Rozhodnutí podle § 46a odst. 1 písm. a) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, o povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany setrvat v přijímacím středisku nebo
v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování, se týká zbavení (osobní) svobody
ve smyslu čl. 5 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
(č. 209/1992 Sb.), a nikoli pouze omezení svobody pohybu ve smyslu čl. 2 Protokolu
č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Ve své podstatě jde o zajišťovací institut, který umožňuje pro případ, že by skutečná identita žadatele o udělení mezinárodní ochrany, která vyjde šetřením najevo, neodpovídala tomu, co o sobě žadatel tvrdí či je o něm jinak známo, správnímu orgánu adekvátně reagovat.
Česká republika zakotvením tohoto institutu ve svém právním řádu ústavně konformním způsobem využila opce, kterou má v čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Rozhodnutí podle § 46a odst. 1 písm. a) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, o povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany setrvat v přijímacím středisku nebo
v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování, se týká zbavení (osobní) svobody
ve smyslu čl. 5 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
(č. 209/1992 Sb.), a nikoli pouze omezení svobody pohybu ve smyslu čl. 2 Protokolu
č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Ve své podstatě jde o zajišťovací institut, který umožňuje pro případ, že by skutečná identita žadatele o udělení mezinárodní ochrany, která vyjde šetřením najevo, neodpovídala tomu, co o sobě žadatel tvrdí či je o něm jinak známo, správnímu orgánu adekvátně reagovat.
Česká republika zakotvením tohoto institutu ve svém právním řádu ústavně konformním způsobem využila opce, kterou má v čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 4. 4. 2013
dle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu stanovil, že žalobce je povinen setrvat v přijímacím středisku až do vycestování, maximálně
však do 15. 7. 2013.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
stavební uzávěra nejen že nebyla hlavním
městem Prahou zrušena či přinejmenším modifikována v návaznosti na vydání územního
plánu, respektive jiné územně plánovací dokumentace, ale její časový rozsah je navíc formulován zcela neurčitě. Pokud by soud nevyhověl návrhu na zrušení opatření obecné
povahy, bylo by pouze na libovůli odpůrce,
zda a kdy stavební uzávěru zruší. Tím by byl
zcela popřen charakter stavební uzávěry jako
výjimečného a dočasného opatření. (...)
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Brně, který ji
rozsudkem ze dne 16. 5. 2013, čj. 22 Az
11/2013-23, zamítl. Krajský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že ve správním řízení bylo
prokázáno, že u stěžovatele při podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany nemohla
být spolehlivě zjištěna jeho totožnost, neboť
neměl žádný cestovní doklad nebo jiný doklad, kterým by prokázal svou totožnost. Rovněž v předcházejícím řízení o udělení mezinárodní ochrany nedoložil žádný doklad
potvrzující jeho totožnost, ale pouze čestné
prohlášení. Stěžovatel není ani osobou, které
by nebylo možné uložit povinnost setrvat
v přijímacím středisku. Žalovaný tudíž postupoval v souladu s příslušnou právní úpravou,
jejímž cílem je minimalizace zneužívání řízení
o udělení mezinárodní ochrany pro nelegální
migraci či jiné nelegální aktivity. Setrvání
v přijímacím středisku po předem stanovenou dobu v případě, že se osoba na území
státu pohybovala nelegálně a bez jakéhokoliv
průkazu totožnosti, nelze v žádném případě
pojímat jako zbavení svobody. Uložení povinnosti po určitou dobu setrvat v přijímacím
středisku je nutno bezesporu chápat jako určité omezení pohybu, avšak v případě osoby
