Správní soud může v rámci posouzení zákonnosti a ústavnosti krizového opatření vydaného vládou v době nouzového stavu, které je právním předpisem sui generis a k němuž je tudíž oprávněn na základě čl. 95 odst. 1 Ústavy, posoudit rovněž zákonnost, resp. ústavnost vyhlášení samotného nouzového stavu, neboť trvání nouzového stavu (jeho řádné vyhlášení či prodloužení) je skutečnost, která zakládá kompetenci vlády k vydání takového krizového opatření. Při tomto postupu soud přezkoumává, nejen zda byl nouzový stav formálně vyhlášen, ale rovněž zda nebyly překročeny základní materiální a procedurální limity, které k jeho vyhlášení či prodloužení stanoví ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky.
Při takovém přezkumu ale soud postupuje zdrženlivě, a to s ohledem na široký prostor pro politické uvážení vlády a Poslanecké sněmovny a s respektem k primární kontrolní úloze Poslanecké sněmovny; omezí se tedy na eliminaci závažných porušení materiálních a procedurálních podmínek, příp. zneužití institutu nouzového stavu.
[37] Podle § 82 s. ř. s. se může „[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen ‚zásah‘) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl přímo zaměřen proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, žalobou domáhat u soudu ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný“.
[38] Ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. může správní soud poskytnout tehdy, jsou-li kumulativně splněny podmínky, aby žalobce byl přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka) a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze žalobci ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout (k tomu více viz např. rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS).
[39] Z tvrzení obsažených v žalobě a následných vyjádření žalobce vyplývá, že proti němu mělo být přímo zasaženo postupem Policie ČR a strážníků Městské policie hlavního města Prahy tím, že mu nebylo umožněno účastnit se demonstrace iniciativy „Chcípl pes“ dne 7. 3. 2021 od 14:00 hodin na Staroměstském náměstí v Praze. Toto tvrzení se tedy vztahuje k naplnění první, druhé a páté podmínky. Žalobce ve své žalobě nicméně nikterak nenamítá skutečnost, že v uvedený den nenastala na daném místě situace, která by vyžadovala v návaznosti na platné a v té době účinné krizové opatření takové zásahy. Žalobce nenapadá ani samotné krizové opatření, co do jeho obsahu, uvádí pouze, že je nezákonné, jelikož nouzový stav byl vyhlášen nezákonně; právě v tom spatřuje naplnění třetí podmínky (nezákonnost zásahu). Soud se proto bude zabývat nejdříve třetí podmínkou a to otázkou zákonnosti tvrzeného zásahu.
[40] Žalobce se tak fakticky domáhá pouze toho, aby soud přezkoumal zákonnost usnesení vlády ČR ze dne 26. 2. 2021 č. 196, kterým byl vyhlášen pro území České republiky z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru (označovaný jako SARS CoV-2) na území České republiky nouzový stav na dobu 30 dnů od 00:00 hodin dne 27. 2. 2021. Toto usnesení vlády bylo vyhlášeno ve Sbírce zákonů pod č. 96/2021 Sb. V rámci tímto usnesením vyhlášeného nouzového stavu potom vláda usnesením č. 216 přijala krizové opatření (publikováno pod č. 113/2021 Sb.), kterým mimo jiné omezila právo pokojně se shromažďovat podle zákona o právu shromažďovacím (část šestá krizového opatření). Právě na základě tohoto krizového opatření bylo poté vůči žalobci zasaženo; relevantní v tomto ohledu nebylo usnesení vlády č. 198 publikované pod č. 98/2021 Sb., o němž hovoří žalobce a kterým bylo přijato krizové opatření o omezení volného pohybu pouze s účinností od 27. do 28. 2. 2021.
[41] Městský soud konstatuje, že do práv žalobce mělo být zasaženo postupem Policie ČR a strážníků Městské policie hlavního města Prahy na základě krizového opatření vlády, které bylo vyhlášeno pod č. 113/2021 Sb. Krizové opatření vlády, kterým se mimo jiné omezuje svoboda shromažďovací, je v souladu s judikaturou Ústavního soudu třeba považovat za tzv. jiný právní předpis (srov. usnesení ÚS ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, body 41 až 46; nebo ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20, body 17 až 19) čili právní předpis sui generis (srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 6. 2021, čj. 9 As 264/2020-51, č. 4232/2021 Sb. NSS, body 40 až 46), jeho obsah je totiž obecný jak předmětem regulace, tak třídou subjektů, na které dopadá. Jedná se přitom o podzákonný právní předpis, jehož zákonnost a ústavnost obecné soudy mohou samy posoudit a případně takový předpis neaplikovat – viz čl. 95 odst. 1 Ústavy (srov. usnesení ÚS ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 1/21, bod 20, a jiné).
