I. Ustanovením § 8 odst. 7 vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon
č. 526/1990 Sb., o cenách, a podle něhož se za „den, kdy se cenový kontrolní orgán dověděl o porušení cenových předpisů, považuje den, kdy kontrolovaný subjekt obdržel
protokol“, není soud, který rozhoduje ve věci uložení sankce za porušení cenových
předpisů, vázán. II. Správní orgán se „dozví“ o porušení cenových předpisů (§ 17 odst. 4 zákona
č. 526/1990 Sb., o cenách) dnem, kdy soustředí onen okruh poznatků, informací
a důkazních prostředků, z nichž lze na spáchání deliktu usoudit. Není rozhodující,
zda v tento den již byl zpracován kontrolní protokol, ani zda tyto poznatky byly analyzovány a posouzeny se závěrem, že delikt byl spáchán a kým.
I. Ustanovením § 8 odst. 7 vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon
č. 526/1990 Sb., o cenách, a podle něhož se za „den, kdy se cenový kontrolní orgán dověděl o porušení cenových předpisů, považuje den, kdy kontrolovaný subjekt obdržel
protokol“, není soud, který rozhoduje ve věci uložení sankce za porušení cenových
předpisů, vázán. II. Správní orgán se „dozví“ o porušení cenových předpisů (§ 17 odst. 4 zákona
č. 526/1990 Sb., o cenách) dnem, kdy soustředí onen okruh poznatků, informací
a důkazních prostředků, z nichž lze na spáchání deliktu usoudit. Není rozhodující,
zda v tento den již byl zpracován kontrolní protokol, ani zda tyto poznatky byly analyzovány a posouzeny se závěrem, že delikt byl spáchán a kým.
[37] Ustanovení § 8 odst. 7 jde však přímo proti smyslu i účelu § 17 odst. 4 zákona
o cenách, a je s ním proto v rozporu.
[38] Dle § 17 odst. 4 zákona o cenách se
subjektivní prekluzivní lhůta pro uložení pokuty počítá „ode dne, kdy se o porušení cenových předpisů cenové kontrolní orgány dozvěděly“. Důvodová zpráva k zákonu o cenách se
k účelu této lhůty nijak nevyjadřuje, lze však
soudit, že smyslem tohoto (a četných dalších
podobných ustanovení v sankčních právních
předpisech) bylo a je, aby správní orgány konaly
bezodkladně, nevedly zdlouhavá správní řízení
a aby byla porušení cenových předpisů trestána
co nejdříve po tom, co budou odhalena.
[39] Totéž plyne i z nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 3. 2010, sp. zn. I. ÚS 947/09,
č. 56/2010 Sb. ÚS, na který odkazoval žalobce,
kde se k prekluzivním lhůtám uvádí: „Smyslem právního institutu lhůt je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp.
pravomocí, časové omezení stavu nejistoty
v právních vztazích, urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýš-
lených cílů [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS
33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU
399; 30/1998 Sb.)]. Smyslem uvedené jednoroční prekluzivní subjektivní lhůty [pozn.
soudu: zde pokuta podle zákona o regulaci
reklamy] je přimět správní orgán k aktivní
činnosti – včetně zjišťování a prokazování,
kdo je za porušení zákona odpovědný – bezprostředně od okamžiku, kdy se dozví
o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní zhodnocení, že došlo k porušení zákona jako takového; to platí s ohledem na ústavní princip
právní jistoty a na povinnost správního orgánu rozhodnout bez zbytečných průtahů. Lhůty k rozhodnutí totiž představují v právním
státě jeden z mechanismů výrazně omezujících tendence k nekontrolovatelnosti správních orgánů a průtahům v řízení před nimi.
