly odklonit. IV. Závěr a náklady řízení

[27] Na základě výše uvedených skutečností Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto ve smyslu § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je krajský soud ve smyslu § 110 odst. 4 s. ř. s. vázán závěry vyslovenými v tomto rozsudku. Opětovně se tedy bude zabývat otázkou, zda byl postup správních orgánů při vyhodnocení naplnění podmínky doložení odborné způsobilosti žalobce pro účely rozhodování o prodloužení zaměstnanecké karty v souladu se zákonem o pobytu cizinců.

[28] V dalším řízení krajský soud rozhodne také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 31. října 2023

Mgr. Ing. Veronika Juřičková předsedkyně senátu

Plný text rozhodnutí