Pojem „vážný zločin“ [§ 15a odst. 1 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu] je autonomním pojmem azylového práva a je třeba jej vykládat s přihlédnutím k významu, jaký mu přikládá směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU (kvalifikační směrnice) a Úmluva o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.). Závěr o tom, že se žadatel o mezinárodní ochranu dopustil vážného zločinu, a tudíž mu nelze udělit doplňkovou ochranu, nelze odůvodnit pouze s odkazem na skutečnost, že byl odsouzen za spáchání činu, jenž je ve vnitrostátním trestním právu kvalifikován jako zvlášť závažný zločin, nýbrž je vždy třeba posoudit individuální okolnosti případu.
[11] Podle § 15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu „[d]oplňkovou ochranu nelze udělit, je-li důvodné podezření, že cizinec, který podal žádost o udělení mezinárodní ochrany, se dopustil vážného zločinu“. Jedná se o promítnutí úpravy kvalifikační směrnice, která od 21. 12. 2013 nahradila směrnici č. 2004/83/ES. Podle čl. 17 odst. 1 písm. b) kvalifikační směrnice nemají státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti nárok na doplňkovou ochranu, existují-li vážné důvody se domnívat, že se dopustili vážného zločinu. Ačkoli doplňková ochrana jako taková je institutem vlastním unijnímu právu, citované ustanovení svým zněním, s určitými odchylkami (časová neomezenost, absence teritoriálního omezení a charakteristiky zločinu jako nepolitického) odpovídá čl. 12 odst. 2 písm. b) kvalifikační směrnice, který vymezuje důvody vylučující určitou osobu z postavení uprchlíka [v českém právu mu v zásadě odpovídá § 15 odst. 1 písm. b) zákona o azylu]. Toto ustanovení má základ v Ženevské úmluvě, jejíž čl. 1 odst. F písm. b) vylučuje aplikaci úmluvy na osobu, o níž jsou vážné důvody domnívat se, že se dopustila vážného nepolitického zločinu mimo zemi svého azylu dříve, než jí bylo povoleno se tam usadit jako uprchlík (srov. body 3, 22 a 24 odůvodnění kvalifikační směrnice). Všechna citovaná ustanovení tedy vylučují přiznání mezinárodní ochrany cizinci, u něhož je důvodné podezření, že se dopustil vážného zločinu. Že jsou pojmy užité v § 15 odst. 1 písm. b) a v § 15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu synonyma, ostatně již ve vztahu ke znění účinnému před novelizací provedenou zákonem č. 314/2015 Sb. konstatovala jak judikatura (rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 30. 8. 2016, čj. 49 Az 71/2015-26, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2016, čj. 3 Azs 82/2016-29), tak doktrína (Kosař, D.; Molek, P.; Honusková, V.; Jurman, M.; Lupačová, H. Zákon o azylu. Komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 230). Výklad pojmu „vážný zločin“ v § 15a zákona o azylu v souvislosti s doplňkovou ochranou tak musí být v souladu s významem, jaký je mu ve vztahu k azylu připisován v režimu Ženevské úmluvy i kvalifikační směrnice.