Tomu je třeba přizpůsobit i interpretaci zkoumaného ustanovení a vyvarovat se takového
výkladu, který by smysl lhůty opomíjel.“
[40] Správní orgány zmocněné k vydání
vyhlášky (zejména tedy stěžovatel, který byl
v tomto případě i odvolacím orgánem) však
v § 8 odst. 7 cenové vyhlášky okamžik počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty posunuly až na „den, kdy kontrolovaný subjekt
obdržel protokol“. Tím namísto okamžiku,
kdy se o porušení cenových předpisů dozvěděly cenové kontrolní orgány, zavedly okamžik, kdy se o porušení cenových předpisů
dozvěděl kontrolovaný subjekt. Toto nelze
považovat za pouhé upřesnění § 17 odst. 4 zákona o cenách, jak by se snad na první pohled
mohlo zdát. Z hlediska počítání lhůty vzniklo
určité „lhůtní vakuum“, kdy vyjma objektivní prekluzivní lhůty, neexistuje časové omezení pro dobu konání správního orgánu od
okamžiku, kdy se dozvěděl o porušení např. na
základě podnětu, po dobu jeho předběžného
šetření a kontroly, až po okamžik předání protokolu kontrolovanému subjektu. Subjektivní
prekluzivní lhůta v zákoně o cenách tak do jisté míry ztratila smysl. Tento výsledek nepochybně nebyl záměrem zákonodárce v době,
kdy formuloval § 17 odst. 4 zákona o cenách.
[40] Správní orgány zmocněné k vydání
vyhlášky (zejména tedy stěžovatel, který byl
v tomto případě i odvolacím orgánem) však
v § 8 odst. 7 cenové vyhlášky okamžik počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty posunuly až na „den, kdy kontrolovaný subjekt
obdržel protokol“. Tím namísto okamžiku,
kdy se o porušení cenových předpisů dozvěděly cenové kontrolní orgány, zavedly okamžik, kdy se o porušení cenových předpisů
dozvěděl kontrolovaný subjekt. Toto nelze
považovat za pouhé upřesnění § 17 odst. 4 zákona o cenách, jak by se snad na první pohled
mohlo zdát. Z hlediska počítání lhůty vzniklo
určité „lhůtní vakuum“, kdy vyjma objektivní prekluzivní lhůty, neexistuje časové omezení pro dobu konání správního orgánu od
okamžiku, kdy se dozvěděl o porušení např. na
základě podnětu, po dobu jeho předběžného
šetření a kontroly, až po okamžik předání protokolu kontrolovanému subjektu. Subjektivní
prekluzivní lhůta v zákoně o cenách tak do jisté míry ztratila smysl. Tento výsledek nepochybně nebyl záměrem zákonodárce v době,
kdy formuloval § 17 odst. 4 zákona o cenách.
[41] Opačný závěr by byl v rozporu
i s právní jistotou, jedním ze základních prin-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
cipů právního státu. Jak v obdobné věci (nález citovaný v odstavci [39]) uvedl Ústavní
soud: „Takový výklad totiž umožňuje správnímu orgánu nečinnost v podobě absence či
neadekvátního zjišťování a prokazování,
kdo je odpovědný za porušení zákona, i po
dobu dlouhé řady měsíců (dokud by neuplynula prekluzivní objektivní lhůta) bez hrozby negativního důsledku (pro správní orgán)
v podobě uplynutí prekluzivní subjektivní
lhůty. Výklad správních soudů tak v podstatné míře ponechává volný proud libovolnému prodlužování řízení ze strany správního
orgánu na úkor účastníka řízení. Předmětná lhůta je ovšem i prostředkem ochrany
účastníka správního řízení proti postupu orgánu veřejné moci, jde o ustanovení sloužící
především zájmům účastníků, jimž dává
právní jistotu ohledně lhůty, v níž musí být
věc vyřízena. Výklad správních soudů značí
(v podstatné míře) popření praktického
smyslu citované lhůty k uložení pokuty,
a pro účastníka řízení tak vytváří stav značné právní nejistoty, neslučitelný s ústavními
principy právního státu.“
[41] Opačný závěr by byl v rozporu
i s právní jistotou, jedním ze základních prin-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
cipů právního státu. Jak v obdobné věci (nález citovaný v odstavci [39]) uvedl Ústavní
soud: „Takový výklad totiž umožňuje správnímu orgánu nečinnost v podobě absence či
neadekvátního zjišťování a prokazování,
kdo je odpovědný za porušení zákona, i po
dobu dlouhé řady měsíců (dokud by neuplynula prekluzivní objektivní lhůta) bez hrozby negativního důsledku (pro správní orgán)
v podobě uplynutí prekluzivní subjektivní
lhůty. Výklad správních soudů tak v podstatné míře ponechává volný proud libovolnému prodlužování řízení ze strany správního
