Řízení, v němž Ministerstvo spravedlnosti zrušilo povolení vykonávat činnost insolvenčního správce podle § 13 odst. 2 zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, není řízením o správním deliktu či trestním obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.).
[16] Při posouzení, zda lze zrušení povolení dle § 13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích chápat jako správní delikt či trestní obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, vycházel kasační soud z tzv. Engelova testu (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 6. 1976, Engel a ostatní proti Nizozemí, stížnosti č. 5100/71, č. 5101/71, č. 5102/71, č. 5354/72 a č. 5370/72).
[17] V prvním kroku soud zkoumal, zda je zrušení povolení insolvenčnímu správci jako delikt či trestní obvinění označeno.
[18] Zrušení povolení k činnosti insolvenčního správce není upraveno trestním právem v užším slova smyslu ani právem přestupkovým. Ustanovení § 13 zákona o insolvenčních správcích má nadpis „Zrušení povolení nebo zvláštního povolení“ a nachází se v hlavě druhé zákona zvané „Oprávnění vykonávat činnost insolvenčního správce“. Z uvedeného neplyne, že by zrušení povolení mělo sankční povahu; samotné znění § 13 odst. 2 uvedeného zákona nehovoří ani o trestu, deliktu či uložení sankce. Přestupky dle zákona o insolvenčních správcích jsou upraveny na jiném místě, konkrétně v jeho hlavě šesté. Ze systematického umístění § 13 plyne, že se o delikt nejedná. Dle prvního kritéria tedy zrušení povolení vykonávat činnost insolvenčního správce trestem není.
[19] V dalším kroku zkoumal Nejvyšší správní soud povahu „přečinu“.
[20] Klíčové z hlediska posuzování povahy zrušení povolení je skutečnost, že stěžovateli je odejmuto povolení k činnosti insolvenčního správce. Insolvenční správce není v insolvenčním řízení zástupcem dlužníka ani jednotlivých věřitelů, nýbrž má jako zvláštní subjekt insolvenčního řízení vůči těmto subjektům samostatné postavení (srov. nález ÚS ze dne 25. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 36/01, č. 403/2002 Sb.). Jeho ustavení sleduje veřejný účel spočívající v akceptaci omezeného veřejného zásahu do řešení majetkových vztahů, jež se dostaly do krizové situace, a v tomto směru mu zákon stanoví oprávnění, jejichž využití má povahu výkonu pravomocí (srov. nález ÚS ze dne 1. 7. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/10, č. 241/2010 Sb.). Stát pak zákonem umožnil provozovat tuto činnost za účelem zisku několika stovkám soukromých osob, které k tomu však musí získat povolení. Insolvenční správci tvoří malou skupinu osob, dle veřejně dostupné databáze Ministerstva spravedlnosti je insolvenčních správců méně než 500. Právě omezenost pořádkových či sankčních opatření jen na určitý úzký okruh osob je v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva významným signálem, že o trest ani trestní obvinění nejde (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 6. 2016, čj. 10 Ads 38/2016-41).
[21] Účelem regulace výkonu činnosti insolvenčního správce je obecný zájem na řádném průběhu insolvenčního řízení. Jak již bylo uvedeno, má insolvenční správce v řízení specifické postavení spojené s výkonem pravomocí, které nemůže vykonávat každý. Právě proto musí osoby pro výkon této činnosti získat povolení a splňovat podmínky dle § 6 či § 8 zákona o insolvenčních správcích, mezi které patří mimo jiné složení zkoušky insolvenčního správce. Existuje zde totiž významný veřejný zájem na řádnosti výkonu profese insolvenčního správce jakožto vysoce specializované činnosti, která má zásadní dosah do majetkové sféry dlužníka i jeho věřitelů (srov. Stanislav, A, Kozák, J. Zákon o insolvenčních správcích. Komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2016, k § 13 odst. 2).