[11] Podle § 15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu „[d]oplňkovou ochranu nelze udělit, je-li důvodné podezření, že cizinec, který podal žádost o udělení mezinárodní ochrany, se dopustil vážného zločinu“. Jedná se o promítnutí úpravy kvalifikační směrnice, která od 21. 12. 2013 nahradila směrnici č. 2004/83/ES. Podle čl. 17 odst. 1 písm. b) kvalifikační směrnice nemají státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti nárok na doplňkovou ochranu, existují-li vážné důvody se domnívat, že se dopustili vážného zločinu. Ačkoli doplňková ochrana jako taková je institutem vlastním unijnímu právu, citované ustanovení svým zněním, s určitými odchylkami (časová neomezenost, absence teritoriálního omezení a charakteristiky zločinu jako nepolitického) odpovídá čl. 12 odst. 2 písm. b) kvalifikační směrnice, který vymezuje důvody vylučující určitou osobu z postavení uprchlíka [v českém právu mu v zásadě odpovídá § 15 odst. 1 písm. b) zákona o azylu]. Toto ustanovení má základ v Ženevské úmluvě, jejíž čl. 1 odst. F písm. b) vylučuje aplikaci úmluvy na osobu, o níž jsou vážné důvody domnívat se, že se dopustila vážného nepolitického zločinu mimo zemi svého azylu dříve, než jí bylo povoleno se tam usadit jako uprchlík (srov. body 3, 22 a 24 odůvodnění kvalifikační směrnice). Všechna citovaná ustanovení tedy vylučují přiznání mezinárodní ochrany cizinci, u něhož je důvodné podezření, že se dopustil vážného zločinu. Že jsou pojmy užité v § 15 odst. 1 písm. b) a v § 15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu synonyma, ostatně již ve vztahu ke znění účinnému před novelizací provedenou zákonem č. 314/2015 Sb. konstatovala jak judikatura (rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 30. 8. 2016, čj. 49 Az 71/2015-26, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2016, čj. 3 Azs 82/2016-29), tak doktrína (Kosař, D.; Molek, P.; Honusková, V.; Jurman, M.; Lupačová, H. Zákon o azylu. Komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 230). Výklad pojmu „vážný zločin“ v § 15a zákona o azylu v souvislosti s doplňkovou ochranou tak musí být v souladu s významem, jaký je mu ve vztahu k azylu připisován v režimu Ženevské úmluvy i kvalifikační směrnice.
[12] Interpretační vodítka pro výklad Ženevské úmluvy přináší Příručka k postupům pro určování právního postavení uprchlíků a vybraná doporučení UNHCR z oblasti mezinárodní ochrany vydaná Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (v českém znění dostupná na http://www.unhcr-centraleurope.org/_assets/files/content/resources/pdf_cz/unhcr_handbook_recommendations_and_guidelines/Prirucka_k_postupum.pdf, dále jen „příručka“). V bodu 155 příručky se uvádí: „Co představuje ‚vážný‘ nepolitický zločin pro účely této exkluzivní klauzule je obtížné definovat, a to zejména z toho důvodu, že termín ‚zločin‘ má různé konotace v různých právních systémech. V některých zemích slovo ‚zločin‘ označuje pouze trestné činy vážného charakteru. V jiných zemích může znamenat cokoliv od drobné krádeže až po vraždu. V tomto kontextu však ‚závažný‘ zločin musí být hrdelním zločinem nebo velmi závažným trestu podléhajícím činem. Méně závažné trestné činy podléhající mírným trestům nejsou důvodem pro vyloučení podle článku 1F (b), i když jsou technicky označovány za ‚zločiny‘ v trestním právu dotyčné země.“ Pro hodnocení charakteru spáchaného činu příručka vyžaduje vzít v úvahu všechny relevantní skutečnosti, včetně veškerých polehčujících okolností. „Je rovněž nutné vzít na zřetel veškeré přitěžující okolnosti jako např. ten fakt, že žadatel má záznam v rejstříku trestů. Skutečnost, že žadatel usvědčený z vážného nepolitického zločinu si již odpykal svůj trest, nebo mu byla udělena milost nebo se na něj vztahovala amnestie, je rovněž relevantní. V posledně uvedeném případě existuje presumpce, že exkluzivní klauzuli již nelze uplatnit, pokud se neprokáže, že navzdory omilostnění nebo amnestii stále převažuje kriminální charakter žadatele.“ (bod 157; zvýrazněnou změnu provedl Nejvyšší správní soud podle anglického znění příručky dostupného na http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain?page=search&docid=4f33c8d92&skip=0&query=Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status).
