I. Obchodník s cennými papíry poruší povinnost obezřetného poskytování investičních služeb a naplní skutkovou podstatu správního deliktu podle § 157 odst. 3
ve spojení s § 12 písm. a) zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu,
pověří-li výkonem některé ze základních funkcí řídicího a kontrolního systému
(tj. funkcí compliance, vnitřního auditu nebo řízení rizik) odborně nezpůsobilou
osobu nebo je-li pověřený pracovník na pracovišti dlouhodobě nepřítomen. II. Obchodník s cennými papíry se dopustí správního deliktu podle § 157
odst. 4 ve spojení s § 14 zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, nezajistí-li, aby jeho zaměstnanci znali postupy a předpisy nezbytné pro plnění svých
povinností. III. Sledování rizika vztahujícího se ke kapitálové přiměřenosti je součástí povinnosti zavést a udržovat řídicí a kontrolní systém obchodníka s cennými papíry
[§ 12 ve spojení s § 12a odst. 1 písm. b) bodem 2 zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání
na kapitálovém trhu]. Obchodník s cennými papíry se dopustí správního deliktu
podle § 157 odst. 3 uvedeného zákona, nesleduje-li riziko poklesu kapitálu pod zákonem stanovenou hranici tak, aby byl schopen včas zabránit skutečnému poklesu kapitálu a porušení § 9 odst. 1 téhož zákona. IV. Z § 12 odst. 1 vyhlášky č. 237/2008 Sb., o podrobnostech některých pravidel
při poskytování investičních služeb, nelze dovodit, že systém řízení rizik nemusí být
zabezpečen vůbec nebo že postačí pouze jeho formální zakotvení ve vnitřních předpisech, je-li rozsah činnosti obchodníka s cennými papíry malý. Citované ustanovení pouze upřesňuje, že tento systém musí být za určitých okolností zabezpečen samostatným a nezávislým útvarem. Systém řízení rizik musí být řádně zabezpečen
i u obchodníka s cennými papíry, který provozuje svou činnost v nevelkém rozsahu
[§ 12 písm. a) ve spojení s § 12a odst. 1 písm. b) zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání
na kapitálovém trhu, a čl. 7 odst. 2 směrnice 2006/73/ES, kterou se provádí směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2004/39/ES, pokud jde o organizační požadavky
a provozní podmínky investičních podniků a o vymezení pojmů pro účely zmíněné
směrnice]. S účinností od 1. 1. 2011 nahrazena vyhláškou č. 303/2010 Sb., o podrobnější úpravě některých pravidel při poskytování investičních služeb. **) S účinností od 1. 1. 2010 nahrazen zákonem č. 40/2009 Sb., trestní zákoník. investičních služeb*) *) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013 V. Dlouhodobá nefunkčnost všech tří hlavních součástí řídicího a kontrolního
systému (tj. compliance, vnitřního auditu a řízení rizik) je závažným porušením povinností stanovených zákonem č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, za
které Česká národní banka odejme obchodníkovi s cennými papíry licenci podle
§ 136 odst. 1 písm. h) ve spojení s § 145 odst. 2 písm. d) téhož zákona. VI. Umožňuje-li právní úprava odejmout licenci obchodníka s cennými papíry
mimo jiné za opakované porušení povinností stanovených zákonem č. 256/2004 Sb.,
o podnikání na kapitálovém trhu [§ 136 odst. 1 písm. h) ve spojení s § 145 odst. 2
písm. d) uvedeného zákona], je pro posouzení opakovanosti trvajícího správního
deliktu rozhodné, zda byl tento delikt ukončen, resp. zda došlo ve vztahu k tomuto
deliktu k zahájení správního řízení. VII. Ve správním trestání neexistuje institut účinné lítosti a nelze použít ani analogicky úpravu obsaženou v trestním zákoně, protože účinnou lítost je možné uplatnit jen u taxativně vymezeného okruhu trestných činů (viz § 33 trestního zákoníku
z roku 2009 a § 66 trestního zákona z roku 1961).
I. Obchodník s cennými papíry poruší povinnost obezřetného poskytování investičních služeb a naplní skutkovou podstatu správního deliktu podle § 157 odst. 3
ve spojení s § 12 písm. a) zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu,
pověří-li výkonem některé ze základních funkcí řídicího a kontrolního systému
(tj. funkcí compliance, vnitřního auditu nebo řízení rizik) odborně nezpůsobilou
osobu nebo je-li pověřený pracovník na pracovišti dlouhodobě nepřítomen. II. Obchodník s cennými papíry se dopustí správního deliktu podle § 157
odst. 4 ve spojení s § 14 zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, nezajistí-li, aby jeho zaměstnanci znali postupy a předpisy nezbytné pro plnění svých
povinností. III. Sledování rizika vztahujícího se ke kapitálové přiměřenosti je součástí povinnosti zavést a udržovat řídicí a kontrolní systém obchodníka s cennými papíry
[§ 12 ve spojení s § 12a odst. 1 písm. b) bodem 2 zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání
na kapitálovém trhu]. Obchodník s cennými papíry se dopustí správního deliktu
podle § 157 odst. 3 uvedeného zákona, nesleduje-li riziko poklesu kapitálu pod zákonem stanovenou hranici tak, aby byl schopen včas zabránit skutečnému poklesu kapitálu a porušení § 9 odst. 1 téhož zákona. IV. Z § 12 odst. 1 vyhlášky č. 237/2008 Sb., o podrobnostech některých pravidel
při poskytování investičních služeb, nelze dovodit, že systém řízení rizik nemusí být
zabezpečen vůbec nebo že postačí pouze jeho formální zakotvení ve vnitřních předpisech, je-li rozsah činnosti obchodníka s cennými papíry malý. Citované ustanovení pouze upřesňuje, že tento systém musí být za určitých okolností zabezpečen samostatným a nezávislým útvarem. Systém řízení rizik musí být řádně zabezpečen
i u obchodníka s cennými papíry, který provozuje svou činnost v nevelkém rozsahu
[§ 12 písm. a) ve spojení s § 12a odst. 1 písm. b) zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání
na kapitálovém trhu, a čl. 7 odst. 2 směrnice 2006/73/ES, kterou se provádí směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2004/39/ES, pokud jde o organizační požadavky
a provozní podmínky investičních podniků a o vymezení pojmů pro účely zmíněné
směrnice]. S účinností od 1. 1. 2011 nahrazena vyhláškou č. 303/2010 Sb., o podrobnější úpravě některých pravidel při poskytování investičních služeb. **) S účinností od 1. 1. 2010 nahrazen zákonem č. 40/2009 Sb., trestní zákoník. investičních služeb*) *) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013 V. Dlouhodobá nefunkčnost všech tří hlavních součástí řídicího a kontrolního
systému (tj. compliance, vnitřního auditu a řízení rizik) je závažným porušením povinností stanovených zákonem č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, za
které Česká národní banka odejme obchodníkovi s cennými papíry licenci podle
§ 136 odst. 1 písm. h) ve spojení s § 145 odst. 2 písm. d) téhož zákona. VI. Umožňuje-li právní úprava odejmout licenci obchodníka s cennými papíry
mimo jiné za opakované porušení povinností stanovených zákonem č. 256/2004 Sb.,
o podnikání na kapitálovém trhu [§ 136 odst. 1 písm. h) ve spojení s § 145 odst. 2
písm. d) uvedeného zákona], je pro posouzení opakovanosti trvajícího správního
deliktu rozhodné, zda byl tento delikt ukončen, resp. zda došlo ve vztahu k tomuto
deliktu k zahájení správního řízení. VII. Ve správním trestání neexistuje institut účinné lítosti a nelze použít ani analogicky úpravu obsaženou v trestním zákoně, protože účinnou lítost je možné uplatnit jen u taxativně vymezeného okruhu trestných činů (viz § 33 trestního zákoníku
z roku 2009 a § 66 trestního zákona z roku 1961).
1. 6. 2009). Stěžovatelka si proto nemohla být
vědoma, že její jednání může naplnit skutkovou podstatu předmětného deliktu. V této
souvislosti stěžovatelka poukázala na příslušnou judikaturu Nejvyššího správního soudu.
Výkon funkce compliance byl podle stěžovatelky ve vytýkaném období v souladu se
zákonem. I přes jisté problémy při hledání
nového pracovníka byl výkon funkce řádně
zajištěn Milanem H., který získal vzdělání
technického směru a v průběhu svého profesního života jej doplnil o četné ekonomické
zkušenosti i z oblasti kapitálového trhu. Na
dotazy žalované v průběhu státní kontroly reagoval přiměřeně svému nedlouhému působení ve společnosti (necelý měsíc od nástupu do funkce). Žalovaná nezohlednila, že
v průběhu správního řízení se úroveň zkušeností a praxe Milana H. zvyšovaly. Skutkový
stav v době vydání rozhodnutí měl být zohledněn alespoň při úvaze o výši sankce.
Stěžovatelka byla také přesvědčena, že nemohla naplnit skutkovou podstatu deliktu
podle § 157 odst. 3 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, protože text zákona nesměřuje k nedostatečné odborné způsobilosti
k výkonu funkce vnitřního auditu. Nemohla
se dopustit ani deliktu podle § 157 odst. 4 téhož zákona, protože toto ustanovení je příliš
obecné a odkazuje na prováděcí právní předpis, který nebyl v rozhodné době účinný.
V podrobnostech stěžovatelka odkázala na svou
argumentaci k výkonu funkce compliance.
Podle stěžovatelky oba vnitřní auditoři
vykonávali své funkce v souladu se zákonnými požadavky. Václav M. má vzdělání ekonomického charakteru a v průběhu kontrolního
rozhovoru prokázal, že se orientuje v povinnostech vnitřního auditora a má znalosti postupů i předpisů nezbytných pro řádné plnění této funkce. Také Jakub V. má ekonomické
vzdělání a v minulosti působil v různých ekonomických pozicích.
Podle stěžovatelky z § 12 odst. 1 vyhlášky
č. 237/2008 Sb. a z důvodové zprávy k této vyhlášce vyplývá, že obchodník s cennými papíry není povinen formálně vytvořit organizační útvar řízení rizik vždy, ale jen tehdy, je-li to
vhodné či přiměřené s ohledem na předmět
jeho podnikání. Pokud příslušný útvar není
zřízen, obchodník s cennými papíry je povinen přijmout takové strategie a postupy, které zajistí dodržování požadavků na řízení rizik stanovených v § 12a odst. 1 písm. b)
zákona o podnikání na kapitálovém trhu
a v § 11 a násl. vyhlášky č. 237/2008 Sb.
Stěžovatelka podotkla, že ke dni 30. 9.
2008 měla pouze 265 aktivních zákazníků,
pro které vykonávala činnost zejména na trzích ve Spojených státech amerických. Objem zákaznického majetku činil k témuž datu
74 251 632 Kč. Stěžovatelka tak patřila mezi
nejmenší obchodníky s cennými papíry
v České republice. Byla proto přesvědčena,
že s ohledem na malý rozsah vykonávaných
činností neměla povinnost vytvořit útvar řízení rizik, přesto tak od 1. 11. 2008 učinila.
Před tímto datem bylo řízení rizik prováděno
pomocí strategií obsažených ve vnitřních
předpisech a pomocí neformální skupiny
pracovníků. Pokud žalovaná měla za to, že tyto strategie a postupy nebyly dostatečně
účinné, měla tento závěr ve svém rozhodnutí
uvést a prokázat. Žalovaná se zabývala výlučně tím, zda řízení rizik vykonával formalizovaný organizační útvar, vnitřní předpisy účinné do 31. 10. 2008 nezkoumala.
Podle stěžovatelky žalovaná nezjistila
skutkový stav dostatečně a nesprávně dovo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
dila, že stěžovatelka porušila § 12a odst. 1
písm. b) bod 2 a odst. 2 zákona o podnikání
na kapitálovém trhu. Zmiňované ustanovení
požaduje, aby obchodník s cennými papíry
zavedl a udržoval řídicí a kontrolní systém zahrnující systém řízení rizik obsahující „postupy rozpoznávání, vyhodnocování, měření,
sledování a ohlašování rizik“, ale nezabývá
se postupy pro udržování kapitálové přiměřenosti. Tento závěr podporuje i prováděcí
vyhláška, která nedefinuje riziko nesledování
kapitálové přiměřenosti.
Udržování a sledování kapitálové přiměřenosti není podle stěžovatelky rizikem, ale
nástrojem k omezení případných budoucích
nepříznivých důsledků z rizik. Úvěrová, tržní
a operační rizika a rizika likvidity a koncentrace musí být nejprve identifikována, následně je třeba udržovat kapitál minimálně ve výši
odpovídající součtu jednotlivých kapitálových požadavků ke krytí těchto rizik. Pokud
by platilo, že pokles kapitálu pod určenou
hranici je rizikem, kterému musí být přiřazen
kapitálový požadavek k jeho krytí, a tento kapitálový požadavek by musel být součástí pro
výpočet kapitálové přiměřenosti, jednalo by
se o argumentaci v kruhu.
