k čl. 11 Listiny základních práv a svobod 1. Podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je Česká republika mimo jiné jednotný stát; nejedná se o federaci či nadstátní integrační uskupení. Ústavně zaručená samospráva obcí a krajů je pouze jedním z prvků dělby moci mezi ústředními ústavními orgány a or- gány samosprávy a projevem principu subsidiarity, z něhož vyplývá, že věci místní- ho významu mají být v té míře, v níž mají vskutku specificky místní povahu, svěře- ny regulaci na této úrovni systému veřejné správy. Samospráva krajů a obcí nemůže mít takový dosah, aby místními či regionálními regulacemi fakticky rozdrobila jed- notný právní a ekonomický prostor České republiky na oblasti, v nichž budou platit zásadně odlišná pravidla. II. Kraj může v zásadách územního rozvoje stanovit pravidla, na základě nichž s přihlédnutím ke konkrétním podmínkám kraje (např. charakteru krajiny, hustotě osídlení, zastavěnosti a protknutí civilizačními vlivy apod.) budou hodnoceny sta- vební záměry z hlediska jejich dopadu na zákonem (zejm. $ 18 stavebního zákona © z roku 2006) chráněné hodnoty. Vybočí však z mezí daných požadavkem subsidiari- ty a minimalizace zásahu do práv jednotlivců, pokud znemožní určitý legální typ ekonomické či stavební aktivity, který za srovnatelných podmínek jinde na území České republiky je běžně provozován a připuštěn.
k čl. 11 Listiny základních práv a svobod 1. Podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je Česká republika mimo jiné jednotný stát; nejedná se o federaci či nadstátní integrační uskupení. Ústavně zaručená samospráva obcí a krajů je pouze jedním z prvků dělby moci mezi ústředními ústavními orgány a or- gány samosprávy a projevem principu subsidiarity, z něhož vyplývá, že věci místní- ho významu mají být v té míře, v níž mají vskutku specificky místní povahu, svěře- ny regulaci na této úrovni systému veřejné správy. Samospráva krajů a obcí nemůže mít takový dosah, aby místními či regionálními regulacemi fakticky rozdrobila jed- notný právní a ekonomický prostor České republiky na oblasti, v nichž budou platit zásadně odlišná pravidla. II. Kraj může v zásadách územního rozvoje stanovit pravidla, na základě nichž s přihlédnutím ke konkrétním podmínkám kraje (např. charakteru krajiny, hustotě osídlení, zastavěnosti a protknutí civilizačními vlivy apod.) budou hodnoceny sta- vební záměry z hlediska jejich dopadu na zákonem (zejm. $ 18 stavebního zákona © z roku 2006) chráněné hodnoty. Vybočí však z mezí daných požadavkem subsidiari- ty a minimalizace zásahu do práv jednotlivců, pokud znemožní určitý legální typ ekonomické či stavební aktivity, který za srovnatelných podmínek jinde na území České republiky je běžně provozován a připuštěn.
C.) S navrhovateli nelze souhlasit v tom, že by odpůrce neměl pravomoc regulovat vy- užití území kraje v Zásadách. Tato jeho pravo- moc vyplývá zejména z $ 5 odst. 4 a dále z $ 18, $ 19 a $ 36 stavebního zákona. Z judi- katury Nejvyššího správního soudu, na kterou poukazoval odpůrce (rozsudek NSS ze dne 3. 7. 2009, čj. 5 Ao 1/2009-186), pak vyplývá, že větrné elektrárny jsou zpravidla stavbami nadmístního významu. U větrných elektráren se typicky jedná o několik desítek metrů vy- soké stožáry s velkoprůměrovými vrtulemi většinou o menším počtu listů (obvykle tří), které již pro své rozměry, a také často proto, že jsou umisťovány na větrně exponovaných, tedy většinou vyvýšených místech, jsou vidět z větší dálky. Pro tuto jejich vlastnost - vliv na pohledový charakter krajiny, tj. na její estetic- kou stránku, projevující se ve velkém (často vícekilometrovém) okruhu okolo nich - je třeba takové stavby zásadně považovat za stavby nadmístního významu, a tedy způsobi- lé předměty regulace v zásadách územního rozvoje. Vliv větrných elektráren na krajinu je nepochybně takový, že posilují její technic- ký a „moderní“ a naopak oslabují její přírodní a „původní“ charakter. Jsou-li v provozu a je- jich vrtule se otáčejí, mohou být také vý- znamným pohyblivým, a tedy „zneklidňují- cím“ a dynamizujícím, prvkem krajiny. Pokud tedy odpůrce v Zásadách stanovil určitá pra- vidla pro stavbu větrných elektráren, činil tak v rámci své věcné působnosti. To však ještě neznamená, že svoji