pohybující se bez průkazu totožnosti po území státu jsou státní orgány oprávněny přijmout opatření zabraňující volnému a nekontrolovatelnému pohybu takové osoby.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce
(stěžovatel) kasační stížnost, ve které namítal, že odůvodnění rozsudku považuje v části
o průkazu totožnosti za protimluvné. Krajský
soud se dle jeho názoru nijak nezabýval existencí daktyloskopických otisků a obrazových
záznamů, čímž zatížil své rozhodnutí vadou
nepřezkoumatelnosti. Odůvodnění napadeného rozsudku se navíc nezakládá na pravdě,
jelikož stěžovatel předložil identifikační kartu banky ze Senegalu opatřenou i fotografií,
což krajský soud nijak nekomentoval. Skutečnost, že stěžovatel nedisponuje platnými cestovními doklady prokazujícími jeho totožnost, bez dalšího nenaplňuje podmínku
§ 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatel
dále namítal, že krajský soud nesprávně posoudil povinnost setrvat v přijímacím středisku za omezení práva na svobodu pohybu ve
smyslu čl. 2 Protokolu č. 4 Úmluvy, a nikoliv
jako omezení práva na svobodu podle čl. 5
krajský soud nijak nekomentoval. Skutečnost, že stěžovatel nedisponuje platnými cestovními doklady prokazujícími jeho totožnost, bez dalšího nenaplňuje podmínku
§ 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatel
dále namítal, že krajský soud nesprávně posoudil povinnost setrvat v přijímacím středisku za omezení práva na svobodu pohybu ve
smyslu čl. 2 Protokolu č. 4 Úmluvy, a nikoliv
jako omezení práva na svobodu podle čl. 5
Úmluvy. Nepřihlédl tak k mezinárodním závazkům České republiky, se kterými je postup podle § 46a odst. 1 zákona o azylu v rozporu. Z napadeného rozsudku není jasné, jak
k takovému závěru dospěl. Krajský soud měl
zohlednit judikaturu Evropského soudu pro
lidská práva, kterou stěžovatel rozsáhle citoval. Stěžovatel rovněž nesouhlasil ani se závěrem, že omezení jeho práva na svobodu je úzce spjato s cílem zabránit nelegální migraci
nebo zapojení do organizovaného zločinu.
V České republice totiž pobývá na základě
povolení k dlouhodobému pobytu jeho partnerka i její dcera, se kterými stěžovatel žije.
Nevyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Ze spisu vyplývá, že stěžovatel podle
svých tvrzení odcestoval do České republiky
v roce 1996 a až do roku 2003 pracoval na
italském velvyslanectví v Praze jako kuchař.
Vlastnil cestovní doklad Senegalu a diplomatickou kartu. Po vypršení platnosti víza v prosinci 2003 zůstal v České republice i nadále
nelegálně. Když ztratil cestovní doklady a nepodařilo se mu získat nové, rozhodl se dne
3. 11. 2004 požádat o udělení mezinárodní
ochrany a svoji totožnost podložil čestným
prohlášením. O této žádosti rozhodl žalovaný
negativně a následně byly zamítnuty jak žaloba, tak kasační stížnost (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 7. 2006, čj. 2 Azs
43/2006-45). Dne 13. 2. 2013 byl stěžovatel
propuštěn z Vazební věznice Praha-Ruzyně,
kde byl vězněn z důvodu nevykonání rozhodnutí o správním vyhoštění. Po propuštění se
měl dostavit do přijímacího střediska, což také učinil. Opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany podal dne 18. 3. 2013 z důvodu, že se obává návratu do Senegalu,
protože tam probíhají krvavé nepokoje.
Podle § 46a odst. 1 zákona o azylu rozhodne ministerstvo o povinnosti žadatele
o udělení mezinárodní ochrany setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování, maximálně však
po dobu 120 dní, jestliže „a) nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele, b) žadatel se
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
prokazuje padělanými nebo pozměněnými
doklady totožnosti, nebo c) je důvodné se domnívat, že by žadatel mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný
pořádek, není-li takový postup v rozporu
s mezinárodními závazky České republiky“.
Tento postup nelze uplatnit na některé ze zákonem specifikovaných chráněných skupin
žadatelů.