[12] Interpretační vodítka pro výklad Ženevské úmluvy přináší Příručka k postupům pro určování právního postavení uprchlíků a vybraná doporučení UNHCR z oblasti mezinárodní ochrany vydaná Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (v českém znění dostupná na http://www.unhcr-centraleurope.org/_assets/files/content/resources/pdf_cz/unhcr_handbook_recommendations_and_guidelines/Prirucka_k_postupum.pdf, dále jen „příručka“). V bodu 155 příručky se uvádí: „Co představuje ‚vážný‘ nepolitický zločin pro účely této exkluzivní klauzule je obtížné definovat, a to zejména z toho důvodu, že termín ‚zločin‘ má různé konotace v různých právních systémech. V některých zemích slovo ‚zločin‘ označuje pouze trestné činy vážného charakteru. V jiných zemích může znamenat cokoliv od drobné krádeže až po vraždu. V tomto kontextu však ‚závažný‘ zločin musí být hrdelním zločinem nebo velmi závažným trestu podléhajícím činem. Méně závažné trestné činy podléhající mírným trestům nejsou důvodem pro vyloučení podle článku 1F (b), i když jsou technicky označovány za ‚zločiny‘ v trestním právu dotyčné země.“ Pro hodnocení charakteru spáchaného činu příručka vyžaduje vzít v úvahu všechny relevantní skutečnosti, včetně veškerých polehčujících okolností. „Je rovněž nutné vzít na zřetel veškeré přitěžující okolnosti jako např. ten fakt, že žadatel má záznam v rejstříku trestů. Skutečnost, že žadatel usvědčený z vážného nepolitického zločinu si již odpykal svůj trest, nebo mu byla udělena milost nebo se na něj vztahovala amnestie, je rovněž relevantní. V posledně uvedeném případě existuje presumpce, že exkluzivní klauzuli již nelze uplatnit, pokud se neprokáže, že navzdory omilostnění nebo amnestii stále převažuje kriminální charakter žadatele.“ (bod 157; zvýrazněnou změnu provedl Nejvyšší správní soud podle anglického znění příručky dostupného na http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain?page=search&docid=4f33c8d92&skip=0&query=Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status).
[13] Výkladem pojmu závažný nepolitický čin užitého v čl. 12 odst. 2 písm. b) kvalifikační směrnice se zabýval Soudní dvůr v rozsudku velkého senátu ze dne 9. 11. 2010, Spolková republika Německo proti B a D, spojené věci C 57/09 a C-101/09, v němž dospěl k závěru, že vyloučení osoby z postavení uprchlíka je podmíněno individuálním přezkumem konkrétních skutečností (odstavec 94 odůvodnění). Generální advokát Paolo Mengozzi ve svém stanovisku k této věci ve vztahu ke znakům „závažnosti“ a „zločinu“ konstatoval, že „[z] přípravných prací na Úmluvě a ze systematického výkladu čl. 1F písm. b), jakož i obecněji z povahy a účelu tohoto ustanovení vyplývá, že se důvod vyloučení, který je v něm stanoven, použije pouze v případě vysokého stupně závažnosti dotčeného zločinu. Toto pojetí je potvrzeno výkladem poskytnutým odděleními různých úrovní v rámci UNHCR a aplikační praxí smluvních států, a rovněž je sdílí odborná literatura. Posouzení závažnosti zločinu musí být konkrétně prováděno případ od případu ve světle všech polehčujících a přitěžujících okolností, a rovněž všech dalších relevantních subjektivních nebo objektivních okolností, ať již nastaly před předmětným chováním nebo po něm, a vyžaduje přijetí spíše mezinárodních, než místních standardů. Toto posouzení nevyhnutelně ponechává orgánu pověřenému jeho provedením velkou volnost rozhodování. Mezi faktory, které je třeba vzít v úvahu, UNHCR v Pokynech ze dne 4. 9. 2003 [...] demonstrativně uvádí povahu činu, skutečně způsobenou škodu, postup použitý pro zahájení trestního stíhání, povahu trestu a skutečnost, zda většina soudů považuje tento čin za vážný zločin. Zvláště je třeba vzít v úvahu výši stanoveného nebo skutečně uloženého trestu ve státě, v němž je žádost o přiznání postavení uprchlíka přezkoumávána, ačkoli se nejedná o prvek, který je sám o sobě rozhodující, a to vzhledem k jeho odlišnému charakteru v jednotlivých právních řádech. Za vážné zločiny jsou obecně považovány zločiny proti životu, fyzické integritě nebo svobodě člověka.“ (body 51 – 53 stanoviska generálního advokáta).
