Podle § 6 odst. 2 písm. b) zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro
veřejnou potřebu, je vlastník vodovodu nebo kanalizace vždy osobou oprávněnou
k získání povolení k provozování vodovodu nebo kanalizace; pro to, komu má být
uděleno povolení, je tedy v případě neshody mezi vlastníkem a jinou osobou, která
tvrdí, že je oprávněna na základě smlouvy s vlastníkem vodovod nebo kanalizaci
provozovat, rozhodný projev vůle vlastníka vůči příslušnému správnímu úřadu.
Podle § 6 odst. 2 písm. b) zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro
veřejnou potřebu, je vlastník vodovodu nebo kanalizace vždy osobou oprávněnou
k získání povolení k provozování vodovodu nebo kanalizace; pro to, komu má být
uděleno povolení, je tedy v případě neshody mezi vlastníkem a jinou osobou, která
tvrdí, že je oprávněna na základě smlouvy s vlastníkem vodovod nebo kanalizaci
provozovat, rozhodný projev vůle vlastníka vůči příslušnému správnímu úřadu.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 014
Věc: Svazek vodovodů a kanalizací měst a obcí proti Ministerstvu zemědělství, za účasti
1) města Kunštát a 2) obce Zbraslavec, o povolení k provozování vodovodu, o kasační
stížnosti žalobce.
Dne 31. 12. 1995 osoba zúčastněná na řízení 1) uzavřela nájemní smlouvu, kterou vložila svůj majetek do hospodaření žalobce. Nájemní smlouva byla uzavřena za účelem
provozování infrastruktury vodního hospodářství ve vlastnictví osoby zúčastněné na řízení 1). Nájemní smlouva byla ukončena podle
ujednání smluvních stran ke dni 1. 1. 2009. Ke
dni 31. 12. 2008 bylo ukončeno členství osoby
zúčastněné na řízení 1) ve svazku (žalobce),
stejně tak jako osoby zúčastněné na řízení 2).
Na základě žádosti nového žadatele smluvně
oprávněného k provozu vodovodu (společnost VF Elektro – Brno, s. r. o.) správní orgán
z moci úřední zahájil řízení o změně povolení
současného provozovatele, neboť dospěl
k závěru, že ten již k provozování oprávněn
není. Dne 11. 3. 2009 tak vydal Krajský úřad
Jihomoravského kraje rozhodnutí, jímž bylo
změněno povolení k provozování vodovodů
ze dne 18. 8. 2004 tak, že z povolení k provozování společností Vodárenskou akciovou společností, a. s. (dále jen „společnost VAS“), byl
vyňat majetek osob zúčastněných na řízení.
Odvolání žalobce proti uvedenému rozhodnutí bylo rozhodnutím žalovaného ze
dne 1. 7. 2009 zamítnuto.
Žalobce proti rozhodnutí žalovaného podal žalobu u Městského soudu v Praze, který
ji rozsudkem ze dne 30. 4. 2013, čj. 5 Ca
137/2009-47, zamítl. V odůvodnění rozsudku
soud uvedl, že podle § 6 odst. 2 písm. b) zákona o vodovodech a kanalizacích je rozhodující, zda osoba, která chce získat povolení
k provozování vodovodu nebo kanalizace, je
jeho vlastníkem či s vlastníkem uzavřela
smluvní vztah. Pokud správní orgán v řízení
zjistí, že dosavadní provozovatel přestane
splňovat tuto podmínku, rozhodne o změně
povolení v souladu se zákonem. V daném případě osoba zúčastněná na řízení 1) nepřestala
být vlastníkem majetku, který vložila do hospodaření žalobce na základě nájemní smlouvy
ukončené dne 1. 1. 2009. Ukončením nájem-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 014
odovodu nebo kanalizace, je
jeho vlastníkem či s vlastníkem uzavřela
smluvní vztah. Pokud správní orgán v řízení
zjistí, že dosavadní provozovatel přestane
splňovat tuto podmínku, rozhodne o změně
povolení v souladu se zákonem. V daném případě osoba zúčastněná na řízení 1) nepřestala
být vlastníkem majetku, který vložila do hospodaření žalobce na základě nájemní smlouvy
ukončené dne 1. 1. 2009. Ukončením nájem-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 014
ní smlouvy zaniklo právo žalobce hospodařit
s dosud pronajatým majetkem. Osoba zúčastněná na řízení 2) přestala být členem žalobce
ke dni 31. 12. 2008, přičemž dotčená infrastruktura zůstala v jejím vlastnictví. Námitku
žalobce, že účinností zákona č. 250/2000 Sb.,
o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů došlo ex lege k převodu pronajatého majetku do hospodaření žalobce, čímž se nájemní
smlouva stala nicotnou, neposoudil městský
soud jako důvodnou. Odkázal přitom na § 38
odst. 1 a 2 uvedeného zákona, podle kterého
svazek obcí hospodaří s majetkem, který do
něj ze svého majetku vložily členské obce.