Nesledování kapitálové přiměřenosti nelze podle stěžovatelky podřadit pod skutkovou
podstatu § 157 odst. 3 zákona o podnikání na
kapitálovém trhu, protože zákonná a prováděcí ustanovení vztahující se k této skutkové
podstatě dopadají na odlišné typy jednání.
Povinnost sledovat kapitálovou přiměřenost nelze dovodit ani z § 9 odst. 1 zákona
o podnikání na kapitálovém trhu, podle kterého „[o]bchodník s cennými papíry průběžně udržuje kapitál minimálně ve výši odpovídající součtu jednotlivých kapitálových
požadavků ke krytí rizik“. Výtka žalované, že
kapitálová přiměřenost nebyla průběžně sledována častěji než jednou za měsíc, je nepřípadná. Zmiňované ustanovení požaduje pouze
průběžně udržovat kapitálovou přiměřenost,
nikoliv ji průběžně sledovat. Sledováním kapitálové přiměřenosti byl pověřen účetní,
který sestavoval výkazy sice jen jednou za měsíc, ale byl se stěžovatelkou v telefonickém
a emailovém spojení a nepravidelně docházel
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
i do společnosti samotné, v případě jakékoliv
závažné změny by byla stěžovatelka neprodleně vyrozuměna. Riziko nedodržení kapitálové přiměřenosti bylo navíc velmi nízké,
protože stěžovatelka překračuje několikanásobně stanovený limit a neobchoduje na
vlastní účet.
Podle stěžovatelky nebyly splněny podmínky pro odnětí povolení k činnosti obchodníka s cennými papíry podle § 136 odst. 1
písm. h) ve spojení s § 145 odst. 2 písm. d) zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Závěr
o opakovaném porušení je právně vadný,
protože teorie i praxe se shodují, že trvající
delikt se posuzuje jako jediné jednání (viz
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
1. 6. 2009). Stěžovatelka si proto nemohla být
vědoma, že její jednání může naplnit skutkovou podstatu předmětného deliktu. V této
souvislosti stěžovatelka poukázala na příslušnou judikaturu Nejvyššího správního soudu.
Výkon funkce compliance byl podle stěžovatelky ve vytýkaném období v souladu se
zákonem. I přes jisté problémy při hledání
nového pracovníka byl výkon funkce řádně
zajištěn Milanem H., který získal vzdělání
technického směru a v průběhu svého profesního života jej doplnil o četné ekonomické
zkušenosti i z oblasti kapitálového trhu. Na
dotazy žalované v průběhu státní kontroly reagoval přiměřeně svému nedlouhému působení ve společnosti (necelý měsíc od nástupu do funkce). Žalovaná nezohlednila, že
v průběhu správního řízení se úroveň zkušeností a praxe Milana H. zvyšovaly. Skutkový
stav v době vydání rozhodnutí měl být zohledněn alespoň při úvaze o výši sankce.
Stěžovatelka byla také přesvědčena, že nemohla naplnit skutkovou podstatu deliktu
podle § 157 odst. 3 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, protože text zákona nesměřuje k nedostatečné odborné způsobilosti
k výkonu funkce vnitřního auditu. Nemohla
se dopustit ani deliktu podle § 157 odst. 4 téhož zákona, protože toto ustanovení je příliš
obecné a odkazuje na prováděcí právní předpis, který nebyl v rozhodné době účinný.
V podrobnostech stěžovatelka odkázala na svou
argumentaci k výkonu funkce compliance.
Podle stěžovatelky oba vnitřní auditoři
vykonávali své funkce v souladu se zákonnými požadavky. Václav M. má vzdělání ekonomického charakteru a v průběhu kontrolního
rozhovoru prokázal, že se orientuje v povinnostech vnitřního auditora a má znalosti postupů i předpisů nezbytných pro řádné plnění této funkce. Také Jakub V. má ekonomické
vzdělání a v minulosti působil v různých ekonomických pozicích.
Podle stěžovatelky z § 12 odst. 1 vyhlášky
č. 237/2008 Sb. a z důvodové zprávy k této vyhlášce vyplývá, že obchodník s cennými papíry není povinen formálně vytvořit organizační útvar řízení rizik vždy, ale jen tehdy, je-li to
vhodné či přiměřené s ohledem na předmět
jeho podnikání. Pokud příslušný útvar není
zřízen, obchodník s cennými papíry je povinen přijmout takové strategie a postupy, které zajistí dodržování požadavků na řízení rizik stanovených v § 12a odst. 1 písm. b)
zákona o podnikání na kapitálovém trhu
a v § 11 a násl. vyhlášky č. 237/2008 Sb.
Stěžovatelka podotkla, že ke dni 30. 9.
2008 měla pouze 265 aktivních zákazníků,
pro které vykonávala činnost zejména na trzích ve Spojených státech amerických. Objem zákaznického majetku činil k témuž datu
74 251 632 Kč. Stěžovatelka tak patřila mezi
nejmenší obchodníky s cennými papíry
v České republice. Byla proto přesvědčena,
že s ohledem na malý rozsah vykonávaných
činností neměla povinnost vytvořit útvar řízení rizik, přesto tak od 1. 11. 2008 učinila.
Před tímto datem bylo řízení rizik prováděno
pomocí strategií obsažených ve vnitřních
předpisech a pomocí neformální skupiny
pracovníků. Pokud žalovaná měla za to, že tyto strategie a postupy nebyly dostatečně
účinné, měla tento závěr ve svém rozhodnutí
uvést a prokázat. Žalovaná se zabývala výlučně tím, zda řízení rizik vykonával formalizovaný organizační útvar, vnitřní předpisy účinné do 31. 10. 2008 nezkoumala.
Podle stěžovatelky žalovaná nezjistila
skutkový stav dostatečně a nesprávně dovo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
dila, že stěžovatelka porušila § 12a odst. 1
písm. b) bod 2 a odst. 2 zákona o podnikání
na kapitálovém trhu. Zmiňované ustanovení
požaduje, aby obchodník s cennými papíry
zavedl a udržoval řídicí a kontrolní systém zahrnující systém řízení rizik obsahující „postupy rozpoznávání, vyhodnocování, měření,
sledování a ohlašování rizik“, ale nezabývá
se postupy pro udržování kapitálové přiměřenosti. Tento závěr podporuje i prováděcí
vyhláška, která nedefinuje riziko nesledování
kapitálové přiměřenosti.
Udržování a sledování kapitálové přiměřenosti není podle stěžovatelky rizikem, ale
nástrojem k omezení případných budoucích
nepříznivých důsledků z rizik. Úvěrová, tržní
a operační rizika a rizika likvidity a koncentrace musí být nejprve identifikována, následně je třeba udržovat kapitál minimálně ve výši
odpovídající součtu jednotlivých kapitálových požadavků ke krytí těchto rizik. Pokud
by platilo, že pokles kapitálu pod určenou
hranici je rizikem, kterému musí být přiřazen
kapitálový požadavek k jeho krytí, a tento kapitálový požadavek by musel být součástí pro
výpočet kapitálové přiměřenosti, jednalo by
se o argumentaci v kruhu.
Nesledování kapitálové přiměřenosti nelze podle stěžovatelky podřadit pod skutkovou
podstatu § 157 odst. 3 zákona o podnikání na
kapitálovém trhu, protože zákonná a prováděcí ustanovení vztahující se k této skutkové
podstatě dopadají na odlišné typy jednání.
Povinnost sledovat kapitálovou přiměřenost nelze dovodit ani z § 9 odst. 1 zákona
o podnikání na kapitálovém trhu, podle kterého „[o]bchodník s cennými papíry průběžně udržuje kapitál minimálně ve výši odpovídající součtu jednotlivých kapitálových
požadavků ke krytí rizik“. Výtka žalované, že
kapitálová přiměřenost nebyla průběžně sledována častěji než jednou za měsíc, je nepřípadná. Zmiňované ustanovení požaduje pouze
průběžně udržovat kapitálovou přiměřenost,
nikoliv ji průběžně sledovat. Sledováním kapitálové přiměřenosti byl pověřen účetní,
který sestavoval výkazy sice jen jednou za měsíc, ale byl se stěžovatelkou v telefonickém
a emailovém spojení a nepravidelně docházel
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
i do společnosti samotné, v případě jakékoliv
závažné změny by byla stěžovatelka neprodleně vyrozuměna. Riziko nedodržení kapitálové přiměřenosti bylo navíc velmi nízké,
protože stěžovatelka překračuje několikanásobně stanovený limit a neobchoduje na
vlastní účet.
Podle stěžovatelky nebyly splněny podmínky pro odnětí povolení k činnosti obchodníka s cennými papíry podle § 136 odst. 1
písm. h) ve spojení s § 145 odst. 2 písm. d) zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Závěr
o opakovaném porušení je právně vadný,
protože teorie i praxe se shodují, že trvající
delikt se posuzuje jako jediné jednání (viz
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 5. 2007, čj. 8 As 29/2007-121; Novotný, O.
a kol. Trestní právo hmotné. Praha : ASPI,
2010, s. 89). Aby se trvající delikt mohl opakovat, musí být nejprve ukončen, tzn., že musí dojít ve vztahu k tomuto deliktu k zahájení
správního řízení. Za předpoklad pro uložení
sankce odnětí povolení nelze považovat tvrzenou dlouhodobost porušení.
V rozhodnutí o rozkladu žalovaná uvedla,
že při ukládání sankce je třeba zkoumat opakovanost jednání, nikoliv opakovanost správního deliktu. Pokud by byl tento výklad přijat,
sankce odnětí povolení by mohla být uložena
pouze za jediné jednání, které nelze naplnit jinak než udržováním protiprávního stavu.
Městský soud přisvědčil výkladu stěžovatelky ohledně pojmu „opakovaně“ a uvedl, že
žalovaná nepoužila tohoto pojmu ve formálně správném významu. Sankce tedy nemohla
být stěžovatelce uložena za opakované porušení povinností. Podle městského soudu však
žalovaná mohla stěžovatelce sankci uložit,
protože považovala jednání stěžovatelky za
závažné a závažnost odůvodnila. Stěžovatelka
namítla, že v rozhodnutí žalovaná neuvedla
výslovně, že sankci odnětí povolení ukládá za
závažnost jednání. Závažností se žalovaná zabývala pouze okrajově při úvaze o údajných
následcích jednání.
Stěžovatelka se domnívala, že uložení
sankce odnětí povolení bylo v rozporu se zásadou přiměřenosti, protože i městský soud
připustil, že se stěžovatelka nedopustila opakovaného porušení povinností. Také rozhodnutí o rozkladu uvádí, že odnětím povolení
by mělo být postihováno „pouze opakované
závažné porušení zákona“. Stěžovatelka uzavřela, že při uložení sankce žalovaná překročila meze správního uvážení.
Stěžovatelka dále namítla, že žalovaná uložila sankci odnětí povolení, přestože si byla
vědoma, že žádnému ze zákazníků nebyla
způsobena škoda a že většina zákazníků byla
se službami stěžovatelky spokojena. Za celou
dobu svého působení stěžovatelka řešila pouze jedinou stížnost zákazníka. Před uložením
sankce odnětí povolení byla stěžovatelce uložena pouze jedna pokuta ve výši 50 000 Kč
pro nesplnění informační povinnosti ve lhůtě. Ačkoliv žalovaná poukázala opakovaně na
to, že se u stěžovatelky nedostatky vyskytovaly již v roce 2003 a v roce 2006 pak byla provedena státní kontrola, žalovaná nezahájila
pro tyto nedostatky správní řízení. Stěžovatelka z toho dovodila, že se nemohlo jednat
o závažné protiprávní jednání, jinak by žalovaná byla povinna v souladu se zásadou oficiality správní řízení zahájit.
Žalovaná porušila také zásadu předvídatelnosti a kontinuity správního rozhodování
tím, že postupovala zcela odlišně od obdobných správních deliktů projednávaných v minulosti s jinými účastníky řízení.
Žalovaná uložila sankci také v rozporu se
základními zásadami pro ukládání sankcí
a neposoudila všechny rozhodné podmínky
pro uložení sankce stanovené v § 10 odst. 4
zákona č. 15/1998 Sb., o dohledu v oblasti kapitálového trhu. Žalovaná nezohlednila ani
§ 192 odst. 2 o podnikání na kapitálovém trhu, který sice upravuje ukládání pokut, podle
stěžovatelky však nelze jeho znění pominout
s ohledem na to, že odnětí povolení je sankcí
závažnější než uložení pokuty. Judikatura přitom dovodila, že obsahuje-li zákon pouze demonstrativní výčet hledisek pro stanovení výše pokuty, je správní orgán povinen zabývat
se právě těmito hledisky vždy, nikoliv však
pouze jimi (viz rozsudek Vrchního soudu
v Praze ze dne 27. 12. 2001, sp. zn. 7 A 77/99).