[42] Městský soud v tomto kontextu jen okrajem reaguje na námitku žalobce, kterou vznesl v doplnění žaloby a kterou namítal, že nemůže být usnesením, kterým bylo přijato krizové opatření (neboť se jedná o interní akt vlády), přímo vázán a příslušníci státní ani obecní policie nemohli po něm plnění povinností v krizovém opatření uvedených vynucovat. Tato námitka je zcela lichá, příslušné usnesení vlády o přijetí krizového opatření bylo publikováno ve Sbírce zákonů, jak předpokládá čl. 12 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky, byť by bylo možné polemizovat s publikací celého usnesení vlády a nikoliv jen jím přijatého aktu (srov. usnesení ÚS sp. zn. Pl. ÚS 8/20, bod 31).
[43] Jak již městský soud rekapituloval výše, tak žalobce samotné krizové opatření vlády nenapadá co do jeho obsahu (tedy nezpochybňuje ústavnost jeho jednotlivých ustanovení po stránce materiální), ale namítá, že nebyly splněny podmínky pro vydání takového krizového opatření, a sice že zde nebyl nouzový stav vyhlášený v souladu s pravidly zakotvenými v ústavním zákoně o bezpečnosti České republiky. Jinými slovy žalobce namítá, že vláda v daný okamžik neměla kompetenci pro vydání uvedeného krizového opatření. Krizové opatření spočívající v omezení práv pokojně se shromažďovat může vláda vyhlásit pouze za trvání nouzového stavu či stavu ohrožení státu – viz § 5 písm. d) krizového zákona.
[44] Podle čl. 95 odst. 1 Ústavy, „[s]oudce je při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu; je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou“.
[45] Městský soud na základě čl. 95 odst. 1 Ústavy zajisté může (a musí) při přezkumu krizového opatření vlády vydaného na základě § 5 a § 6 krizového zákona zkoumat, zda vůbec vláda měla kompetenci k jeho vydání, tedy zda v době, pro kterou bylo vydáno, trval nouzový stav. Otázkou ale je, jaký rozsah by tento přezkum měl mít, zda se má soud omezit jen na zkoumání toho, jestli vláda o vyhlášení nouzového stavu skutečně rozhodla, resp. jestli bylo takové její rozhodnutí vyhlášeno v souladu s čl. 12 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky ve Sbírce zákonů, anebo zda má zkoumat i to, jestli vláda dodržela podmínky, které ústavní zákon o bezpečnosti České republiky pro vyhlášení nouzového stavu stanoví.
[46] Tyto podmínky jsou dvojího druhu, a sice materiální a procedurální. Materiální podmínky jsou zakotveny v čl. 5 odst. 1 a 2 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky, vláda podle těchto ustanovení může vyhlásit nouzový stav pouze za určitých okolností, konkrétně „v případě živelních pohrom, ekologických nebo průmyslových havárií, nehod nebo jiného nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožují životy, zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitřní pořádek a bezpečnost“. Naopak je ale stanoveno, že nouzový stav nemůže být vyhlášen z důvodu stávky vedené na ochranu práv a oprávněných hospodářských a sociálních zájmů. Procedurální podmínky jsou potom upraveny zejména v čl. 5 odst. 4 a čl. 6 odst. 2 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky, které zakotvují parlamentní kontrolu nad udržováním nouzového stavu. Poslanecká sněmovna má tak jednak pravomoc nouzový stav kdykoliv zrušit (čl. 5 odst. 4), současně bez jejího předchozího souhlasu nelze nouzový stav vyhlásit na dobu delší než 30 dnů (resp. ho nelze po uplynutí 30 dnů dále prodloužit).
