V případě, že se cizinec mladší 15 let dostaví k podání žádosti o povolení
k dlouhodobému pobytu na území České republiky osobně (§ 169 odst. 14 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky) spolu s rodinným příslušníkem zmocněným zákonnými zástupci k jeho výchově, přičemž rodiče se prokazatelně na území České republiky nenacházejí, má být řízení o této žádosti zahájeno (§ 44 odst. 1 správního řádu) z důvodu splnění podmínky osobní přítomnosti
žadatele. Tento specifický případ nelze ztotožňovat s případem, kdy je žádost podána poštovní přepravou, a následkem je nezahájení správního řízení.
V případě, že se cizinec mladší 15 let dostaví k podání žádosti o povolení
k dlouhodobému pobytu na území České republiky osobně (§ 169 odst. 14 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky) spolu s rodinným příslušníkem zmocněným zákonnými zástupci k jeho výchově, přičemž rodiče se prokazatelně na území České republiky nenacházejí, má být řízení o této žádosti zahájeno (§ 44 odst. 1 správního řádu) z důvodu splnění podmínky osobní přítomnosti
žadatele. Tento specifický případ nelze ztotožňovat s případem, kdy je žádost podána poštovní přepravou, a následkem je nezahájení správního řízení.
Prejudikatura: č . 2387/2011 Sb . NSS .
Žalobkyně na území České republiky pobývala na základě víza k pobytu nad 90 dnů za
účelem jiné/ostatní s platností od 30 . 7 . 2014
do 31 . 12 . 2014 . Od 1 . 9 . 2014 navštěvovala základní školu . Dne 13 . 11 . 2014 se žalobkyně
dostavila spolu s právním zástupcem a svým
dědečkem na pracoviště žalovaného v Brně
za účelem podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem „ostatní“, přesněji za účelem absolvování školní docházky
v České republice . Žalovanému byla dolože-
o § 169 odst. 16..
nemění nic ani skutečnost, že zákonodárce
nad rámec důvodů uvedených v § 41 správního řádu stanovil další důvod pro prominutí
zmeškání lhůty k podání žádosti v § 67 odst . 8
zákona o pobytu cizinců . Lze tedy uzavřít, že
vycházel-li žalovaný a správní orgán I . stupně,
který byl vázán závěrem odvolacího orgánu,
z názoru, že žádost o prominutí zmeškání
lhůty k podání žádosti o povolení k trvalému
pobytu dle § 41 správního řádu je nepřípustná, bylo řízení zatíženo vadou, která mohla
vést k vydání nezákonného meritorního rozhodnutí . ( . . .)
na plná moc rodičů žalobkyně k tomu, aby
dědeček nezletilé tuto vychoval a živil v České republice, a dále plná moc rodičů k tomu,
aby nezletilou ve všech právních věcech zastupoval advokát Mgr . Sedlák . Žádost o povolení k dlouhodobému pobytu byla dne 22 . 12 .
2014 vrácena právnímu zástupci žalobkyně
jako nepodaná, neboť podle žalovaného nebyla podána, resp . do 5 dnů potvrzena, osobně zákonným zástupcem v té době nezletilé
žalobkyně, což je dle žalovaného podmínka
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 12 /2016
vyplývající z § 169 odst . 14 zákona o pobytu
cizinců . Zmocněný zástupce žalobkyně dne
6 . 1 . 2015 úřední tiskopis žádosti zaslal zpět
žalovanému, který jej opětovně dne 19 . 1 .
2015 zaslal zpět zmocněnému zástupci . Právní zástupce žalobkyně dne 30 . 3 . 2015 zaslal
Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu
cizinců žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti správního orgánu prvního stupně .
Usnesením Komise nebylo návrhu vyhověno
s odůvodněním, že „[š]etřením v dostupných
evidencích bylo zjištěno, že dne 22. 12. 2014
byla žádost vrácena jako nepodaná, neboť
nebyla podána, respektive potvrzena osobně zákonným zástupcem v té době nezletilé
žadatelky […] Na základě shora uvedených
skutečností nemohlo být řízení o žádosti
o povolení k dlouhodobému pobytu na území ČR správním orgánem zahájeno a veškeré písemné materiály byly vráceny zpět tehdejšímu zmocněnému zástupci.“
Žalobkyně se u Městského soudu v Praze
žalobou domáhala ochrany proti nečinnosti
žalovaného, kterou spatřovala v tom, že žalovaný dosud nerozhodl o její žádosti o vydání
povolení k dlouhodobému pobytu na území
České republiky . Městský soud rozsudkem
ze dne 24 . 11 . 2015, čj . 3 A 52/2015-37, uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí
o žádosti žalobkyně o vydání povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky
ze dne 13 . 11 . 2014, a to do 60 dnů od právní
moci rozsudku .
e
žalobou domáhala ochrany proti nečinnosti
žalovaného, kterou spatřovala v tom, že žalovaný dosud nerozhodl o její žádosti o vydání
povolení k dlouhodobému pobytu na území
České republiky . Městský soud rozsudkem
ze dne 24 . 11 . 2015, čj . 3 A 52/2015-37, uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí
o žádosti žalobkyně o vydání povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky
ze dne 13 . 11 . 2014, a to do 60 dnů od právní
moci rozsudku .