Přesné rozlišení jednotlivých kritérií zvažova-
ných žalovanou v jejím rozhodnutí zcela chybí, což způsobuje jeho nepřezkoumatelnost.
Ve vztahu ke kritériu závažnosti stěžovatelka zopakovala, že vytýkané nedostatky byly
pouze dočasné povahy a byly způsobeny obměnou personálu. Žalovaná pochybila, pokud při úvaze o závažnosti jednání pouze zopakovala to, čím měla stěžovatelka údajně
naplnit znaky jednotlivých skutkových podstat. Podle judikatury přitom „nelze výši pokuty odůvodňovat poukazem na splnění zákonných podmínek skutkové podstaty správního
deliktu“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2008, čj. 4 As 22/2008-121).
Žalovaná tak porušila zásadu zákazu dvojího
přičítání. Pokud byla totiž stěžovatelka uznána odpovědnou za správní delikt spočívající
v nedostatečně fungujícím řídicím a kontrolním systému, žalovaná nebyla oprávněna nefungující řídicí a kontrolní
dostatečně
systém označit za přitěžující okolnost při úvaze o sankci.
Stěžovatelka nesouhlasila ani s názorem
žalované, která za přitěžující okolnost považovala také to, že stěžovatelka neodstranila
zjištěné nedostatky a že nelze spoléhat na její
nápravu. Stěžovatelka se snažila odstranit nedostatky již v průběhu kontroly, ačkoliv byla
přesvědčena, že nenaplňovaly skutkové podstaty správních deliktů. Stěžovatelka přitom
informovala žalovanou o průběhu odstraňování nedostatků. O závěru, že přijatá opatření
nejsou dostatečná, se stěžovatelka dozvěděla
až z rozhodnutí žalované. V rozhodnutí o rozkladu žalovaná připustila, že přijatá opatření
nevzala v úvahu, protože zákon o podnikání
na kapitálovém trhu nezná institut účinné lítosti. Podle stěžovatelky však žalovaná měla
vzít v úvahu přijatá opatření alespoň jako polehčující okolnost při úvaze o sankci.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti
nesouhlasila s argumentem stěžovatelky, že
koncepce správního trestání umožňuje beztrestnost pachatelů, u kterých nebylo možné
určit, od kterého konkrétního dne započali
s udržováním protiprávního stavu. Skutkový
stav byl zjištěn natolik přesně, že bylo postaveno na jisto, že se skutek stal a že jej spáchala stěžovatelka.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
Námitka, v níž stěžovatelka vytkla žalované, že nepovažovala za nezbytné posuzovat
vnitřní předpisy účinné do 31. 10. 2008 vztahující se k systému řízení rizik, vytrhla předmětnou větu z kontextu odůvodnění rozhodnutí o rozkladu. Nezavedení systému řízení
rizik bylo stěžovatelce vytčeno ze tří důvodů
(i) do 31. 10. 2008 nefungoval žádný organizační útvar či pracovník pro řízení rizik,
(ii) chyběla dostatečná úprava systému řízení
rizik ve vnitřních předpisech a (iii) od 20. 3.
2009 vykonávala předmětné činnosti nezpůsobilá osoba. Odůvodnění rozhodnutí o rozkladu je založeno na úvaze, že do 31. 10. 2008
se nescházely ani orgány, které se měly podle
vnitřních předpisů stěžovatelky zabývat řízením vnitřních rizik, řídicí a kontrolní systém
tak fakticky nefungoval, nemělo proto smysl
zabývat se vnitřními předpisy.
Ohledně námitek týkajících se sankce žalovaná zdůraznila, že důvodem pro odnětí
povolení byla závažnost protiprávního jednání, kterou podstatně zvyšovala okolnost, že stěžovatel nevyužil možnosti k odstranění nedostatků, které mu byly vytknuty po provedení
státní kontroly v roce 2006. Otázka opakovanosti neměla z hlediska celkového posouzení
důvodnosti odnětí povolení podstatný význam. Podle žalované navíc může být kvalifikovaným úkonem oddělujícím od sebe jednotlivé skutky i výsledek státní kontroly, který
nedostatky kontrolovaných subjektů formálně
dostatečně a spolehlivě zachytí. Tomuto výkladu nebrání ani zákon, který spojuje opakovanost s opakovaným zjištěním nedostatků.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
V.
(...)
Compliance
[92] Námitka stěžovatelky, že žalovaná
nepřípustně smísila v bodu (i) výroku dva
skutky, není důvodná.
[93] V bodu (i) výroku žalovaná vytkla
stěžovatelce, že nezajistila výkon funkce com-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
pliance přiměřeně charakteru, rozsahu a složitosti jeho činnosti, protože (1) v období
předcházejícím státní kontrole pracovník pověřený výkonem této funkce nebyl na pracovišti dlouhodobě přítomen a (2) od 1. 11. 2008
minimálně do ukončení státní kontroly dne
31. 5. 2007, čj. 8 As 29/2007-121; Novotný, O.
a kol. Trestní právo hmotné. Praha : ASPI,
2010, s. 89). Aby se trvající delikt mohl opakovat, musí být nejprve ukončen, tzn., že musí dojít ve vztahu k tomuto deliktu k zahájení
správního řízení. Za předpoklad pro uložení
sankce odnětí povolení nelze považovat tvrzenou dlouhodobost porušení.
V rozhodnutí o rozkladu žalovaná uvedla,
že při ukládání sankce je třeba zkoumat opakovanost jednání, nikoliv opakovanost správního deliktu. Pokud by byl tento výklad přijat,
sankce odnětí povolení by mohla být uložena
pouze za jediné jednání, které nelze naplnit jinak než udržováním protiprávního stavu.
Městský soud přisvědčil výkladu stěžovatelky ohledně pojmu „opakovaně“ a uvedl, že
žalovaná nepoužila tohoto pojmu ve formálně správném významu. Sankce tedy nemohla
být stěžovatelce uložena za opakované porušení povinností. Podle městského soudu však
žalovaná mohla stěžovatelce sankci uložit,
protože považovala jednání stěžovatelky za
závažné a závažnost odůvodnila. Stěžovatelka
namítla, že v rozhodnutí žalovaná neuvedla
výslovně, že sankci odnětí povolení ukládá za
závažnost jednání. Závažností se žalovaná zabývala pouze okrajově při úvaze o údajných
následcích jednání.
Stěžovatelka se domnívala, že uložení
sankce odnětí povolení bylo v rozporu se zásadou přiměřenosti, protože i městský soud
připustil, že se stěžovatelka nedopustila opakovaného porušení povinností. Také rozhodnutí o rozkladu uvádí, že odnětím povolení
by mělo být postihováno „pouze opakované
závažné porušení zákona“. Stěžovatelka uzavřela, že při uložení sankce žalovaná překročila meze správního uvážení.
Stěžovatelka dále namítla, že žalovaná uložila sankci odnětí povolení, přestože si byla
vědoma, že žádnému ze zákazníků nebyla
způsobena škoda a že většina zákazníků byla
se službami stěžovatelky spokojena. Za celou
dobu svého působení stěžovatelka řešila pouze jedinou stížnost zákazníka. Před uložením
sankce odnětí povolení byla stěžovatelce uložena pouze jedna pokuta ve výši 50 000 Kč
pro nesplnění informační povinnosti ve lhůtě. Ačkoliv žalovaná poukázala opakovaně na
to, že se u stěžovatelky nedostatky vyskytovaly již v roce 2003 a v roce 2006 pak byla provedena státní kontrola, žalovaná nezahájila
pro tyto nedostatky správní řízení. Stěžovatelka z toho dovodila, že se nemohlo jednat
o závažné protiprávní jednání, jinak by žalovaná byla povinna v souladu se zásadou oficiality správní řízení zahájit.
Žalovaná porušila také zásadu předvídatelnosti a kontinuity správního rozhodování
tím, že postupovala zcela odlišně od obdobných správních deliktů projednávaných v minulosti s jinými účastníky řízení.
Žalovaná uložila sankci také v rozporu se
základními zásadami pro ukládání sankcí
a neposoudila všechny rozhodné podmínky
pro uložení sankce stanovené v § 10 odst. 4
zákona č. 15/1998 Sb., o dohledu v oblasti kapitálového trhu. Žalovaná nezohlednila ani
§ 192 odst. 2 o podnikání na kapitálovém trhu, který sice upravuje ukládání pokut, podle
stěžovatelky však nelze jeho znění pominout
s ohledem na to, že odnětí povolení je sankcí
závažnější než uložení pokuty. Judikatura přitom dovodila, že obsahuje-li zákon pouze demonstrativní výčet hledisek pro stanovení výše pokuty, je správní orgán povinen zabývat
se právě těmito hledisky vždy, nikoliv však
pouze jimi (viz rozsudek Vrchního soudu
v Praze ze dne 27. 12. 2001, sp. zn. 7 A 77/99).
Přesné rozlišení jednotlivých kritérií zvažova-
ných žalovanou v jejím rozhodnutí zcela chybí, což způsobuje jeho nepřezkoumatelnost.
Ve vztahu ke kritériu závažnosti stěžovatelka zopakovala, že vytýkané nedostatky byly
pouze dočasné povahy a byly způsobeny obměnou personálu. Žalovaná pochybila, pokud při úvaze o závažnosti jednání pouze zopakovala to, čím měla stěžovatelka údajně
naplnit znaky jednotlivých skutkových podstat. Podle judikatury přitom „nelze výši pokuty odůvodňovat poukazem na splnění zákonných podmínek skutkové podstaty správního
deliktu“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2008, čj. 4 As 22/2008-121).
Žalovaná tak porušila zásadu zákazu dvojího
přičítání. Pokud byla totiž stěžovatelka uznána odpovědnou za správní delikt spočívající
v nedostatečně fungujícím řídicím a kontrolním systému, žalovaná nebyla oprávněna nefungující řídicí a kontrolní
dostatečně
systém označit za přitěžující okolnost při úvaze o sankci.
Stěžovatelka nesouhlasila ani s názorem
žalované, která za přitěžující okolnost považovala také to, že stěžovatelka neodstranila
zjištěné nedostatky a že nelze spoléhat na její
nápravu. Stěžovatelka se snažila odstranit nedostatky již v průběhu kontroly, ačkoliv byla
přesvědčena, že nenaplňovaly skutkové podstaty správních deliktů. Stěžovatelka přitom
informovala žalovanou o průběhu odstraňování nedostatků. O závěru, že přijatá opatření
nejsou dostatečná, se stěžovatelka dozvěděla
až z rozhodnutí žalované. V rozhodnutí o rozkladu žalovaná připustila, že přijatá opatření
nevzala v úvahu, protože zákon o podnikání
na kapitálovém trhu nezná institut účinné lítosti. Podle stěžovatelky však žalovaná měla
vzít v úvahu přijatá opatření alespoň jako polehčující okolnost při úvaze o sankci.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti
nesouhlasila s argumentem stěžovatelky, že
koncepce správního trestání umožňuje beztrestnost pachatelů, u kterých nebylo možné
určit, od kterého konkrétního dne započali
s udržováním protiprávního stavu. Skutkový
stav byl zjištěn natolik přesně, že bylo postaveno na jisto, že se skutek stal a že jej spáchala stěžovatelka.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
Námitka, v níž stěžovatelka vytkla žalované, že nepovažovala za nezbytné posuzovat
vnitřní předpisy účinné do 31. 10. 2008 vztahující se k systému řízení rizik, vytrhla předmětnou větu z kontextu odůvodnění rozhodnutí o rozkladu. Nezavedení systému řízení
rizik bylo stěžovatelce vytčeno ze tří důvodů
(i) do 31. 10. 2008 nefungoval žádný organizační útvar či pracovník pro řízení rizik,
(ii) chyběla dostatečná úprava systému řízení
rizik ve vnitřních předpisech a (iii) od 20. 3.
2009 vykonávala předmětné činnosti nezpůsobilá osoba. Odůvodnění rozhodnutí o rozkladu je založeno na úvaze, že do 31. 10. 2008
se nescházely ani orgány, které se měly podle
vnitřních předpisů stěžovatelky zabývat řízením vnitřních rizik, řídicí a kontrolní systém
tak fakticky nefungoval, nemělo proto smysl
zabývat se vnitřními předpisy.