pravomoc užil v mezích daných zákonem. V moderních západních společnostech dochází k dynamickému střetu a zároveň sou- hře dvou v zásadě protichůdných tendencí. Na jedné straně autonomie jedince projevují- cí se v jeho svobodné vůli a v tom, že má sfé- ru základních práv, kterou jiní jedinci či stát zásadně nemají právo narušit, a na straně dru- hé rozhodováním většiny, projevujícím se v tom, že v jisté míře může být autonomie jed- notlivce potlačena v důsledku rozhodnutí většiny zasahující do jeho právní sféry. Všech- ny nástroje právní regulace, od ústavních pravidel přes zákony, podzákonné právní předpisy, hybridní akty typu opatření obecné povahy až po rozhodnutí či jiné individuální akty aplikace práva, v sobě tento střet svobo- dy jednotlivce a demokraticky vyjádřené vůle většiny implicitně obsahují. Právě proto je jedním ze základních ústavních požadavků na právní regulaci to, aby byla prováděna po- dle zásad subsidiarity a minimalizace zásahu do právní sféry jednotlivce, tedy tak, aby omezení svobody jednotlivce rozhodnutími většiny byla pokud možno zdrženlivá a zalo- žená na vážných a racionálních důvodech, a pokud již je k nim přikročeno, aby byla pro- vedena tím nejšetrnějším rozumně dosažitel- ným způsobem. To platí i pro regulaci pomocí hierarchic- kého systému nástrojů územního plánování, mezi nimi i pro zásady územního rozvoje. Nejvyšší správní soud k tomu ve své judikatu- ře (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS) vyslovil následující úvahy: „/47/ Územní plán reguluje možné způsoby využí- tí určitého území. V tomto smyslu představu- je významný, byť ve své podstatě spíše nepří- mý zásah do vlastnického práva těch, jejichž nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, neboť dotyční vlastníci mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu. Zname- ná to především, že jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem či stavbou do budoucna mohou činit, na přípustné varianty využití jejich nemovitostí, jež vyplývají z územního plánu. V tomto smyslu může územní plán představovat zásadní omezení ústavně za- ručeného práva vlastnit majetek (čl. 11 Listi- ny), jež je jedním ze základních pilířů, na nichž již po staletí stojí západní cívilizace a její svo- bodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí být prováděny z ústavně legitím- ních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskrimí- načním způsobem a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona. Jedná-li se 191 2497 o zásahy, jejichž citelnost přesahuje míru, kterou je vlastník bez větších obtíží a bez vý- znamnějšího dotčení podstaty jeho vlastnické- ho práva schopen snášet, nastupuje ústavní povinnost veřejné moci zajistit dotčenému vlastníku adekvátní náhradu (čl. 11 odst. 4 Listiny), a to z veřejných prostředků nebo Z prostředků toho, v jehož prospěch je zásah do vlastnictví proveden (k civilizační a poli- tické úloze vlastnického práva v dějinách víz komplexně Pipes, R. Vlastnictví a svobo- da. Praha : Argo, 2008). [48] Omezení v podobě územního plánu Je v obecné rovině uvedené podmínky schop- no zpravidla splňovat. V první řadě má v principu legitimní důvody - územní pláno- vání je prostředkem k harmonizací poměrů na území jím regulovaném a umožňuje sla- dit veřejný zájem (včetně veřejného zájmu přesahujícího dimenze regulovaného úze- mí) s individuálními zájmy týkajícími se da- ného území. Znamená to tedy, že vlastníci dotčení územním plánováním jsou zásadně povinni — za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky budou splněny - strpět i bez svého souhlasu omezení, která pro ně vyplývají z územního plánu, nepřesáhnou-li určitou míru, v rámci níž lze taková omeze- ní po každém vlastníku bez dalšího spraved- livě požadovat (spravedlivou míru). Jaká míra to bude, je nutno posoudit vždy v kon- krétním případě s přihlédnutím k rozhod- ným okolnostem; [... [49] V některých případech dosažení ústavně legitimních a zákonem stanovených cílů územního plánování nebude možné do- sáhnout způsobem, který by se každého jed- notlivého z vlastníků pozemků a staveb na územním plánem regulovaném území dotkl toliko ve spravedlivé míře; v takovém přípa- dě je přípustný i zásah přesahující tuto mí- ru, přičemž