Městský soud vyšel při právním posouzení z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze
dne 30 . 4 . 2015, čj . 7 Azs 282/2014-48 . Při posouzení sporné otázky, zda bylo povinností
žalovaného o žádosti žalobkyně rozhodnout,
bylo podle městského soudu potřeba vyjít
z § 44 odst . 1 správního řádu, podle něhož
„[ř]ízení o žádosti je zahájeno dnem, kdy
žádost nebo jiný návrh, kterým se zahajuje
řízení […], došel věcně a místně příslušnému
správnímu orgánu“ . Případné formální vady
podání žádosti se – nahlíženo v obecné rovině – mohou odrazit ve způsobu, jakým správní orgán o žádosti rozhodne . Jsou-li naplněny
(resp . nenaplněny) příslušné zákonné podmínky, správní orgán žádost neprojedná věc-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 12/2016
ně, ale v závislosti na charakteru formálních
nedostatků, např . řízení zastaví nebo věc
odloží apod . V posuzované věci považoval
městský soud za rozhodné, že se žádost o pobytové oprávnění podaná na odpovídajícím
tiskopisu dostala do dispozice žalovaného .
Pokud byl žalovaný toho názoru, že procesně
nezpůsobilý cizinec žádost o povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu osobně
podat nemůže a musí ji podat za něj osobně
zákonný zástupce, jednalo se o vadu žádosti,
která je odstranitelná, a to postupem podle
§ 37 odst . 3 správního řádu . Žalovaný však
žádost bez dalšího vrátil žalobkyni (jejímu
právnímu zástupci) . V takovém případě však
nelze žalobkyni klást takový procesní vývoj
k tíži, respektive z postupu žalovaného, který
se případné vady žádosti nepokusil v souladu
s § 37 odst . 3 správního řádu odstranit, dovozovat, že mají za následek nezahájení řízení .
Městský soud neposuzoval interpretaci § 169
odst . 14 zákona o pobytu cizinců, neboť v případě nynější nečinnostní žaloby nebyla dle
jeho názoru tato otázka stěžejní (rozhodné
dle městského soudu bylo, že se žádost dostala do dispozice žalovaného) . Městský soud by
tak dle svého vyjádření předjímal posouzení
otázky, která by byla rozhodnou až v řízení
o případné žalobě proti rozhodnutí o podané žádosti .
mají za následek nezahájení řízení .
Městský soud neposuzoval interpretaci § 169
odst . 14 zákona o pobytu cizinců, neboť v případě nynější nečinnostní žaloby nebyla dle
jeho názoru tato otázka stěžejní (rozhodné
dle městského soudu bylo, že se žádost dostala do dispozice žalovaného) . Městský soud by
tak dle svého vyjádření předjímal posouzení
otázky, která by byla rozhodnou až v řízení
o případné žalobě proti rozhodnutí o podané žádosti .
Proti rozsudku městského soudu podal
žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost . Stěžovatel předně uvedl, že předmětem rozdílného výkladu a interpretace městského soudu
a správního orgánu je otázka hodnocení, zda
obecná právní úprava daná správním řádem
je nadřazena lex specialis, a to s vědomím, že
meritorní rozhodnutí bude aplikační praxí
chápáno jako precedens a spojeno s administrativně-ekonomickými důsledky . K otázce
právního hodnocení validity procesních úkonů učiněných správním orgánem byl stěžovatel toho názoru, že na základě novelizovaného
znění § 169 odst . 14 zákona o pobytu cizinců
je cizinec s účinností od 3 . 1 . 2011 povinen
podat žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu se změněným účelem osobně .
Stěžovatel svůj právní názor opřel o usnesení Ústavního soudu ze dne 24 . 9 . 2013,
sp . zn . IV . ÚS 642/13, který explicitně stanovil, že § 169 odst . 14 zákona o pobytu cizinců je speciálním ustanovením k § 37 odst . 4
správního řádu; v takovém výkladu a vztahu
normy obecné a speciální pak Ústavní soud
neshledal svévolnou interpretaci práva ani
žádné ústavněprávní argumenty, které by
přisvědčovaly zásahu do základního práva na
spravedlivý proces . Ustanovení § 169 odst . 14
zákona o pobytu cizinců obsahuje speciální
požadavek výhradně osobního doručení žádosti přímo osobou žadatele . Jedná se o speciální právní úpravu ve vztahu k § 37 odst . 4
správního řádu, která má, dle názoru stěžovatele, přednost před úpravou obecnou . Forma
podání je rovněž upravena ve vztahu k § 37
odst . 4 správního řádu ustanovením speciál-
ním, a to v § 42 zákona o pobytu cizinců,
explicitně jako forma písemná, navíc s tím,
že podání musí být učiněno na úředním tiskopisu . Právě v předepsané písemné formě
podání a ve stanoveném způsobu osobního
doručení spočívá specialita vůči správním
řádem umožněné formě ústního podání do
protokolu, kdy se podatel již z podstaty věci
dostaví ke správnímu orgánu osobně, anebo
tak učiní jeho zmocněný zástupce, pokud
ovšem není zvláštním zákonem vyžadována osobní účast podatele u tohoto úkonu,
jako je tomu v případě § 169 odst . 14 zákona
o pobytu cizinců – srov . rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29 . 11 . 2012, čj . 5 Ans
9/2012-35 .