Pod pojmem hospodaří však není možno rozumět vztah vlastnický. Majetek vložený do
hospodaření svazku zůstává ve vlastnictví obce. Jestliže osoby zúčastněné na řízení přestaly být členem žalobce a zároveň došlo k ukončení nájemních smluv, nesvědčí žalobci
žádný titul, na základě kterého by mohl předmětnou infrastrukturu nadále užívat. Není tedy rozhodné, zda se skutečně jednalo o nájemní smlouvu či vzhledem k symbolickému
charakteru nájemného o jiný typ smluvního
vztahu. Rozhodná je skutečnost, že tento
smluvní vztah byl ukončen, stejně jako členství obcí. Nevyřešené majetkoprávní nároky
mezi osobami zúčastněnými na řízení a žalobcem spojené s převodem majetku nebyly
předmětem správního řízení a pro posouzení
věci nebyly rozhodné. Námitku, že správní
orgán měl současně rozhodnout, kdo je nadále oprávněn předmětné vodovody a kanalizace provozovat, neshledal soud důvodnou.
Nutnost takového postupu ze zákona nevyplývá. Nový žadatel smluvně oprávněný
k provozu vodovodu podal žádost, na kterou
správní orgán reagoval tak, že řízení přerušil
a z moci úřední zahájil řízení o změně povolení současného provozovatele, neboť dospěl
k závěru, že ten již k provozování oprávněn
není. Ani v postupu žalovaného městský soud
neshledal nezákonnost.
nout, kdo je nadále oprávněn předmětné vodovody a kanalizace provozovat, neshledal soud důvodnou.
Nutnost takového postupu ze zákona nevyplývá. Nový žadatel smluvně oprávněný
k provozu vodovodu podal žádost, na kterou
správní orgán reagoval tak, že řízení přerušil
a z moci úřední zahájil řízení o změně povolení současného provozovatele, neboť dospěl
k závěru, že ten již k provozování oprávněn
není. Ani v postupu žalovaného městský soud
neshledal nezákonnost.
Proti rozsudku městského soudu podal
žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. V ní namítal, že městský soud rezignoval na posouzení majetkoprávních souvislostí majících
vliv na správnou aplikaci § 6 odst. 2 písm. b)
zákona o vodovodech a kanalizacích, neboť
celou věc posoudil jen v kontextu nájemní
smlouvy mezi stěžovatelem a osobou zúčastněnou na řízení 1), aniž by se zabýval stanovami stěžovatele, které upravují vzájemná
práva a povinnosti ve vztahu k infrastrukturnímu majetku po zániku členství obcí ve
svazku. Stěžovatel byl podle stanov založen za
účelem efektivnějšího plnění hlavních činností svazku, a to zejména k zajištění zásobování obcí pitnou vodou, odvádění a čištění
odpadních vod a zajištění koncepce rozvoje
a obnovy vodovodů, kanalizací a čističek odpadních vod. Ideový základ činnosti stěžovatele je vyjádřen v článku 3.2 stanov slovy
„svazek je založen na principu solidarity“.