ani zde k jeho provedení není nutný souhlas dotčeného vlastníka. Přípust- nost takového zásahu i proti vůli vlastníka je dána jeho ústavně legitimním a zákonem stanoveným cílem a splněním dalších pod- mínek, jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu subsidiarity a minimalizace ta- kového zásahu (zásadou subsidiarity a mi- 192 nimalizace zásahů do vlastnických a jiných věcných práv při tvorbě územního plánu musí být, jak výše uvedeno, ostatně vedena veškerá omezení vyplývající z územního plánu, tedy i omezení nepřesahující spraved- livou míru; v opačném případě by se jednalo o ústavně nepřípustný, neboť v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny jsoucí zásah). [50] Pokud však omezení daná územ- ním plánem (jeho změnou) zasáhnou - sa- mozřejmě opět jen za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky tohoto zásahu bu- dou splněny - vlastníka ve větší než spraved- livé míře, je namístě uvažovat o mechanis- mu poskytnutí náhrady za takové omezení. [..] z čl. 11 Listiny, zejména z jeho odstavce 4 vyplývá, že každý jinak přípustný zásah do vlastnického práva vyjma zásahu „de mini- mis“ (víz implicitní omezení vlastnického práva vyplývající z odst. 3 zmíněného člán- ku Listiny) musí být kompenzován. Pojem „nucený zásah do vlastnického práva“ je au- tonomním pojmem Listiny základních práv a svobod a je neodmyslitelně spojen s vlast- nickým právem jako s jedním ze základních ústavně zaručených práv vytvářejících pod- mínky pro reálnou svobodu jednotlivce a pro jeho nezávislost na jiných jednotliv- cích i na státu; jeho významové zužování je tedy vyloučeno z diskrece zákonodárce“ V kontextu uvedeného názoru rozšířené- ho senátu je pak třeba vnímat jak navrhovate- li, tak odpůrcem zmiňovaný rozsudek Nejvyš- šího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS, v němž se uvádí: „Obecně vzato [...] vlastník určitého pozemku nemůže bez dalšího brá- nit tomu, aby sousední pozemek či pozemky byly využity jiným způsobem než doposud, neboť jeho vlastnické právo je ve své podsta- tě omezeno vlastnickým právem majitelů sousedních pozemků, přičemž všichni vlast- níci mají právo svůj majetek užívat v zásadě podle své libosti, nezasahujíli tím do vlast- nictví jiných osob. Ve skutečností tedy vždy jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kte- harmonickém využití území. Tato harmo- nie může mít nesčíslně podob a ve své pod- statě nebude volba konkrétní podoby využí- tí určitého území výsledkem ničeho jiného, než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomic- kých a dalších) mantinelů daných zákonný- mi pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování přísluš- né politické jednotky. Jinak řečeno — není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda se příslušná politická jednotka (obec) při tvorbě územního plánu pohybova- la ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se taklo „vejde“ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat va- riantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodr- žením zákonných mantinelů, avšak není je- ho úkolem, aby sám územní plány dotvářel.“ Úkolem soudu při přezkumu Zásad tedy je posoudit, zda odpůrce nevybočil ze zákon- ných mantinelů zákonných pravidel územní- ho plánování, včetně prověření, zda zásahy do vlastnického práva byly provedeny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbyt- ně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů ve- doucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Z důkazu provedeného při ústním jedná- ní (tzv. GAP analýza rychlosti větru a regulace větrných elektráren) vyplývá, že z území Mo- ravskoslezského kraje s dostatečným poten- ciálem větru pro provoz větrných elektráren se nachází pouze 9 % mimo oblast, v níž je stavba těchto elektráren buď přímo vylouče- na (tato regulace je dále označována jako „ab- solutní“ regulace) nebo podmíněna velmi přísnými a z povahy věci jen obtížně splnitel- nými podmínkami („relativní“ regulace). To znamená, že jakkoli v případě regulace pro- vedené v Zásadách nejde o bezvýjimečné a nepodmíněné vyloučení stavby větrných elektráren na území Moravskoslezského kra- je, fakticky se jedná o takovou regulaci, která drtivé většině -vlastníků pozemků v