120 dní, jestliže „a) nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele, b) žadatel se
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
prokazuje padělanými nebo pozměněnými
doklady totožnosti, nebo c) je důvodné se domnívat, že by žadatel mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný
pořádek, není-li takový postup v rozporu
s mezinárodními závazky České republiky“.
Tento postup nelze uplatnit na některé ze zákonem specifikovaných chráněných skupin
žadatelů.
Z důvodové zprávy (k bodu 42 sněmovního tisku č. 191) vyplývá, že se jedná o ustanovení, které bylo přijato s cílem zamezit zneužívání
řízení o udělení mezinárodní
ochrany pro nelegální migraci či jiné nelegální aktivity. Řízení o udělení mezinárodní
ochrany slouží k tomu, aby bylo zjištěno, zda
žadatel potřebuje ochranu České republiky,
nebo nikoliv. Již sama existence řízení presumuje, že ne všichni žadatelé ochranu získají,
především proto, že ne všichni mají důvody,
pro které lze ochranu udělit. Toto vše je zjišťováno v průběhu řízení.
Pokud jde o námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, je podle Nejvyššího správního soudu z jeho odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se krajský soud řídil při
hodnocení právních otázek. K možnosti využití informací shromážděných v předchozím
řízení o udělení mezinárodní ochrany krajský soud uvedl, že stěžovatel ani v tomto řízení žádný doklad potvrzující jeho totožnost
nedoložil. Jeho totožnost tedy nebyla spolehlivě zjištěna. Tento závěr považuje Nejvyšší
správní soud za dostatečný, a ani stěžovatel
jej nerozporuje. Pokud by žalovaný vycházel
z obrazových záznamů nebo z daktyloskopických otisků, které má k dispozici ve spisu
z předchozího řízení o udělení mezinárodní
ochrany, které probíhalo včetně soudních řízení v letech 2004–2006, pak se jedná o podklady, jejichž věrohodnost je podpořena pouze čestným prohlášením, které dokládá
stěžovatel i nyní. Nejsou tedy s to odstranit
pochybnosti o jeho totožnosti, resp. umožnit
spolehlivé zjištění stěžovatelovy totožnosti.
Uvedené informace, zejména daktyloskopické otisky, neprokazují v podstatě nic jiného
než to, že stěžovatel je osoba totožná s tou,
která již dříve požádala v České republice
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
o udělení mezinárodní ochrany za situace, že
ani tehdy její totožnost nebylo možno věrohodně ověřit.
. Nejsou tedy s to odstranit
pochybnosti o jeho totožnosti, resp. umožnit
spolehlivé zjištění stěžovatelovy totožnosti.
Uvedené informace, zejména daktyloskopické otisky, neprokazují v podstatě nic jiného
než to, že stěžovatel je osoba totožná s tou,
která již dříve požádala v České republice
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
o udělení mezinárodní ochrany za situace, že
ani tehdy její totožnost nebylo možno věrohodně ověřit.
Stěžovatel nevyvrací ani závěr krajského
soudu, že nedisponoval žádnými cestovními
či jinými doklady, kterými by prokázal svou
totožnost. Ačkoliv se krajský soud výslovně
nevyjádřil k identifikační kartě banky ze Senegalu, kterou stěžovatel předložil, je zřejmé,
že ji nepovažoval za dostatečně průkazný doklad k prokázání jeho totožnosti. Rovněž
s tímto závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje a poukazuje na zákonný požadavek
spolehlivého zjištění totožnosti. Identifikační karta banky a jiné průkazy podobné
povahy mohou podpořit tvrzení o totožnosti
žadatele, zvláště obsahují-li jeho fotografii
a bezpečnostní prvky, které ztěžují jejich vyhotovení neautorizovanou osobou či padělání, nebo jsou-li spojeny s veřejně přístupnými
rejstříky, které umožňují ověřit jejich pravost. Samy o sobě však neprokazují totožnost
žadatele dostatečně spolehlivě. Stěžovatel nepředložil kromě identifikační karty banky
žádné jiné podklady a karta sama o sobě nemá takové vlastnosti, aby umožnila jeho spolehlivou identifikaci. Stížní námitky jsou proto v tomto směru nedůvodné.
