o sdružování“) L Při posuzování zásahu do práva svobodně se sdružovat je nutno zhodnotit, zda jsou splněna tři základní kritéria, a to, zda má oporu v zákoně, sleduje legitimní zá- jem a je v demokratické společnosti nezbytný [čl. 20 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a čl. 11 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.)].
II. Kritérium nezbytnosti je splněno pouze v případě, že zásah do práva svobod- ně se sdružovat odpovídá naléhavé společenské potřebě a je přiměřený sledovaným legitimním zájmům.
III. Právo svobodně se sdružovat garantuje ochranu názorů a svobodu je vyjad- řovat. I pouhé hlásání určitých myšlenek a propagace idejí sice může být dostateč- ným důvodem pro zásah do práva svobodně se sdružovat, ale v takových případech je třeba důsledně trvat na náležitém odůvodnění nezbytnosti takového zásahu. Pro- ti extrémním názorům a sdružením založeným k jejich šíření může správní orgán zasáhnout až tehdy, vznikne-li nikoli jen hypotetické nebezpečí, že uvedené extrém- ní názory či jejich důsledky mohou začít být skutečně prosazovány a realizovány.
C... K otázce omezení práva svobodně se sdružovat a ke kritériím pro toto omezení se již ve svých rozhodnutích opakovaně vyjádřil Evropský soud pro lidská práva (ESLP) a Nej- vyšší správní soud proto na závěry a výcho- diska vyplývající z jeho judikatury poukazuje. VV svobodně se sdružovat považuje ESLP právo jednotlivců vytvořit právnickou osobu za účelem kolektivního jednání ve společném zájmu. I když státy mají právo přesvědčit se, zda jsou cíl sdružení a jeho činnost v souladu s právními předpisy, musí tak činit způso- bem, který je v souladu s povinnostmi daný- mi Úmluvou.
Omezení práva svobodně se sdružovat mohou ospravedlnit jen přesvědči- vé a závažné důvody. Při posuzování, zda je zásah do sdružovacího práva nezbytný ve smyslu čl. 11 odst. 2 Úmluvy, mají státy ome- zenou míru správního uvážení, která jde ruku v ruce s přísným evropským dohledem vykonávaným jak ve vztahu k právním před- pisům, tak i k rozhodnutím, jimiž jsou tyto právní předpisy aplikovány, a to včetně roz- hodnutí soudních. ESLP se při přezkumu ne- omezuje pouze na to, zda žalovaný stát užil své pravomoci v dobré víře, pečlivě a rozum- ným způsobem, ale musí určit, zda byl sporný zásah přiměřený sledovanému legitimnímu cíli a zda důvody uváděné vnitrostátními or- gány pro jeho ospravedlnění byly relevantní a dostatečné (viz rozsudek ze dne 10.
7. 1998, Sidiropoulos a další proti Řecku, stížnost č. 26695/95, Reports 1998-IV, bod 40). Úmluva byla vytvořena z důvodu podpo- ry a udržení ideálů a hodnot demokratické společnosti. Demokracie je jediný politický model předpokládaný Úmluvou, a tudíž jedi- ný model s ní slučitelný. Jedinou formou ne- zbytnosti, která tak může ospravedlnit zásah do výkonu práva upraveného v čl. 11 Úmluvy (jakož i v čl. 8, 9 a 10), je tedy ta, jež vyvěrá z „demokratické společnosti“ (viz rozsudek velkého senátu ze dne 30.
1. 1998, Sjednoce- ná komunistická strana Turecka a další pro- ti Turecku, stížnost č. 19392/92, Reports 1998, body 43-45). Pojem „nezbytnost“ ob- sažený v čl. 11 odst. 2 Úmluvy nemá pružnost 32 výrazů jako je „užitečný“ a „žádoucí“. Navíc pluralismus, tolerance a snášenlivost jsou charakteristickými znaky demokratické spo- lečnosti. I když zájmy jednotlivců musí být příležitostně podřízeny zájmům skupiny, de- mokracie neznamená, že názor většiny musí vždy převážit. Vždy musí být dosažena rovno- váha, která zajistí spravedlivé a řádné zachá- zení s menšinami a vyhnutí se zneužití domi- nantního postavení (viz rozsudek velkého senátu ze dne 29.
4. 1999, Chassagnou a další proti Francii, stížnosti č. 25088/94, 28331/95 a 28443/95, Reports 1999-III, bod 112). ESLP dále uvádí, že svoboda sdružování není abso- lutní a že v určitých případech je nutné při- pustit, že povinnost chránit práva upravená Úmluvou může vést k omezení jiných práv a svobod taktéž upravených v Úmluvě. Vyvá- žení konfliktních zájmů a práv jednotlivců je obtížný úkol. Může zahrnovat zvážení politic- kých a sociálních otázek, na které se názor v demokratické společnosti významně liší.
V této oblasti musí mít státy Širší míru uváže- ní, protože vzhledem ke znalosti země jsou národní orgány obecně v lepší pozici než ESLP, aby mohly posoudit, zda zde je nebo ne- ní „naléhavá společenská potřeba“ schopná ospravedlnit zásah do jednoho z práv zaruče- ných Úmluvou. ESLP také uvedl, že povaha a tvrdost uložených opatření jsou okolnosti, které musí být vzaty v úvahu při posuzování proporcionality zásahu. V některých přípa- dech, může být použití radikálních nebo i tvr- dých opatření, zahrnujících okamžité a trvalé rozpuštění organizace a zabavení jejího ma- jetku ospravedlnitelné ve smyslu čl.
11 Úmlu- vy (viz rozsudek ze dne 20. 12. 2001, Gorzelik a další proti Polsku, stížnost č. 44158/98, bo- dy 59 460). V kontextu čl. 11 Úmluvy zdůraz- ňuje ESLP základní roli, kterou při zajišťování pluralismu a demokracie hrají politické stra- ny, ovšem podotýká, že sdružení vytvořená za jiným účelem jsou pro správné fungování de- mokracie rovněž důležitá. Je přirozené, že tam, kde občanská společnost funguje, účasti občanů na demokratickém procesu je do značné míry dosaženo prostřednictvím účas- ti ve sdružení, kde se mohou vzájemně spojo- vat a dosahovat cílů společně (viz rozsudek velkého senátu ze dne 17.
2. 2004, Gorzelik a další proti Polsku, stížnost č. 44158/98, Re- ports 2004-I, bod 92). Stát nemusí čekat se zá- sahem do svobody sdružovací až do chvíle, kdy sdružení začne činit konkrétní kroky ne- slučitelné s Úmluvou. Avšak rozsáhlá opatře- ní preventivní povahy k potlačení svobody sdružování a vyjadřování jiných názorů než těch, které navádějí k násilí nebo popírají de- mokratické principy, jakkoliv se mohou stát- ním orgánům jevit určité názory či slova šo- kující a nepřijatelné a jakkoliv mohou být takové požadavky nezákonné, vedou k poško- zení demokracie a mnohdy i k jejímu ohrože- ní (viz rozsudek ze dne 15.
1. 2009, Sdružení občanů Radko a Paunkovski proti Bývalé ju- goslávské republice Makedonii, stížnost č. 74651/01, bod 76). I když je cíl sdružení (obnovení monarchie) v rozporu s ústavou, neznamená to, že zásah do práva sdružovací- ho je ospravedlnitelný. Sdružení může usilo- vat o změnu zákonné a ústavní struktury stá- tu, pokud jsou všechny prostředky užité k tomuto cíli zákonné a demokratické a po- kud je samotná navrhovaná změna v souladu se základními demokratickými principy. V té- to věci ESLP rovněž zdůraznil, že neexistují žádné důkazy, že by sdružení pro dosažení svých cílů chtělo použít násilné nebo nede- mokratické prostředky, a že se zdá, že sdružení nemá reálnou šanci uskutečnit dané změny, které se nesetkají se souhlasem na politické scéně (viz rozsudek ze dne 21.