lokali- tách, kde by stavba větrné elektrárny byla z technického hlediska vhodná, tento způsob využití jejich majetku znemožňuje. Kraj má jistě právo na samosprávu a v rámci něho mů- že v určité míře stanovovat pravidla výkonu určitých činností a regulovat je tak, aby vzhle- dem k místním podmínkám, např. i s ohle- dem na charakter krajiny a její estetické hod- noty, bylo dosaženo co možná nejvíce harmonického uspořádání vztahů v území. Pokuď však odpůrce přistoupil k takto silné regulaci, týkající se podstatné části území Moravskoslezského kraje, musel pro to mít obzvláště závažný důvod. Takovým důvodem však nemůže být samo o sobě politické roz- hodnutí, že Moravskoslezský kraj na svém území větrné elektrárny, až na výjimky, ne- chce. Kraj má jistě právo na samosprávu a v rámci něho může v určité míře stanovovat pravidla výkonu určitých činností a regulovat je tak, aby vzhledem k místním podmínkám, např. i s ohledem na charakter krajiny a její estetické hodnoty, bylo dosaženo co možná nejvíce harmonického uspořádání vztahů v území. Ve vztahu k legislativním aktům obcí for- muloval Ústavní soud svoji doktrínu ohledně ústavně vymezeného rozsahu práva na samo- správu takto (viz nález Ústavního soudu ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. PL ÚS 45/06, č. 218/2007 Sb. ÚS, č. 20/2008 Sb.): „26. [...] čl. 104 odst. 3 Ústavy je nutno nadále inter- pretovat v linii dosavadních nálezů Ústavní- ho soudu tak, že obce jsou přímo tímto usta- novením Ústavy zmocněny tvořit právo ve formě vydávání obecně závazných vyhlá- šek. Logickým důsledkem tohoto výkladu po- tom je, že na rozdíl od vydávání právních předpisů v přenesené působnosti ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy, jehož dikce explicitní zá- konné zmocnění vyžaduje, k vydávání obec- ně závazných vyhlášek v mezích své věcné 195 2497 působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují (s výhradou ukládání daní a poplatků vzhledem k čl. 11 odst. 5 Lis- tiny), neboť pojmově není právního předpi- su bez stanovení právních povinností. [..] 34. Odpověď na otázku, zda obec nepřekro- čila meze své zákonné působnosti tím, že normuje oblasti vyhrazené zákonné úpravě, předpokládá identifikaci předmětu a cíle re- gulace zákona na straně jedné a obecně zá- vazné vyhlášky na straně druhé. Pokud se nepřekrývají, nelze bez dalšího říci, že obec nesmí normovat určitou záležitost z důvo- du, že je již regulována na úrovní zákona. Ani soukromoprávní zákonná regulace bez dalšího nevylučuje regulaci prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, pokud se předměty a cíle jejich regulace liší“ Výše uvedené závěry jsou v podstatné mí- ře přenositelné i na oblast územního pláno- vání v případech vydávání zásad územního rozvoje. Ty vydává zastupitelstvo kraje v sa- mostatné působnosti podle $ 7 odst. 2 písm. a) stavebního zákona. Stavební zákon přitom poměrně konkrétně stanovuje cíle územního plánování ($ 18) i jeho úkoly ($ 19). Tato usta- novení nedávají samosprávě na úzémí kraje právo stát se prostřednictvím zásad územní- ho rozvoje jakýmsi krajským zákonodárcem, který rozhodne o tom, jaké ekonomické či stavební aktivity jsou na území kraje přípust- né, a jaké učiní nepřípustnými, ať již formou „absolutní“ či silné „relativní“ regulace. Na- opak, pro všechny kraje platí podle uvedené- ho zákona zásadně stejná pravidla pro to, jaké hodnoty mají nástroje územního plánování chránit. Kraj může v zásadách územního roz- voje nepochybně stanovit pravidla, na zákla- dě nichž s přihlédnutím ke konkrétním pod- mínkám kraje (např. charakteru krajiny; hustotě osídlení, zastavěnosti a protknutí ci- vilizačními vlivy apod.) budou hodnoceny stavební záměry z hlediska jejich dopadu na zákonem chráněné hodnoty. Vybočí však z mezí daných požadavkem subsidiarity a mi- nimalizace zásahu do práv jednotlivců, po- kud znemožní určitý legální typ ekonomické či stavební aktivity, který za srovnatelných 194 podmínek jinde na území České republiky je běžně provozován a připuštěn. Podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je Česká republika mimo jiné jednotný stát. Znamená to, že ústavně zaruče- né právo krajů a obcí na samosprávu nemá ta- kovou kvalitu, rozsah a sílu, jaká je u autono- mie