bního
doručení spočívá specialita vůči správním
řádem umožněné formě ústního podání do
protokolu, kdy se podatel již z podstaty věci
dostaví ke správnímu orgánu osobně, anebo
tak učiní jeho zmocněný zástupce, pokud
ovšem není zvláštním zákonem vyžadována osobní účast podatele u tohoto úkonu,
jako je tomu v případě § 169 odst . 14 zákona
o pobytu cizinců – srov . rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29 . 11 . 2012, čj . 5 Ans
9/2012-35 .
Stěžovatel proto nevydal rozhodnutí ve
věci samé ani ve lhůtě podle § 71 odst . 3
správního řádu, ani ve lhůtě dle § 169 odst . 1
písm . e) zákona o pobytu cizinců oprávněně,
a to z důvodu nesplnění podmínky osobního
podání žádosti . Dle názoru stěžovatele nebylo
řízení ve věci zahájeno, a stěžovatel proto spisové podklady k žádosti žalobkyni oprávněně
vrátil . Jeho právní názor a procesní postup
se opíral o stanovisko, že a) učinil procesní
úkon spočívající v nepřijetí (vrácení) žádosti z důvodu absence řádné formy podání, za
kterou se považuje podání, které oprávněná osoba ani ve stanovené (náhradní) lhůtě
osobně neučinila; b) nedostatek řádné formy
podání je vadou žádosti samé, u níž mělo být
řízení zahájeno a ve věci rozhodnuto, žádost
jako takovou proto stěžovatel žalobkyni vrátil z důvodu neodstranitelné vady podání;
c) osobami oprávněnými činit právní úkony
za osobu nezletilou v době podání žádosti byli její rodiče, kterým nic nebránilo tak
učinit u zastupitelského úřadu v zemi jejich
původu i pobytu, a to na zastupitelském úřadu České republiky v Hanoji a d) námitka
nečinnosti stěžovatele z důvodu neodstranitelné vady podání a vrácení žádosti žalobkyni
je z podstaty věci samé lichá . Stěžovatel byl
proto toho názoru, že postupoval na základě
dostatečně zjištěného stavu věci a že rozhodl
v souladu s § 169 odst . 14 zákona o pobytu
cizinců na území České republiky dostatečně transparentně a podloženě . Naproti tomu
konstatování městského soudu, že vyšel z rozsudku ze dne čj . 7 Azs 282/2014-48, hodnotil
stěžovatel jako nedostatečné .
důvodu neodstranitelné vady podání a vrácení žádosti žalobkyni
je z podstaty věci samé lichá . Stěžovatel byl
proto toho názoru, že postupoval na základě
dostatečně zjištěného stavu věci a že rozhodl
v souladu s § 169 odst . 14 zákona o pobytu
cizinců na území České republiky dostatečně transparentně a podloženě . Naproti tomu
konstatování městského soudu, že vyšel z rozsudku ze dne čj . 7 Azs 282/2014-48, hodnotil
stěžovatel jako nedostatečné .