6. 2007, Zhe- chev proti Bulharsku, stížnost č. 57045/00, body 47 až 50). Z výše citovaných ustanovení Úmluvy, Lis- tiny a zákona o sdružování a z judikatury ESLP vyplývá, že při posuzování zásahu do svobody sdružovací je nutno zhodnotit napl- nění tří základních kritérií, a to, zda zásah 1) byl stanoven na základě zákona, 2) sledoval legitimní zájem a 3) byl v demokratické spo- lečnosti nezbytný. Důvody pro ospravedlně- ní zásahu do svobody sdružovací musí být re- levantní a dostatečné. Nezbytnost zásahu pak vyžaduje, aby odpovídal naléhavé společen- ské potřebě a byl přiměřený sledovaným legi- timním zájmům, tj. zájmům uvedeným v čl.
11 odst. 2 Úmluvy a v čl. 20 odst. 3 Listiny. Při posuzování přiměřenosti zásahu je třeba po- soudit povahu a tvrdost uložených opatření. Zákaz sdružení by měl být krajním opatře- ním, ale orgány veřejné moci s ním nemusí čekat až do chvíle, kdy sdružení začne podni- kat konkrétní kroky neslučitelné s demokra- tickými principy. V této souvislosti lze pouká- zat na nález Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2008, sp. zn. PI. ÚS 83/06, č. 116/2008 Sb., v němž Ústavní soud označil princip přimě- řenosti za jeden z esenciálních znaků demo- kratického právního státu, který zejména předpokládá, že opatření omezující základní práva či svobody nesmějí svými negativními důsledky přesáhnout klady, které představu- je veřejný zájem na těchto opatřeních (viz bod 184 citovaného nálezu).
První z výše uvedených kritérií bylo v po- suzované věci naplněno, neboť ministerstvo mělo pro rozhodnutí o rozpuštění stěžovatele zákonnou oporu v $ 4 písm. a) /n fine ve spoje- ní s $ 12 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování. Legitimním zájmem (druhé kritérium), který byl zásahem do práva svobodně se sdru- žovat v daném případě sledován, byla podle odůvodnění rozhodnutí ministerstva ochrana vlastnického práva jako jednoho ze základních atributů demokratického právního státu chrá- něného mezinárodními úmluvami a ústav- ním pořádkem (čl.
11 Listiny). Rovněž v tom- to směru nelze mít pochybnost o tom, že ochrana základních principů demokratické- ho právního státu (v konkrétním případě ochrana vlastnického práva) je legitimním zá- jmem podřaditelným pod čl. 11 odst. 2 Úmlu- vy a čl. 20 odst. 3 Listiny, jímž může být zásah do práva svobodně se sdružovat odůvodněn. V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud za nutné vyjádřit se k poměrně obsáhlé části kasační stížnosti, ve které stěžovatel in- terpretuje pojmy „vlastnické právo“ a „vlast- nictví“.
Úkolem soudů není poskytovat dokt- rinální výklad pojmů ani vést akademickou polemiku, aniž by takový postup měl význam pro posuzovanou věc. Z uvedené části kasač- ní stížnosti je v daném případě přesto zřejmé, že stěžovatel si úlohu soudu dostatečně neu- vědomuje, neboť obecné proklamace a citace z publikací (nutno dodat, že s jedinou výjim- kou vydaných v šedesátých až osmdesátých 33 1969 letech minulého století v bývalé Českosloven- ské socialistické republice), bez vztahu k ar- gumentům obsaženým v napadeném rozsud- ku, nemohou závěry městského soudu účinně zpochybnit (např. poukazy stěžovate- le na to, že současná česká společnost žije z velké části z podstaty majetku vytvořeného v tzv. době nesvobody a že ministerstvo i městský soud vystupují při obhajobě kapita- lismu z pozice vrchních společenskovědních teoretiků - ideologů).
Spíše než věcnou argu- mentací brojící proti závěrům obsaženým v napadeném rozsudku je tato část kasační stížnosti obhajobou či dodatečným vysvětlo- váním idejí vyjádřených v programu stěžova- tele. Tato část kasační stížnosti je proto pro posouzení věci irelevantní. Nejvyšší správní soud se zcela ztotožňuje se závěrem městské- ho soudu, že Listinou garantovaná ochrana vlastnictví výrobních prostředků nemůže být jako celek, přinejmenším ve své nejzákladněj- ší podstatě, zrušena, a to ani formou zákona, neboť by to bylo - pokud by sc vskutku jed- nalo o zrušení vlastnictví jako základního soukromoprávního institutu — zajišťujícího ekonomickou autonomii jedince na státní moci i na jiných osobách -v rozporu s čl.
9 odst. 2 Ústavy zakazujícím změnu podstat- ných náležitostí demokratického právního státu. Souhlasí rovněž s jeho výkladem pojmu „soukromé vlastnictví“. Za případný a opod- statněný považuje Nejvyšší správní soud také poukaz městského soudu na čl. 26 odst. 1 Listi- ny, který mimo jiné garantuje právo podnikat. K tvrzení stěžovatele, že mu nelze pod- souvat něco, co nehlásal, a pak ho za to tres- tat, Nejvyšší správní soud uvádí, že proklamu- jeli v Programu KSM své úsilí o „odstranění soukromého vlastnictví výrobních prostřed- ků a jeho nahrazení vlastnictvím společen- ským“, jedná se o zcela jednoznačnou formu- laci vylučující jakékoliv pochybnosti o tom, že cílem stěžovatele je odejmutí vlastnického práva jako takového.
V tomto kontextu nelze rozlišovat mezi vlastnickým právem k výrob- ním prostředkům a vlastnickým právem k ji- ným předmětům vlastnictví. Jak vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 15/99 (č. 80/2000 Sb.), ústavní systém 34 a právní řád České republiky odmítá odliš- nou hodnotovou klasifikaci a odlišný stupeň právní ochrany toho, co bylo v minulém reži- mu označováno za různé typy a formy vlast- nictví, a vychází z jednoho univerzálního po- jmu vlastnictví. Třetím kritériem, které musí být při zása- hu do sdružovacího práva naplněno, je jeho nezbytnost v demokratické společnosti.
Ustanovení $ 4 zákona o sdružování před- stavuje zákonný základ vyžadovaný Listinou i Úmluvou pro zásah do práva svobodně se sdružovat. Citované ustanovení je třeba vždy in- terpretovat v kontextu dalších podmínek pro tento zásah, které vyplývají z Listiny a Úmlu- vy. Zásah do práva svobodně se sdružovat te- dy může být ospravedlněn pouze takovým jednáním, které je rizikem pro bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost či pořádek, vede k páchání trestné činnosti nebo k ohrožení práv a svobod druhých.
Ministerstvo se proto při posuzování otázky, zda jsou naplněny předpoklady pro rozpuštění sdružení, musí vždy zabývat i tím, zda je tento zásah do práva svobodně se sdružovat proporcionální ve vztahu k porušenému či ohroženému právu nebo zájmu. K rozpuštění sdružení neposta- čuje každé porušení zákona či veřejného po- řádku, ale pouze takové, které se svým význa- mem vyrovná omezení sdružovacího práva (obdobně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2009, čj. Pst 1/2008-66, č. 1841/2009 Sb. NSS, bod 60).
Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že městský soud neuvedl zákonné ustanovení, které komukoli zakazuje zastávat a hlásat vlastní názory na uspořádání společenských vztahů. Obdobně tedy jako v žalobě uplatnil námitku, že nebylo respektováno jeho právo na svobodu projevu. Tato otázka přitom v da- ném případě úzce souvisí s otázkou, zda byl zásah do sdružovacího práva nezbytný (srov- nej např. rozsudek ESLP ze dne 3. 2. 2005, Partidul Comunistilor (Nepeceristi) a Ungu- reanu proti Rumunsku, stížnost č. 46626/99, Reports 2005-1, bod 44), a to zejména proto, že důvodem rozpuštění stěžovatele nebylo faktické uskutečňování proklamovaných cí- ků, ale jen a pouze jejich hlásání.
Uvedené otázky tedy nelze v daném případě hodnotit odděleně (srovnej rozsudek ESLP ze dne 7.12.2006, Linkov proti České republice, stíž- nost č. 10504/03, body 51 až 53; ESLP zde po- suzoval tvrzené porušení čl. 10 a 11 Úmluvy společně). Svoboda projevu je, stejně jako právo svobodně se sdružovat, garantována jak Listinou (čl. 17), tak Úmluvou (čl. 10). Kri- téria, jejichž splnění je podmínkou pro mož- né omezení svobody projevu, vyplývají z čl. 17 odst. 4 Listiny. Svobodu projevu a prá- vo vyhledávat a šířit informace lze omezit zá- konem, musí jít o opatření v demokratické společnosti nezbytné, které sleduje legitimní cíl (ochranu práv a svobod druhých, bezpeč- nost státu, veřejnou bezpečnost či ochranu veřejného zdraví a mravnosti).
Podle čl. 10 odst. 2 Úmluvy pak může výkon svobody pro- jevu, protože zahrnuje i povinnosti i odpo- vědnost, podléhat takovým formalitám, pod- mínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokra- tické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochra- ny zdraví nebo morálky, ochrany pověsti ne- bo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestran- nosti soudní moci.
Rovněž v této souvislosti je nutné odkázat na judikaturu ESLP, který se již ke vzájemnému vztahu svobody projevu a práva svobodně se sdružovat opakovaně vy- jádřil. Podle ESLP je realizace principu plura- lismu nemožná bez toho, aby sdružení mohla svobodně vyjádřit své myšlenky a názory. ESLP považuje ochranu názorů a svobodu je vyjadřovat za jeden z cílů svobody sdružová- ní. Toto spojení je obzvláště důležité tam, kde postoj státního orgánu vůči sdružení je reak- cí na jeho výroky a názory (viz výše citovaný rozsudek Zhkechev proti Bulharsku, bod 36).
Svoboda projevu se pak nevztahuje pouze na informace a myšlenky, které jsou přijímány pozitivně nebo jsou považovány za neurážli- vé nebo nedůležité, ale také ty, které pohor- šují, šokují nebo ruší (viz rozsudek ze dne 2. 10. 2001, Stankov a Sjednocená makedon- ská organizace Ilinden proti Bulharsku, stížnosti č. 29221/95 a 29225/95, Reports 2001-IX, bod 86). Tvorba napětí je jedním z nevyhnutelných následků pluralismu, jme- novitě svobodné debaty všech politických myšlenek. Proto role orgánů států za tako- vých okolností nespočívá v odstranění příči- ny napětí vyloučením pluralismu, ale v zajiš- tění, že se soutěžící politické skupiny navzájem tolerují (viz rozsudek ze dne 20.
10. 2005, Ouranio Toxo a další proti Řecku, stíž- nost č. 74989/01, Reports 2005-X, bod 40). Jedním ze základních principů demokracie je možnost nabídnout řešení problémů pro- střednictvím dialogu bez použití násilí, i když je to problematické. Demokracii se daří ve svobodě projevu. Z tohoto pohledu není žád- né ospravedlnění pro to, aby byla zakázána skupina pouze z důvodu, že chce veřejně dis- kutovat určité otázky a hledat na ně podle de- mokratických pravidel řešení (viz již citova- ný rozsudek Sdružení občanů | Radko a Paunkovskí proti Bývalé jugoslávské re- publice Makedonii, bod 76).
V daném případě nelze přehlédnout, že z napadeného rozsudku není zřejmé, zda otázka nezbytnosti zásahu proti stěžovateli byla vůbec posuzována. Ministerstvo dovodi- lo závěr o nutnosti rozpuštění stěžovatele vý- hradně z dokumentu zveřejněného na jeho internetových stránkách (Politický program KSM), resp. zupraveného dokumentu (Program KSM), který po upozornění ve smyslu $ 12 odst. 3 stěžovatel ministerstvu poskytl. Ne- zkoumalo přitom, zda k prezentaci předmětné části programu stěžovatele docházelo i jinou formou (na shromážděních, konferencích, v rámci publikační činností apod.), nezabýva- postavením a vlivem ve společnosti, tím, ja- kým způsobem jsou jeho aktivity vnímány ve- řejností a s jakým se setkávají ohlasem, a ne- zohlednilo ani reálné možnosti stěžovatele dosáhnout proklamovaných cílů (srovnej např. výše citovaný rozsudek ESLP Zhechev protí Bulharsku).
Správní rozhodnutí tak ne- obsahuje úvahu o intenzitě hrozby pro de- mokratické zřízení, vyjma zveřejnění progra- mu na webových stránkách není popsána konkrétní činnost stěžovatele, jeho členů či sympatizantů 4 ministerstvo nezmiňuje ani možné vazby stěžovatele na jiné politické 35 1969 subjekty, zejména politické strany hlásící se k extrémní levici. Ministerstvo tedy opome- nulo zabývat se otázkou, zda zásah odpovídal naléhavé společenské potřebě a byl přiměře- ný sledovaným legitimním zájmům.
V této souvislosti je nutno zdůraznit, že rozpuštění sdružení je nejtvrdším představitelným zása- hem do práva sdružovacího a že se jedná de facto o „absolutní sankci“, byť nikoliv ve smyslu správního trestání, přičemž na tom nic nemění ani skutečnost, že ministerstvo ji- nou možnost reakce na chování stěžovatele vybočující ze zákonných mezí než rozhod- nout o jeho rozpuštění nemá. Je proto ne- zbytné, aby při rozpuštění sdružení bylo vždy přihlédnuto ke všem kritériím, která právní řád pro možné omezení práva svobodně se sdružovat stanoví.
Nelze vyloučit, že i pouhé hlásání určitých myšlenek a propagace idejí, bude dostatečným důvodem pro radikální zá- sah do sdružovacího práva, ale zejména v ta- kových případech je třeba důsledně trvat na náležitém odůvodnění nezbytnosti takového zásahu. Nejvyšší správní soud si s ohledem na his- torickou zkušenost našeho státu uvědomuje společenskou citlivost hlásání myšlenek vy- cházejících z komunistické ideologie. Avšak tabuizace kontroverzních, provokativních, extrémních a společensky citlivých témat a zákaz hlásání názorů, které zjevně vybočují z hlavního proudu současného politického myšlení a případně propagují zásadní změny společenských poměrů, které mají případně za určitých okolností být dosaženy násilím či „revolucí“ (k nim lze jistě zařadit i ideologic- kou platformu „klasického“ komunistického hnutí, k níž se hlásí i stěžovatel), může vést postupně k omezení či úplnému potlačení veřejné diskuze o těchto tématech, přičemž právě veřejná diskuze výrazně podporuje svobodné utváření názorů a přispívá k po- chopení vlastní historie a vyvarování se dří- vějších chyb.
Co největší bohatost diskuze o věcech veřejných by měla být státní mocí regulována jen v míře nezbytně nutné (srov- nej např. nález Ústavního soudu ze dne 15. 3. 36 2005, sp. zn. I. ÚS 367/03, č. 57/2005 Sb. ÚS, dostupný na http;//nalus.usoud.cz). Proti tak- to extrémním názorům a sdružením založe- ným k jejich šíření lze proto cestou administ- rativní represe zasáhnout až tehdy, vznikne-li nikoli jen hypotetické nebezpečí, že uvedené extrémní názory či jejich důsledky mohou za- čít být skutečně prosazovány a realizovány.
Zůstanou-li však v rovině pokojných diskusí, byť po obsahové stránce třeba i velmi ex- trémních, není zásadně k jejich administra- tivnímu potlačování důvodu. Je zřejmé, že mezi hlásáním extrémních názorů a jejich prosazováním a uskutečňováním existuje ne- zřídka jen velmi tenká a nezřetelná dělící li- nie. Vzhledem k základní roli jakou svoboda sdružovací a s ní spojená svoboda projevu v pluralitní společnosti hrají, však může ad- ministrativní represe v těchto hraničních pří- padech nastoupit teprve tehdy, je-li možno se rozumně domnívat, že nepřikročení k zásahu by již pravděpodobně vedlo k reálnému ohrožení práv a svobod občanů či hodnot, na nichž je demokratický právní stát založen.
Pokud tedy ministerstvo dospělo k závě- ru, že rozpuštění stěžovatele je přípustným zásahem do práva svobodně se sdružovat a s tím úzce souvisejícím právem na svobodu projevu, aniž by se přitom zabývalo otázkou, zda se jedná o zásah přiměřený a odpovídají- cí naléhavé společenské potřebě, postupova- lo v rozporu s právními předpisy. Městský soud pak pochybil tím, že nesprávné rozhod- nutí ministerstva aproboval. V daném přípa- dě tak došlo k zásahu do Úmluvou i Listinou garantovaného práva svobodně se sdružovat a zároveň do práva na svobodu projevu, při- čemž tento zásah nebyl dostatečně odůvod- něn, co se týče jeho nezbytnosti.
Z výše uve- dených důvodů neobstojí argumentace městského soudu týkající se namítaného ne- respektování práva na svobodu projevu a je- ho závěr, že rozpuštění stěžovatele bylo v da- ném případě přípustným omezením výkonu sdružovacího práva v souladu s čl. 20 odst. 3 Listiny, byl nesprávný. Kasační stížnost je proto v této části důvodná. 1970 Stavební zákon: pojem „uzavřený prostor existujících staveb“ k $ 32 odst. 2 písm. c) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb.» I.
Základní podmínkou aplikace $ 32 odst. 2 písm. c) stavebního zákona z roku 1976, které je speciálním ustanovením, není jednotné vlastnictví existujících staveb a umisťované stavby. Zásadní zákonnou podmínkou je naopak existence uzavřené- ho prostoru v rámci stávajících staveb, které již prošly územním posouzením, v němž umisťované stavby nemění vnější půdorysné ohraničení a výškové uspořá- dání prostoru. Jen za těchto podmínek umisťované stavby nevyžadují územní roz- hodnutí. Ochrana práv dalších účastníků řízení je za této situace zajištěna ve staveb- ním řízení.
II. Uzavřeným prostorem je prostor urbanisticky uzavřený, v němž existující stavby slouží určitému účelu užívání (např. areály školské, vnitrobloky) a kde nová stavba, doplňující zpravidla tento soubor staveb, nemůže ohrozit veřejné zájmy há- jené v územním řízení stavebním zákonem.
III. Městský vnitroblok je ohraničen domy, které ho obklopují a uzavírají tak pro- stor, v němž jsou případně umisťovány další stavby. Jen vnitroblok v tomto smyslu byl vždy považován v praxi za typický příklad uzavřeného prostoru existujících staveb.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek v souladu s ustanovením § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že ministerstvu byl dne 21. 10. 2005 doručen podnět Policie ČR k rozpuštění stěžovatele. Ministerstvo poté dne 25. 11. 2005 stěžovatele ve smyslu ust. § 12 odst. 3 zákona o sdružování upozornilo na to, že jej považuje za organizaci uvedenou v ust. § 1 odst. 3 zákona o sdružování a že jeho cílem je jinak porušovat ústavu a zákony a dosahovat svých cílů způsoby, které jsou v rozporu s ústavou a zákony [§ 4 písm. a) a b) zákona o sdružování]. Zároveň stěžovatele vyzvalo, aby upustil od nedovolené činnosti a o přijatých opatřeních ministerstvo informoval.
K odpovědi na tuto výzvu (28. 2. 2006) stěžovatel přiložil změněný Program KSM, v němž slovní spojení „KSM usiluje o revoluční překonání kapitalismu...“ bylo nahrazeno spojením „KSM stojí na straně úsilí o revoluční překonání kapitalismu...“. Dne 20. 7. 2006 zahájilo ministerstvo řízení o rozpuštění stěžovatele a rozhodnutím ze dne 12. 10. 2006 jej rozpustilo. V odůvodnění ocitovalo tuto část Programu KSM: „KSM stojí na straně úsilí o revoluční překonání kapitalismu a o nastolení ekonomických
odstranění soukromého vlastnictví výrobních prostředků a jeho nahrazení vlastnictvím společenským – a společenských – zavedení socialistické demokracie – podmínek pro budování socialismu, jako prvního stupně k vytvoření společnosti komunistické, jejíž vybudování je konečným cílem. Tuto snahu vyjadřuje název organizace, kde je pojem komunistický chápán jako označení vize budoucí, vysoce organizované beztřídní společnosti, kde je vláda nad lidmi vystřídána svobodnou správou věcí a řízením výrobních procesů, kde všestranný a svobodný rozvoj každého jednotlivce je základem pro svobodný rozvoj všech.
V takové společnosti již život člověka nebude zajišťován na úkor jiných lidí, ani na úkor životního prostředí.“ Podle názoru ministerstva i po úpravě Program KSM i nadále připouští zapojení stěžovatele do aktivit neslučitelných s ochranou práva každého jednotlivce garantovaného v čl. 11 odst. 1 Listiny. Přihlášení se k úsilí, které směřuje k popření práva soukromého vlastnictví výrobních prostředků, je neslučitelné se základními demokratickými principy. Ministerstvo v této souvislosti odkázalo na čl.
9 odst. 2 Ústavy a uvedlo, že je třeba vyloučit snahy jakéhokoliv subjektu, které by byly porušením uvedené ústavní úpravy. Nelze proto akceptovat ani vyjádření stěžovatele, dle kterého změny uspořádání společnosti by měly proběhnout demokraticky v souladu s aktuálním právním řádem. Úsilí o změny prováděné uvedenými metodami je legální pouze v případě, kdy neútočí proti některému ze základních principů chráněných mezinárodními úmluvami a ústavním pořádkem. Právo ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny dopadá na veškerý majetek bez ohledu na charakter, tzn. též bez ohledu na to, zda jde o soukromé vlastnictví k výrobním prostředkům či nikoliv.
Nepřichází proto v úvahu „odstranění soukromého vlastnictví výrobních prostředků a jeho nahrazení vlastnictvím společenským“. Záměr výslovně vyjádřený v Programu KSM je tudíž v rozporu s ust. § 4 písm. a) zákona o sdružování, dle něhož nejsou dovolená sdružení, jejich cílem je jinak porušovat ústavu a zákony. Proto podle ministerstva nezbylo než v souladu s čl. 20 odst. 3 Listiny stěžovatele rozpustit.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou věcné nepříslušnosti městského soudu k projednání žaloby. Pokud by totiž tato námitka byla důvodná, pozbyl by další přezkum napadeného rozsudku smyslu.