Ohledně námitek týkajících se sankce žalovaná zdůraznila, že důvodem pro odnětí
povolení byla závažnost protiprávního jednání, kterou podstatně zvyšovala okolnost, že stěžovatel nevyužil možnosti k odstranění nedostatků, které mu byly vytknuty po provedení
státní kontroly v roce 2006. Otázka opakovanosti neměla z hlediska celkového posouzení
důvodnosti odnětí povolení podstatný význam. Podle žalované navíc může být kvalifikovaným úkonem oddělujícím od sebe jednotlivé skutky i výsledek státní kontroly, který
nedostatky kontrolovaných subjektů formálně
dostatečně a spolehlivě zachytí. Tomuto výkladu nebrání ani zákon, který spojuje opakovanost s opakovaným zjištěním nedostatků.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
V.
(...)
Compliance
[92] Námitka stěžovatelky, že žalovaná
nepřípustně smísila v bodu (i) výroku dva
skutky, není důvodná.
[93] V bodu (i) výroku žalovaná vytkla
stěžovatelce, že nezajistila výkon funkce com-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
pliance přiměřeně charakteru, rozsahu a složitosti jeho činnosti, protože (1) v období
předcházejícím státní kontrole pracovník pověřený výkonem této funkce nebyl na pracovišti dlouhodobě přítomen a (2) od 1. 11. 2008
minimálně do ukončení státní kontroly dne
20. 3. 2009 pracovník vykonávající tuto funkci neměl dostatečnou odbornou způsobilost.
[94] Obě porušení povinnosti zmíněná
pod bodem (1) i pod bodem (2) představují,
posuzována samostatně, trvající delikt – jímž
stěžovatelka vyvolala protiprávní stav, který
po určitou dobu udržovala. Trvající správní
delikt se posuzuje jako jediný skutek, bez
ohledu na dobu, po kterou protiprávní stav
trvá (blíže viz např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 2. 2005,
čj. 5 A 164/2002-44, č. 832/2006 Sb. NSS, či ze
dne 31. 5. 2007, 8 Afs 17/2007-100; srov. také
např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 1.
2007, sp. zn. 8 Tdo 1161/2006).
[95] Posoudíme-li obě porušení právní
povinnosti ve vzájemné souvislosti, je zřejmé,
že porušují stejný chráněný zájem, naplňují
stejnou skutkovou podstatu, jsou spojeny podobným způsobem provedení a existuje zde
blízká časová souvislost. Dlouhodobá nepřítomnost pracovníka pověřeného funkcí compliance a výkon této funkce nezpůsobilou
osobou totiž porušují povinnost obezřetného poskytování investičních služeb, čímž je
naplněna skutková podstata správního deliktu podle § 157 odst. 3 zákona o podnikání na
kapitálovém trhu. Obě jednání na sebe bezprostředně navazují. Každý z těchto dílčích
aktů by byl zároveň sám o sobě správním deliktem, byl-li by spáchán samostatně.
[96] Zdejší soud nesouhlasil se stěžovatelkou, že výkon funkce compliance nezpůsobilou osobou nelze podřadit pod § 157 odst. 3
zákona o podnikání na kapitálovém trhu.
Správního deliktu podle tohoto ustanovení
se obchodník s cennými papíry dopustí tím,
že poruší povinnost obezřetného poskytování investičních služeb podle (mimo jiné) § 12
téhož zákona. Posledně citované ustanovení
obsahuje povinnost zavést a udržovat řídicí
a kontrolní systém. V rozhodném období pak
prováděcí vyhláška č. 237/2008 Sb. v § 6
odst. 2 písm. b) bodu 1 upřesňovala, že obchodník s cennými papíry je v rámci organizačního uspořádání povinen zajistit výkon
funkce compliance. Nezajištění výkonu této
funkce odborně způsobilou osobou je bezpochyby porušením uvedené povinnosti. Odpovídající personální zajištění je jednou z nezbytných podmínek řádného fungování řídicího
a kontrolního systému. Z těchto předpokladů
vycházela i žalovaná.
[97] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že
porušení povinnosti zmíněné pod bodem (1)
i pod bodem (2), posuzovány společně, představují pokračující delikt, který se považuje
za jeden skutek. Jinými slovy, v posuzované
věci je pokračující delikt tvořen dvěma dílčími akty, které by samy o sobě představovaly
dva samostatné trvající delikty, dohromady se
však posuzují jako jeden skutek. Žalovaná proto nepochybila, vytkla-li stěžovatelce v bodě (i)
výroku současně jak dlouhodobou nepřítomnost pracovníka pověřeného funkcí compliance, tak výkon této funkce nezpůsobilou
osobou v následujícím období.
[98] Je možné i to, aby byly nezajištěním
výkonu funkce compliance odborně způsobilou osobou naplněny dvě skutkové podstaty správních deliktů (§ 157 odst. 3 a 4 zákona
o podnikání na kapitálovém trhu). Ve správním trestání (stejně jako v trestním právu)
může jeden skutek naplnit dvě či více skutkových podstat, v takovém případě se hovoří
o jednočinném souběhu nestejnorodém, který má vliv např. na ukládání sankce. Nejvyšší
správní soud neshledal pochybení žalované,
pokud oba delikty zahrnula do jednoho bodu
výroku.
[99] Odůvodnění městského soudu k výše uvedené námitce je velmi kusé, v kontextu
posuzované věci ale z hlediska přezkoumatelnosti napadeného rozsudku ještě obstojí.
[100] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil
ani druhé námitce stěžovatelky, podle níž žalovaná neprovedla žádné dokazování k dlouhodobé nepřítomnosti pracovníka compliance.
[101] Z protokolu o státní kontrole vyplývá, že pracovníci žalované neměli po celou
dobu kontroly možnost hovořit s Bohusla-
vem M., který byl pověřen výkonem funkce
compliance. Generální ředitel a vnitřní auditor Václav M. připustil, že Bohuslav M. nebyl
na pracovišti přítomen po dobu několika měsíců a vyjádřil s tímto stavem nespokojenost.
V průběhu správního řízení stěžovatelka neučinila toto tvrzení sporným ani nenavrhla
konkrétní důkazy, které by jej zpochybnily.
Za této situace lze stěží žalované vyčítat, že
k této otázce neprovedla další dokazování
v rámci správního řízení.
[102] Dále stěžovatelka namítla, že hypotéza § 157 odst. 4 zákona o podnikání na kapitálovém trhu je příliš obecná a neurčitá,
prováděcí předpis v rozhodné době neexistoval (vyhláška č. 143/2009 Sb. nabyla účinnosti až dne 1. 6. 2009).
[103] Nejvyšší správní soud neshledal
§ 157 odst. 4 zákona o podnikání na kapitálovém trhu neurčitým ani příliš obecným na to,
aby za jeho porušení nemohla být uložena
sankce. Dané ustanovení požaduje, aby zaměstnanci, investiční zprostředkovatelé, vázaní zástupci, jejich zaměstnanci, vedoucí
osoby a jiné osoby, pomocí kterých provádí
obchodník s cennými papíry své činnosti,
měli znalost postupů a předpisů nezbytných
pro plnění jejich povinností souvisejících
s činností obchodníka s cennými papíry.
[104] Zajištění výkonu funkce compliance je jednou z hlavních složek organizačního
uspořádání obchodníka s cennými papíry,
spolu se zajištěním vnitřního auditu, řízení rizik a ověřování řádného výkonu činnosti jinou osobou, pokud výkon činnosti zabezpečuje její pomocí (srov. § 6 odst. 2 vyhlášky
č. 237/2008 Sb.). Činnost compliance spočívá především v průběžné kontrole dodržování právních povinností a povinností plynoucích z
vnitřních předpisů obchodníka
s cennými papíry [viz § 2 písm. c) vyhlášky
č. 237/2008 Sb.].
[105] Podle „Směrnice pro činnost compliance“ vydané stěžovatelkou bylo úkolem
pracovníka compliance mimo jiné (1) kontrolovat soulad vnitřních předpisů s právními předpisy, (2) koordinovat tvorbu opatření
k zajištění souladu činnosti stěžovatele s vnitř-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
ními a právními předpisy a kontrolovat soulad těchto opatření s právními předpisy,
(3) kontrolovat dodržování pravidel o obchodech zaměstnanců uzavíraných na jejich
vlastní účet nebo na účet osob jim blízkých
a kontrolovat dodržování právních předpisů
při obchodech provedených na vlastní účet
stěžovatelky a pro zákazníky, (4) kontrolovat
soulad s právními předpisy u opatření k nápravě přijatých v návaznosti na stížnosti podané na činnost společnosti.
[106] S ohledem na náplň funkce pracovníka compliance je nepochybné, že požadavek na znalost právních i vnitřních předpisů
je zcela nezbytnou podmínkou pro výkon této funkce. Milan H., který zastával funkci
compliance od 1. 11. 2008, projevil v průběhu státní kontroly zcela zjevné a závažné nedostatky v této oblasti. Závěry žalované (podrobně popsané na s. 7 rozhodnutí I. stupně)
jsou podloženy obsahem spisu, zejména protokolem o státní kontrole a zvukovým záznamem rozhovoru kontrolních pracovníků
s Milanem H. Z těchto podkladů je zřejmé, že
Milan H. neznal vnitřní předpisy stěžovatelky
ani základní pojmy vztahující se k funkci.
Rovněž znalost právních předpisů byla nedostatečná. Obsah spisu tak nesvědčí ve prospěch domněnky stěžovatelky, že výkon funkce compliance byl v rozhodném období
řádně zajištěn Milanem H. Nejvyšší správní
soud se naopak plně ztotožňuje s městským
soudem, že Milan H. nebyl prima facie způsobilou osobou k výkonu dané funkce.
[107] Není proto rozhodné, že podrobné
požadavky na výkon funkce compliance stanovila až prováděcí vyhláška č. 143/2009 Sb.,
podle níž osoba provádějící činnost compliance musí mít potřebné odborné znalosti
zejména v oblastech právních předpisů v oblasti finančního trhu, pokud věcně souvisí s její
činností, regulace a fungování významných
světových finančních trhů, principů finančního trhu včetně teorie financí, investičních
nástrojů a jejich emise, organizace a pravidel
regulovaných trhů a jiných převodních míst,
obchodování na finančním trhu včetně vypořádání, poskytování investičních služeb, principů a fungování kolektivního investování,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
investic, investiční strategie a portfolia a souvisejících rizik, finanční analýzy a postupů
pro výkon činnosti compliance [§ 6 odst. 1 ve
spojení s § 5 odst. 1 písm. b) až k) uvedené
vyhlášky].
[108] Nejvyšší správní soud neshledal důvod odchýlit se od své předchozí judikatury,
podle které neexistence prováděcích předpisů, které měly být na základě zmocnění vydány k provedení zákona, sama o sobě nezpochybňuje oprávnění správního orgánu vést
řízení a rozhodnout, pokud správní orgán
posuzuje předpoklady pro výkon činnosti obchodníka s cennými papíry ve vztahu k ustanovením příslušného zákona (viz rozsudek
ze dne 4. 2. 2004, čj. 6 A 15/2000-63,
č. 186/2004 Sb. NSS). Tuto úvahu však nelze
v oblasti správního trestání zobecnit. Správní
orgán je povinen vždy posoudit, zda je předmětná skutková podstata dostatečně určitá
vzhledem ke konkrétním skutkovým okolnostem. V nyní posuzované věci se nejedná
o hraniční případ, kdy by bylo třeba posoudit, zda zcela konkrétní dílčí neznalost určité
problematiky způsobuje nezpůsobilost k výkonu dané funkce. Nedostatečná odbornost
Milana H. byla zjevná a týkala se výkonu funkce compliance jako celku. Skutková podstata
§ 157 odst. 4 ve spojení s § 14 zákona o podnikání na kapitálovém trhu tak byla dostatečně určitá pro to, aby žalovaná mohla uložit
sankci za porušení příslušné povinnosti.
[109] Pro úplnost lze dodat, že požadavky
na odbornost osob vykonávajících řídicí činnosti obchodníka s cennými papíry vychází
ze směrnice Evropského parlamentu a Rady
2004/39/ES o trzích finančních nástrojů,
o změně směrnice Rady 85/611/EHS a 93/6/EHS
a směrnice Evropského parlamentu a Rady
2000/12/ES a o zrušení směrnice Rady 93/22/EHS
(viz zejm. čl. 9 a čl. 13 odst. 2 citované směrnice) a směrnice Komise 2006/73/ES.
[110] Podle čl. 5 směrnice 2006/73/ES
„[č]lenské státy od investičních podniků vyžadují, aby splnily tyto požadavky: [...] b) zajistit, aby jejich příslušné osoby věděly, jaké
postupy musí dodržet, pokud se chtějí řádně
zhostit svých povinností; [...] d) zaměstnávat
personál s takovými dovednostmi, vědo-
mostmi a odbornými znalostmi, jaké jsou
potřebné ke splnění přidělených povinností.“
Konkrétně ve vztahu k výkonu funkce compliance čl. 6 odst. 3 uvedené směrnice požaduje, aby členské státy vyžadovaly od investičních podniků splnění mimo jiné těchto
podmínek: „a) osoba vykonávající funkci
compliance musí mít nezbytnou autoritu,
zdroje, odborné znalosti a přístup ke všem
příslušným informacím“.