Žalobkyně se ke kasační stížnosti vyjádřila v tom smyslu, že stěžovatel opominul
ústavně-právní rámec celé věci . Podstatou je
otázka, zda žalobkyně svoji žádost o dlouhodobý pobyt řádně podala a zda jejím podáním
bylo zahájeno správní řízení o této žádosti,
či nikoliv . Jde o to, zda se ve smyslu čl . 36
odst . 1 Listiny základních práv a svobod (dále
jen „Listina“) domáhala svého práva u stěžovatele „zákonem stanoveným postupem“, či
nikoliv . Stěžovatelův výklad zákona odporuje
dle žalobkyně čl . 36 odst . 1 a odst . 4 Listiny,
podle kterého se každý může „stanoveným
způsobem“ domáhat svého práva u správního orgánu, přičemž podmínky a podrobnosti upravuje zákon . Obecná právní úprava
v § 37, § 44 a § 45 správního řádu je zcela
konformní s Listinou . V těchto ustanoveních
jsou velmi široce upraveny zákonné podmínky a podrobnosti, kterými je vymezen „stanovený postup“, jímž žadatelé mohou naplňovat svoje právo na podání žádosti a zahájení
správního řízení . Naproti tomu § 169 odst . 14
(nyní 16) zákona o pobytu cizinců, který
obsahuje speciální úpravu podání žádosti
o dlouhodobý a trvalý pobyt a oproti obecné
právní úpravě vyžaduje osobní přítomnost
cizince při podání, představuje výrazné zákonné omezení cizinců v podmínkách a po-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 12 /2016
i, kterými je vymezen „stanovený postup“, jímž žadatelé mohou naplňovat svoje právo na podání žádosti a zahájení
správního řízení . Naproti tomu § 169 odst . 14
(nyní 16) zákona o pobytu cizinců, který
obsahuje speciální úpravu podání žádosti
o dlouhodobý a trvalý pobyt a oproti obecné
právní úpravě vyžaduje osobní přítomnost
cizince při podání, představuje výrazné zákonné omezení cizinců v podmínkách a po-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 12 /2016
drobnostech, jakými se mohou „stanoveným
způsobem“ svého práva domáhat . Toto ustanovení tak představuje omezení základního
práva, neboť oproti obecné právní úpravě
zužuje „stanovený postup“ ve smyslu čl . 36
odst . 1 Listiny . Proto se na používání § 169
odst . 14 zákona o pobytu cizinců na území
České republiky vztahuje čl . 4 odst . 4 Listiny,
podle kterého „[p]ři používání ustanovení
o mezích základního práva musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu“ . Stěžovatel neuvedl, jaký rozumný ústavně konformní cíl
ve veřejném zájmu sleduje ve svém postupu
vůči žalobkyni . Z obecného hlediska je proto
sporné, zda speciální úprava podání žádosti
v § 169 odst . 14 (nyní 16) zákona o pobytu cizinců není v rozporu s Listinou . Není zřejmé,
jak při tomto omezení základního práva bylo
respektováno ustanovení čl . 4 odst . 2 Listiny .
Žalobkyně upozornila na důvodovou zprávu
k zákonu č . 427/2010 Sb ., z níž je zřejmé, že
zákonodárce sledoval pouze zjednodušení
práce správních orgánů, a zpětně je zřejmé,
že úmysl zákonodárce se naplnit nepodařilo .
Jediný cíl, který se podařilo naplnit, je eliminace žádostí, které byly zastupitelským úřadům zasílány prostřednictvím provozovatele
poštovních služeb žadateli pobývajícími na
území České republiky . Není však zřejmé, zda
je tato eliminace ústavně konformní .
Podle žalobkyně stěžovatel v kasační
stížnosti nijak nereagoval na její argumentaci v podané žalobě a neuvedl, z čeho na základě obecné právní úpravy dovodil povinnost
a nezbytnost osobní účasti zákonných zástupců při podání žádosti procesně nezpůsobilého cizince o dlouhodobý či trvalý pobyt .
Žalobkyně proto zopakovala, že pokud byla
v době podání žádosti o dlouhodobý pobyt
procesně nezpůsobilá ve smyslu § 178 zákona o pobytu cizinců na území České republiky, pak se na ni povinnost osobního podání
žádosti vůbec nevztahuje, byla tedy oprávněna podat žádost kterýmkoliv způsobem podle obecné právní úpravy . Stěžovatel právní
argumentací neobjasnil svůj názor, že povinnost osobního podání právně nezpůsobilého
cizince se přenáší na jeho zákonné zástupce .
Judikatura, kterou argumentoval stěžovatel,
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 12/2016
cesně nezpůsobilá ve smyslu § 178 zákona o pobytu cizinců na území České republiky, pak se na ni povinnost osobního podání
žádosti vůbec nevztahuje, byla tedy oprávněna podat žádost kterýmkoliv způsobem podle obecné právní úpravy . Stěžovatel právní
argumentací neobjasnil svůj názor, že povinnost osobního podání právně nezpůsobilého
cizince se přenáší na jeho zákonné zástupce .
Judikatura, kterou argumentoval stěžovatel,
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 12/2016
se týká situace žádosti procesně způsobilého
cizince, podané nikoliv osobně, ale prostřednictvím poštovní přepravy . Žalobkyně však
byla v době podání žádosti procesně nezpůsobilá, její žádost byla podána osobně, a nikoliv prostřednictvím poštovní přepravy, pouze
nebyli přítomni její zákonní zástupci, kteří
však plnou mocí pověřili právního zástupce, který osobně přítomen byl . Žalobkyně
musela při podání žádosti navíc respektovat
lhůtu uvedenou v § 47 odst . 1 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 17 . 12 . 2015 .
Z uvedené judikatury je významné, že soudy
neřešily otázku, zda se povinnost osobního
podání žádosti týká pouze žádostí podaných
na zastupitelském úřadu, nebo i žádostí podaných na území České republiky Ministerstvu
vnitra . Ke kasační námitce, že rodiče mohli
činit právní úkony u zastupitelského úřadu
v zemi jejich původu, žalobkyně uvedla, že
svou žádost podala s dostatečným předstihem a stěžovatel v přípisech vždy trval na
osobní přítomnosti zákonných zástupců při
podání na svém pracovišti v České republice
a nikdy žalobkyni nenaznačil, že by akceptoval i žádost podanou zákonnými zástupci na
zastupitelském úřadu České republiky, ačkoliv jako místo podání žádosti je v § 42 odst . 5
zákona o pobytu cizinců na území České republiky výslovně určeno Ministerstvo vnitra .