[13] Výkladem pojmu závažný nepolitický čin užitého v čl. 12 odst. 2 písm. b) kvalifikační směrnice se zabýval Soudní dvůr v rozsudku velkého senátu ze dne 9. 11. 2010, Spolková republika Německo proti B a D, spojené věci C 57/09 a C-101/09, v němž dospěl k závěru, že vyloučení osoby z postavení uprchlíka je podmíněno individuálním přezkumem konkrétních skutečností (odstavec 94 odůvodnění). Generální advokát Paolo Mengozzi ve svém stanovisku k této věci ve vztahu ke znakům „závažnosti“ a „zločinu“ konstatoval, že „[z] přípravných prací na Úmluvě a ze systematického výkladu čl. 1F písm. b), jakož i obecněji z povahy a účelu tohoto ustanovení vyplývá, že se důvod vyloučení, který je v něm stanoven, použije pouze v případě vysokého stupně závažnosti dotčeného zločinu. Toto pojetí je potvrzeno výkladem poskytnutým odděleními různých úrovní v rámci UNHCR a aplikační praxí smluvních států, a rovněž je sdílí odborná literatura. Posouzení závažnosti zločinu musí být konkrétně prováděno případ od případu ve světle všech polehčujících a přitěžujících okolností, a rovněž všech dalších relevantních subjektivních nebo objektivních okolností, ať již nastaly před předmětným chováním nebo po něm, a vyžaduje přijetí spíše mezinárodních, než místních standardů. Toto posouzení nevyhnutelně ponechává orgánu pověřenému jeho provedením velkou volnost rozhodování. Mezi faktory, které je třeba vzít v úvahu, UNHCR v Pokynech ze dne 4. 9. 2003 [...] demonstrativně uvádí povahu činu, skutečně způsobenou škodu, postup použitý pro zahájení trestního stíhání, povahu trestu a skutečnost, zda většina soudů považuje tento čin za vážný zločin. Zvláště je třeba vzít v úvahu výši stanoveného nebo skutečně uloženého trestu ve státě, v němž je žádost o přiznání postavení uprchlíka přezkoumávána, ačkoli se nejedná o prvek, který je sám o sobě rozhodující, a to vzhledem k jeho odlišnému charakteru v jednotlivých právních řádech. Za vážné zločiny jsou obecně považovány zločiny proti životu, fyzické integritě nebo svobodě člověka.“ (body 51 – 53 stanoviska generálního advokáta).