[111] Požadavek § 14 zákona o podnikání
na kapitálovém trhu, aby zaměstnanci obchodníka s cennými papíry měli znalost postupů a předpisů nezbytných pro plnění
svých povinností, odpovídá požadavkům uvedených směrnic.
[112] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že žalovaná měla dostatečný zákonný
podklad pro uznání stěžovatelky vinnou ze
spáchání předmětného správního deliktu
a neporušila zásadu nullum crimen sine lege
certa. Přestože zákon o podnikání na kapitálovém trhu nestanovil přesný výčet požadavků na odborné znalosti pro výkon funkce
compliance, požadoval, aby zaměstnanci obchodníka s cennými papíry znali postupy
a předpisy nezbytné pro plnění svých povinností. Stěžovatelka si proto měla a musela být
vědoma, že porušuje povinnost stanovenou
v § 14 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, pokud výkonem funkce compliance pověřil osobu, která měla jen minimální znalosti potřebné pro výkon dané funkce.
Vnitřní audit
[113] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil
ani námitce, že stěžovatelka nemohla naplnit
skutkovou podstatu deliktu podle § 157 odst. 3
zákona o podnikání na kapitálovém trhu, protože text zákona nesměřuje k nedostatečné odborné způsobilosti k výkonu funkce vnitřního
auditu. Již výše (viz bod 96) soud uzavřel, že
§ 157 odst. 3 ve spojení s § 12 uvedeného zákona stanoví povinnost zavést a udržovat řídicí
a kontrolní systém, která bezpochyby obsahuje
i povinnost zajistit fungování tohoto systému
odborně způsobilými osobami.
[114] Zajištění výkonu vnitřního auditu
spadá obdobně jako zajištění výkonu funkce
compliance pod povinnost zavést a udržovat
řídicí a kontrolní systém podle § 12 zákona
o podnikání na kapitálovém trhu a představuje jednu z hlavních složek organizačního
uspořádání obchodníka s cennými papíry
(srov. § 6 odst. 2 vyhlášky č. 237/2008 Sb.).
V rozhodném období prováděcí vyhláška
č. 237/2008 Sb. v § 6 odst. 2 písm. b) bodu 2
upřesňovala, že obchodník s cennými papíry
je v rámci organizačního uspořádání povinen
zajistit výkon funkce vnitřního auditu. Nezajištění výkonu této funkce odborně způsobilou
osobou je bezpochyby porušením uvedené
povinnosti. Odpovídající personální zajištění
je jednou z nezbytných podmínek řádného
fungování kontrolního a řídicího systému.
Z těchto předpokladů vycházela i žalovaná.
[115] Zdejší soud nesouhlasil ani s námitkou, že se stěžovatelka nemohla dopustit deliktu podle § 157 odst. 4 téhož zákona kvůli
jeho neurčitosti a neexistenci prováděcího
předpisu. Stěžovatelka uplatnila shodnou argumentaci jako u výkonu funkce compliance,
Nejvyšší správní soud proto plně odkazuje na
výše uvedené závěry k určitosti skutkové
podstaty § 157 odst. 4 ve spojení s § 14 zákona o podnikání na kapitálovém trhu.
[116] I v tomto případě žalovaná shledala
u vnitřního auditora Václava M. natolik zásadní nedostatky, že o jeho odborné nezpůsobilosti nebylo pochyb. Podle protokolu o státní
kontrole byly audity prováděny jen formálně,
nepokrývaly všechny oblasti činnosti stěžovatelky, roční plány auditů byly totožné a neodrážely legislativní změny, ani změny situace na trhu. Pracovníci žalované zjistili při
kontrole závažné nedostatky u osob, které
měl kontrolovat vnitřní auditor, ten však žádná pochybení neodhalil. Závažné nedostatky
v činnosti vnitřního auditu byly navíc zjištěny již při předchozí státní kontrole v roce
2006, kdy funkci vnitřního auditora zastával
rovněž Václav M. Stěžovatelka tedy neodstranila vytčené nedostatky ani po dvou letech,
které uplynuly od předchozí kontroly.
[117] Vnitřní auditor navíc nevykonával
svou funkci nezávisle, protože neměl přímý
přístup do obchodního systému a potřebná
data získával prostřednictvím kontrolovaných
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
zaměstnanců. Povinnost zabezpečit výkon
činností vnitřního auditu pomocí funkčně
a organizačně nezávislého organizačního
útvaru přitom stanovil § 20 odst. 1 vyhlášky
č. 237/2008 Sb. a v období před 1. 7. 2008 § 7
odst. 5 písm. k) vyhlášky č. 258/2004 Sb.
[118] Od 1. 11. 2008 nastoupil do funkce
vnitřního auditora Jakub V., který měl být externím spolupracovníkem. Jak vyplývá z protokolu o státní kontrole, i u Jakuba V. byly
zjištěny nedostatky v odbornosti a nedostatek zkušeností. Před nástupem do funkce Jakub V. nikdy nevykonával činnost vnitřního
auditora, v době státní kontroly se s danou
problematikou teprve seznamoval a nebyl
schopen vykonávat tuto činnost samostatně.
[119] Závěry žalované jsou podrobně popsány na s. 9 až 11 rozhodnutí I. stupně a jsou
podloženy obsahem spisu, zejména protokolem o státní kontrole a zvukovým záznamem
rozhovoru kontrolních pracovníků s Václavem M. a Jakubem V. Tvrzení stěžovatelky, že
oba vnitřní auditoři vykonávali svou funkci
v souladu se zákonnými požadavky, nemá
oporu ve správním spisu.
[120] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že žalovaná měla dostatečný zákonný
podklad pro uznání stěžovatelky vinnou ze
spáchání předmětného správního deliktu
a neporušila zásadu nullum crimen sine lege
certa. Přestože zákon o podnikání na kapitálovém trhu nestanovil přesný výčet požadavků na odborné znalosti pro výkon funkce
vnitřního auditu, požadoval, aby zaměstnanci
obchodníka s cennými papíry znali postupy
a předpisy nezbytné pro plnění svých povinností. Stěžovatelka si proto měla a musela být
vědoma, že porušuje povinnost stanovenou
v § 14 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, pokud výkonem funkce vnitřního auditu
pověřila osoby, jejichž znalosti a zkušenosti
v dané oblasti byly zcela nedostatečné.
Systém řízení rizik
[121] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou námitku stěžovatelky, že se nedopustila deliktu uvedeného bod bodem (iii) výroku
rozhodnutí I. stupně, protože nebyla povinna
zřídit útvar řízení rizik vzhledem k rozsahu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
své činnosti, kdy měla pouze 265 aktivních
zákazníků a objem zákaznického majetku činil pouze 74 251 632 Kč.
[122] Stěžovatelka se odvolávala na § 12
odst. 1 vyhlášky č. 237/2008 Sb., podle něhož
obchodník s cennými papíry zabezpečuje řízení rizik pomocí nezávislého organizačního
útvaru pro řízení rizik, pokud je to vhodné
a přiměřené s ohledem na charakter, rozsah
a složitost činností obchodníka s cennými papíry. Z tohoto ustanovení nelze dovodit, že
systém řízení rizik nemusí být zabezpečen
vůbec nebo že postačí pouze jeho formální
zakotvení ve vnitřních předpisech, je-li rozsah činnosti obchodníka s cennými papíry
malý. Obchodování s cennými papíry je činností ze své povahy rizikovou, proto i u obchodníka s cennými papíry, který provozuje
svou činnost v nevelkém rozsahu, musí být
systém řízení rizik řádně zabezpečen. Tato
povinnost vyplývá přímo ze zákona o podnikání na kapitálovém trhu [§ 12 písm. a) ve
spojení s § 12a odst. 1 písm. b)]. Citovaná vyhláška pouze upřesňuje, že tento systém musí být za určitých okolností zabezpečen samostatným a nezávislým útvarem.
[123] Tento závěr podporuje i znění čl. 7
odst. 2 směrnice 2006/73/ES, podle něhož
„[p]okud se od investičního podniku nevyžaduje, aby zřídil a udržoval nezávislou
funkci pro řízení finančních rizik podle prvního pododstavce, musí přesto prokázat, že
strategie a postupy, které přijal v souladu
s odstavcem 1, uspokojují požadavky uvedené v tomto odstavci a jsou trvale účinné“.
[124] Žalovaná nevytkla stěžovatelce nevytvoření samostatného nezávislého útvaru
řízení rizik, ale především nefunkčnost útvaru, který vnitřní předpisy stěžovatelky předvídaly, a nezajištění systému řízení ani jiným
způsobem. Nejvyšší správní soud souhlasil
s žalovanou, že posouzení přiměřenosti
s ohledem na charakter, rozsah a složitost činností obchodníka s cennými papíry by bylo
namístě pouze tehdy, pokud by nějaký
systém řízení rizik u stěžovatelky fungoval.
Určité postupy byly sice formálně ve vnitřních předpisech uvedeny, stěžovatelka je
však v praxi nedodržovala.
[125] Podle vnitřního předpisu „Systém
řízení rizik společnosti Proventus Finance, a. s.“
měla být zřízena Komise pro hodnocení rizik. Při kontrole bylo zjištěno, že tato komise
fakticky nefungovala. Jedním ze tří členů měl
být vedoucí Obchodního útvaru, tento útvar
však byl již před rokem rozpuštěn. Dalším
členem měl být pracovník compliance Bohuslav M., který se však na pracovišti nezdržoval
po dobu několika měsíců. Stěžovatelka nepředložila žádné písemné záznamy z jednání
komise ani jiné doklady o tom, že se komise
skutečně scházela a zabezpečovala plnění
svěřených úkolů.
[126] V době od zahájení kontroly do
20. 3. 2009 pracovník vykonávající tuto funkci neměl dostatečnou odbornou způsobilost.
[94] Obě porušení povinnosti zmíněná
pod bodem (1) i pod bodem (2) představují,
posuzována samostatně, trvající delikt – jímž
stěžovatelka vyvolala protiprávní stav, který
po určitou dobu udržovala. Trvající správní
delikt se posuzuje jako jediný skutek, bez
ohledu na dobu, po kterou protiprávní stav
trvá (blíže viz např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 2. 2005,
čj. 5 A 164/2002-44, č. 832/2006 Sb. NSS, či ze
dne 31. 5. 2007, 8 Afs 17/2007-100; srov. také
např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 1.
2007, sp. zn. 8 Tdo 1161/2006).
[95] Posoudíme-li obě porušení právní
povinnosti ve vzájemné souvislosti, je zřejmé,
že porušují stejný chráněný zájem, naplňují
stejnou skutkovou podstatu, jsou spojeny podobným způsobem provedení a existuje zde
blízká časová souvislost. Dlouhodobá nepřítomnost pracovníka pověřeného funkcí compliance a výkon této funkce nezpůsobilou
osobou totiž porušují povinnost obezřetného poskytování investičních služeb, čímž je
naplněna skutková podstata správního deliktu podle § 157 odst. 3 zákona o podnikání na
kapitálovém trhu. Obě jednání na sebe bezprostředně navazují. Každý z těchto dílčích
aktů by byl zároveň sám o sobě správním deliktem, byl-li by spáchán samostatně.
[96] Zdejší soud nesouhlasil se stěžovatelkou, že výkon funkce compliance nezpůsobilou osobou nelze podřadit pod § 157 odst. 3
zákona o podnikání na kapitálovém trhu.
Správního deliktu podle tohoto ustanovení
se obchodník s cennými papíry dopustí tím,
že poruší povinnost obezřetného poskytování investičních služeb podle (mimo jiné) § 12
téhož zákona. Posledně citované ustanovení
obsahuje povinnost zavést a udržovat řídicí
a kontrolní systém. V rozhodném období pak
prováděcí vyhláška č. 237/2008 Sb. v § 6
odst. 2 písm. b) bodu 1 upřesňovala, že obchodník s cennými papíry je v rámci organizačního uspořádání povinen zajistit výkon
funkce compliance. Nezajištění výkonu této
funkce odborně způsobilou osobou je bezpochyby porušením uvedené povinnosti. Odpovídající personální zajištění je jednou z nezbytných podmínek řádného fungování řídicího
a kontrolního systému. Z těchto předpokladů
vycházela i žalovaná.