Nejvyšší správní soud kasační stížnost za-
mítl .
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci
Nejvyšším správním soudem
(…) Ustanovení § 169 odst . 14 bylo do
zákona o pobytu cizinců vloženo zákonem
č . 427/2010 Sb . Podle důvodové zprávy
k § 169 odst . 14 „[u]pravuje se povinnost
podat žádost o povolení k dlouhodobému
nebo trvalému pobytu osobně. Zastupitelský
úřad bude mít možnost v odůvodněných případech od vyžadování povinnosti osobního
podání žádosti upustit (např. velká vzdálenost). Ve vztahu k žádostem podávaným na
zastupitelských úřadech má toto opatření
eliminovat podávání žádostí bez zákonem
obytu cizinců vloženo zákonem
č . 427/2010 Sb . Podle důvodové zprávy
k § 169 odst . 14 „[u]pravuje se povinnost
podat žádost o povolení k dlouhodobému
nebo trvalému pobytu osobně. Zastupitelský
úřad bude mít možnost v odůvodněných případech od vyžadování povinnosti osobního
podání žádosti upustit (např. velká vzdálenost). Ve vztahu k žádostem podávaným na
zastupitelských úřadech má toto opatření
eliminovat podávání žádostí bez zákonem
stanovených náležitostí, které jsou následně doplňovány žadatelem či jeho zástupcem na území České republiky na základě
výzvy správního orgánu, který je příslušný
k rozhodnutí o žádosti. Zastupitelský úřad
v takovém případě nemá možnost posoudit
předložené doklady s ohledem na své znalosti místních podmínek. Eliminovány mají
být také případy, kdy jsou žádosti zastupitelským úřadům zasílány prostřednictvím
provozovatele poštovních služeb žadateli
pobývajícími na území České republiky.
Úprava je rovněž motivována snahou omezit závislost žadatelů na zprostředkovatelích. Pokud jde o žádosti podávané na území
České republiky, souvisí povinnost podat žádost o povolení k dlouhodobému pobytu se
zavedením biometrických údajů do průkazu o povolení k pobytu. Změna by současně
měla přispět ke zkrácení doby řízení o takové žádosti.“ [srov . důvodovou zprávu k zákonu č . 427/2010 Sb ., změna zákona o pobytu
cizinců na území ČR, Poslanecká sněmovna
PČR 2010 (tisk č . 70/0)] . Z důvodové zprávy
vyplývá, že zákonodárce vztahoval podmínku
osobního podání žádostí nejen k žádostem
podaným na zastupitelském úřadu, ale také
k žádostem podaným na území České republiky .
První kasační námitka se týkala vztahu
obecné právní úpravy dané správním řádem
k § 169 odst . 14 zákona o pobytu cizinců .
Stěžovatel opírá svůj právní názor, že § 169
odst . 14 citovaného zákona je speciální právní úpravou ve vztahu k § 37 odst . 4 správního
řádu, o usnesení Ústavního soudu sp . zn . IV . ÚS
642/13 .
Případ, na který odkazuje stěžovatel, se
věcně týkal žádosti o změnu účelu povolení
k dlouhodobému pobytu podané poštovní
přepravou Ministerstvu vnitra . Řízení o této
žádosti nebylo pro nesplnění podmínky
osobního podání žádosti zahájeno . Žadatel
podal žalobu proti nečinnosti, která byla zamítnuta, a následně kasační stížnost byla rozsudkem čj . 5 Ans 9/2012-35 také zamítnuta .
Ústavní soud usnesením sp . zn . IV . ÚS 642/13
ústavní stížnost odmítl pro zjevnou neopodstatněnost, přičemž uvedl, že „[j]e toho ná-
lení
k dlouhodobému pobytu podané poštovní
přepravou Ministerstvu vnitra . Řízení o této
žádosti nebylo pro nesplnění podmínky
osobního podání žádosti zahájeno . Žadatel
podal žalobu proti nečinnosti, která byla zamítnuta, a následně kasační stížnost byla rozsudkem čj . 5 Ans 9/2012-35 také zamítnuta .
Ústavní soud usnesením sp . zn . IV . ÚS 642/13
ústavní stížnost odmítl pro zjevnou neopodstatněnost, přičemž uvedl, že „[j]e toho ná-
zoru, že výklad podaný správními soudy
nepostrádá racionální základ a učiněný
právní závěr, k němuž správní soudy dospěly, přesvědčivě a řádně odůvodnily s konstatováním, že § 169 odst. 14 [zákona o pobytu cizinců] obsahující požadavek osobního
podání žádosti je speciálním ustanovením
(lex specialis) k § 37 odst. 4 správního řádu“ .