[22] Ministerstvo spravedlnosti zruší dle § 13 odst. 1 zákona o insolvenčních správcích povolení insolvenčnímu správci, který nesplňuje některou z podmínek podle § 6 odst. 1 nebo podle § 8 odst. 1 téhož zákona, nebo zvláštní povolení insolvenčnímu správci, který nesplňuje některou z podmínek podle § 6 odst. 2 nebo podle § 8 odst. 2 téhož zákona. Opatření dle § 13 odst. 1 citovaného zákona je i dle stěžovatele nápravným prostředkem a nemá povahu trestu.
[23] Stejnou povahu má však i § 13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích, což z formálního hlediska plyne již z jeho systematického zařazení v zákoně. Materiálně pak nesleduje jako svůj primární cíl represi, ale ochranu účastníků insolvenčního řízení a jejich majetkových práv. Vždyť právě k tomu slouží institut udělování povolení; pokud by se stát po udělení povolení vzdal dohledu nad insolvenčními správci, zcela by na ochranu zájmů účastníků řízení rezignoval. Přitom insolvenční správce uplatňuje pravomoci, které by jako soukromá osoba neměl. Je zcela legitimní, že stát dohlíží na výkon svěřených pravomocí a dbá na to, aby při jejich uplatňování nebyly porušovány právní povinnosti. Stát i účastníci insolvenčního řízení mají zájem na tom, aby správce postupoval v souladu se zákonem. Pokud správce své povinnosti porušuje, je nejúčinnější ochranou zmíněných legitimních zájmů zbavit správce jeho pravomocí.
[24] Nejvyšší správní soud však nepopírá, že zrušení povolení insolvenčnímu správci má na jeho činnost zcela zásadní vliv. Z pohledu § 13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích však jde pouze o sekundární důsledek ochrany jiných zájmů. Zrušení povolení insolvenčnímu správci dle citovaného ustanovení není svou povahou dle druhého kritéria trestním přečinem.
[25] V třetím kroku se Nejvyšší správní soud zabýval povahou a závažností hrozící sankce.
[26] Zrušení povolení k určité činnosti není typicky trestněprávní sankcí, jakou jsou naopak například trest odnětí svobody či peněžité tresty. Přestože trestní zákoník v § 52 odst. 1 písm. g) upravuje trest zákazu činnosti, historicky vychází uvedené opatření z práva administrativního, dle kterého správní orgány udělují různá povolení, licence či koncese a dbají nad dodržováním jejich podmínek. Při neplnění podmínek je mohou zase odejmout, jak je běžné i v současném právu. Odnětí povolení nesleduje primárně represivní cíl, ale zájem na řádném vykonávání činnosti, ke které bylo povolení vydáno.
[27] K závažnosti opatření je nutné uvést, že efektivně zabraňuje stěžovateli ve výkonu činnosti, která byla zdrojem jeho obživy. To se na první pohled zdá být tvrdou sankcí, nicméně jejím účelem primárně není trestat správce, ale chránit jiné zájmy (srov. body [19] a [20] tohoto rozsudku). Samotná závažnost opatření pak nestačí k tomu, aby se ve věci jednalo o trestní obvinění.
[28] Obdobným opatřením, které také zasáhlo do zdroje obživy, se zabýval Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ze dne 7. 7. 1989 Tre Traktörer Aktiebolag proti Švédsku, stížnost č. 10873/84. Zde úřady odňaly stěžovatelce licenci k prodeji alkoholických nápojů, a to proto, že účetnictví prodejce bylo neúplné a různě upravované, což znemožňovalo kontrolu prodeje alkoholických nápojů. V důsledku odnětí licence došlo hned následující den k ukončení podnikání prodejce. Přesto Evropský soud pro lidská práva nedovodil, že by se jednalo o trestní obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jakkoliv nepopíral závažnost dopadů odnětí licence na stěžovatelku (bod 46 citovaného rozsudku).