dílčích politických jednotek obvyklá, například u federativních států či dokonce u nadstátních integračních uskupení. Samo- správa obcí a krajů je z ústavního hlediska pouze jedním z prvků dělby moci mezi ústředními ústavními orgány a orgány samo- správy a projevem principu subsidiarity, z ně- hož vyplývá, že věci místního významu mají být v té míře, v níž mají vskutku specificky místní povahu, svěřeny regulaci na této úrov- ni systému veřejné správy. Proto samospráva nemůže mít takový dosah, aby místními či re- gionálními regulacemi fakticky rozdrobila jednotný právní a ekonomický prostor, jímž podle jednoho ze základních článků Ústavy má Česká republika být, na oblasti, v nichž bu- dou platit zásadně odlišná pravidla. Jednotný právní a ekonomický prostor unitárního státu je totiž podle Ústavy přinejmenším stejně dů- ležitou, spíše však důležitější, ústavní hodno- tou než právo obcí a krajů na samosprávu. xx Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že po- žadavek elementární jednotnosti podmínek pro život jednotlivců, včetně jejich e<konomic- kých aktivit, neznamená, že by v různých re- gionech nemohly být stanoveny různé (různě přísné) podmínky pro regulaci takových akti- vit, např. stavebních. Tato regulace však musí mít objektivně existující důvod vycházející z takových podmínek daného regionu, jimiž se tento liší od jiných regionů nebo od jakého „průměrného“ stavu z pohledu celostátního. Z normativních částí Zásad ani z jejich odůvodnění není patrné, že by důvodem „ab- solutní“ a „relativní“ regulace větrných elekt- ráren byly zvláštnosti, jimiž se ty části Morav- skoslezského kraje, na nichž z technických hledisek stavba větrných elektráren připadá v úvahu, v podstatné míře liší od jiných krajů na území České republiky. Spíše je tomu na- opak, protože podstatnou část, zejména pří- hraničních oblastí, ale i vnitrozemí (např. Českomoravská vrchovina) České republiky, tvoří hornatiny, vrchoviny či pahorkatiny, často zalesněné, a že se v tomto typu krajiny větrné elektrárny běžně budují, a to i na po- hledově značně exponovaných místech. Není věcí Nejvyššího správního soudu, aby posuzoval, zda budování dotovaných vě- trných elektráren je z celospolečenského po- hledu, nikoli z pohledu konkrétního investo- ra, vhodné jako racionální alokace zdrojů a zda přínosy těchto elektráren (výroba elek- trického proudu za určitých nákladů a vyhnu- tí se negativním vedlejším projevům výroby proudu jinými způsoby) převažují nad nega- tivními externalitami samotné jejich existen- ce a provozu a nad náklady ušlých příležitostí využít zdroje účinněji. Tuto otázku vyřešil svým politickým rozhodnutím zákonodárce tím, že vytvořil systém dotací na výrobu elek- trické energie z tzv. obnovitelných zdrojů. To znamená, že stavba větrných elektráren je z pohledu konkrétního jednotlivce za stávají- cích politicky nastavených rámcových pod- mínek ekonomicky racionálním způsobem využití pozemků v jeho vlastnictví. Je-li tomu tak, pak tuto aktivitu nelze znemožnit a pro- střednictvím zásad územního rozvoje či územních plánů omezovat bez důvodů opře- ných o konkrétní podmínky míst, kde by se dané elektrárny měly budovat. Takové jedná- ní by bylo možno přirovnat k absolutnímu či faktickému zákazu provozu automobilů na podstatné části území určitého kraje či zne- možnění na něm provozovat např. průmyslo- vou činnost, restaurační zařízení nebo jiné aktivity, které tím či oním způsobem ovlivňu- jí charakter krajiny, životní prostředí či pod- mínky života jednotlivců. Navrhovateli napadená ustanovení územ- ního plánu představují ve svém celku, vzá- jemné provázanosti a „materiálním“ účinku na záměry budovat větrné elektrárny právě takové nepřípustné vyloučení. V části E.I, bodu 74 přílohy č. 1 Zásad je obecný legitimní cíl chránit pohledový obraz krajiny v její dimenzi přírodní konkretizován natolik striktními podmínkami, že fakticky vylučuje možnost stavět větrné elektrárny. Striktní povaha omezení je dána kombinací: a) území dotčeného takto přísnou ochra- nou, jež je vymezeno ve výkresu A.3b v gra- fické části Zásad a jež zahrnuje, jak již výše uvedeno, převážnou většinu území kraje vhodného z technických hledisek pro stavbu větrných elektráren, b) přísného a