Podle ust. § 12 odst. 3 věta poslední zákona o sdružování je možno proti rozhodnutí ministerstva o rozpuštění sdružení podat opravný prostředek k Nejvyššímu soudu České republiky.
Podle ust. § 12 odst. 4 věta první zákona o sdružování postupuje soud při přezkoumání rozhodnutí o rozpuštění sdružení podle ustanovení občanského soudního řádu o přezkoumání rozhodnutí jiných orgánů (§§ 244 – 250 o. s. ř.).
Podle ust. § 129 odst. 1 s. ř. s. lze ve věcech správního soudnictví, v nichž zvláštní zákon svěřuje soudu rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí o. s. ř. ve znění účinném k 31. 12. 2002, podat ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona ve lhůtě třiceti dnů od doručení rozhodnutí, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinak, žalobu podle části třetí hlavy druhé dílu prvního tohoto zákona, jsou-li splněny podmínky tam stanovené. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, má podání žaloby odkladný účinek.
Podle ust. čl. XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního, lze ve věcech uvedených v § 244 o. s. ř., v nichž zvláštní právní předpis svěřuje soudu rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí o. s. ř. ve znění účinném k 31. 12. 2002, ode dne účinnosti tohoto zákona podat žalobu podle části páté tohoto zákona za podmínek jím stanovených.
Výše citovaná ustanovení upravují postup v případech, kdy i poté, co s. ř. s. nabyl účinnosti, zvláštní zákony obsahují ustanovení upravující možnost podat proti rozhodnutí správního orgánu opravný prostředek k soudu. Právě takovým ustanovením je i ust. § 12 odst. 4 zákona o sdružování, které v poznámce pod čarou odkazuje na ust. §§ 244 až 250 o. s. ř. Ust. § 129 s. ř. s. a čl. XXV bod 1 zákona č. 151/2002 Sb. tedy nepřímou novelizací založila právo podat v takových případech buď žalobu podle části třetí hlavy druhé dílu prvního s.
ř. s. nebo žalobu podle páté části o. s. ř. ve znění účinném od 1. 1. 2003. Dělícím kritériem je přitom to, zda správní orgán rozhodoval o subjektivním veřejném právu nebo ve věci soukromoprávní (srov. usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 14. 8. 2006, č. j. Konf 64/2005-33, č. 967/2006 Sb. NSS, a ze dne 29. 9. 2006, č. j. Konf 16/2006 - 37, přístupné na www.nssoud.cz). V případě vztahu mezi s. ř. s. a zákonem o sdružování, resp. jeho ust.
§ 12 odst. 4, se tedy jedná o vztah právního předpisu pozdějšího, který se použije místo právního předpisu dřívějšího (lex posterior derogat priori). Ke stejnému závěru ostatně dospěl i Nejvyšší soud v usnesení ze dne 15. 2. 2007, č. j. 26 Nd 211/2006 - 14, kterým řízení o žalobě stěžovatele proti předmětnému rozhodnutí ministerstva zastavil.
Stěžovatel sice v kasační stížnosti uvádí, že pravomoc rozhodovat ve věcech občanských sdružení není vymezena v ust. § 4 odst. 2 písm. b) s. ř. s., podle kterého ve správním soudnictví rozhodují soudy ve věcech politických stran a politických hnutí, zcela však přitom opomíjí odst. 1 písm. a) citovaného ustanovení, podle kterého soudy ve správním soudnictví rozhodují mimo jiné o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné. Právě takovým rozhodnutím je i rozhodnutí ministerstva o rozpuštění sdružení. Uvádí
li stěžovatel, že zákon o sdružování byl novelizován přímo zákonem č. 151/2002 Sb. a že část osmá citovaného zákona ponechala rozhodování o opravném prostředku proti rozpuštění sdružení Nejvyššímu soudu, je nutno zdůraznit, že část osmá citovaného zákona přímo novelizovala pouze ust. § 15 zákona o sdružování, tj. ustanovení upravující možnost člena sdružení požádat okresní soud o určení, zda rozhodnutí některého z orgánů sdružení je v souladu se zákonem a stanovami. V takovém řízení postupuje soud podle o.
s. ř. (odst. 2 citovaného ustanovení). Z uvedeného je zřejmé, že tato novelizace zákona o sdružování se netýkala soudního přezkumu rozhodnutí o rozpuštění sdružení, ale sporů vyplývajících z rozhodovací činnosti orgánů sdružení. Odkaz na část osmou zákona č. 151/2002 Sb. je proto nepřípadný. Pokud stěžovatel v souvislosti s touto námitkou poukázal na nevýhody, které pro něj vyplývají z toho, že řízení je vedeno podle s. ř. s., jedná se o irelevantní argumentaci, neboť poukazem na výhody či naopak nevýhody toho kterého typu soudního řízení nelze v žádném případě zpochybňovat závěr o věcné příslušnosti či nepříslušnosti soudu.
Subjektivní přesvědčení stěžovatele o nevýhodnosti řízení vedeného podle s. ř. s. tedy nemůže nic změnit na závěru, že rozhodovat ve věci žaloby proti rozhodnutí ministerstva o rozpuštění sdružení je příslušný soud ve správním soudnictví. Městskému soudu proto nelze vytýkat, že se žalobou věcně zabýval, a tato stížní námitka je tedy nedůvodná. Vzhledem k uvedenému závěru o věcné příslušnosti městského soudu se Nejvyšší správní soud mohl zabývat přezkumem napadeného rozsudku v rozsahu dalších stížních bodů.
Podle čl. 20 odst. 1 Listiny je právo svobodně se sdružovat zaručeno. Každý má právo spolu s jinými se sdružovat ve spolcích, společnostech a jiných sdruženích. Podle čl. 20 odst. 3 Listiny lze výkon tohoto práva omezit jen v případech stanovených zákonem, jestliže to je v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých.
Podle čl. 11 odst. 1 Úmluvy má každý právo na svobodu pokojného shromažďování a na svobodu sdružovat se s jinými, včetně práva zakládat na obranu svých zájmů odbory nebo vstupovat do nich. Podle odst. 2 citovaného článku nemohou být na výkon těchto práv uvalena žádná omezení kromě těch, která stanoví zákon a jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. Tento článek nebrání uvalení zákonných omezení na výkon těchto práv příslušníky ozbrojených sil, policie a státní správy.
Podle ust. § 4 písm. a) zákona o sdružování nejsou dovolena sdružení, jejichž cílem je popírat nebo omezovat osobní, politická nebo jiná práva občanů pro jejich národnost, pohlaví, rasu, původ, politické nebo jiné smýšlení, náboženské vyznání a sociální postavení, rozněcovat nenávist a nesnášenlivost z těchto důvodů, podporovat násilí, anebo jinak porušovat ústavu a zákony.
Podle ust. § 12 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování zjistí – li ministerstvo, že sdružení vyvíjí činnost, která je v rozporu s ust. § 4 nebo ust. § 5 téhož zákona, neprodleně je na to upozorní a vyzve je, aby od takové činnosti upustilo. Jestliže sdružení v této činnosti pokračuje, ministerstvo je rozpustí.
K otázce omezení práva svobodně se sdružovat a ke kritériím pro toto omezení se již ve svých rozhodnutích opakovaně vyjádřil ESLP a Nejvyšší správní soud proto na závěry a východiska vyplývající z jeho judikatury poukazuje.