Nejvyšší správní soud nyní neshledal důvody
pro odchýlení se od názoru, že § 169 odst . 14
zákona o pobytu cizinců je speciálním ustanovením k § 37 odst . 4 správního řádu a má
přednost, a v tomto se ztotožňuje se stěžovatelem . Ustanovení § 37 odst . 4 správního
řádu upravuje možné technické způsoby,
jimiž je možné podání učinit, aby s úkonem
účastníka řízení byly spojeny právní účinky
(srov . Vedral, J . Správní řád: komentář . 1 .
vyd . Praha : Bova Polygon, 2006, s . 273) . Ustanovení § 169 odst . 14 zákona o pobytu cizinců jako lex specialis vyžaduje formu osobního
podání žádosti o povolení k dlouhodobému
nebo trvalému pobytu .
Městský soud vyšel při právním posouzení z rozsudku Nejvyššího správního soudu
čj . 7 Azs 282/2014-48 . Tento rozsudek se týkal situace, kdy žádost o povolení k trvalému
pobytu podala zákonná zástupkyně nezletilé
žadatelky, nicméně žádost neregistrovala samostatně v systému Visapoint, ale připojila ji
ke své žádosti o udělení dlouhodobého pobytu za účelem vědeckého výzkumu . Nejvyšší
správní soud v citovaném rozsudku dospěl
k závěru, že na základě této žádosti bylo zahájeno správní řízení, neboť rozhodující bylo,
že žádost byla podána osobně a na zastupitelském úřadu, byla podána na úředním tiskopise a dostala se do dispozice příslušného
zastupitelského úřadu . Nejvyšší správní soud
nepovažoval za rozhodné, že žádost byla podána formálně jako příloha jiné žádosti . To, že
žádost nebyla podepsána, bylo vadou podání,
která však nemohla mít za následek nezahájení řízení, neboť jde o vadu, kterou lze odstranit postupem podle § 37 odst . 3 správního
řádu . Nejvyšší správní soud nyní zdůrazňuje,
že ve výše citovaném rozsudku nestačilo pro
závěr, že řízení bylo zahájeno, to, že žádost
byla podána na úředním tiskopise a dostala
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 12 /2016
se do dispozice příslušného zastupitelského
úřadu, ale musela být také splněna podmínka
osobního podání na zastupitelském úřadu .
V citovaném případě nebylo sporu o tom, zda
byla žádost podána osobně, neboť ji podala
zákonná zástupkyně nezletilé .
í správní soud nyní zdůrazňuje,
že ve výše citovaném rozsudku nestačilo pro
závěr, že řízení bylo zahájeno, to, že žádost
byla podána na úředním tiskopise a dostala
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 12 /2016
se do dispozice příslušného zastupitelského
úřadu, ale musela být také splněna podmínka
osobního podání na zastupitelském úřadu .
V citovaném případě nebylo sporu o tom, zda
byla žádost podána osobně, neboť ji podala
zákonná zástupkyně nezletilé .
V nyní posuzovaném případě se jednalo o odlišnou situaci, spornou otázkou bylo,
zda došlo k osobnímu podání žádosti . Městský soud v nyní napadeném rozsudku vyšel
z předpokladu, že pokud je žalovaný názoru, že žádost musí podat osobně zákonný
zástupce, jedná se také o vadu žádosti, která
je odstranitelná postupem podle § 37 odst . 3
správního řádu . Nejvyšší správní soud konstatuje, že v nyní posuzované věci nebylo možné
dojít na základě rozsudku čj . 7 Azs 282/2014-
-48 k závěru, že řízení bylo zahájeno již proto,
že žádost se dostala do dispozice příslušného
úřadu, neboť rozhodující skutkové okolnosti
byly odlišné, a svoji roli sehrávala i podmínka
osobního podání žádosti .
Nejvyšší správní soud má za to, že podstatou nyní řešené věci je nalezení odpovědi na
otázku, jaké mají být procesní důsledky v případě podání žádosti na území České republiky Ministerstvu vnitra „osobně“ nezletilou
osobou spolu s osobou zákonnými zástupci
zmocněnou k jejímu zastupování .
Žalobkyně neměla v době podání žádosti ve smyslu § 178 zákona o pobytu cizinců
způsobilost samostatně v řízení jednat . Podle
§ 32 odst . 1 správního řádu „[v] rozsahu,
v jakém účastník [řízení] nemá procesní
způsobilost, musí být zastupován zákonným zástupcem“ . Pokud by se žalobkyně
dostavila osobně sama, bez jakékoliv osoby
zmocněné jejími zákonnými zástupci k jednání, bylo by možné konstatovat, že projev její
vůle podat žádost by nemohl mít žádné účinky . Žalobkyně však, podle skutkového stavu,
z něhož vycházejí městský soud i stěžovatel,
byla přítomna osobně a zároveň spolu s osobou zmocněnou k jejímu zastupování, a mohl
tak být naplněn účel, který sledovala novela
zákona o pobytu cizinců, když výše citovaná
důvodová zpráva uvádí, že „[p]okud jde o žádosti podávané na území České republiky,
souvisí povinnost podat žádost o povolení
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 12/2016
k dlouhodobému pobytu se zavedením bio-
metrických údajů do průkazu o povolení
k pobytu“ .
ký soud i stěžovatel,
byla přítomna osobně a zároveň spolu s osobou zmocněnou k jejímu zastupování, a mohl
tak být naplněn účel, který sledovala novela
zákona o pobytu cizinců, když výše citovaná
důvodová zpráva uvádí, že „[p]okud jde o žádosti podávané na území České republiky,
souvisí povinnost podat žádost o povolení
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 12/2016
k dlouhodobému pobytu se zavedením bio-
metrických údajů do průkazu o povolení
k pobytu“ .