[47] Ústavní soud se v nedávné době zabýval možností tzv. abstraktního přezkumu usnesení vlády, jímž se vyhlašuje nouzový stav. Poprvé tomu tak bylo v usnesení ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, v rámci řízení o ústavní stížnosti, později v usnesení ze dne 16. 3. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 12/21, v této věci Ústavní soud rozhodoval o návrhu skupiny 35 senátorů. V posledně uvedeném usnesení Ústavní soud shrnul svůj náhled na možnost takového přezkumu následovně (bod 15, 16 a 18): „Vláda nouzový stav vyhlašuje na základě ústavního zákona, a činí tak v rámci své exekutivní funkce, která nemá povahu správní, nýbrž ústavní. Rozhodnutí o nouzovém stavu není primárně zaměřeno na jednotlivé fyzické nebo právnické osoby, neboť vyhlášení samotné pro ně není závazným aktem, který by jim ukládal, měnil či rušil konkrétní práva a povinnosti jakožto adresátům stojícím vně systému vztahů organizační nadřízenosti a podřízenosti ve veřejné správě. Vynutitelná pravidla chování obsahují až konkrétní realizační opatření, která jsou na základě rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu vydávána. Ze stejných důvodů nelze rozhodnutí vlády o nouzovém stavu považovat ani za (jiný) právní předpis ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy nebo § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. […] Již z předcházející judikatury Ústavního soudu (srov. např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20, Pl. ÚS 11/20) lze připomenout, že neobsahuje-li samotné rozhodnutí o nouzovém stavu ve smyslu čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky přímo konkrétní krizová opatření, je jeho přímý a ‚izolovaný‘ přezkum Ústavním soudem v zásadě vyloučen, neboť v takovém případě jde primárně o akt vládnutí politické povahy. Naopak – v případě, že by konkrétní krizová opatření byla stanovena přímo v rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu, přezkum Ústavního soudu by nemohl být absolutně vyloučen vůči té části rozhodnutí, která by obsahovala konkrétní krizová opatření obsahující obecně závazná normativní pravidla chování, což však není případ nyní posuzované věci.“
[47] Ústavní soud se v nedávné době zabýval možností tzv. abstraktního přezkumu usnesení vlády, jímž se vyhlašuje nouzový stav. Poprvé tomu tak bylo v usnesení ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, v rámci řízení o ústavní stížnosti, později v usnesení ze dne 16. 3. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 12/21, v této věci Ústavní soud rozhodoval o návrhu skupiny 35 senátorů. V posledně uvedeném usnesení Ústavní soud shrnul svůj náhled na možnost takového přezkumu následovně (bod 15, 16 a 18): „Vláda nouzový stav vyhlašuje na základě ústavního zákona, a činí tak v rámci své exekutivní funkce, která nemá povahu správní, nýbrž ústavní. Rozhodnutí o nouzovém stavu není primárně zaměřeno na jednotlivé fyzické nebo právnické osoby, neboť vyhlášení samotné pro ně není závazným aktem, který by jim ukládal, měnil či rušil konkrétní práva a povinnosti jakožto adresátům stojícím vně systému vztahů organizační nadřízenosti a podřízenosti ve veřejné správě. Vynutitelná pravidla chování obsahují až konkrétní realizační opatření, která jsou na základě rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu vydávána. Ze stejných důvodů nelze rozhodnutí vlády o nouzovém stavu považovat ani za (jiný) právní předpis ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy nebo § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. […] Již z předcházející judikatury Ústavního soudu (srov. např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20, Pl. ÚS 11/20) lze připomenout, že neobsahuje-li samotné rozhodnutí o nouzovém stavu ve smyslu čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky přímo konkrétní krizová opatření, je jeho přímý a ‚izolovaný‘ přezkum Ústavním soudem v zásadě vyloučen, neboť v takovém případě jde primárně o akt vládnutí politické povahy. Naopak – v případě, že by konkrétní krizová opatření byla stanovena přímo v rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu, přezkum Ústavního soudu by nemohl být absolutně vyloučen vůči té části rozhodnutí, která by obsahovala konkrétní krizová opatření obsahující obecně závazná normativní pravidla chování, což však není případ nyní posuzované věci.“
[48] Ústavní soud tedy konstatoval, že vyhlášení nouzového stavu je specifickým právním aktem (Ústavní soud ho řadí mezi tzv. akty vládnutí, tedy politické akty, které typicky nepodléhají soudní kontrole, nebo soudní kontrole jen velmi omezeného rozsahu), k jehož samostatnému přezkumu a případnému zrušení nemá kompetenci; přičemž výkon této pravomoci vládou podléhá „pouze“ politické kontrole ze strany Poslanecké sněmovny. Vedle toho ale Ústavní soud připustil, že v případě, že by vyhlášení nouzového stavu znamenalo změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu (viz čl. 9 odst. 2 Ústavy), potom by musel zasáhnout. Případ, který projednával (vyhlášení nouzového stavu vládou na žádost hejtmanů usnesením vlády ze dne 14. 2. 2021 č. 125) ale takový rozměr podle Ústavního soudu neměl.