[29] V nálezu ze dne 29. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 33/09, č. 332/2010 Sb., dospěl Ústavní soud ve věci soudců k závěru: „Ani třetí kritérium (povaha a závažnost sankce) Engelova testu naplněno není, byť právě jeho splnění je zpravidla s to ‚vtáhnout‘ disciplinární řízení do kategorie řízení o trestních obviněních. Za porušení povinností soudce totiž může být uložena pouze sankce měnící podmínky právního vztahu mezi soudcem a státem či tento právní vztah ukončující.“ Zrušení povolení dle § 13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích je svou povahou a závažností srovnatelné se zbavením funkce soudce. Po zbavení funkce nemůže soudce vykonávat soudní pravomoc, stejně tak po zrušení povolení nemůže insolvenční správce vykonávat mu svěřené pravomoci. Nedosahuje-li tedy zbavení funkce soudce intenzity nutné pro trestní sankci, nedosahuje jí ani zrušení povolení vykonávat činnost insolvenčního správce. Ani dle třetího kritéria Engelova testu nejde ve věci o trestní obvinění dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
[30] Stěžovateli lze však dát za pravdu, že nyní projednávaná věc se částečně liší od věcí posuzovaných Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 10 Ads 38/2016 a 8 Ads 207/2017, na které odkázal městský soud. V uvedených věcech šlo o odnětí povolení ke zprostředkování zaměstnání z důvodu opakovaného neplnění oznamovací povinnosti dle § 59 odst. 2 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Zásadní rozdíl spočívá dle stěžovatele v tom, že správní orgán nemá při výkonu dohledového opatření dle zákona o zaměstnanosti k dispozici žádné správní uvážení, zatímco dle zákona o insolvenčních správcích správní orgán povolení zrušit pouze „může“ a zároveň má diskreci k posouzení splnění podmínek dle § 13 odst. 2 uvedeného zákona.
[31] Diskrece správního orgánu se dle výslovného znění § 13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích týká možnosti zrušit povolení k výkonu činnosti při splnění zákonných podmínek. Správní uvážení však nic nemění na povaze uplatňovaného institutu. Pouze zakládá žalovanému možnost jej uplatnit či neuplatnit a případně odstranit přílišnou tvrdost jeho automatické aplikace v konkrétní věci. Vázaná diskrece správního orgánu není v rozporu se zásadami právního státu, ale rozhodnutí správního orgánu musí být odůvodněné a přesvědčivé. V nyní projednávané věci tomuto požadavku správní orgány dostály, přičemž přihlédly rovněž k vhodnosti, potřebnosti a přiměřenosti ukládaného opatření.
[32] Zrušení povolení vykonávat činnost insolvenčního správce nepodléhá zcela libovůli žalovaného, jak naznačuje stěžovatel. Samotné znění § 13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích mu staví hranice. Obsahuje neurčité právní pojmy, které musí správní orgán vyložit, a odůvodnit jejich aplikaci. Žalovaný tedy nemá možnost libovolně zrušit povolení bez naplnění podmínek § 13 odst. 2 citovaného zákona. Povinnost odůvodněné aplikace v projednávané věci správní orgány splnily, protože ve svých rozhodnutích jednání stěžovatele podrobně popsaly a zdůvodnily, proč je považují za závažné a opakované porušování povinností. Stejně tak učinil městský soud.
[33] Výklad stěžovatele by vedl k absurdním závěrům. Pokud by totiž byl stěžovatel postižen za odpovídající přestupek (§ 36b zákona o insolvenčních správcích), nemohlo by mu již nikdy být odňato povolení dle § 13 odst. 2 téhož zákona, neboť by se muselo jednat o dvojí trestání za tentýž skutek. Zákon je však koncipován jinak, jak plyne z jeho systematiky a předcházejících úvah Nejvyššího správního soudu, a umožňuje jednak potrestat držitele povolení za správní delikt, jednak zrušit toto povolení.
[34] Na okraj Nejvyšší správní soud poznamená, že rozsudek ze dne 26. 7. 2018, čj. 7 As 208/2018-71, na které stěžovatel odkazoval v žalobě, konkrétně na body 25 a 29, závěr o trestní povaze zrušení povolení neobsahuje. V rozsudku nikde není zrušení výslovně označeno za sankci ani z něj takovýto závěr neplyne. Nejvyšší správní soud se pouze v bodě 29 k námitce stěžovatele zabýval judikaturou týkající se likvidačního charakteru sankce, sám však hovoří o „uloženém opatření“.
[35] Nejvyšší správní soud uzavírá, že zrušení povolení insolvenčního správce dle § 13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích není správním deliktem či trestním obviněním ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. (…)