Zákon o pobytu cizinců přitom situace,
jak postupovat, když je žádost podaná Ministerstvu vnitra osobně nezletilou osobou spolu s osobou zmocněnou za ní jednat (a stejně tak ani situace, když byla žádost podána
poštovní přepravou) procesně neřeší . V takových případech nelze, jak konstatoval Nejvyšší
správní soud již v rozsudku ze dne 31 . 5 . 2011,
čj . 9 Aps 6/2010-106, č . 2387/2011 Sb . NSS,
„připustit, že by jakýkoliv postup orgánu veřejné správy vykonávajícího veřejnou moc –
řečeno metaforou –‚zůstal viset ve vzduchu‘
bez jakýchkoliv procesních pravidel“, a je
potřeba postupovat na základě subsidiárního
použití správního řádu .
Judikatura Nejvyššího správního soudu již
v minulosti řešila, jaké procesní následky má
mít nesplnění povinnosti osobního podání
žádosti na zastupitelském úřadu, když zastupitelský úřad může v odůvodněných případech od povinnosti osobního podání žádosti
upustit . V rozsudku čj . 9 Aps 6/2010-106, který se vztahoval ještě k právní úpravě účinné
k 14 . 8 . 2008, a týkal se žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů, Nejvyšší správní soud uvedl:
„[p]ro to, aby jakákoliv jiná forma podání
žádosti o udělení víza než podání osobní
měla předpokládané procesní účinky a zahájila řízení o této žádosti, je nutno žádost
o vízum současně spojit s jednoznačným požadavkem na upuštění od jejího osobního
podání. Řízení o žádosti o udělení víza je tak
zahájeno dnem, kdy taková žádost dojde zastupitelskému úřadu. Naproti tomu pokud
cizinec podá žádost o udělení víza např. prostřednictvím poštovní přepravy, aniž by v ní
vznesl požadavek na upuštění od osobního
podání, lze konstatovat, že k zahájení řízení o udělení víza vůbec nedošlo. Uvedenou
formu podání totiž zákon o pobytu cizinců
nepřipouští. Takové podání není vůbec způsobilé zahájit řízení o udělení víza a nelze
k němu přihlížet.“
Z novější judikatury vztahující se k otázce osobního podání žádosti zastupitelskému
úřadu lze citovat rozsudek ze dne 27 . 7 . 2016,
třednictvím poštovní přepravy, aniž by v ní
vznesl požadavek na upuštění od osobního
podání, lze konstatovat, že k zahájení řízení o udělení víza vůbec nedošlo. Uvedenou
formu podání totiž zákon o pobytu cizinců
nepřipouští. Takové podání není vůbec způsobilé zahájit řízení o udělení víza a nelze
k němu přihlížet.“
Z novější judikatury vztahující se k otázce osobního podání žádosti zastupitelskému
úřadu lze citovat rozsudek ze dne 27 . 7 . 2016,
čj . 10 Azs 219/2015-67, v němž Nejvyšší správní soud posuzoval případ, kdy bylo zastaveno
řízení o žádosti o trvalý pobyt zaslané generálnímu konzulátu poštou spolu se žádostí
o upuštění od povinnosti podat žádost osobně . V žádosti bylo uvedeno, že žadatel je dítětem narozeným mimo území České republiky a oba jeho rodiče jsou v současnosti na
území České republiky, přičemž podání bylo
učiněno poštou prostřednictvím právního
zástupce . Generální konzulát řízení usnesením ze dne 7 . 1 . 2013 zastavil podle § 66
odst . 1 písm . g) správního řádu, neboť neshledal důvody pro prominutí osobního podání
a osobní přítomnosti zákonného zástupce .
Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dospěl k závěru, že stěžovatel, respektive jeho zákonní zmocněnci a jejich právní
zástupce, měli využít postup podle § 169
odst . 14 věty druhé zákona o pobytu cizinců
a odůvodnit, proč právě v jeho případě nemá
generální konzulát trvat na osobním podání
žádosti . Pokud tak neučinili, nelze generálnímu konzulátu vytýkat, že možnosti nabízející
se v citovaném ustanovení nevyužil .