orgánu na úkor účastníka řízení. Předmětná lhůta je ovšem i prostředkem ochrany
účastníka správního řízení proti postupu orgánu veřejné moci, jde o ustanovení sloužící
především zájmům účastníků, jimž dává
právní jistotu ohledně lhůty, v níž musí být
věc vyřízena. Výklad správních soudů značí
(v podstatné míře) popření praktického
smyslu citované lhůty k uložení pokuty,
a pro účastníka řízení tak vytváří stav značné právní nejistoty, neslučitelný s ústavními
principy právního státu.“
[42] Že sám zákonodárce v pozdější době
nepočítal s tím, že by byl počátek subjektivní
prekluzivní lhůty určen takto, plyne i z důvodové zprávy k zákonu č. 183/2008 Sb. účinnému od 1. 6. 2008. Ten změnil subjektivní prekluzivní lhůtu v § 17 odst. 4 zákona o cenách
z roční na tříletou a objektivní z tříleté na pětiletou. V důvodové zprávě z r. 2007 se uvádí:
„Zákon o cenách ukládá cenovému kontrolnímu orgánu v § 17 odstavci 4 uložit pokutu
do jednoho roku ode dne, kdy se o porušení
cenových předpisů cenové kontrolní orgány
dozvěděly. Uložením pokuty do jednoho roku se rozumí nabytí právní moci rozhodnutí o uložení pokuty. Za den, kdy se cenový
kontrolní orgán dozvěděl o porušení cenových předpisů, se považuje den, kdy došlo
k samotné cenové kontrole, nebo den, kdy cenovému kontrolnímu orgánu došel podnět
o porušení cenových předpisů (přičemž na
základě podnětu nelze zahájit správní řízení, ale musí se provést cenová kontrola).“
(digitální repozitář PSP ČR, V. volební období, tisk č. 341/0, dostupný na www.psp.cz).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
[43] Městský soud v Praze uvedl, že zmocnění § 20 zákona o cenách v sobě nezahrnuje
zmocnění k jinému stanovení počátku běhu
lhůty, ve které lze uložit pokutu za zjištěné
porušení cenových předpisů (srov. rozsudek
ze dne 21. 2. 2006, čj. 6 Ca 49/2004-39,
č. 190/2004 Sb. NSS). K tomu nelze než doplnit, že zcela jistě toto zmocnění v zákoně o cenách nemělo vést ke stanovení takového počátku běhu lhůty, který na újmu delikventa
popřel smysl i účel této lhůty, a dostal se tak
do přímého rozporu s tímto zákonem i s principem právní jistoty.
[44] Nadále tedy platí, že okamžikem rozhodným pro určení počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty je okamžik, kdy se cenový kontrolní orgán dozvěděl o porušení
cenových předpisů.
[44] Nadále tedy platí, že okamžikem rozhodným pro určení počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty je okamžik, kdy se cenový kontrolní orgán dozvěděl o porušení
cenových předpisů.
[45] K tomu již Vrchní soud v Praze vyslovil, že „[t]ermín ,dozvědět se o porušení
povinnosti‘ neznamená, že již v tom okamžiku musí být najisto postaveno, že k porušení povinnosti došlo, nýbrž postačí, že
vzniklo důvodné podezření, že se tak stalo.
Prokázání, že k porušení povinnosti došlo
a kdo je za porušení povinnosti odpovědný, je
předmětem řízení. Proto zahájení řízení musí předcházet určitá skutečnost, z níž plyne
důvodné podezření, že k porušení došlo“ (rozsudek ze dne 10. 2. 1995, čj. 7 A 147/1994-17).
[46] Nepůjde však o každé zjištění cenového kontrolního orgánu, ale pouze o takovou informaci, ze které je alespoň v základních
rysech zřejmé, v čem konkrétně má porušení
cenových předpisů spočívat. (Srov. k tomu dále rozhodnutí citované v odstavci [53].)
[47] Zbývá vyrovnat se s rozhodnutím
druhého senátu Nejvyššího správního soudu,
ze dne 28. 5. 2010, čj. 2 Afs 125/2009-104,
č. 2207/2011 Sb. NSS, jehož se dovolává jak
stěžovatel [6], tak sedmý senát v předkladu
rozšířenému senátu [18].
[48] Toto rozhodnutí ve své třetí právní
větě tvrdí: „III. ,Dozvědění se o porušení cenových předpisů‘ jako okamžik počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty pro uložení
sankce za správní delikt (§ 17 odst. 4 zákona
o cenách ve znění účinném do 31. 5. 2008) je
třeba spojit s objektivní skutečností, kdy příslušný správní orgán dospěl k závěru, že je
dán důvodný předpoklad, že byly porušeny
cenové předpisy. Takovou objektivní skutečností je zpravidla vyhotovení kontrolního
protokolu.“
[49] Takovému názoru přisvědčit nelze.