Po žalovaném nelze v zásadě vyžadovat,
aby při posuzování totožnosti žadatele v rámci rozhodování, zda může žadatel přijímací
středisko po provedení nezbytných prohlídek opustit nebo mu má být uložena povinnost v něm setrvat, vycházel z jiných podkladů než těch, které mu byly předloženy,
případně které má k dispozici v souvislosti
s výkonem své úřední činnosti. Je tomu tak
z důvodu zachování smyslu a účelu úpravy
v § 46a zákona o azylu, tedy účinné prevence
před nelegální migrací a nebezpečím pro
bezpečnost státu nebo veřejný pořádek.
Nejvyšší správní soud neshledává důvody
pochybnosti o ústavní konformitě § 46a
odst. 1 písm. a) zákona o azylu. Se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že jsou-li naplněny taxativně stanovené důvody uvedené v citovaném ustanovení (v případě stěžovatele proto,
že nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele), jedná se nepochybně o zbavení (osob-
§ 46a zákona o azylu, tedy účinné prevence
před nelegální migrací a nebezpečím pro
bezpečnost státu nebo veřejný pořádek.
Nejvyšší správní soud neshledává důvody
pochybnosti o ústavní konformitě § 46a
odst. 1 písm. a) zákona o azylu. Se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že jsou-li naplněny taxativně stanovené důvody uvedené v citovaném ustanovení (v případě stěžovatele proto,
že nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele), jedná se nepochybně o zbavení (osob-
ní) svobody ve smyslu čl. 5 odst. 1 Úmluvy,
a nikoli pouze o omezení svobody pohybu ve
smyslu čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě. Povinnost setrvat v přijímacím středisku v podstatě spočívá v povinnosti setrvat na určitém
značně omezeném prostoru a dodržovat pravidla chování, která v něm platí. Jakkoli nejde
o omezení srovnatelné s uvězněním, jelikož
svoboda pohybu zpravidla nebude omezena
na jednu jedinou místnost, jako např. ve vězeňské cele, nýbrž na určitý širší komplex
budov, místností či prostor, většinou včetně
určitých prostranství pod širým nebem, a zároveň nebude mít natolik přísné prvky detailní kontroly pohybu a chování jednotlivce
jako ve vězení, jde o velmi citelný zásah do
osobní svobody. Se stěžovatelem však nelze
souhlasit v tom, že by takový zásah byl v rozporu s článkem 5 Úmluvy. Konkrétně dle čl. 5
odst. 1 písm. f) Úmluvy „[k]aždý má právo
na svobodu a osobní bezpečnost. Nikdo nesmí být zbaven svobody kromě následujících případů, pokud se tak stane v souladu
s řízením stanoveným zákonem: [...] f) zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody
osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území nebo osoby, proti níž
probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání“.