Odlišnost výše uvedené judikatury od
nyní přezkoumávaného případu spočívá
v tom, že žádost žalobkyně nebyla podána
na zastupitelském úřadu, ale na území České
republiky stěžovateli, nadto se výše citovaná
judikatura vyjadřuje k případům, kdy žádosti
byly podány poštovní přepravou .
K podání poštovní přepravou na území
České republiky se vyjádřil Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 3 . 12 . 2014, čj . 6 Azs
242/2014-41, v němž konstatoval, že podání,
které nebylo učiněno v předepsané formě
(osobně na předepsaném písemném tiskopisu), by bylo „možno odložit podle § 43 odst. 1
písm. a) správního řádu, případně naložit
s ním obdobně jako s podáním, které nebylo
učiněno ve způsobilé formě a nebylo v pětidenní lhůtě potvrzeno (srov. § 37 odst. 4
správního řádu per analogiam), což Nejvyšší
správní soud ostatně aproboval v rozsudku
ze dne 29. 11. 2012, čj. 5 Ans 9/2012-35, v případě žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu podanou na území [České republiky],
u níž zákon neumožňuje upustit od osobního podání“ .
§ 43 odst. 1
písm. a) správního řádu, případně naložit
s ním obdobně jako s podáním, které nebylo
učiněno ve způsobilé formě a nebylo v pětidenní lhůtě potvrzeno (srov. § 37 odst. 4
správního řádu per analogiam), což Nejvyšší
správní soud ostatně aproboval v rozsudku
ze dne 29. 11. 2012, čj. 5 Ans 9/2012-35, v případě žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu podanou na území [České republiky],
u níž zákon neumožňuje upustit od osobního podání“ .
Všechna citovaná judikatura, vztahující se
jak k podání žádostí poštou zastupitelskému
úřadu, tak poštou na území České republiky,
vychází při posouzení otázky procesních důsledků nedostatku formy žádosti ze subsidiár-
ního použití správního řádu . Podle obecné
úpravy § 44 odst . 1 správního řádu „[ř]ízení
o žádosti je zahájeno dnem, kdy žádost nebo
jiný návrh, kterým se zahajuje řízení […], došel věcně a místně příslušnému správnímu
orgánu“ . Pokud není splněna forma podání
a podání nebylo ve lhůtě pěti dnů potvrzeno,
lze ve smyslu § 37 odst . 4 správního řádu nahlížet na žádost, jako kdyby nebyla učiněna .
Závěry judikatury tak lze bez problémů akceptovat v případě podávání žádostí poštovní
přepravou, neboť se zjevně nejedná o splnění podmínky osobního podání žádosti, a jde
tedy o nesplnění požadované formy podání .
Nejvyšší správní soud však zdůrazňuje, že
se nyní nejednalo o podání poštovní přepravou, ale o případ „osobního“ podání žalobkyně bez osobní přítomnosti rodičů, kteří se
prokazatelně nacházeli mimo území České
republiky, nicméně za účasti právního zástupce zplnomocněného k právnímu jednání za nezletilou a za účasti dědečka zmocněného k výchově nezletilé . Za předpokladu, že
se nezletilá žalobkyně skutečně osobně dostavila k podání žádosti spolu s osobou zmocněnou k jejímu zastupování, a to konkrétně
spolu s dědečkem zmocněným zákonnými
zástupci k tomu, aby žalobkyni na území České republiky vychovával, a dále s právním
zástupcem zmocněným k právnímu jednání,
žalovaný měl řízení podáním žádosti považovat za zahájené . Tuto situaci nelze srovnávat
s podáním žádosti poštovní přepravou, kdy
žalovaný může jednoznačně určit, že k osobnímu podání žádosti nedošlo, a postupovat
v souladu s jeho správní praxí, která je potvrzena judikaturou, ani srovnávat s podáním zastupitelskému úřadu, kdy lze požádat
o upuštění od povinnosti osobního podání .
V situaci, v jaké se ocitla žalobkyně, bylo zřejmé, že ani správní orgány neměly shodný
názor na to, jak postupovat . Jak plyne z pod-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 12 /2016
Xuan Q . T . P . proti Ministerstvu vnitra o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalovaného . *) S účinností od 18. 12. 2015 došlo k přečíslování § 169 odst. 14 zákonem č. 314/2015 Sb., nově se jedná věty zabrání důvody na vůli cizince nezávislé, je cizinec oprávněn tuto žádost podat do
3 pracovních dnů po zániku těchto důvodů;
vízum se do doby zániku tohoto oprávnění
považuje za platné .“ Rozdíl mezi § 47 odst . 1
a § 67 odst . 8 zákona o pobytu cizinců je
však zcela zřejmý . Zatímco v případě žádosti
o povolení k dlouhodobému pobytu zákon
o pobytu cizinců odlišně od správního řádu
upravuje, jakým způsobem má žadatel postupovat, zabránily-li mu v dodržení lhůty k podání žádosti okolnosti na jeho vůli nezávislé,
v případě povolení k trvalému pobytu žádné obdobné ustanovení neexistuje . Na tom k § 44 odst . 1 správního řádu (č . 500/2004 Sb .)