Tento princip vyjadřuje zájem obcí spojených do tohoto svazku na jejich soudržnosti,
pospolitosti, vzájemné podpoře a svornosti.
Z tohoto vůdčího principu pak znění stanov
vychází i v otázce vypořádání majetkových
nároků vystupujících obcí. Tento princip klade důraz na zachování soudržnosti stěžovatele, neboť ta je nezbytným předpokladem jeho
existence a předpokladem naplňování jeho
poslání. Z praktického hlediska tento princip
znamená, že větší a majetkově silnější obce
jsou solidární s menšími a majetkově méně
vybavenými obcemi, pokud jde o hrazení nákladů na provoz vodovodů a kanalizací, investic do oprav a rekonstrukcí, investic do nových
zařízení a sdílení společné výše vodného
a stočného, která by se při parciálním provozování vodovodů a kanalizací mohla stát pro
malé obce a jejich občany naprosto neúnosná. Princip solidarity rovněž vyjadřuje, že
společně inkasované prostředky se umisťují
nejprve do projektů, které jsou nejnaléhavější, a ostatní členové, kteří na takové projekty
přispěli, vyčkají s realizací svých méně naléhavých projektů, až na ně přijde řada. Proto
také stanovy velmi podrobně upravují podmínky majetkového vypořádání s odcházejícími členy, přičemž respektují jejich právo na
spravedlivé vypořádání při zachování stěžej-
se provede
neúnosná. Princip solidarity rovněž vyjadřuje, že
společně inkasované prostředky se umisťují
nejprve do projektů, které jsou nejnaléhavější, a ostatní členové, kteří na takové projekty
přispěli, vyčkají s realizací svých méně naléhavých projektů, až na ně přijde řada. Proto
také stanovy velmi podrobně upravují podmínky majetkového vypořádání s odcházejícími členy, přičemž respektují jejich právo na
spravedlivé vypořádání při zachování stěžej-
se provede
ního principu solidarity. Podle článku 5.7 stanov předání funkčně oddělitelného infrastrukturního majetku vystoupivším obcím
musí ve smyslu článku 5.8 věty třetí a šesté
předcházet finanční vyrovnání spočívající ve
splnění platebních povinností obcí vůči stěžovateli. Až po splnění finančních závazků
obcemi vzniká povinnost stěžovatele k předání majetku. Stěžovatel má za to, že v kontextu článku 4.1 ve spojení s články 5.7 a 5.8
stanov se pro účely stanovení výše závazků nerozlišuje mezi jednotlivými skupinami majetku. Vypořádání závazků podle článku 5.8 stanov
jak ohledně majetku
převáděného na obce, tak ohledně majetku,
který měl stěžovatel od obce pronajatý či byl
vložen do jeho hospodaření jinou formou.
Osoby zúčastněné na řízení mají podle stanov po majetkovém vypořádání právo na vydání majetku, který byl stěžovateli předán do
hospodaření na základě „nájemní“ smlouvy
a stejně tak dalšího místního infrastrukturního majetku na území těchto obcí, který stěžovatel nabyl při svém založení v rámci privatizace. Do té doby s veškerým majetkem na
území obcí hospodaří stěžovatel bez ohledu
na to, zda mu právo hospodaření vzniklo na
základě později zrušené nájemní smlouvy nebo na základě jiného právního důvodu. Stanovy jsou z pohledu soudní judikatury smlouvou upravující vztahy členů svazku (lex
contractus) a není možné jejich existenci
přehlížet, jak učinily správní orgány i soud
v předcházejících řízeních. Dopady zrušené
nájemní smlouvy do vztahů mezi jednotlivými obcemi i stěžovatelem je tedy nezbytné
posuzovat ve vazbě na stanovy, tj. pravidla
platná pro vypořádání při vystoupení členů,
a nikoliv izolovaně, jak se stalo v tomto případě. Tato pravidla se přitom uplatní přednostně. Ke komplexnímu posouzení žalobních námitek ve vazbě na stanovy však městský soud
nepřistoupil. Dle stěžovatele je tak podle
ujednání stran učiněného ve stanovách nadále jediným oprávněným subjektem k hospodaření s předmětným majetkem až do doby
úplného vypořádání. V tomto smyslu měl být
aplikován i § 6 odst. 2 písm. b) zákona o vodovodech a kanalizacích, neboť společnost
VAS, která provozovala sporný majetek pro
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 014
stěžovatele na základě provozní smlouvy,
oprávnění k jeho provozování neztratila, jelikož stěžovatel až do uváděného vypořádání
zůstává oprávněným subjektem k hospodaření s tímto majetkem a nebyl dán právní důvod
k odnětí povolení k provozování vodovodů
a kanalizací jeho smluvnímu provozovateli.