Fakticky totiž znamená pouze předsunutí počátku běhu prekluzivní lhůty o několik dní,
které uplynou mezi okamžikem, kdy je kontrolní protokol „vyhotoven“ a okamžikem,
kdy kontrolovaný protokol „obdrží“. Takovým výkladem naprosto nelze zamezit možným průtahům, které vzniknou v době v podstatě zcela volně určené správním orgánem,
která (případně zcela zbytečně) uplyne od
okamžiku, kdy se správní orgán „dozví“ o deliktu, do okamžiku, kdy „vyhotoví“ kontrolní
protokol, a kdy teprve by tak začala prekluzivní lhůta běžet.
[50] Rozšířený senát proto stojí na stanovisku přísnějším a vnímá institut prekluzivní
lhůty v sankčním řízení striktně jako nástroj
bránící právní nejistotě a průtahům na straně
správního orgánu. Za okamžik, kdy se správní orgán po rozumu zákona „dozví“ o porušení cenových předpisů, tak sluší pokládat již
ten den, kdy sankcionující orgán soustředí ony
poznatky, informace a důkazní prostředky,
z nichž je možno na spáchání deliktu usoudit,
lhostejno, zda proběhlo jejich posouzení se
závěrem o tom, že delikt byl spáchán a kým.
Proto tedy žalovaným již zmiňované analýzy,
srovnávání a vyhodnocování atp. probíhají
v prekluzivní lhůtě již běžící, a v téže lhůtě také musí doběhnout do pravomocného výsledku také řízení o uložení sankce.
[50] Rozšířený senát proto stojí na stanovisku přísnějším a vnímá institut prekluzivní
lhůty v sankčním řízení striktně jako nástroj
bránící právní nejistotě a průtahům na straně
správního orgánu. Za okamžik, kdy se správní orgán po rozumu zákona „dozví“ o porušení cenových předpisů, tak sluší pokládat již
ten den, kdy sankcionující orgán soustředí ony
poznatky, informace a důkazní prostředky,
z nichž je možno na spáchání deliktu usoudit,
lhostejno, zda proběhlo jejich posouzení se
závěrem o tom, že delikt byl spáchán a kým.
Proto tedy žalovaným již zmiňované analýzy,
srovnávání a vyhodnocování atp. probíhají
v prekluzivní lhůtě již běžící, a v téže lhůtě také musí doběhnout do pravomocného výsledku také řízení o uložení sankce.
[51] Jinak řečeno, lze souhlasit s názorem, že počátek běhu prekluzivní lhůty je třeba spojit s přezkoumatelnou objektivní skutečností; touto skutečností ale nemůže být
vyhotovení (tím méně na to navazující „obdržení“) protokolu, protože tu přirozeně o žádnou objektivní skutečnost nejde, vždyť o datu
vyhotovení rozhoduje správní orgán zcela
volnou úvahou. Objektivní a následně zjistitelnou skutečností je však okamžik finalizace
onoho souhrnu skutkových poznatků, který
je potřebný k tomu, aby z nich mohl být uči-
něn právní závěr o tom, že k deliktu došlo.
Jestliže se takové poznatky dostanou do dispozice orgánu, v jehož pravomoci je sankční
řízení provést, pak je nutno mít za to, že se
o deliktu správní orgán „dozvěděl“, třebaže –
a tu je ovšem třeba stěžovateli přisvědčit –
zpracování, hodnocení, analyzování a zejména také správní posouzení získaných poznatků vyžaduje v komplikovaných případech jistě další (často nemalé) úsilí a přirozeně i čas.
Toto úsilí ale musí být vyvíjeno a tento čas
musí být včítán do prekluzivní lhůty již běžící. Právní výklad, který by odsouval počátek
běhu této lhůty na dobu pozdější, již nahrává
pasivitě, laxnosti a průtahům ze strany trestajícího orgánu, působí proti právní jistotě
a neúměrně oslabuje právní postavení delikventa. Nelze jej proto přijmout.