[97] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že
porušení povinnosti zmíněné pod bodem (1)
i pod bodem (2), posuzovány společně, představují pokračující delikt, který se považuje
za jeden skutek. Jinými slovy, v posuzované
věci je pokračující delikt tvořen dvěma dílčími akty, které by samy o sobě představovaly
dva samostatné trvající delikty, dohromady se
však posuzují jako jeden skutek. Žalovaná proto nepochybila, vytkla-li stěžovatelce v bodě (i)
výroku současně jak dlouhodobou nepřítomnost pracovníka pověřeného funkcí compliance, tak výkon této funkce nezpůsobilou
osobou v následujícím období.
[98] Je možné i to, aby byly nezajištěním
výkonu funkce compliance odborně způsobilou osobou naplněny dvě skutkové podstaty správních deliktů (§ 157 odst. 3 a 4 zákona
o podnikání na kapitálovém trhu). Ve správním trestání (stejně jako v trestním právu)
může jeden skutek naplnit dvě či více skutkových podstat, v takovém případě se hovoří
o jednočinném souběhu nestejnorodém, který má vliv např. na ukládání sankce. Nejvyšší
správní soud neshledal pochybení žalované,
pokud oba delikty zahrnula do jednoho bodu
výroku.
[99] Odůvodnění městského soudu k výše uvedené námitce je velmi kusé, v kontextu
posuzované věci ale z hlediska přezkoumatelnosti napadeného rozsudku ještě obstojí.
[100] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil
ani druhé námitce stěžovatelky, podle níž žalovaná neprovedla žádné dokazování k dlouhodobé nepřítomnosti pracovníka compliance.
[101] Z protokolu o státní kontrole vyplývá, že pracovníci žalované neměli po celou
dobu kontroly možnost hovořit s Bohusla-
vem M., který byl pověřen výkonem funkce
compliance. Generální ředitel a vnitřní auditor Václav M. připustil, že Bohuslav M. nebyl
na pracovišti přítomen po dobu několika měsíců a vyjádřil s tímto stavem nespokojenost.
V průběhu správního řízení stěžovatelka neučinila toto tvrzení sporným ani nenavrhla
konkrétní důkazy, které by jej zpochybnily.
Za této situace lze stěží žalované vyčítat, že
k této otázce neprovedla další dokazování
v rámci správního řízení.
[102] Dále stěžovatelka namítla, že hypotéza § 157 odst. 4 zákona o podnikání na kapitálovém trhu je příliš obecná a neurčitá,
prováděcí předpis v rozhodné době neexistoval (vyhláška č. 143/2009 Sb. nabyla účinnosti až dne 1. 6. 2009).
[103] Nejvyšší správní soud neshledal
§ 157 odst. 4 zákona o podnikání na kapitálovém trhu neurčitým ani příliš obecným na to,
aby za jeho porušení nemohla být uložena
sankce. Dané ustanovení požaduje, aby zaměstnanci, investiční zprostředkovatelé, vázaní zástupci, jejich zaměstnanci, vedoucí
osoby a jiné osoby, pomocí kterých provádí
obchodník s cennými papíry své činnosti,
měli znalost postupů a předpisů nezbytných
pro plnění jejich povinností souvisejících
s činností obchodníka s cennými papíry.
[104] Zajištění výkonu funkce compliance je jednou z hlavních složek organizačního
uspořádání obchodníka s cennými papíry,
spolu se zajištěním vnitřního auditu, řízení rizik a ověřování řádného výkonu činnosti jinou osobou, pokud výkon činnosti zabezpečuje její pomocí (srov. § 6 odst. 2 vyhlášky
č. 237/2008 Sb.). Činnost compliance spočívá především v průběžné kontrole dodržování právních povinností a povinností plynoucích z
vnitřních předpisů obchodníka
s cennými papíry [viz § 2 písm. c) vyhlášky
č. 237/2008 Sb.].
[105] Podle „Směrnice pro činnost compliance“ vydané stěžovatelkou bylo úkolem
pracovníka compliance mimo jiné (1) kontrolovat soulad vnitřních předpisů s právními předpisy, (2) koordinovat tvorbu opatření
k zajištění souladu činnosti stěžovatele s vnitř-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
ními a právními předpisy a kontrolovat soulad těchto opatření s právními předpisy,
(3) kontrolovat dodržování pravidel o obchodech zaměstnanců uzavíraných na jejich
vlastní účet nebo na účet osob jim blízkých
a kontrolovat dodržování právních předpisů
při obchodech provedených na vlastní účet
stěžovatelky a pro zákazníky, (4) kontrolovat
soulad s právními předpisy u opatření k nápravě přijatých v návaznosti na stížnosti podané na činnost společnosti.
[106] S ohledem na náplň funkce pracovníka compliance je nepochybné, že požadavek na znalost právních i vnitřních předpisů
je zcela nezbytnou podmínkou pro výkon této funkce. Milan H., který zastával funkci
compliance od 1. 11. 2008, projevil v průběhu státní kontroly zcela zjevné a závažné nedostatky v této oblasti. Závěry žalované (podrobně popsané na s. 7 rozhodnutí I. stupně)
jsou podloženy obsahem spisu, zejména protokolem o státní kontrole a zvukovým záznamem rozhovoru kontrolních pracovníků
s Milanem H. Z těchto podkladů je zřejmé, že
Milan H. neznal vnitřní předpisy stěžovatelky
ani základní pojmy vztahující se k funkci.
Rovněž znalost právních předpisů byla nedostatečná. Obsah spisu tak nesvědčí ve prospěch domněnky stěžovatelky, že výkon funkce compliance byl v rozhodném období
řádně zajištěn Milanem H. Nejvyšší správní
soud se naopak plně ztotožňuje s městským
soudem, že Milan H. nebyl prima facie způsobilou osobou k výkonu dané funkce.
[107] Není proto rozhodné, že podrobné
požadavky na výkon funkce compliance stanovila až prováděcí vyhláška č. 143/2009 Sb.,
podle níž osoba provádějící činnost compliance musí mít potřebné odborné znalosti
zejména v oblastech právních předpisů v oblasti finančního trhu, pokud věcně souvisí s její
činností, regulace a fungování významných
světových finančních trhů, principů finančního trhu včetně teorie financí, investičních
nástrojů a jejich emise, organizace a pravidel
regulovaných trhů a jiných převodních míst,
obchodování na finančním trhu včetně vypořádání, poskytování investičních služeb, principů a fungování kolektivního investování,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
investic, investiční strategie a portfolia a souvisejících rizik, finanční analýzy a postupů
pro výkon činnosti compliance [§ 6 odst. 1 ve
spojení s § 5 odst. 1 písm. b) až k) uvedené
vyhlášky].
[108] Nejvyšší správní soud neshledal důvod odchýlit se od své předchozí judikatury,
podle které neexistence prováděcích předpisů, které měly být na základě zmocnění vydány k provedení zákona, sama o sobě nezpochybňuje oprávnění správního orgánu vést
řízení a rozhodnout, pokud správní orgán
posuzuje předpoklady pro výkon činnosti obchodníka s cennými papíry ve vztahu k ustanovením příslušného zákona (viz rozsudek
ze dne 4. 2. 2004, čj. 6 A 15/2000-63,
č. 186/2004 Sb. NSS). Tuto úvahu však nelze
v oblasti správního trestání zobecnit. Správní
orgán je povinen vždy posoudit, zda je předmětná skutková podstata dostatečně určitá
vzhledem ke konkrétním skutkovým okolnostem. V nyní posuzované věci se nejedná
o hraniční případ, kdy by bylo třeba posoudit, zda zcela konkrétní dílčí neznalost určité
problematiky způsobuje nezpůsobilost k výkonu dané funkce. Nedostatečná odbornost
Milana H. byla zjevná a týkala se výkonu funkce compliance jako celku. Skutková podstata
§ 157 odst. 4 ve spojení s § 14 zákona o podnikání na kapitálovém trhu tak byla dostatečně určitá pro to, aby žalovaná mohla uložit
sankci za porušení příslušné povinnosti.
[109] Pro úplnost lze dodat, že požadavky
na odbornost osob vykonávajících řídicí činnosti obchodníka s cennými papíry vychází
ze směrnice Evropského parlamentu a Rady
2004/39/ES o trzích finančních nástrojů,
o změně směrnice Rady 85/611/EHS a 93/6/EHS
a směrnice Evropského parlamentu a Rady
2000/12/ES a o zrušení směrnice Rady 93/22/EHS
(viz zejm. čl. 9 a čl. 13 odst. 2 citované směrnice) a směrnice Komise 2006/73/ES.
[110] Podle čl. 5 směrnice 2006/73/ES
„[č]lenské státy od investičních podniků vyžadují, aby splnily tyto požadavky: [...] b) zajistit, aby jejich příslušné osoby věděly, jaké
postupy musí dodržet, pokud se chtějí řádně
zhostit svých povinností; [...] d) zaměstnávat
personál s takovými dovednostmi, vědo-
mostmi a odbornými znalostmi, jaké jsou
potřebné ke splnění přidělených povinností.“
Konkrétně ve vztahu k výkonu funkce compliance čl. 6 odst. 3 uvedené směrnice požaduje, aby členské státy vyžadovaly od investičních podniků splnění mimo jiné těchto
podmínek: „a) osoba vykonávající funkci
compliance musí mít nezbytnou autoritu,
zdroje, odborné znalosti a přístup ke všem
příslušným informacím“.
[111] Požadavek § 14 zákona o podnikání
na kapitálovém trhu, aby zaměstnanci obchodníka s cennými papíry měli znalost postupů a předpisů nezbytných pro plnění
svých povinností, odpovídá požadavkům uvedených směrnic.
[112] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že žalovaná měla dostatečný zákonný
podklad pro uznání stěžovatelky vinnou ze
spáchání předmětného správního deliktu
a neporušila zásadu nullum crimen sine lege
certa. Přestože zákon o podnikání na kapitálovém trhu nestanovil přesný výčet požadavků na odborné znalosti pro výkon funkce
compliance, požadoval, aby zaměstnanci obchodníka s cennými papíry znali postupy
a předpisy nezbytné pro plnění svých povinností. Stěžovatelka si proto měla a musela být
vědoma, že porušuje povinnost stanovenou
v § 14 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, pokud výkonem funkce compliance pověřil osobu, která měla jen minimální znalosti potřebné pro výkon dané funkce.
Vnitřní audit
[113] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil
ani námitce, že stěžovatelka nemohla naplnit
skutkovou podstatu deliktu podle § 157 odst. 3
zákona o podnikání na kapitálovém trhu, protože text zákona nesměřuje k nedostatečné odborné způsobilosti k výkonu funkce vnitřního
auditu. Již výše (viz bod 96) soud uzavřel, že
§ 157 odst. 3 ve spojení s § 12 uvedeného zákona stanoví povinnost zavést a udržovat řídicí
a kontrolní systém, která bezpochyby obsahuje
i povinnost zajistit fungování tohoto systému
odborně způsobilými osobami.
[114] Zajištění výkonu vnitřního auditu
spadá obdobně jako zajištění výkonu funkce
compliance pod povinnost zavést a udržovat
řídicí a kontrolní systém podle § 12 zákona
o podnikání na kapitálovém trhu a představuje jednu z hlavních složek organizačního
uspořádání obchodníka s cennými papíry
(srov. § 6 odst. 2 vyhlášky č. 237/2008 Sb.).
V rozhodném období prováděcí vyhláška
č. 237/2008 Sb. v § 6 odst. 2 písm. b) bodu 2
upřesňovala, že obchodník s cennými papíry
je v rámci organizačního uspořádání povinen
zajistit výkon funkce vnitřního auditu. Nezajištění výkonu této funkce odborně způsobilou
osobou je bezpochyby porušením uvedené
povinnosti. Odpovídající personální zajištění
je jednou z nezbytných podmínek řádného
fungování kontrolního a řídicího systému.
Z těchto předpokladů vycházela i žalovaná.
[115] Zdejší soud nesouhlasil ani s námitkou, že se stěžovatelka nemohla dopustit deliktu podle § 157 odst. 4 téhož zákona kvůli
jeho neurčitosti a neexistenci prováděcího
předpisu. Stěžovatelka uplatnila shodnou argumentaci jako u výkonu funkce compliance,
Nejvyšší správní soud proto plně odkazuje na
výše uvedené závěry k určitosti skutkové
podstaty § 157 odst. 4 ve spojení s § 14 zákona o podnikání na kapitálovém trhu.
[116] I v tomto případě žalovaná shledala
u vnitřního auditora Václava M. natolik zásadní nedostatky, že o jeho odborné nezpůsobilosti nebylo pochyb. Podle protokolu o státní
kontrole byly audity prováděny jen formálně,
nepokrývaly všechny oblasti činnosti stěžovatelky, roční plány auditů byly totožné a neodrážely legislativní změny, ani změny situace na trhu. Pracovníci žalované zjistili při
kontrole závažné nedostatky u osob, které
měl kontrolovat vnitřní auditor, ten však žádná pochybení neodhalil. Závažné nedostatky
v činnosti vnitřního auditu byly navíc zjištěny již při předchozí státní kontrole v roce
2006, kdy funkci vnitřního auditora zastával
rovněž Václav M. Stěžovatelka tedy neodstranila vytčené nedostatky ani po dvou letech,
které uplynuly od předchozí kontroly.