[14] Z výše uvedeného vyplývá, že závěr o tom, že se stěžovatel dopustil vážného zločinu, a tudíž mu nelze udělit doplňkovou ochranu, nelze odůvodnit pouze s odkazem na to, že byl žadatel odsouzen za spáchání činu, který je vnitrostátním trestním právem označován za zvlášť závažný zločin. Ačkoli může být kvalifikace činu z hlediska terminologie trestního práva jedním z kritérií, ke kterým je žalovaný povinen přihlédnout (jakkoli kritériem výchozím), z hlediska požadavku souladnosti rozhodnutí o mezinárodní ochraně s kvalifikační směrnicí, nemůže být jediným. V kontextu případu stěžovatele budou dalšími okolnostmi, které je třeba vzít v úvahu, povaha a závažnost činu spáchaného stěžovatelem a v souvislosti s ní výše uloženého trestu, míra účasti stěžovatele na trestné činnosti, skutečnost, že nedošlo k dokonání trestného činu (včetně příčiny odůvodňující, proč se tak nestalo) či skutečnost, že stěžovatel již trest odnětí svobody vykonal. Na tomto místě Nejvyšší správní soud pouze upozorňuje, že podle výše citovaného rozsudku Soudního dvora ve věci Spolková republika Německo proti B. a D. skutečnost, zda cizinec je, či není aktuální hrozbou pro bezpečnost ve státě, v němž žádá o mezinárodní ochranu, není pro aplikaci vylučovací klauzule zahrnující spáchání vážného zločinu relevantní (body 104 a 105 odůvodnění rozsudku).
[14] Z výše uvedeného vyplývá, že závěr o tom, že se stěžovatel dopustil vážného zločinu, a tudíž mu nelze udělit doplňkovou ochranu, nelze odůvodnit pouze s odkazem na to, že byl žadatel odsouzen za spáchání činu, který je vnitrostátním trestním právem označován za zvlášť závažný zločin. Ačkoli může být kvalifikace činu z hlediska terminologie trestního práva jedním z kritérií, ke kterým je žalovaný povinen přihlédnout (jakkoli kritériem výchozím), z hlediska požadavku souladnosti rozhodnutí o mezinárodní ochraně s kvalifikační směrnicí, nemůže být jediným. V kontextu případu stěžovatele budou dalšími okolnostmi, které je třeba vzít v úvahu, povaha a závažnost činu spáchaného stěžovatelem a v souvislosti s ní výše uloženého trestu, míra účasti stěžovatele na trestné činnosti, skutečnost, že nedošlo k dokonání trestného činu (včetně příčiny odůvodňující, proč se tak nestalo) či skutečnost, že stěžovatel již trest odnětí svobody vykonal. Na tomto místě Nejvyšší správní soud pouze upozorňuje, že podle výše citovaného rozsudku Soudního dvora ve věci Spolková republika Německo proti B. a D. skutečnost, zda cizinec je, či není aktuální hrozbou pro bezpečnost ve státě, v němž žádá o mezinárodní ochranu, není pro aplikaci vylučovací klauzule zahrnující spáchání vážného zločinu relevantní (body 104 a 105 odůvodnění rozsudku).
[15] Nejvyšší správní soud považuje také za potřebné postavit najisto, že uvedená kritéria reflektují specifické okolnosti projednávaného případu a jejich účelem proto není stát se obecným a závazným návodem pro žalovaného k posuzování případného naplnění předpokladů pro aplikaci § 15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu v jiných případech. Nejde ani o výčet vyčerpávající – žalovanému v dalším řízení nic nebrání identifikovat další okolnosti, ze kterých dovodí, zda se stěžovatel vážného zločinu dopustil.
[16] Jen na okraj Nejvyšší správní soud uvádí, že závěry vyslovené v tomto rozsudku nejsou v judikatuře správních soudů zcela nové. Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 30. 8. 2016, čj. 49 Az 71/2015-26, dospěl ke shodnému právnímu hodnocení věci, přičemž aplikoval znění § 15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu před novelizací provedenou zákonem č. 314/2015 Sb. Toto ustanovení interpretoval eurokonformně a v souladu s výše citovaným rozhodnutím Soudního dvora i Ženevskou úmluvou, přičemž dospěl k závěru, že pojem „zvlášť závažný zločin“ užitý v § 15a zákona o azylu nelze automaticky ztotožňovat s termínem „zvlášť závažný zločin“ ve smyslu § 14 odst. 3 trestního zákoníku. Tím spíše to pak platí pro současné znění zákona o azylu, které již bylo uvedeno do souladu s kvalifikační směrnicí.