[52] Lze snad namítnout, že tímto výkladem – upínajícím počátek běhu prekluzivní
lhůty na okamžik co nejdřívější – sám delikvent získává výhodu, neboť prekluzivní lhůta
běží již v době, kdy správní orgán teprve přistupuje k hodnocení soustředěných skutkových zjištění, aniž by v této chvíli mohl rozhodnout o sankci, ba dokonce v době, kdy
ještě ani nemá najisto postaveno, že tu vůbec
delikt je. Tento důsledek má ale rozšířený senát za zcela spravedlivý a vyvážený proti vrchnostenské pravomoci správního orgánu.
[52] Lze snad namítnout, že tímto výkladem – upínajícím počátek běhu prekluzivní
lhůty na okamžik co nejdřívější – sám delikvent získává výhodu, neboť prekluzivní lhůta
běží již v době, kdy správní orgán teprve přistupuje k hodnocení soustředěných skutkových zjištění, aniž by v této chvíli mohl rozhodnout o sankci, ba dokonce v době, kdy
ještě ani nemá najisto postaveno, že tu vůbec
delikt je. Tento důsledek má ale rozšířený senát za zcela spravedlivý a vyvážený proti vrchnostenské pravomoci správního orgánu.
[53] Lze uzavřít, že rozšířený senát nemá
důvod ustupovat od principu formulovaného
k těmto otázkám správního trestání v různých oborech veřejného práva již záhy po obnovení správního soudnictví a vyjádřeného
například v rozhodnutí Vrchního soudu
v Praze ze dne 30. 4. 1999, čj. 6 A 14/96-34
(č. 627/2000 Soudní judikatury ve věcech
správních): „,Dozvědět se o porušení povinnosti‘ ve smyslu § 12 odst. 1 zákona
č. 238/1991 Sb., o odpadech, je časový okamžik vědomosti správního orgánu, příslušného k rozhodnutí o pokutě, o skutkových
okolnostech deliktu v takovém rozsahu, který umožní i jejich předběžné právní zhodnocení. Ze zákona nelze dovodit, že by tato informace musela být zvlášť kvalifikovaná,
pocházet jen z určitého zdroje nebo že by byla vázána na jiné řízení. Musí však mít onu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
nezbytnou míru určitosti a věrohodnosti, která
zabezpečuje, že správní řízení nebude zahájeno na základě informací zcela neověřených,
zhola nejasných či zjevně nevěrohodných.“
[53] Lze uzavřít, že rozšířený senát nemá
důvod ustupovat od principu formulovaného
k těmto otázkám správního trestání v různých oborech veřejného práva již záhy po obnovení správního soudnictví a vyjádřeného
například v rozhodnutí Vrchního soudu
v Praze ze dne 30. 4. 1999, čj. 6 A 14/96-34
(č. 627/2000 Soudní judikatury ve věcech
správních): „,Dozvědět se o porušení povinnosti‘ ve smyslu § 12 odst. 1 zákona
č. 238/1991 Sb., o odpadech, je časový okamžik vědomosti správního orgánu, příslušného k rozhodnutí o pokutě, o skutkových
okolnostech deliktu v takovém rozsahu, který umožní i jejich předběžné právní zhodnocení. Ze zákona nelze dovodit, že by tato informace musela být zvlášť kvalifikovaná,
pocházet jen z určitého zdroje nebo že by byla vázána na jiné řízení. Musí však mít onu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
nezbytnou míru určitosti a věrohodnosti, která
zabezpečuje, že správní řízení nebude zahájeno na základě informací zcela neověřených,
zhola nejasných či zjevně nevěrohodných.“
[54] Rozšířený senát tedy uzavírá, že § 8
odst. 7 cenové vyhlášky není pro rozhodnutí
soudu v této věci závazný, protože odlišným
stanovením počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty normotvůrce překročil zákonné
zmocnění obsažené v původním znění § 20
zákona o cenách a počátek běhu lhůty upravil v rozporu se zákonem samotným. (...)
Odlišné stanovisko soudkyně JUDr. Miluše Doškové podle § 55a s. ř. s. k právní
větě II. a k odůvodnění usnesení.