Za jeden z nejdůležitějších aspektů práva svobodně se sdružovat považuje ESLP právo jednotlivců vytvořit právnickou osobu za účelem kolektivního jednání ve společném zájmu. I když státy mají právo přesvědčit se, zda jsou cíl sdružení a jeho činnost v souladu s právními předpisy, musí tak činit způsobem, který je v souladu s povinnostmi danými Úmluvou. Omezení práva svobodně se sdružovat mohou ospravedlnit jen přesvědčivé a závažné důvody. Při posuzování, zda je zásah do sdružovacího práva nezbytný ve smyslu čl.
11 odst. 2 Úmluvy, mají státy omezenou míru správního uvážení, která jde ruku v ruce s přísným evropským dohledem vykonávaným jak ve vztahu k právním předpisům, tak i k rozhodnutím, jimiž jsou tyto právní předpisy aplikovány, a to včetně rozhodnutí soudních. ESLP se při přezkumu neomezuje pouze na to, zda žalovaný stát užil své pravomoci v dobré víře, pečlivě a rozumným způsobem, ale musí určit, zda byl sporný zásah přiměřený sledovanému legitimnímu cíli a zda důvody uváděné vnitrostátními orgány pro jeho ospravedlnění byly relevantní a dostatečné (viz rozsudek ze dne 10.
7. 1998, Sidiropoulos a další proti Řecku, stížnost č. 26695/95, Reports 1998 IV, bod 40).
Úmluva byla vytvořena z důvodu podpory a udržení ideálů a hodnot demokratické společnosti. Demokracie je jediný politický model předpokládaný Úmluvou a tudíž jediný model s ní slučitelný. Jedinou formou nezbytnosti, která tak může ospravedlnit zásah do výkonu práva upraveného v čl. 11 Úmluvy (jakož i v čl. 8, 9 a 10), je tedy ta, jež vyvěrá z „demokratické společnosti“ (viz rozsudek velkého senátu ze dne 30. 1. 1998, Sjednocená komunistická strana Turecka a další proti Turecku, stížnost č. 19392/92, Reports 1998
I, body 43-45). Pojem „nezbytnost“ obsažený v čl. 11 odst. 2 Úmluvy nemá pružnost výrazů jako je „užitečný“ a „žádoucí“. Navíc pluralismus, tolerance a snášenlivost jsou charakteristickými znaky demokratické společnosti. I když zájmy jednotlivců musí být příležitostně podřízeny zájmům skupiny, demokracie neznamená, že názor většiny musí vždy převážit. Vždy musí být dosažena rovnováha, která zajistí spravedlivé a řádné zacházení s menšinami a vyhnutí se zneužití dominantního postavení (viz rozsudek velkého senátu ze dne 29.
4. 1999, Chassagnou a další proti Francii, stížnosti č. 25088/94, 28331/95 a 28443/95, ECHR 1999-III, bod 112). ESLP dále uvádí, že svoboda sdružování není absolutní a že v určitých případech je nutné připustit, že povinnost chránit práva upravená Úmluvou může vést k omezení jiných práv a svobod taktéž upravených v Úmluvě. Vyvážení konfliktních zájmů a práv jednotlivců je obtížný úkol. Může zahrnovat zvážení politických a sociálních otázek, na které se názor v demokratické společnosti významně liší.
V této oblasti musí mít státy širší míru uvážení, protože vzhledem ke znalosti země jsou národní orgány obecně v lepší pozici než ESLP, aby mohly posoudit, zda zde je nebo není „naléhavá společenská potřeba“ schopná ospravedlnit zásah do jednoho z práv zaručených Úmluvou. ESLP také uvedl, že povaha a tvrdost uložených opatření jsou okolnosti, které musí být vzaty v úvahu při posuzování proporcionality zásahu. V některých případech, může být použití radikálních nebo i tvrdých opatření, zahrnujících okamžité a trvalé rozpuštění organizace a zabavení jejího majetku ospravedlnitelné ve smyslu čl.
11 Úmluvy (viz rozsudek ze dne 20. 12. 2001, Gorzelik a další proti Polsku, stížnost č. 44158/98, body 59 a 60). V kontextu čl. 11 Úmluvy zdůrazňuje ESLP základní roli, kterou při zajišťování pluralismu a demokracie hrají politické strany, ovšem podotýká, že sdružení vytvořená za jiným účelem jsou pro správné fungování demokracie rovněž důležitá. Je přirozené, že tam, kde občanská společnost funguje, účasti občanů na demokratickém procesu je do značné míry dosaženo prostřednictvím účasti ve sdružení, kde se mohou vzájemně spojovat a dosahovat cílů společně (viz rozsudek velkého senátu ze dne 17.
2. 2004, Gorzelik a další proti Polsku, stížnost č. 44158/98, ECHR 2004-I, bod 92). Stát nemusí čekat se zásahem do svobody sdružovací až do chvíle, kdy sdružení začne činit konkrétní kroky neslučitelné s Úmluvou. Avšak rozsáhlá opatření preventivní povahy k potlačení svobody sdružování a vyjadřování jiných názorů než těch, které navádějí k násilí nebo popírají demokratické principy, jakkoliv se mohou státním orgánům jevit určité názory či slova šokující a nepřijatelné a jakkoliv mohou být takové požadavky nezákonné, vedou k poškození demokracie a mnohdy i k jejímu ohrožení (viz rozsudek ze dne z 15.
1. 2009, Sdružení občanů Radko a Paunkovski proti Bývalé jugoslávské republice Makedonii, stížnost č. 74651/01, bod 76). I když je cíl sdružení (obnovení monarchie) v rozporu s ústavou, neznamená to, že zásah do práva sdružovacího je ospravedlnitelný. Sdružení může usilovat o změnu zákonné a ústavní struktury státu, pokud jsou všechny prostředky užité k tomuto cíli zákonné a demokratické a pokud je samotná navrhovaná změna v souladu se základními demokratickými principy. V této věci ESLP rovněž zdůraznil, že neexistují žádné důkazy, že by sdružení pro dosažení svých cílů chtělo použít násilné nebo nedemokratické prostředky a že se zdá, že sdružení nemá reálnou šanci uskutečnit dané změny, které se nesetkají se souhlasem na politické scéně (viz rozsudek ze dne 21.
6. 2007, Zhechev proti Bulharsku, stížnost č. 57045/00, body 47 až 50).
Z výše citovaných ustanovení Úmluvy, Listiny a zákona o sdružování a judikatury ESLP vyplývá, že při posuzování zásahu do svobody sdružovací je nutno zhodnotit naplnění tří základních kritérií, a to zda zásah 1) byl stanoven na základě zákona, 2) sledoval legitimní zájem a 3) byl v demokratické společnosti nezbytný. Důvody pro ospravedlnění zásahu do svobody sdružovací musí být relevantní a dostatečné. Nezbytnost zásahu pak vyžaduje, aby odpovídal naléhavé společenské potřebě a byl přiměřený sledovaným legitimním zájmům, tj. zájmům uvedeným v čl.
11 odst. 2 Úmluvy a v čl. 20 odst. 3 Listiny. Při posuzování přiměřenosti zásahu je třeba posoudit povahu a tvrdost uložených opatření. Zákaz sdružení by měl být krajním opatřením, ale orgány veřejné moci s ním nemusí čekat až do chvíle, kdy sdružení začne podnikat konkrétní kroky neslučitelné s demokratickými principy. V této souvislosti lze poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 83/06, publikovaný pod č. 116/2008 Sb., v němž Ústavní soud označil princip přiměřenosti za jeden z esenciálních znaků demokratického právního státu, který zejména předpokládá, že opatření omezující základní práva či svobody nesmějí svými negativními důsledky přesáhnout klady, které představuje veřejný zájem na těchto opatřeních (viz bod 184 citovaného nálezu).