[117] Vnitřní auditor navíc nevykonával
svou funkci nezávisle, protože neměl přímý
přístup do obchodního systému a potřebná
data získával prostřednictvím kontrolovaných
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
zaměstnanců. Povinnost zabezpečit výkon
činností vnitřního auditu pomocí funkčně
a organizačně nezávislého organizačního
útvaru přitom stanovil § 20 odst. 1 vyhlášky
č. 237/2008 Sb. a v období před 1. 7. 2008 § 7
odst. 5 písm. k) vyhlášky č. 258/2004 Sb.
[118] Od 1. 11. 2008 nastoupil do funkce
vnitřního auditora Jakub V., který měl být externím spolupracovníkem. Jak vyplývá z protokolu o státní kontrole, i u Jakuba V. byly
zjištěny nedostatky v odbornosti a nedostatek zkušeností. Před nástupem do funkce Jakub V. nikdy nevykonával činnost vnitřního
auditora, v době státní kontroly se s danou
problematikou teprve seznamoval a nebyl
schopen vykonávat tuto činnost samostatně.
[119] Závěry žalované jsou podrobně popsány na s. 9 až 11 rozhodnutí I. stupně a jsou
podloženy obsahem spisu, zejména protokolem o státní kontrole a zvukovým záznamem
rozhovoru kontrolních pracovníků s Václavem M. a Jakubem V. Tvrzení stěžovatelky, že
oba vnitřní auditoři vykonávali svou funkci
v souladu se zákonnými požadavky, nemá
oporu ve správním spisu.
[120] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že žalovaná měla dostatečný zákonný
podklad pro uznání stěžovatelky vinnou ze
spáchání předmětného správního deliktu
a neporušila zásadu nullum crimen sine lege
certa. Přestože zákon o podnikání na kapitálovém trhu nestanovil přesný výčet požadavků na odborné znalosti pro výkon funkce
vnitřního auditu, požadoval, aby zaměstnanci
obchodníka s cennými papíry znali postupy
a předpisy nezbytné pro plnění svých povinností. Stěžovatelka si proto měla a musela být
vědoma, že porušuje povinnost stanovenou
v § 14 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, pokud výkonem funkce vnitřního auditu
pověřila osoby, jejichž znalosti a zkušenosti
v dané oblasti byly zcela nedostatečné.
Systém řízení rizik
[121] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou námitku stěžovatelky, že se nedopustila deliktu uvedeného bod bodem (iii) výroku
rozhodnutí I. stupně, protože nebyla povinna
zřídit útvar řízení rizik vzhledem k rozsahu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
své činnosti, kdy měla pouze 265 aktivních
zákazníků a objem zákaznického majetku činil pouze 74 251 632 Kč.
[122] Stěžovatelka se odvolávala na § 12
odst. 1 vyhlášky č. 237/2008 Sb., podle něhož
obchodník s cennými papíry zabezpečuje řízení rizik pomocí nezávislého organizačního
útvaru pro řízení rizik, pokud je to vhodné
a přiměřené s ohledem na charakter, rozsah
a složitost činností obchodníka s cennými papíry. Z tohoto ustanovení nelze dovodit, že
systém řízení rizik nemusí být zabezpečen
vůbec nebo že postačí pouze jeho formální
zakotvení ve vnitřních předpisech, je-li rozsah činnosti obchodníka s cennými papíry
malý. Obchodování s cennými papíry je činností ze své povahy rizikovou, proto i u obchodníka s cennými papíry, který provozuje
svou činnost v nevelkém rozsahu, musí být
systém řízení rizik řádně zabezpečen. Tato
povinnost vyplývá přímo ze zákona o podnikání na kapitálovém trhu [§ 12 písm. a) ve
spojení s § 12a odst. 1 písm. b)]. Citovaná vyhláška pouze upřesňuje, že tento systém musí být za určitých okolností zabezpečen samostatným a nezávislým útvarem.
[123] Tento závěr podporuje i znění čl. 7
odst. 2 směrnice 2006/73/ES, podle něhož
„[p]okud se od investičního podniku nevyžaduje, aby zřídil a udržoval nezávislou
funkci pro řízení finančních rizik podle prvního pododstavce, musí přesto prokázat, že
strategie a postupy, které přijal v souladu
s odstavcem 1, uspokojují požadavky uvedené v tomto odstavci a jsou trvale účinné“.
[124] Žalovaná nevytkla stěžovatelce nevytvoření samostatného nezávislého útvaru
řízení rizik, ale především nefunkčnost útvaru, který vnitřní předpisy stěžovatelky předvídaly, a nezajištění systému řízení ani jiným
způsobem. Nejvyšší správní soud souhlasil
s žalovanou, že posouzení přiměřenosti
s ohledem na charakter, rozsah a složitost činností obchodníka s cennými papíry by bylo
namístě pouze tehdy, pokud by nějaký
systém řízení rizik u stěžovatelky fungoval.
Určité postupy byly sice formálně ve vnitřních předpisech uvedeny, stěžovatelka je
však v praxi nedodržovala.
[125] Podle vnitřního předpisu „Systém
řízení rizik společnosti Proventus Finance, a. s.“
měla být zřízena Komise pro hodnocení rizik. Při kontrole bylo zjištěno, že tato komise
fakticky nefungovala. Jedním ze tří členů měl
být vedoucí Obchodního útvaru, tento útvar
však byl již před rokem rozpuštěn. Dalším
členem měl být pracovník compliance Bohuslav M., který se však na pracovišti nezdržoval
po dobu několika měsíců. Stěžovatelka nepředložila žádné písemné záznamy z jednání
komise ani jiné doklady o tom, že se komise
skutečně scházela a zabezpečovala plnění
svěřených úkolů.
[126] V době od zahájení kontroly do
31. 10. 2008 nebyla u stěžovatelky zaměstnána osoba, která by byla pověřena řízením rizik.
Stěžovatelka nedoložila zabezpečení této funkce např. předložením pracovní smlouvy s některým ze zaměstnanců nebo externích spolupracovníků, ani neprokázala, že by systém
řízení rizik byl zabezpečen jiným způsobem
v souladu se zákonnými požadavky. Podle generálního ředitele Václava M. probíhaly pouze neoficiální porady pracovní skupiny. Podle Jana R. (člena představenstva) se řízením
rizik zabýval Petr H. (výkonný ředitel a makléř), který však v době státní kontroly u stěžovatelky již nepracoval.
[127] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že žalovaná dostatečně prokázala a odůvodnila, že stěžovatelka porušila povinnost
zavést systém řízení rizik přiměřeně charakteru, rozsahu a složitosti své činnosti. Stěžovatelka nedůvodně vytkla žalované, že se nezabývala vnitřními předpisy stěžovatele účinnými do
31. 10. 2008 nebyla u stěžovatelky zaměstnána osoba, která by byla pověřena řízením rizik.
Stěžovatelka nedoložila zabezpečení této funkce např. předložením pracovní smlouvy s některým ze zaměstnanců nebo externích spolupracovníků, ani neprokázala, že by systém
řízení rizik byl zabezpečen jiným způsobem
v souladu se zákonnými požadavky. Podle generálního ředitele Václava M. probíhaly pouze neoficiální porady pracovní skupiny. Podle Jana R. (člena představenstva) se řízením
rizik zabýval Petr H. (výkonný ředitel a makléř), který však v době státní kontroly u stěžovatelky již nepracoval.
[127] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že žalovaná dostatečně prokázala a odůvodnila, že stěžovatelka porušila povinnost
zavést systém řízení rizik přiměřeně charakteru, rozsahu a složitosti své činnosti. Stěžovatelka nedůvodně vytkla žalované, že se nezabývala vnitřními předpisy stěžovatele účinnými do
31. 10. 2008 a že neprokázala účinnost strategie, která v nich byla obsažena. Z rozhodnutí
žalované vyplývá, že se účinností systému řízení rizik v praxi zabývala, přičemž stěžovatelka nedoložila, že dodržovala vnitřní předpisy v praxi a že řízení rizik bylo zabezpečeno
v souladu se zákonnými požadavky. Podrobné
posouzení vnitřních předpisů nebylo potřebné, jestliže v praxi nebyly dodržovány a jestliže se nescházely ani orgány, které se podle
nich měly zabývat řízením rizik.
[128] Dále stěžovatelka nesouhlasila se
závěrem žalované, že od 1. 11. 2008 do ukon-
čení státní kontroly zastávala funkci řízení rizik a likvidity osoba s nedostatečnou odbornou způsobilostí. Stěžovatelka odkázala pouze na svou předchozí argumentaci k § 157
odst. 3 a 4 zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Nejvyšší správní soud proto také
plně odkazuje na své závěry uvedené výše
v části Compliance.
[129] Ve vztahu k § 157 odst. 3 uvedeného
zákona soud dodává, že rovněž výkon funkce
systému řízení rizik nezpůsobilou osobou lze
podřadit pod skutkovou podstatu citovaného
ustanovení. Povinnost zavést a udržovat řídicí a kontrolní systém, stanovená v § 12 téhož
zákona, zahrnuje také povinnost zajistit fungování tohoto systému odborně způsobilými
osobami, přičemž řízení rizik je jednou ze základních složek řídicího a kontrolního systému obchodníka s cennými papíry [viz § 12a
odst. 1 písm. b) zákona o podnikání na kapitálovém trhu a § 6 odst. 2 písm. b) bod 3 vyhlášky č. 237/2008 Sb.].
[130] Od 1. 11. 2008 stěžovatelka uzavřela
dohodu o provedení práce s Janem B., kterého pověřila výkonem funkce řízení likvidity
a rizik. Pracovní úvazek byl sjednán pouze
v rozsahu 12 hodin měsíčně a Jan B. sdělil, že
nemůže vykonávat tuto funkci ve větším rozsahu, protože zastává funkci starosty. Při kontrolním pohovoru bylo zjištěno, že dosud neznal vnitřní předpisy stěžovatelky s výjimkou
předpisu „Popis systému řízení likvidity“,
příslušnou funkci dosud fakticky nevykonával a teprve se na ni školil. Funkci řízení rizik
nevykonával ani v minulosti. I v tomto případě Nejvyšší správní soud přisvědčil žalované,
že odborné znalosti a zkušenosti osoby pověřené výkonem funkce řízení rizik byly natolik
nedostatečné, že o její odborné nezpůsobilosti nebylo pochyb. Žalovaná své závěry podrobně popsala na s. 12 a 13 rozhodnutí
I. stupně a doložila je obsahem spisu, zejména protokolem o státní kontrole a zvukovým
záznamem rozhovoru kontrolních pracovníků s Janem B.
[131] Nejvyšší správní soud uzavřel, že žalovaná měla v § 157 odst. 4 zákona o podnikání na kapitálovém trhu dostatečný zákonný
podklad pro uznání stěžovatelky vinnou ze
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
spáchání předmětného správního deliktu
a neporušila zásadu nullum crimen sine lege
certa. Přestože zákon o podnikání na kapitálovém trhu nestanovil přesný výčet požadavků na odborné znalosti pro výkon funkce řízení rizik, požadoval, aby zaměstnanci
obchodníka s cennými papíry znali postupy
a předpisy nezbytné pro plnění svých povinností. Stěžovatelka si proto měla a musela být
vědoma, že porušuje povinnost stanovenou
v § 14 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, pokud výkonem funkce řízení rizik pověřila osobu, jejíž znalosti a zkušenosti v dané
oblasti byly zcela nedostatečné. (...)
Sledování kapitálové přiměřenosti
[141] Nejvyšší správní soud nesouhlasil
se stěžovatelkou, že žalovaná nezjistila skutkový stav dostatečně a nesprávně dovodila,
že stěžovatelka porušila § 12a odst. 1 písm. b)
bod 2 a odst. 2 zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Stěžovatelce lze přisvědčit pouze
potud, že udržování a sledování kapitálové
přiměřenosti je nástrojem k omezení případných budoucích nepříznivých důsledků rizik. Zároveň však nesledování kapitálové přiměřenosti může samo o sobě představovat
riziko. Zdejší soud přisvědčil žalované, že pokles kapitálu pod zákonem stanovenou hranici
představuje riziko ohrožující stabilitu obchodníka s cennými papíry. Proto je povinností obchodníka s cennými papíry toto riziko řádně
zjišťovat, aby byl schopen včas zabránit skutečnému poklesu kapitálu pod zákonem stanovenou hranici, a zabránit tak porušení § 9
odst. 1 zákona o podnikání na kapitálovém trhu.
[142] Žalovaná proto nepochybila, pokud
považovala povinnost sledovat riziko vztahující se ke kapitálové přiměřenosti za součást
řídicího a kontrolního systému. Povinnost zavést a udržovat řídicí a kontrolní systém (§ 12
zákona o podnikání na kapitálovém trhu) zahrnuje mimo jiné systém řízení rizik obsahující „postupy rozpoznávání, vyhodnocování,
měření, sledování a ohlašování rizik“ [§ 12a
odst. 1 písm. b) bod 2 téhož zákona]. Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že nesledování
kapitálové přiměřenosti lze podřadit pod
skutkovou podstatu § 157 odst. 3 zákona
o podnikání na kapitálovém trhu, žalovaná
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
byla proto oprávněna postihnout stěžovatele
za spáchání předmětného deliktu.
[143] Argumentace stěžovatelky je navíc
vnitřně rozporná, pokud na jedné straně tvrdí, že udržování a sledování kapitálové přiměřenosti není rizikem, ale na druhé straně
uvádí, že „riziko nedodržení kapitálové přiměřenosti bylo navíc velmi nízké“.
[144] Nedůvodná je také výtka, že žalovaná nesprávně použila na skutkový děj § 9
odst. 1 zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Žalovaná nepostihla stěžovatelku za porušení povinnosti průběžně udržovat kapitál
v zákonem stanovené výši, ale zmínila toto
ustanovení jako kritérium spoluurčující povinnost sledovat kapitálovou přiměřenost.
V bodu (v) výroku rozhodnutí I. stupně žalovaná uvedla, že stěžovatelka porušila „§ 12
písm. a) a navazující § 12a odst. 1 písm. b)
bod 2 a odst. 2 zákona o podnikání na kapitálovém trhu ve vazbě na § 9 odst. 1 téhož
zákona“. Nejvyšší správní soud souhlasil
s městským soudem, že průběžného udržování kapitálové přiměřenosti nelze dosáhnout
bez jejího pravidelného sledování.
[145] Podle zjištění žalované stěžovatelka
nesledovala kapitálovou přiměřenost průběžně, ale externí účetní sestavoval výkaz kapitálové přiměřenosti pouze jednou za měsíc.
Nejvyšší správní soud souhlasil s žalovanou,
že tento interval byl nedostatečný pro řádné
fungování řídicího a kontrolního systému.
Stěžovatelka nemohla průběžně sledovat, zda
splňuje zákonnou povinnost udržování kapitálové přiměřenosti. Tvrzení, že účetní byl se
stěžovatelkou v telefonickém a emailovém
spojení, nemůže na tomto závěru nic změnit.
Stěžovatelka nijak nedoložila, že by účetní
sledoval kapitálovou přiměřenost, pokud byl
mimo své pracoviště, ani že by mu byla taková povinnost uložena stěžovatelkou. Takový
postup by navíc stěží bylo možno považovat
za řádné zavedení a udržování řídicího a kontrolního systému. Rovněž tvrzení, že účetní
by stěžovatelku vyrozuměl v případě jakékoliv závažné změny, zůstalo pouze nepodloženou domněnkou. (...)
Sankce
[197] Nejvyšší správní soud přisvědčil
stěžovatelce pouze potud, že žalovaná dospěla k nesprávnému závěru o opakovanosti
správních deliktů uvedených v bodech (i),
(ii) a (iii) výroku, které žalovaná považovala
za nejzávažnější. Jednalo se o trvající delikty
(viz výše bod 94). Aby se trvající delikt mohl
opakovat, musí být nejprve ukončen, resp.
musí dojít ve vztahu k tomuto deliktu k zahájení správního řízení. Ve shodě s městským
soudem Nejvyšší správní soud uzavřel, že žalovaná použila pojmu „opakovaně“ ve formálně nesprávném významu, když chtěla patrně
vyjádřit skutečnost, že shodná pochybení stěžovatelky zjistila jak při kontrole v roce 2006,
tak při kontrole v roce 2008. Uvedené pochybení však nebylo natolik závažné, aby způsobilo nezákonnost rozhodnutí žalované. Právní úprava totiž umožňuje odejmout licenci
obchodníka s cennými papíry za opakované
nebo závažné porušení povinností stanovených zákonem o podnikání na kapitálovém
trhu [§ 136 odst. 1 písm. h) ve spojení s § 145
odst. 2 písm. d) uvedeného zákona].
[198] Žalovaná odňala stěžovatelce licenci nejen za dlouhodobý charakter porušení,
ale také za jeho závažnost. Nejvyšší správní
soud nesouhlasil se stěžovatelkou, že žalovaná neposuzovala závažnost protiprávního
jednání. Žalovaná zdůraznila, že se stěžovatelka dopustila „zásadního porušení zákona“,
které bylo systémové a dlouhodobé povahy
a které „se zásadní mírou“ ohrožovalo či poškozovalo zákonem chráněné zájmy. Závažnost jednání navíc podle žalované zvyšovala
skutečnost, že se stěžovatelka dopustila celé
řady deliktů a že u ní nefungovala ani jedna
ze tří hlavních součástí řídicího a kontrolního systému. Podle Nejvyššího správního soudu žalovaná řádně odůvodnila závažnost prozpůsob
jednání, posoudila
tiprávního
spáchání deliktu, následky a okolnosti, za
nichž byl spáchán. Obě správní rozhodnutí
proto nejsou nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů, jak stěžovatelka tvrdila. Neobstojí tak ani námitka, že žalovaná nepřihlédla
k § 192 odst. 2 o podnikání na kapitálovém trhu, podle něhož má být při určení výměry
pokuty přihlédnuto k závažnosti správního
deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání
a jeho následkům a k okolnostem, za nichž
byl spáchán. Toto ustanovení se navíc nepoužije přímo, ale přiměřeně, protože se týká
ukládání pokut, nikoliv odnětí licence.
[199] Námitka, že žalovaná nepřihlédla
k § 10 odst. 4 zákona o dohledu v oblasti kapitálového trhu, není důvodná, protože žalovaná
neukládala sankci podle tohoto zákona. Zmiňované ustanovení požaduje, aby žalovaná vyšla z povahy, závažnosti, způsobu, doby trvání
a následků protiprávního jednání při ukládání
opatření k nápravě podle tohoto zákona.
[200] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil
ani námitce, že žalovaná porušila při ukládání
sankce zásadu přiměřenosti a spravedlnosti.
Odnětí licence, které je nejpřísnější sankcí,
odpovídalo závažnosti zjištěných pochybení.
Žalovaná shledala, že se stěžovatelka dopustila celkem 11 správních deliktů. Námitka stěžovatelky, že sankce je nepřiměřená, protože
některé z deliktů byly méně závažné, není důvodná. V posuzované věci se jednalo o vícečinný souběh nestejnorodý, v souladu se zásadou absorpce proto žalovaná uložila sankci
za nejzávažnější provinění, za které považovala delikty uvedené v bodech (i) až (iii) výroku. Nejvyšší správní soud se ztotožnil se žalovanou, že závažnost těchto deliktů byla
mimořádně vysoká, protože spočívala v nedostatečném zajištění fungování všech tří základních složek organizačního uspořádání
obchodníka s cennými papíry (výkonu funkce compliance, vnitřního auditu a řízení rizik). Pokud by stěžovatelka nezabezpečila
řádné fungování byť jen jediné z těchto složek řídicího a kontrolního systému, nebylo
by jí povolení uděleno.
[201] Obchodování s cennými papíry je
činností kvalifikovanou a rizikovou, proto jej
mohou vykonávat pouze osoby, které bez jakýchkoli pochybností splňují zákonem stanovené podmínky. Zákon o podnikání na kapitálovém trhu předpokládá, že obchodník
s cennými papíry je profesionálem, který zná
dobře svůj obor činnosti a který při svém
podnikání jedná s odbornou pečlivostí. Nezbytnou podmínkou pro výkon činnosti s od-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
bornou péčí je řádné fungování systému
vnitřní organizace a řízení. Obchodník s cennými papíry je povinen zakotvit tento systém
nejen ve svých vnitřních předpisech, ale především zabezpečit jeho řádné fungování
v praxi, a to včetně personálního obsazení
osobami s dostatečnými odbornými znalostmi a zkušenostmi. Je povinen také uplatňovat
účinná opatření vnitřní kontroly a řízení rizik.
Právě v těchto oblastech žalovaná shledala
u stěžovatelky nejzávažnější nedostatky. Žalované tak oprávněně vyvstaly vážné pochybnosti o způsobilosti stěžovatelky pro výkon
činnosti obchodníka s cennými papíry.
[202] Nejvyšší správní soud se ztotožnil
s hodnocením žalované, že přitěžující okolností byla skutečnost, že se stěžovatelka dopustila velkého množství deliktů a že neodstranila nedostatky zjištěné již při předchozí
státní kontrole. Stěžovatelka se sice snažila
odstranit nedostatky v průběhu kontroly probíhající od 7. 10. 2008 do 23. 3. 2009, bylo
však zřejmé, že tak činila pod hrozbou uložení sankce. Přijatá opatření byla navíc v řadě
případů nedostatečná, např. při změně personálního obsazení stěžovatelka pověřila výkonem důležitých funkcí v rámci řídicího
a kontrolního systému osoby s nedostatečnými odbornými znalostmi a zkušenostmi. Za
těchto okolností stěžovatelka neposkytovala
záruku, že bude v budoucnu vykonávat
činnost obchodníka s cennými papíry řádně.
Žalovaná proto nepochybila, pokud snahu
o odstranění nedostatků nepovažovala za polehčující okolnost při zvažování sankce.
[203] Ve správním trestání neexistuje institut účinné lítosti a nelze použít ani analogicky úpravu obsaženou v trestním zákoně,
protože účinnou lítost je možné uplatnit jen
u taxativně vymezeného okruhu trestných činů (viz § 33 trestního zákoníku z roku 2009
a § 66 trestního zákona z roku 1961). Pokud
tedy stěžovatelka činila kroky k nápravě po
zahájení státní kontroly, nemohla se tímto
způsobem zbavit odpovědnosti za správní
delikty. Jednou z podmínek účinné lítosti je
navíc dobrovolnost nápravy.
[204] Zdejší soud neshledal ani porušení
zásady předvídatelnosti a kontinuity správní-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
ho rozhodování, protože každý případ je třeba posuzovat individuálně ve vztahu ke konkrétním skutkovým okolnostem. Jak správně
podotkl městský soud, i pokud Komise pro
cenné papíry odňala v minulosti povolení obchodníka s cennými papíry pouze v případech, kdy obchodník způsobil škodu, nelze
se dovolávat legitimního očekávání, že za jiné
protiprávní jednání povolení odňato nebude.
Při posouzení závažnosti jednání a následném uložení sankce, žalovaná nevybočila ze
zákonem stanovených mezí. Neobstojí ani námitka, že se městský soud nezabýval posouzením výše uvedených zásad, městský soud
se vyjádřil k zásadě přiměřenosti i zásadě
předvídatelnosti (zejm. s. 30 a 31).
[205] Nejvyšší správní soud neshledal pochybení žalované ani v tom, že nepovažovala
za podstatnou otázku následků. Delikty uvedené v bodech (i), (ii) a (iii) výroku, které žalovaná posoudila jako nejzávažnější a za něž
uložila sankci, byly delikty ohrožující, u nichž
skutečné způsobení škody nebylo rozhodné
pro posouzení protiprávnosti ani uložení
sankce. Nejvyšší správní soud nesouhlasil se
stěžovatelkou, že samotné ohrožení řádného
fungování obchodníka s cennými papíry neodůvodňovalo uložení nejpřísnější sankce.
Zájem na řádném fungování obchodníka
s cennými papíry má zaručit ochranu jeho zákazníků v tak rizikovém prostředí jako je kapitálový trh, a to především s ohledem na
skutečnost, že mezi zákazníky obchodníka
s cennými papíry bývají také neprofesionálové. Řádné fungování bylo navíc ohroženo zásadním způsobem, protože dlouhodobě nefungovala ani jedna ze tří hlavních součástí
organizačního uspořádání stěžovatelky.
[206] Důvodná není ani námitka, že se žalovaná nezabývala způsobem spáchání deliktů. Žalovaná naopak podrobně u jednotlivých
deliktů popsala, v čem spatřovala protiprávní
jednání. Závažnost deliktů neodůvodnila
pouze poukazem na skutkovou podstatu, ale
konkrétně popsala jednotlivé skutky, v nichž
spatřovala protiprávnost. Stěžovatelka nedůvodně vytkla nepřezkoumatelnost také rozsudku městského soudu, protože se podle
stěžovatelky nevyjádřil k námitce neposouze-
Akciová společnost PROVENTUS Finance proti České národní bance o povolení k čin- nosti obchodníka s cennými papíry, o kasační stížnosti žalobkyně.