Rozšířenému senátu byl podle § 17 odst. 1
s. ř. s. předložen rozpor v rozhodování Nejvyššího správního soudu v otázce užití § 8
odst. 7 cenové vyhlášky při stanovení subjektivní lhůty pro uložení pokuty za porušení cenových předpisů. Se závěrem rozšířeného senátu, že se dané ustanovení nepoužije (výrok
I. usnesení) a z jakých důvodů, se ztotožňuji.
Nemohu se však ztotožnit s výrokem II.
usnesení a zejména s jeho odůvodněním uvedeným v odstavcích 44–51. Rozšířený senát
zde dospěl k závěru, že se správní orgán dozví o porušení cenových předpisů dnem soustředění poznatků, informací a důkazních prostředků, z nichž lze na spáchání deliktu usoudit;
tímto dnem rozumí předložení písemností ke
kontrole. V odůvodnění rozebírá konstantní
judikaturu vykládající vědomost správního
orgánu, od níž je třeba počítat subjektivní
lhůtu pro uložení pokuty za správní delikt,
a dospívá k závěru, že objektivní, následně zjistitelnou skutečností, je okamžik finalizace
souhrnu skutkových poznatků, který je potřebný k tomu, aby z nich mohl být učiněn
právní závěr o tom, že k deliktu došlo. Vylučuje, že by tímto okamžikem mohlo být sepsání protokolu o kontrole, neboť jde o okamžik závislý na vůli správního orgánu,
přičemž je věcí správního orgánu, aby poznatky předložené mu ke kontrole v zákonné
lhůtě posoudil, vyhodnotil a o deliktu rozhodl.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
Jakkoliv se ztotožňuji s východisky tohoto
závěru a respektuji výklad pojmu „vědomost
správního orgánu“ založený v usnesení specifikovanou judikaturou Vrchního soudu v Praze, nemohu odhlédnout od různých skutkových okolností, které se do určení počátku
subjektivní lhůty promítají. Rozhodnutí vrchního soudu plně dopadají na situace, kdy je
správnímu orgánu oznámeno, že se stal určitý skutek, který je zřejmě v rozporu s právem,
případně, kdy takový skutek sám při své činnosti zjistí. Odlišná situace však nastane tam,
kde je zjištění výsledkem kontroly. Přitom cenová kontrola může být jak jednodenní kontrolou u prodejce, kde je okamžik (den) zjištění nedostatků jednoznačný (a dokonce může
splývat i s vyhotovením a předáním protokolu), tak i několikaměsíční kontrolou množství
písemností. Rozšířený senát, ač to výslovně
neuvedl, zjevně v takovém případě spojuje
okamžik vědomosti správního orgánu s předložením těchto písemností ke kontrole. Při
obsáhlé cenové kontrole prováděné formou
fyzické kontroly písemných podkladů však
v okamžiku jejich předložení není a objektivně
ani nemůže být dána žádná vědomost správního orgánu o porušení cenových předpisů. Zjistit takový okamžik (den) je objektivně skutečně obtížné, neboť postup při kontrole je
„zvnějšku“ obtížně průhledný. I v takových
případech však zákon o cenách v § 17 odst. 4
(nyní § 17 odst. 3) váže subjektivní lhůtu k vědomosti správního orgánu; přitom orgán
provádějící kontrolu je shodný s orgánem
ukládajícím pokutu. Nemůže-li být dnem,
kdy se správní orgán dozví o porušení právních předpisů, den předložení písemností ke
kontrole, pro nedostatek vědomosti o jakémkoliv porušení cenových předpisů, je třeba
onou finalizací souhrnu skutkových poznatků rozumět až protokol o kontrole, pokud není zjevné, že to byl jiný den jemu předcházející; tak tomu může být, pokud kontrolní
orgán vyžádá od kontrolovaného subjektu vysvětlení ke svému konkrétnímu zjištění či pokud takové zjištění plyne z dokladů posléze
předložených. Tak tomu je v daném případě,
v němž byly cenovému orgánu předkládány
písemnosti dokladující účtovanou cenu služeb v období dvou let, přičemž v době jejich
předložení, a dokonce ani po seznámení s nimi nemohl správní orgán mít onu potřebnou
míru vědomosti o deliktu. Tu mohl získat až
porovnáním účtovaných cen s cenami obvyklými, o nichž získal vědomost až ze zpráv následně vyžadovaných. Vyjma případů prokazatelné vědomosti o porušení právních
předpisů v průběhu kontroly, je to až protokol o kontrole, který je zpravidla souhrnem
skutkových zjištění a jejich právním hodnocením; přitom není konečným a závazným
posouzením; podléhá námitkám (§ 18 zákona
č. 552/1991 Sb., o státní kontrole) a v následném sankčním řízení je jedním z důkazů. Skutečnost, že se prekluzivní lhůty v zákoně o cenách nevztahují k vydání rozhodnutí, ale
k zahájení řízení, a že byly novelou zákona
provedenou zákonem č. 183/2008 Sb. lhůty
prodlouženy, nemůže nic měnit na tom, že
při předložení dokladů ke kontrole tu obvykle
není naplněna podmínka vědomosti správního orgánu o porušení cenových předpisů.