bezvýjimečného zákazu umisťovat na tomto území stavby, které svými plošnými nebo vertikálními parametry vytvá- řejí nové pohledové bariéry a dominanty v krajině. Takto striktně a široce pojatý záměr chránit krajinu před vizuálními změnami je neproporcionálním omezením vlastnického práva majitelů dotčených pozemků, neboť jim v podstatě znemožňuje na takových pozem- cích budovat cokoli, co by oproti současnému stavu krajinu vizuálně změnilo. Vizuální změ- na krajiny je přitom logickým důsledkem celé řady stavebních aktivit, mezi nimi pak zejména stavby větrných elektráren. „Konzervační“ účinky uvedeného pravidla tak nerespektují protichůdné legitimní zájmy a práva a jedno- stranně upřednostňují jednu z více si konku- rujících hodnot a zájmů před ostatními. Uve- dený bod Zásad navíc obsahuje absolutní zákaz stavby větrných elektráren v územních pásech vymezených určitou vzdáleností od různých typů území chráněných podle záko- na o ochraně přírody a krajiny (viz tabulka v tomto bodě Zásad). Uvedené vzdálenosti jsou stanoveny v podstatě libovolně na celé tisíce či v některých případech stovky metrů, a zejména nepřipouštějí výjimku v přípa- dech, kdy by záměr stavět například větrnou "elektrárnu měl být realizován uvnitř území takto vymezeného, avšak s ohledem na kon- krétní podmínky dané lokality tak, že by kra- jina stavbou nebyla neúnosně vizuálně zne- hodnocena. xx S ohledem na to Nejvyšší správní soud zrušil zmíněné pasáže části E.I, bodu 74 přílo- hy č. 1 Zásad a spolu s nimi i na ně logicky a ob- sahově navázanou pasáž přikazující větrné parky vymezovat v co nejmenších plochách a dodržovat přiměřené vzájemné odstupy ploch větrných parků s cílem nenarušení mi- grační propustnosti území. Tuto pasáž by sa- mu o sobě nebylo možno považovat za ne- proporcionální, avšak pro svoji svázanost 195 2497 s dalšími, již nezákonnými pasážemi nemohla ve stávající podobě být v Zásadách zachová- na. A priori však nic nebrání tomu, aby se součástí Zásad v rámci případných nových pravidel pro stavby větrných elektráren, kte- rá kritériu proporcionality vyhoví, stala. Z obdobných důvodů pak Nejvyšší správ- ní soud zrušil v části E.II, bodu 76 přílohy č. 1 Zásad odkaz na vymezení území, na němž je specifickým způsobem chráněn pohledový obraz kulturně historických dominant nadre- gionálního významu a zákaz umisťovat v tom- to území stavby, které svými plošnými nebo vertikálními parametry vytvářejí nové pohle- dové bariéry v krajině. Nevyhověl však návr- hu navrhovatele na zrušení pravidla, že stav- by je třeba umisťovat přednostně mimo pohledově exponovaná úzení a toto pravidlo pouze s ohledem na předcházející. zrušenou pasáž textově modifikoval vypuštěním slova „ostatní“ tak, aby se vztahovalo na všechny stavby. Uvedené pravidlo totiž samo o sobě požadavkům proporcionality vyhovuje, ne- boť užitím slova „přednostně“ umožňuje vážit mezi konkurujícími si zájmy a v případech, v nichž zájem na nové stavbě bude silnější než zájem na zachování nezměněného vizuál- ního charakteru krajiny, připouští dát před- nost stavební činnosti. V části E.II, bodu 76 přílohy č. 1 Zásad pak Nejvyšší správní soud zrušil také ustanovení o povinnosti toho, kdo zamýšlí postavit větr- nou elektrárnu, prokázat, že záměr není v po- bledovém kontrastu s kulturně historickými hodnotami území do 5 km od plochy uvažo- vaného záměru. Uvedené pravidlo kombinací důkazního břemene na straně toho, kdo za- mýšlí postavit větrnou elektrárnu, a nepod- míněné dikce (záměr nesmí za žádných okol- ností být v pohledovém kontrastu s kulturně historickými hodnotami území ve vymezené vzdálenosti) je neproporcionální, neboť ne- umožňuje vážit navzájem konkurující hodno- ty a v případě, že zájem na výstavbě převažuje nad zájmem na pohledové ochraně kulturně historických hodnot území, stavbu větrné elektrárny uskutečnit. Z obdobných důvodů Nejvyšší správní soud zrušil i vybrané pasáže v části E.III, bodu 78 přílohy č. 1 Zásad. 