odst. 2 písm. b) zákona o vodovodech a kanalizacích, neboť společnost
VAS, která provozovala sporný majetek pro
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 014
stěžovatele na základě provozní smlouvy,
oprávnění k jeho provozování neztratila, jelikož stěžovatel až do uváděného vypořádání
zůstává oprávněným subjektem k hospodaření s tímto majetkem a nebyl dán právní důvod
k odnětí povolení k provozování vodovodů
a kanalizací jeho smluvnímu provozovateli.
Osoby zúčastněné na řízení ve vyjádření
ke kasační stížnosti uvedly, že stěžovateli od
1. 1. 2009 nesvědčí žádný titul, na základě kterého by mohl předmětné vodovody a kanalizace užívat a dále je poskytnout k provozování společnosti VAS. Pronajatý majetek pak
vůbec nepodléhá vypořádání v souvislosti
s vystoupením osoby zúčastněné na řízení 1)
ze svazku obcí. Případné vypořádání změn na
pronajatém majetku se řídí ustanoveními občanského zákoníku. Pokud se jedná o ostatní
předmětný majetek ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení, tento nebyl po dobu jejich členství do hospodaření svazku obcí nikdy vložen ani mu nebyl pronajat či
vypůjčen. Stěžovatel jej do svého hospodaření zahrnul zřejmě z nedůslednosti. Jakýkoli
konkludentní vklad je vyloučen s ohledem na
výlučnou zákonnou působnost zastupitelstva
obce. Podle článku 4 stanov stěžovatele přitom i po dobu členství ve svazku nepostačuje
ke vzniku práva stěžovatele hospodařit s určitým majetkem členské obce členství ve svazku jako takové, ale ke vzniku takového práva
je nezbytný právní úkon obce.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Ustanovení § 6 odst. 2 písm. b) zákona o vodovodech a kanalizacích stanoví pro
vydání povolení k provozování vodovodu nebo kanalizace podmínku, že žadatel o vydání
tohoto povolení je buď vlastníkem vodovodu
či kanalizace, nebo uzavřel s vlastníkem vodovodu či kanalizace smlouvu opravňující ho tato zařízení provozovat. Stanovy navíc umožňují v článku 3.1 stěžovateli plnit předmět
své činnosti i formou uzavření smlouvy s odbornou firmou. Osoby zúčastněné na řízení
vystoupily ze svazku obcí a jsou nadále vlastníky předmětné infrastruktury. Tyto skuteč-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 014
nosti nerozporuje ani stěžovatel v kasační
stížnosti. Proto stěžovatel nemůže žádat o vydání povolení k provozování vodovodu nebo
kanalizace z titulu vlastníka, respektive z tohoto titulu uzavřít smlouvu o provozování vodovodu nebo kanalizace se společností VAS,
která by následně o povolení požádala.
astněné na řízení
vystoupily ze svazku obcí a jsou nadále vlastníky předmětné infrastruktury. Tyto skuteč-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 014
nosti nerozporuje ani stěžovatel v kasační
stížnosti. Proto stěžovatel nemůže žádat o vydání povolení k provozování vodovodu nebo
kanalizace z titulu vlastníka, respektive z tohoto titulu uzavřít smlouvu o provozování vodovodu nebo kanalizace se společností VAS,
která by následně o povolení požádala.