První z výše uvedených kritérií bylo v posuzované věci naplněno, neboť ministerstvo mělo pro rozhodnutí o rozpuštění stěžovatele zákonnou oporu v ust. § 4 písm. a) in fine ve spojení s ust. § 12 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování.
Legitimním zájmem (druhé kritérium), který byl zásahem do práva svobodně se sdružovat v daném případě sledován, byla podle odůvodnění rozhodnutí ministerstva ochrana vlastnického práva jako jednoho ze základních atributů demokratického právního státu chráněného mezinárodními úmluvami a ústavním pořádkem (čl. 11 Listiny). Rovněž v tomto směru nelze mít pochybnost o tom, že ochrana základních principů demokratického právního státu (v konkrétním případě ochrana vlastnického práva) je legitimním zájmem podřaditelným pod čl.
11 odst. 2 Úmluvy a čl. 20 odst. 3 Listiny, jímž může být zásah do práva svobodně se sdružovat odůvodněn. V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud za nutné vyjádřit se k poměrně obsáhlé části kasační stížnosti, ve které stěžovatel interpretuje pojmy „vlastnické právo“ a „vlastnictví“. Úkolem soudů není poskytovat doktrinální výklad pojmů ani vést akademickou polemiku, aniž by takový postup měl význam pro posuzovanou věc. Z uvedené části kasační stížnosti je v daném případě přesto zřejmé, že stěžovatel si úlohu soudu dostatečně neuvědomuje, neboť obecné proklamace a citace z publikací (nutno dodat, že s jedinou výjimkou vydaných v šedesátých až osmdesátých letech minulého století v bývalé Československé socialistické republice), bez vztahu k argumentům obsaženým v napadeném rozsudku, nemohou závěry městského soudu účinně zpochybnit (např. poukazy stěžovatele na to, že současná česká společnost žije z velké části z podstaty majetku vytvořeného v tzv. době nesvobody a že ministerstvo i městský soud vystupují v při obhajobě kapitalismu z pozice vrchních společenskovědních teoretiků – ideologů).
Spíše než věcnou argumentací brojící proti závěrům obsaženým v napadeném rozsudku je tato část kasační stížnosti obhajobou či dodatečným vysvětlováním idejí vyjádřených v programu stěžovatele. Tato část kasační stížnosti je proto pro posouzení věci irelevantní. Nejvyšší správní soud se zcela ztotožňuje se závěrem městského soudu, že Listinou garantovaná ochrana vlastnictví výrobních prostředků nemůže být jako celek, přinejmenším ve své nejzákladnější podstatě, zrušena, a to ani formou zákona, neboť by to bylo – pokud by se vskutku jednalo o zrušení vlastnictví jako základního soukromoprávního institutu zajišťujícího ekonomickou autonomii jedince na státní moci i na jiných osobách – v rozporu s čl.
9 odst. 2 Ústavy zakazujícím změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu. Souhlasí rovněž s jeho výkladem pojmu „soukromé vlastnictví“. Za případný a opodstatněný považuje Nejvyšší správní soud také poukaz městského soudu na čl. 26 odst. 1 Listiny, který mimo jiné garantuje právo podnikat.
K tvrzení stěžovatele, že mu nelze podsouvat něco, co nehlásal, a pak ho za to trestat, Nejvyšší správní soud uvádí, že proklamuje-li v Programu KSM své úsilí o „odstranění soukromého vlastnictví výrobních prostředků a jeho nahrazení vlastnictvím společenským“, jedná se o zcela jednoznačnou formulaci vylučující jakékoliv pochybnosti o tom, že cílem stěžovatele je odejmutí vlastnického práva jako takového. V tomto kontextu nelze rozlišovat mezi vlastnickým právem k výrobním prostředkům a vlastnickým právem k jiným předmětům vlastnictví.
Jak vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 15/99 (vyhlášený pod č. 80/2000 Sb.), ústavní systém a právní řád České republiky odmítá odlišnou hodnotovou klasifikaci a odlišný stupeň právní ochrany toho, co bylo v minulém režimu označováno za různé typy a formy vlastnictví, a vychází z jednoho univerzálního pojmu vlastnictví. Třetím kritériem, které musí být při zásahu do sdružovacího práva naplněno, je jeho nezbytnost v demokratické společnosti.
Ust. § 4 zákona o sdružování představuje zákonný základ vyžadovaný Listinou i Úmluvou pro zásah do práva svobodně se sdružovat. Citované ustanovení je třeba vždy interpretovat v kontextu dalších podmínek pro tento zásah, které vyplývají z Listiny a Úmluvy. Zásah do práva svobodně se sdružovat tedy může být ospravedlněn pouze takovým jednáním, které je rizikem pro bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost či pořádek, vede k páchání trestné činnosti nebo k ohrožení práv a svobod druhých. Ministerstvo se proto při posuzování otázky, zda jsou naplněny předpoklady pro rozpuštění sdružení, musí vždy zabývat i tím, zda je tento zásah do práva svobodně se sdružovat proporcionální ve vztahu k porušenému či ohroženému právu nebo zájmu.
K rozpuštění sdružení nepostačuje každé porušení zákona či veřejného pořádku, ale pouze takové, které se svým významem vyrovná omezení sdružovacího práva (obdobně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2009, č. j. Pst 1/2008 - 66, č. 1841/2009 Sb. NSS, bod 60).
Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že městský soud neuvedl zákonné ustanovení, které komukoli zakazuje zastávat a hlásat vlastní názory na uspořádání společenských vztahů. Obdobně tedy jako v žalobě uplatnil námitku, že nebylo respektováno jeho právo na svobodu projevu. Tato otázka přitom v daném případě úzce souvisí s otázkou, zda byl zásah do sdružovacího práva nezbytný (srovnej např. rozsudek ESLP ze dne 3. 2. 2005, Partidul Comunistilor (Nepeceristi) a Ungureanu proti Rumunsku, stížnost č. 46626/99, ECHR 2005-I, bod 44), a to zejména proto, že důvodem rozpuštění stěžovatele nebylo faktické uskutečňování proklamovaných cílů, ale jen a pouze jejich hlásání.
Uvedené otázky tedy nelze v daném případě hodnotit odděleně (srovnej rozsudek ESLP ze dne 7. 12. 2006, Linkov proti České republice, stížnost č. 10504/03, body 51 až 53; ESLP zde posuzoval tvrzené porušení čl. 10 a 11 Úmluvy společně). Svoboda projevu je, stejně jako právo svobodně se sdružovat, garantována jak Listinou (čl. 17), tak Úmluvou (čl. 10). Kritéria, jejichž splnění je podmínkou pro možné omezení svobody projevu, vyplývají z čl. 17 odst. 4 Listiny. Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, musí jít o opatření v demokratické společnosti nezbytné, které sleduje legitimní cíl (ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost či ochranu veřejného zdraví a mravnosti).
Podle čl. 10 odst. 2 Úmluvy pak může výkon svobody projevu, protože zahrnuje i povinnosti i odpovědnost, podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci. Rovněž v této souvislosti je nutné odkázat na judikaturu ESLP, který se již ke vzájemnému vztahu svobody projevu a práva svobodně se sdružovat opakovaně vyjádřil.
Podle ESLP je realizace principu pluralismu nemožná bez toho, aby sdružení mohla svobodně vyjádřit své myšlenky a názory. ESLP považuje ochranu názorů a svobodu je vyjadřovat za jeden z cílů svobody sdružování. Toto spojení je obzvláště důležité tam, kde postoj státního orgánu vůči sdružení je reakcí na jeho výroky a názory (viz rozsudek ze dne 21. 6. 2007, Zhechev proti Bulharsku, stížnost č. 57045/00, bod 36). Svoboda projevu se pak nevztahuje pouze na informace a myšlenky, které jsou přijímány pozitivně nebo jsou považovány za neurážlivé nebo nedůležité, ale také ty, které pohoršují, šokují nebo ruší (viz rozsudek ze dne 2.