[49] Městský soud právě rekapitulovaným závěrům Ústavního soudu rozumí především tak, že usnesení vlády, jímž se vyhlašuje nouzový stav a kterým se fyzickým a právnickým osobám nestanoví žádná práva a povinnosti (nebo se jejich práva a povinnosti nemění), není způsobilé samostatného, tzv. abstraktního přezkumu, neboť se nejedná o právní předpis a ústavní ani jiné předpisy nedávají Ústavnímu soudu pravomoc k přezkumu (a případnému zrušení) takovéhoto specifického ústavního aktu.
[50] Městský soud se ale nachází v dosti odlišné pozici, než v jaké se nacházel Ústavní soud. Žalobce v nyní projednávané věci nenapadá usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu (městský soud neprojednává návrh na jeho zrušení), žalobce brojí proti konkrétnímu zásahu správního orgánu, ke kterému došlo v důsledku vyhlášení nouzového stavu (v návaznosti na vyhlášení nouzového stavu bylo přijato krizové opatření, kterým bylo omezeno právo shromažďovací; policisté a strážníci při naplňování tohoto krizového opatření zasáhli do práv žalobce tím, že mu znemožnili účast na konkrétním shromáždění). V takovém případě ale již usnesení vlády, kterým se vyhlašuje nouzový stav, není aktem, který by pro adresáty práva neměl žádné důsledky, ale naopak je aktem, na jehož podkladu je velmi citelně zasahováno do jejich základních a jiných práv (zde konkrétně do práva shromažďovacího). Vyhlášením nouzového stavu totiž došlo k aktivaci krizových pravomocí vlády a dalších orgánů veřejné správy podle krizového zákona.
[51] Ústavní soud v citovaném usnesení sp. zn. Pl. ÚS 12/21 zdůraznil, že vyhlášení nouzového stavu vládou je především akt vládnutí politické povahy, nad nímž je ustavena politická kontrola ze strany Poslanecké sněmovny. Městský soud tedy konstatuje, že vláda (a rovněž Poslanecká sněmovna) má velmi široký prostor pro politické uvážení stran vyhlášení, udržování a ukončení nouzového stavu; tento prostor ale – jak vyplývá z odkazovaných ustanovení ústavního zákona o bezpečnosti České republiky – není bezbřehý, má své materiální i procedurální mantinely, jejichž dodržování obecné soudy v rámci přezkumu konkrétního krizového opatření podle čl. 95 odst. 1 Ústavy, které by mělo být v konkrétní věci aplikováno, nemohou odmítnout přezkoumat. V případě, že by tak učinily, by totiž otevíraly prostor pro zneužití institutu nouzového stavu ze strany vlády, resp. politické většiny v Poslanecké sněmovně. Zneužití tohoto institutu by právě v kontextu konkrétních krizových opatření přijímaných vládou a případně jinými orgány veřejné správy mohlo vést k významnému zásahu do základních a jiných práv (jejich omezení), a to mimo standardní demokratické postupy (uzurpace pravomoci vládou či exekutivou).
[52] Podle čl. 4 odst. 2 Listiny mohou být „[m]eze základních práv a svobod za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem“. Zákon je přitom akt zákonodárné moci – parlamentu, jež svou legitimitu odvozuje přímo z voleb (přímá demokratická legitimita) – který je současně přijímán ve významně reglementovaném a do značné míry transparentním procesu (zákonodárný proces). Mimořádné pravomoci vlády (a dalších orgánů) v době trvání nouzového stavu podle krizového zákona potom představují výjimku z uvedeného pravidla, neboť meze základních práv mohou být v takové době do určité míry stanoveny i krizovými opatřeními (obdobně usnesení ÚS ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20, bod 16); demokratická legitimita vlády, která tato opatření typicky přijímá, je ale pouze zprostředkovaná, přijímání těchto opatření je v zásadě bezprocedurální a mnohem méně transparentní. Tato výjimka, která je ústavně aprobována čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky, podle něhož vláda „[s]oučasně s vyhlášením nouzového stavu musí vymezit, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají“, ale nemůže být zneužívána. Právě soudy, které jsou podle čl. 90 Ústavy povolány k ochraně práv a podle čl. 36 Listiny potom zvláště k ochraně základních práv, musí garantovat, že k tomu nedojde, resp. nemohou v takovém případě odepřít poskytnout jednotlivci ochranu.