Z těchto důvodů s větou II. usnesení a s částí
odůvodnění k ní se vztahující nesouhlasím.
Odlišné stanovisko soudce JUDr. Jaroslava Vlašína podle § 55a s. ř. s. k právním větám I. a II. i k odůvodnění usnesení
V plném rozsahu se ztotožňuji s odlišným
stanoviskem soudkyně JUDr. Miluše Doškové
k právní větě II. a k odůvodnění, které se k ní
vztahuje. Navíc mám však určité pochybnosti
i o adekvátnosti závěru obsaženého ve větě I.
Tato věta se opírá především o čl. 95 odst. 1
Ústavy, jenž uvádí, že soudce je při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou,
která je součástí právního řádu; je oprávněn
posoudit soulad jiného právního předpisu se
zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou. Uvedený článek Ústavy směřuje primárně na rozhodování soudů v řízení nalézacím,
jeho použití ve správním soudnictví považuji
za velmi sporné. Zde soudy v řízení o žalobách přezkoumávají rozhodnutí orgánů veřejné správy a podle § 78 odst. 1 s. ř. s. je mohou zrušit jen pro nezákonnost nebo pro
vady řízení. Správním orgánům pak § 2 odst. 1
správního řádu ukládá postupovat v souladu
se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou
součástí právního řádu. Toto ustanovení musí správní orgány ve své praxi přísně respektovat, zvláště s ohledem na čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a dále s ohledem na
skutečnost, že oprávnění svěřené soudům výše
citovaným čl. 95 odst. 1 Ústavy samy nemají.
Při aplikaci čl. 95 odst. 1 Ústavy ve správním soudnictví tak může dojít a také dochází
k tomu, že soud ruší jako nezákonné správní
rozhodnutí, které je stricto sensu zákonné
a kdy správnímu orgánu nelze z hlediska jeho
postupu či rozhodování fakticky nic vytknout.
Právní normu, kterou prohlásí za neúčinnou,
pak musí soud navíc pro účely dalšího řízení
nahradit normou svojí, kterou vtělí do závazného právního názoru zrušovacího rozsudku.
Takový postup s sebou přináší i další teoretické problémy, především otázku precedenční
závaznosti vysloveného právního názoru soudu i pro další obdobné případy za situace,
kdy podzákonný právní předpis není zrušen
a pro správní orgán platí § 2 odst. 1 správního řádu neměnně.
Uvedené má výrazný dopad jak na samotnou činnost správních orgánů, které v takovýchto případech nemohou na první pokus
a bez zásahu soudu věc rozhodnout správně,
tak i na práva účastníků správních řízení. Demonstrovat to lze i na projednávané věci, kde
se správní orgán musel uvedeným ustanovením vyhlášky při svém rozhodování řídit bez
ohledu na to, zda měl sám o souladu § 8 odst. 7
cenové vyhlášky s § 17 odst. 4 zákona o cenách nějaké pochybnosti, či nikoliv. V době
jeho rozhodování (5. 6. 2008) zde přitom ještě nebyl ani rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 28. 5. 2010, čj. 2 Afs 125/2009-104,
který založil rozpor v rozhodovací činnosti
soudu zjištěný sedmým senátem, takže kromě obecně závazných právních předpisů musel respektovat i dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu reprezentovanou
jeho rozsudkem ze dne 30. 10. 2003, čj. 5 A
75/2002-53. Přesto může být nyní, po několika letech, jeho rozhodnutí posouzeno jako
nezákonné v důsledku retroaktivního působení „náhradní normy“, nově vytvořené roz-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
šířeným senátem, se všemi důsledky z toho
plynoucími.