10. 2001, Stankov a Sjednocená makedonská organizace Ilinden proti Bulharsku, stížnosti č. 29221/95 a 29225/95, ECHR 2001-IX, bod 86). Tvorba napětí je jedním z nevyhnutelných následků pluralismu, jmenovitě svobodné debaty všech politických myšlenek. Proto role orgánů států za takových okolností nespočívá v odstranění příčiny napětí vyloučením pluralismu, ale v zajištění, že se soutěžící politické skupiny navzájem tolerují (viz rozsudek ze dne 20. 10. 2005, Ouranio Toxo a další proti Řecku, stížnost č. 74989/01, ECHR 2005-X, bod 40).
Jedním ze základních principů demokracie je možnost nabídnout řešení problémů prostřednictvím dialogu bez použití násilí, i když je to problematické. Demokracii se daří ve svobodě projevu. Z tohoto pohledu není žádné ospravedlnění pro to, aby byla zakázána skupina pouze z důvodu, že chce veřejně diskutovat určité otázky a hledat na ně podle demokratických pravidel řešení (viz již citovaný rozsudek ve věci Sdružení občanů Radko a Paunkovski proti Bývalé jugoslávské republice Makedonii, bod 76).
V daném případě nelze přehlédnout, že z napadeného rozsudku není zřejmé, zda otázka nezbytnosti zásahu proti stěžovateli byla vůbec posuzována. Ministerstvo dovodilo závěr o nutnosti rozpuštění stěžovatele výhradně z dokumentu zveřejněného na jeho internetových stránkách (Politický program KSM), resp. z upraveného dokumentu (Program KSM), který po upozornění ve smyslu ust. § 12 odst. 3 stěžovatel ministerstvu poskytl. Nezkoumalo přitom, zda k prezentaci předmětné části programu stěžovatele docházelo i jinou formou (na shromážděních, konferencích, v rámci publikační činností apod.), nezabývalo se podrobněji činností stěžovatele, jeho postavením a vlivem ve společnosti, tím, jakým způsobem jsou jeho aktivity vnímány veřejností a s jakým se setkávají ohlasem a nezohlednilo ani reálné možnosti stěžovatele dosáhnout proklamovaných cílů (srovnej např. citovaný rozsudek ESLP ve věci Zhechev proti Bulharsku).
Správní rozhodnutí tak neobsahuje úvahu o intenzitě hrozby pro demokratické zřízení, vyjma zveřejnění programu na webových stránkách, není popsána konkrétní činnost stěžovatele, jeho členů či sympatizantů a ministerstvo nezmiňuje ani možné vazby stěžovatele na jiné politické subjekty, zejména politické strany hlásící se k extrémní levici. Ministerstvo tedy opomenulo zabývat se otázkou, zda zásah odpovídal naléhavé společenské potřebě a byl přiměřený sledovaným legitimním zájmům. V této souvislosti je nutno zdůraznit, že rozpuštění sdružení je nejtvrdším představitelným zásahem do práva sdružovacího a že se jedná de facto o „absolutní sankci“, byť nikoliv ve smyslu správního trestání, přičemž na tom nic nemění ani skutečnost, že ministerstvo jinou možnost reakce na chování stěžovatele vybočující ze zákonných mezí než rozhodnout o jeho rozpuštění nemá.
Je proto nezbytné, aby při rozpuštění sdružení bylo vždy přihlédnuto ke všem kritériím, která právní řád pro možné omezení práva svobodně se sdružovat stanoví. Nelze vyloučit, že i pouhé hlásání určitých myšlenek a propagace idejí, bude dostatečným důvodem pro radikální zásah do sdružovacího práva, ale zejména v takových případech je třeba důsledně trvat na náležitém odůvodnění nezbytnosti takového zásahu.
Nejvyšší správní soud si s ohledem na historickou zkušenost našeho státu uvědomuje společenskou citlivost hlásání myšlenek vycházejících z komunistické ideologie. Avšak tabuizace kontroverzních, provokativních, extrémních a společensky citlivých témat a zákaz hlásání názorů, které zjevně vybočují z hlavního proudu současného politického myšlení a případně propagují zásadní změny společenských poměrů, které mají případně za určitých okolností být dosaženy násilím či „revolucí“ (k nim lze jistě zařadit i ideologickou platformu „klasického“ komunistického hnutí, k níž se hlásí i stěžovatel), může vést postupně k omezení či úplnému potlačení veřejné diskuze o těchto tématech, přičemž právě veřejná diskuze výrazně podporuje svobodné utváření názorů a přispívá k pochopení vlastní historie a vyvarování se dřívějších chyb.
Co největší bohatost diskuze o věcech veřejných by měla být státní mocí regulována jen v míře nezbytně nutné (srovnej např. nález Ústavního soudu ze dne 15. 3. 2005, sp. zn. I. ÚS 367/03, http://nalus.usoud.cz). Proti takto extrémním názorům a sdružením založeným k jejich šíření lze proto cestou administrativní represe zasáhnout až tehdy, vznikne-li nikoli jen hypotetické nebezpečí, že uvedené extrémní názory či jejich důsledky mohou začít být skutečně prosazovány a realizovány. Zůstanou-li však v rovině pokojných diskusí, byť po obsahové stránce třeba i velmi extrémních, není zásadně k jejich administrativnímu potlačování důvodu.
Je zřejmé, že mezi hlásáním extrémních názorů a jejich prosazováním a uskutečňováním existuje nezřídka jen velmi tenká a nezřetelná dělící linie. Vzhledem k základní roli, jakou svoboda sdružovací, a s ní spojená svoboda projevu, v pluralitní společnosti hrají, však může administrativní represe v těchto hraničních případech nastoupit teprve tehdy, je-li možno se rozumně domnívat, že nepřikročení k zásahu by již pravděpodobně vedlo k reálnému ohrožení práv a svobod občanů či hodnot, na nichž je demokratický právní stát založen.
Pokud tedy ministerstvo dospělo k závěru, že rozpuštění stěžovatele je přípustným zásahem do práva svobodně se sdružovat a s tím úzce souvisejícím právem na svobodu projevu, aniž by se přitom zabývalo otázkou, zda se jedná o zásah přiměřený a odpovídající naléhavé společenské potřebě, postupovalo v rozporu s právními předpisy. Městský soud pak pochybil tím, že nesprávné rozhodnutí ministerstva aproboval. V daném případě tak došlo k zásahu do Úmluvou i Listinou garantovaného práva svobodně se sdružovat a zároveň do práva na svobodu projevu, přičemž tento zásah nebyl dostatečně odůvodněn, co se týče jeho nezbytnosti. Z výše uvedených důvodů neobstojí argumentace městského soudu týkající se namítaného nerespektování práva na svobodu projevu a jeho závěr, že rozpuštění stěžovatele bylo v daném případě přípustným omezením výkonu sdružovacího práva v souladu s čl. 20 odst. 3 Listiny, byl nesprávný. Kasační stížnost je proto v této části důvodná.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud podle ust. § 110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. O věci bylo rozhodnuto bez jednání postupem podle § 109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání. Podle § 110 odst. 3 s. ř. s. je městský soud názorem vysloveným v tomto rozsudku vázán. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 2 s. ř. s.). P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 28. srpna 2009
JUDr. Eliška Cihlářová předsedkyně senátu