Úprava obsažená ve stanovách stěžovatele má přednost před dispozitivními ustanoveními zákona. V tomto směru je ovšem činnost
stěžovatele značně omezena, neboť podle
§ 38 odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů „svazek obcí hospodaří s majetkem, který ze svého vlastního
majetku vložily do svazku obcí jeho členské
obce podle stanov svazku obcí, a dále s majetkem, který získal svou vlastní činností“.
Podle odstavce 2 citovaného ustanovení mohou orgány svazku obcí nakládat s vloženým
majetkem „jen v souladu s majetkovými právy, která na ně členská obec přenesla podle
stanov svazku obcí“.
Způsob majetkoprávního vypořádání
s osobami zúčastněnými na řízení po jejich
vystoupení ze svazku obcí může být relevantní při posuzování splnění podmínek podle
§ 6 odst. 2 písm. b) zákona o vodovodech
a kanalizacích jen tehdy, pokud by opravňoval stěžovatele provozovat zařízení ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení způsobem předvídaným zákonem o vodovodech
a kanalizacích.
Stěžovatel dovozuje, že toto oprávnění je
součástí jeho práva hospodařit s majetkem
osob zúčastněných na řízení i po jejich vystoupení ze svazku, neboť doposud nedošlo
k majetkoprávnímu vypořádání a majetek
osob zúčastněných na řízení zůstává nadále
v dispozici stěžovatele. Podle článku 5.8 stanov, který upravuje majetkoprávní vypořádání po vystoupení obcí ze svazku, dojde k finančnímu vyrovnání vždy před převodem
majetku na obec. Podle tohoto článku obec
uhradí stěžovateli „před předáním majetku
též poměrnou část, ke dni ukončení členství
známých závazků Svazku (například úvěrů), připadající na poměrnou hodnotu vydávaného majetku z celkového majetku
Svazku vlastního i pronajatého“. Není zřej-
nadále
v dispozici stěžovatele. Podle článku 5.8 stanov, který upravuje majetkoprávní vypořádání po vystoupení obcí ze svazku, dojde k finančnímu vyrovnání vždy před převodem
majetku na obec. Podle tohoto článku obec
uhradí stěžovateli „před předáním majetku
též poměrnou část, ke dni ukončení členství
známých závazků Svazku (například úvěrů), připadající na poměrnou hodnotu vydávaného majetku z celkového majetku
Svazku vlastního i pronajatého“. Není zřej-
mé, zda se všechna výše uvedená ustanovení
týkají pouze majetku, který byl převeden do
vlastnictví stěžovatele a po vystoupení obcí je
převáděn zpět do jejich vlastnictví, nebo se
vztahují na vydání veškerého stěžovatelem
obhospodařovávaného majetku, tedy i majetku pronajatého. Podle článku 4 stanov stěžovatel hospodaří s majetkem, ke kterému nabyl
vlastnické právo do 31. 12. 2000, a s majetkem, který získal svou vlastní činností. Dále hospodaří s majetkem, který vložily do svazku jeho
členské obce podle stanov po 31. 12. 2000
v souladu s § 38 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Stěžovatel hospodaří i s majetkem, který mu byl do 31. 12. 2000
pronajat členskou obcí, a to v souladu s uzavřenou nájemní smlouvou. V posuzované věci
není žádná z uvedených podmínek článku 4
stanov naplněna, proto ani tento článek nijak
neupravuje práva stěžovatele ve vztahu k majetku osob zúčastněných na řízení po jejich
vystoupení ze svazku, tzn. neopravňuje již
stěžovatele s tímto majetkem hospodařit.