Jakkoliv asi nelze s ohledem na nutnost
zajistit efektivní ochranu veřejných subjektivních práv účastníků použití čl. 95 odst. 1
Ústavy ve správním soudnictví zcela vyloučit,
měl by se dle mého názoru právě kvůli problémům nastíněným výše využívat velmi zdrženlivě, spíše výjimečně a pouze v případech,
které toho zasluhují a kdy nelze jinak. Mám za
to, že projednávaný případ do této kategorie
nepatří. Osobně se přikláním k názoru, že zúčastněná ministerstva financí, využivše svého
zmocnění obsaženého v § 20 odst. 1 zákona
o cenách k vydání obecně závazných předpisů v oblasti cenové kontroly, nerespektovala
při formulování § 8 odst. 7 vyhlášky tak zcela
zákonný rámec vymezený zněním § 17 odst. 4
zákona, neboť má-li se prekluzivní lhůta pro
uložení sankce počítat od okamžiku, kdy se
kontrolní orgán o porušení předpisů dozví,
nemůže jím být fakticky okamžik doručení již
zpracovaného protokolu o kontrole. Na druhou stranu si však myslím, že při hodnocení
tohoto nedostatku je nutno vzít v úvahu i další skutečnosti a zohlednit, že uvedená vyhláška byla účinná po dobu téměř 19 let (od 1. 1.
1991 do 21. 12. 2009), adresátům bylo citované ustanovení známo, jeho výklad nebyl sporný, po celou dobu podle něj správní orgány
v praxi postupovaly, po celou dobu své účinnosti poskytovalo správním orgánům i účastníkům jasný pevný bod, z něhož mohli přesně
odvodit jak počátek, tak i konec prekluzivní
lhůty, a ve své judikatuře je po dlouhou dobu
(a to i v době vydání napadeného správního
rozhodnutí v projednávané věci) považoval
za souladné se zákonem i Nejvyšší správní
soud. Je tedy otázka, zda nyní, téměř tři roky
poté, co byla předmětná vyhláška zrušena
a aniž by bylo v nové vyhlášce předmětné
ustanovení nahrazeno obdobným, má smysl
vyslovovat jeho nepoužitelnost a možná v jedné z posledních věcí toho druhu tak nepřímo
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
zpětně zpochybňovat všechna rozhodnutí, která byla za dobu účinnosti vyhlášky s přihlédnutím k tomuto ustanovení vydána. Zde bych
upřednostnil princip právní jistoty a předvídatelnosti práva a do věci již nezasahoval.
Vyslovené pochybnosti o správnosti přijatého řešení pak umocňuje i způsob, jakým
rozšířený senát s problémem „náhradní normy“ naložil. Ustanovení § 8 odst. 7 cenové vyhlášky je vytýkáno, že vytváří nad rámec zákona jakousi fikci povědomosti správního
orgánu o porušení cenových předpisů, ač
správně by měl být s ohledem na znění § 17
odst. 4 zákona o cenách s co největší věrohodností zjišťován okamžik, kdy k oné povědomosti skutečně došlo. Řešení přijaté rozšířeným senátem v právní větě II. je však
zřetelně zatíženo stejnou vadou, která je vytýkána inkriminovanému ustanovení. Je-li totiž
zřejmé, že o porušení cenových předpisů se
správní orgán nemohl fakticky dozvědět až
při doručení protokolu o kontrole, je stejně
tak zřejmé, že se o něm nemohl dozvědět ani
v okamžiku, kdy teprve shromáždil podkladové informace a důkazní prostředky, jejichž
analýzou a vyhodnocením může k případnému, byť i předběžnému závěru o porušení cenových předpisů dojít. Jedná se tedy také
o fikci, která smysl § 17 odst. 4 zákona o cenách nerespektuje stejným způsobem, jen
s opačným znaménkem.
Závěrem považuji za nutné poukázat i na
skutečnost, že rozšířený senát popřel nejen
§ 8 odst. 7 cenové vyhlášky a na něj navazující rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 30. 10. 2003, čj. 5 A 75/2002-53, ale i dle
mého soudu rozumný a právní úpravu jen
mírně korigující názor obsažený v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2010,
čj. 2 Afs 125/2009-104. Tam, kde bylo namístě
opatrné a pokud možno neinvazivní řešení
problému, zaujal ve svém důsledku extrémní
stanovisko, s nímž se z důvodů výše popsaných nemohu ztotožnit.
Akciová společnost VETT proti Ministerstvu financí o uložení pokuty, o kasační stížnos- (v textu jen „cenová vyhláška“) ti žalovaného.