Skutečnost, že nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele o udělení mezinárodní
ochrany, má za následek, že není zřejmé, s jakou konkrétní osobou se řízení vede. Není-li
na jisto postaveno, kdo je osoba, která podala
žádost o udělení mezinárodní ochrany, z jakého státu tedy pochází a jakou má za sebou
skutečnou osobní historii relevantní pro posouzení její žádosti, není vyloučeno, že ve
skutečnosti o mezinárodní ochranu žádá osoba, která ji vůbec nepotřebuje a které ve skutečnosti nehrozí žádná nebezpečí, kvůli nimž
by jí měla být taková ochrana poskytnuta. Praxe řízení ve věcech udělení mezinárodní
ochrany naopak ukazuje, že skrývání skutečné identity a tvrzení identity jiné (cizí či zcela smyšlené) je častou metodou ekonomických migrantů, jak se bez skutečných důvodů
pokusit získat výhody plynoucí z mezinárodní ochrany. Takovému zneužití tohoto institutu je Česká republika jako stát, který řízení
o žádosti vede, oprávněna se bránit, použije-li
dná nebezpečí, kvůli nimž
by jí měla být taková ochrana poskytnuta. Praxe řízení ve věcech udělení mezinárodní
ochrany naopak ukazuje, že skrývání skutečné identity a tvrzení identity jiné (cizí či zcela smyšlené) je častou metodou ekonomických migrantů, jak se bez skutečných důvodů
pokusit získat výhody plynoucí z mezinárodní ochrany. Takovému zneužití tohoto institutu je Česká republika jako stát, který řízení
o žádosti vede, oprávněna se bránit, použije-li
k tomu humánní a proporcionální prostředky pohybující se v mezích prostoru vymezeného státu vnitrostátním ústavním právem
a jeho mezinárodními závazky. Ustanovení
§ 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu takovým
požadavkům odpovídá. Ve své podstatě jde
o zajišťovací institut, který umožňuje pro případ, že by skutečná identita žadatele o udělení mezinárodní ochrany, která vyjde šetřením najevo, neodpovídala tomu, co o sobě
žadatel tvrdí či je o něm jinak známo, správnímu orgánu adekvátně reagovat. Ve své podstatě tak je citované ustanovení využitím opce zakotvené pro stát v článku 5 odst. 1
písm. f) Úmluvy. Zákonodárce pečlivě stanovil okruh osob, které mohou být omezení
osobní svobody vystaveny (v podstatě může
jít pouze o zdravé dospělé jednotlivce, o nichž
není známo, že by byli podrobeni zavrženíhodnému zacházení) a také bezvýjimečně
stanovil přiměřeně dlouhou maximální dobu, po kterou může být jejich osobní svoboda
omezena (jde o dobu zhruba čtyř měsíců).
V takovém případě, s ohledem na to, že stát je
povinen bez zbytečného prodlení vynaložit
potřebné úsilí na zjištění skutečné totožnosti
žadatele,
je úpravu obsaženou v § 46a
odst. 1 písm. a) zákona o azylu třeba považovat za ústavně konformní a krajskému soudu
není důvodu vytýkat, že ji aplikoval jakkoli se
s jeho dílčími právními závěry ohledně povahy omezení žadatele o udělení mezinárodní
ochrany Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
Uložením povinnosti setrvat v přijímacím
středisku dochází k výraznému zásahu do základních práv žadatele o udělení mezinárodní ochrany, a to k omezení jeho osobní svobody (detenci) až po dobu 120 dní. Proto je
v § 46a odst. 4 zákona o azylu upravena povinnost žalovaného zkoumat po dobu platnosti rozhodnutí o povinnosti setrvat v přijímacím středisku, zda důvody vydání tohoto
rozhodnutí trvají. Tato povinnost bezpochyby není výhradně pasivní povahy. Pokud nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele,
avšak předložené podklady obsahují určité
indicie o jeho totožnosti a jejich ověření nepřesahuje přiměřenou míru aktivity žalovaného a není spojeno s vynaložením nadměr-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
Andre Desire N. (Senegal) proti Ministerstvu vnitra o udělení mezinárodní ochrany, o ka- *) S účinností od 1. 5. 2013 byl § 46a odst. 1 písm. a) změněn zákonem č. 103/2013 Sb. vaných stavebních a infrastrukturních projektů slouží především územně plánovací dokumentace (územní plány, zásady územního
rozvoje). Vydání a následná existence stavební uzávěry je možná pouze na nezbytně nutnou dobu potřebnou k projednání a vydání
této územně plánovací dokumentace. Vzhledem k tomu, že územně plánovací dokumentace pro dotčené území byla vydána, odpadla
nejpozději k tomuto okamžiku potřeba
ochrany záměru stavební uzávěrou. Nejvyšší
správní soud rovněž zohlednil, že napadená zákona č. 243/1998 Sb. (v textu jen „Úmluva“) sační stížnosti žalobce.