Z výše uvedeného vyplývá, že stanovy sice
upravují vzájemná práva a povinnosti ve vztahu k majetku po zániku členství obcí ve svazku (stěžovatel), avšak neopravňují již stěžovatele s tímto majetkem hospodařit způsobem
podřaditelným pod § 6 odst. 2 písm. b) zákona o vodovodech a kanalizacích. Vedle toho
nelze ani přehlédnout, že úprava majetkoprávního vypořádání ve stanovách překračuje meze úpravy v zakladatelské smlouvě stěžovatele ze dne 23. 3. 1993. Ta totiž
k majetkoprávnímu vypořádání v článku VIII
stanoví, že vystoupí-li obec ze svazku, „převezme zpět majetek, avšak bez podílu na
společném zařízení vodovodu nebo kanalizace. Tento majetek je nedělitelný a zůstává
svazku. U majetku místního vodního a kanalizačního zařízení, který byl vybudován
po dobu trvání svazku, dojde při vystoupení
obce k finančnímu vypořádání v závislosti
na zdrojích, ze kterých bylo zařízení vybudováno. Obec je povinna finančně vypořádat jen tu část, kterou na vybudování zařízení přispěl svazek, zmenšenou o odpisy
z tohoto zařízení.“ Na rozdíl od zakladatelské
smlouvy, kterou schvalují všechny zakládající
členské obce, jsou stanovy schvalovány rozhodnutím valné hromady stěžovatele. V tomto směru nelze připustit, aby valná hromada
stěžovatele nad rámec úpravy v zakladatelské
smlouvě upravovala ve stanovách využití, nebo dokonce hospodaření majetku členských
obcí po zániku jejich členství, neboť takový
postup by byl v rozporu s úpravou rozhodování o majetku obce v zákonu č. 367/1990 Sb.,
o obcích (obecní zřízení), resp. v zákonu
č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení),
který jej nahradil.
valovány rozhodnutím valné hromady stěžovatele. V tomto směru nelze připustit, aby valná hromada
stěžovatele nad rámec úpravy v zakladatelské
smlouvě upravovala ve stanovách využití, nebo dokonce hospodaření majetku členských
obcí po zániku jejich členství, neboť takový
postup by byl v rozporu s úpravou rozhodování o majetku obce v zákonu č. 367/1990 Sb.,
o obcích (obecní zřízení), resp. v zákonu
č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení),
který jej nahradil.
Nevyřešené majetkoprávní nároky mezi
osobami zúčastněnými na řízení a stěžovatelem spojené s převodem majetku nebyly
předmětem správního řízení a pro posouzení
věci nebyly rozhodné. Podle Nejvyššího
správního soudu nebylo ani třeba, aby se jimi
blíže zabýval městský soud v odůvodnění svého rozsudku. Tomuto závěru svědčí v obecné
rovině zejména konstrukce § 6 odst. 2 písm. b)
zákona o vodovodech a kanalizacích. Z logiky
věci vyplývá, že je možno postupem podle tohoto ustanovení vydat povolení k provozování
vodovodu nebo kanalizace jednomu žadateli
o vydání povolení. V dané věci však krajský
úřad rozhodoval o vynětí z povolení k provozování ohledně části infrastruktury ve vlastnictví
osob zúčastněných na řízení za existence rozporných nároků jejího využití. Stěžovatel
vyjádřil přesvědčení, že je oprávněn i po vystoupení osob zúčastněných na řízení provozovat jejich kanalizace či vodovody a výkon
tohoto oprávnění převést na společnost VAS.
Vedle toho osoby zúčastněné na řízení ve vyjádření k oznámení o zahájení řízení výslovně
vyjádřily vůli svěřit hospodaření odlišnému
provozovateli, a to společnosti VF Elektro –
Brno, s. r. o. Za situace, kdy by měl majetkoprávní spor mezi vlastníkem infrastruktury
a jinými osobami ohrožovat veřejný zájem na
zajištění činností v samosprávné působnosti
obce, v daném případě provozování vodovodů a kanalizací, je nutno přiznat zásadní důležitost nespornému projevu vůle vlastníka infrastruktury. Jeho právo k zařízení, které má
být provozováno, je totiž vyšší kvality, než je
tomu u ostatních osob, neboť podle § 6 odst. 2
písm. b) zákona o vodovodech a kanalizacích
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 014