[53] Městský soud tedy konstatuje, že má na podkladě čl. 95 odst. 1 Ústavy v rámci přezkumu konkrétního krizového opatření pravomoc přezkoumat nejen otázku, zda byl nouzový stav skutečně (formálně) vyhlášen, ale má pravomoc přezkoumat i to, jestli byly splněny podmínky pro jeho vyhlášení či prodloužení. Soudy ale musí s ohledem na široké politické uvážení vlády a s respektem k primární kontrolní úloze Poslanecké sněmovny být při tomto přezkumu zdrženlivé a omezit se pouze na eliminaci závažných porušení materiálních a procedurálních podmínek, příp. zneužití institutu nouzového stavu. Takovým případem by – podle názoru městského soudu – mohlo být např. vyhlášení nouzového stavu za účelem potlačení či ukončení poklidné stávky, což by bylo v přímém rozporu s čl. 5 odst. 2 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky nebo např. přechodné ignorování nesouhlasu Poslanecké sněmovny s udržováním nouzového stavu, než by tato stihla nebo měla možnost zareagovat.
[54] Městský soud tedy přistoupil k přezkumu vyhlášení nouzového stavu, který na území ČR trval v době, kdy proti žalobci bylo zasaženo, tedy dne 7. 3. 2021. Jak bylo uvedeno výše, jednalo se o nouzový stav vyhlášený usnesením vlády ze dne 26. 2. 2021, č. 196, s účinností od následujícího dne (vyhlášeno pod č. 96/2021 Sb.). Městský soud konstatuje – s ohledem na trvání koronavirové pandemie v dané době, kterážto skutečnost je obecně známa – že nedošlo k porušení materiálních podmínek pro vyhlášení nouzového stavu, konečně žalobce ani nic v tomto ohledu nenamítá.
[55] Pokud jde o procedurální podmínky, tak městský soud odkazuje na rekapitulaci vývoje vyhlašování a prodlužování nouzového stavu od 5. 10. 2020 až do dne, kdy bylo proti žalobci zasaženo. Vláda skutečně v průběhu podzimu a zimy opakovaně se souhlasem Poslanecké sněmovny prodloužila nouzový stav původně vyhlášený s účinností od 5. 10. 2020 usnesením vlády č. 957 ze dne 30. 9. 2020, č. 391/2020 Sb.; následně ale Poslanecká sněmovna s jeho dalším prodloužením již nesouhlasila, a ten tak skončil dnem 14. 2. 2021. V reakci na to ale vláda (bez souhlasu Poslanecké sněmovny) vyhlásila na návrh hejtmanů usnesením č. 125 ze dne 14. 2. 2021, č. 59/2021 Sb., nouzový stav nový, a to s účinností od následujícího dne. Parlament poté přijal návrh tzv. pandemického zákona (ten byl následně vyhlášen pod č. 94/2021 Sb.); Poslanecká sněmovna v návaznosti na jeho projednání přijala dne 18. 2. 2021 usnesení, kterým využila svoji pravomoc podle čl. 5 odst. 4 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky a rozhodla o zrušení nouzového stavu ke dni účinnosti tzv. pandemického zákona, nejpozději však k 27. 2. 2021. O několik dní později, 26. 2. 2021, ale v důsledku nepříznivého vývoje pandemické situace přijala usnesení č. 1539, kterým aprobovala vládou zamýšlené vyhlášení dalšího nouzového stavu. Vláda pak – jak bylo rekapitulováno výše – nouzový stav znovu opravdu vyhlásila.
[56] Městský soud konstatuje, že v daném případě nebyla při vyhlášení nového nouzového stavu obejita Poslanecká sněmovna, která v reakci na aktuální vývoj pandemické situace zcela zřejmě usnesením č. 1539 ze dne 26. 2. 2021 přehodnotila své dřívější negativní stanovisko k dalšímu udržování nouzového stavu a s tímto souhlasila. Ačkoliv se uvedený postup může zdát poněkud kostrbatý, nedošlo k žádnému flagrantnímu porušení procedurálních podmínek pro vyhlášení (resp. udržování) nouzového stavu, neboť nebyla obejita vůle Poslanecké sněmovny.
[57] S ohledem na právě řečené městský soud konstatuje, že nedospěl k závěru o protizákonnosti či protiústavnosti vyhlášení nouzového stavu; nezákonným neshledává tedy ani krizové opatření vlády vyhlášené pod č. 113/2021 Sb., a tudíž ani posuzovaný zásah policistů a strážníků vůči žalobci.