196 Rovněž pak v části F, bodech 89 a 91 pří- lohy č. 1 Zásad Nejvyšší správní soud zrušil pasáže nařizující nevytvářet nové pohledové bariéry, neboť i ony jsou svojí nepodmíně- ností neproporcionálním omezením práva dotčených vlastníků pozemků nakládat po- dle své libosti vlastním majetkem. Logickým důsledkem výše uvedených úvah o nepodmíněnosti a kategoričnosti, a te- dy neproporcionalitě omezení zabraňujících stavbě větrných elektráren pak bylo zrušení výkresu A.3b v grafické části Zásad, který geo- graficky vymezuje lokality zasažené takto ne- přípustným omezením vlastnických práv. (...) xx Nejvyšší správní soud se naopak nezto- tožnil s navrhovatelem ohledně požadavku zrušit v části E.II, bodu 76 přílohy č. 1 Zásad pasáže ukládající - chránit historické architektonické a ur- banistické znaky památkově chráněných sí- del včetně jejich vnějšího obrazu, - při umisťování staveb v okolí památko- vě chráněných objektů respektovat „genius loci“ daného místa, chránit místní kulturně historické dominanty, zejména sakrální a his- torické stavby, a - chránit historické krajinné struktury (plužina, kamenice, kamenné zídky). Uvedené pasáže formulují pravidla chová- ní chránící legitimní hodnoty krajiny. Sama o sobě tato pravidla nejsou neproporcionál- ní, neboť nejsou kategorická a nepodmíněná, takže v případě střetu protichůdných zájmů či hodnot umožňují mezi nimi vážit a dát v ur- čitých případech přednost jiné hodnotě (ji- nému zájmu) před zájmem na zachování po- hledových a historických hodnot území. Ani skutečnost, že uvedená pravidla chování po- užívají neurčité, odborné či jinak na první pohled možná ne zcela jednoznačné nebo obsahově zřejmé pojmy, není důvodem, pro který by bylo možno dovodit jejich nezákon- nost. Právní pravidla často obsahují takové pojmy a je zcela běžné, že jejich obsah a vý- znam je určován výkladem za pomoci jejich obecného jazykového významu, významu při- suzovaného v odborných kruzích, jde-li o od- borné pojmy, a s přihlédnutím ke kontextu užití daného pojmu a smyslu a účelu právní úpravy, v.níž se objevuje. Takový výklad je možný i v případě uvedených pasáží Zásad. Například pojem „genius loci“ je pojmem obecně užívaným pro označení specifické at- mosféry či specifických, někdy jedinečných, podmínek určitého místa. Rovněž pojmy „plužina“ či „kamenice“ jsou v kruzích od- borně se zabývajících historií zemědělství a jeho vlivem na uspořádání krajiny pojmy významově zřetelnými a srozumitelnými. xx Stejně tak nevyhověl Nejvyšší správní soud návrhu navrhovatele na zrušení části F. v bodech 89 a 91 přílohy č. 1 Zásad pasáže ukládající chránit harmonické měřítko kraji- ny a pohledový obraz významných krajin- ných horizontů a krajinných dominant, ne- boť samy o sobě zakotvují zcela legitimní ochranu určitých krajinných hodnot. Nepro- porcionální, a tedy nezákonný, byl v těchto bodech toliko nepodmíněný a kategorický zákaz vytvářet nové pohledové bariéry. Závěrem Nejvyšší správní soud opakova- ně zdůrazňuje, že právní názor vyjádřený v tomto rozsudku nebrání odpůrci stanovit pravidla pro umisťování větrných elektráren a rovněž mu nebrání, aby tato pravidla byla nastavena tak, že budou chránit pohledové či jiné hodnoty krajiny, takže mimo jiné v urči- tých případech či v určitých typech lokalit nebude možno větrné elektrárny stavět. Ta- ková pravidla však zásadně nemohou být ka- tegorická, nepodmíněná a neumožňující v určitých případech dát přednost jiným hod- notám než ochraně vizuálních hodnot kraji- ny. Konkrétních lokalit se regulace musí tý- kat pro jejich specifický charakter, který je v poměrech české a středoevropské krajiny (zpravidla osídlené a v určité míře protkané stavbami nejrůznějšího druhu) při uvážení konkurujících si legitimních zájmů natolik hodnotný, že kvůli němu je proporcionální takovým způsobem omezit vlastnická práva osob, na jejichž pozemcích by jinak větrné elektrárny mohly být vybudovány. Míra přís- nosti regulace pak musí u konkrétních lokalit odpovídat cennosti hodnot, které mají být re- gulací chráněny. Důvodem pro stanovení omezujících pravidel pro stavbu větrných elektráren zkrátka nemůže být jen to, že je vů- lí aktuální většiny v zastupitelstvu dané poli- tické jednotky (Moravskoslezského kraje) vě- trné elektrárny na území kraje v zásadě nepřipustit. 2498 Kompetenční spory: nepřípustnost žaloby k $ 99 písm. a) soudního řádu správního Kompetenční žaloba, v níž si žalobce osobuje pravomoc vydat rozhodnutí, které bylo před podáním žaloby zrušeno, je nepřípustná [$ 99 písm. a) s. ř. s.].
188 Navrhovatelé se domáhali zrušení části opatření obecné povahy - Zásad územního rozvoje Moravskoslezského kraje, vydaného zastupitelstvem © Moravskoslezského kraje usnesením č. 16/1426, ze dne 22. 12. 2010 (dále jen „Zásady“), a to částí uvedených v pří- loze č. 1 textové části Zásad v kapitole E. Upřesnění územních podmínek koncepce ochrany a rozvoje přírodních, kulturních a ci- vilizačních hodnot území:
Nejvyšší správní soud se naopak neztotožnil s navrhovatelem ohledně požadavku zrušit v části E.II., bodu 76. přílohy č. 1 Zásad pasáže ukládající
· chránit historické architektonické a urbanistické znaky památkově chráněných sídel včetně jejich vnějšího obrazu,
· při umisťování staveb v okolí památkově chráněných objektů respektovat „genius loci“ daného místa, chránit místní kulturně historické dominanty, zejména sakrální a historické stavby, a
· chránit historické krajinné struktury (plužina, kamenice, kamenné zídky).
Uvedené pasáže formulují pravidla chování chránící legitimní hodnoty krajiny. Sama o sobě tato pravidla nejsou neproporcionální, neboť nejsou kategorická a nepodmíněná, takže v případě střetu protichůdných zájmů či hodnot umožňují mezi nimi vážit a dát v určitých případech přednost jiné hodnotě (jinému zájmu) před zájmem na zachování pohledových a historických hodnot území. Ani skutečnost, že uvedená pravidla chování používají neurčité, odborné či jinak na první pohled možná ne zcela jednoznačné nebo obsahově zřejmé pojmy není důvodem, pro který by bylo možno dovodit jejich nezákonnost. Právní pravidla často obsahují takové pojmy a je zcela běžné, že jejich obsah a význam je určován výkladem za pomoci jejich obecného jazykového významu, významu přisuzovaného v odborných kruzích, jde-li o odborné pojmy, a s přihlédnutím ke kontextu užití daného pojmu a smyslu a účelu právní úpravy, v níž se objevuje. Takový výklad je možný i v případě uvedených pasáží Zásad. Například pojem „genius loci“ je pojmem obecně užívaným pro označení specifické atmosféry či specifických, někdy jedinečných, podmínek určitého místa. Rovněž pojmy „plužina“ či „kamenice“ jsou v kruzích odborně se zabývajících historií zemědělství a jeho vlivem na uspořádání krajiny pojmy významově zřetelnými a srozumitelnými.
Stejně tak nevyhověl Nejvyšší správní soud návrhu navrhovatele na zrušení části F. v bodech 89. a 91. přílohy č. 1 Zásad pasáže ukládající chránit harmonické měřítko krajiny a pohledový obraz významných krajinných horizontů a krajinných dominant, neboť samy o sobě zakotvují zcela legitimní ochranu určitých krajinných hodnot. Neproporcionální, a tedy nezákonný, byl v těchto bodech toliko nepodmíněný a kategorický zákaz vytvářet nové pohledové bariéry.
Závěrem Nejvyšší správní soud opakovaně zdůrazňuje, že právní názor vyjádřený v tomto rozsudku nebrání odpůrci stanovit pravidla pro umisťování větrných elektráren a rovněž mu nebrání, aby tato pravidla byla nastavena tak, že budou chránit pohledové či jiné hodnoty krajiny, takže mimo jiné v určitých případech či v určitých typech lokalit nebude možno větrné elektrárny stavět. Taková pravidla však zásadně nemohou být kategorická, nepodmíněná a neumožňující v určitých případech dát přednost jiným hodnotám než ochraně vizuálních hodnot krajiny. Konkrétních lokalit se regulace musí týkat pro jejich specifický charakter, který je v poměrech české a středoevropské krajiny (zpravidla osídlené a v určité míře protkané stavbami nejrůznějšího druhu) při uvážení konkurujících si legitimních zájmů natolik hodnotný, že kvůli němu je proporcionální takovým způsobem omezit vlastnická práva osob, na jejichž pozemcích by jinak větrné elektrárny mohly být vybudovány. Míra přísnosti regulace pak musí u konkrétních lokalit odpovídat cennosti hodnot, které mají být regulací chráněny. Důvodem pro stanovení omezujících pravidel pro stavbu větrných elektráren zkrátka nemůže být jen to, že je vůlí aktuální většiny v zastupitelstvu dané politické jednotky (Moravskoslezského kraje) větrné elektrárny na území kraje v zásadě nepřipustit.
Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud návrhu zčásti vyhověl a ve výroku specifikovanou část napadeného opatření obecné povahy pro nezákonnost zrušil ve zbývajícím části návrh zamítl (§ 101d odst. 2 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že žádný z účastníků nemá právo na jejich náhradu (§ 101d odst. 5 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. června 2011
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu