8 As 137/2022- 67 - text
8 As 137/2022-71
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Petra Mikeše a Milana Podhrázkého v právní věci žalobce: Ing. O. G., zastoupený advokátem Mgr. Martinem Buchtou, advokátem sídlem Václavské náměstí 846/1, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, za účasti osoby zúčastněné na řízení: obec Nepřevázka, sídlem Nepřevázka 49, Nepřevázka, zastoupená JUDr. Drahomírou Janebovou Kubisovou, advokátkou sídlem Olbrachtova 599/8, Mladá Boleslav, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 11. 2020, čj. 152563/2020/KUSK, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2022, čj. 54 A 1/2021-85,
I. Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2022, čj. 54 A 1/2021-85, se ruší.
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 11. 2020, čj. 152563/2020/KUSK, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační stížnosti ve výši 32 684 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Martina Buchty, advokáta.
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[1] Usnesením ze 17. 7. 2020 zastavil Magistrát města Mladá Boleslav, jako příslušný stavební úřad (dále jen „stavební úřad“), řízení o vydání společného povolení pro stavbu rodinného domu v katastrálním území obce Nepřevázka. Toto řízení stavební úřad zastavil proto, že žalobce nedoložil ke své žádosti požadované podklady. Šlo jednak o souhlas s vedením plynovodní přípojky přes sousední pozemek, který je majetkem obce a na kterém se nachází veřejná komunikace. Dále pak šlo o souhlas s napojením pozemku žalobce na veřejnou komunikaci, stanovisko Policie České republiky k napojení pozemku na veřejnou komunikaci, stanovisko ohledně připojení rodinného domu k plynovodní a také k elektrické distribuční soustavě.
[2] Proti tomuto usnesení podal žalobce odvolání, které žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl a usnesení stavebního úřadu potvrdil. Proti rozhodnutí žalovaného se žalobce bránil žalobou podanou ke Krajskému soudu v Praze.
[3] Krajský soud žalobu zamítl. Zastavení řízení podle krajského soudu obstálo díky tomu, že žalobce nedoložil ke své žádosti souhlas obce, která jako vlastník sousedního pozemku nesouhlasila s tím, aby tímto pozemkem bylo vedeno připojení pozemku žalobce k plynovodní soustavě. Žalobce totiž v tomto případě musel doložit souhlas vlastníka cizího pozemku podle § 184a odst. 1 ve spojení s § 94l odst. 2 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Obec tímto nesouhlasem realizovala své vlastnické právo, přičemž žalobce nemá nijak garantováno právo stavět na cizím pozemku bez souhlasu jeho vlastníka. Stavebnímu úřadu nepříslušelo, aby hodnotil podmínky kladené obcí ve vztahu k veřejnému zájmu. Krajský soud dodal, že žalobce se mohl pokusit nahradit souhlas obce rozsudkem soudu v civilním řízení či případně zřízením služebnosti ve vyvlastňovacím řízení podle § 170 odst. 2 stavebního zákona pro účely řádného užívání stavby. Žádné z těchto rozhodnutí však žalobce nepředložil a ani neinicioval řízení k vydání takového rozhodnutí.
[4] Ve vztahu k ostatním požadovaným podkladům krajský soud naopak konstatoval, že jejich nedodání žalobcem nezaložilo důvod pro zastavení společného řízení. K souhlasu s napojením pozemku na veřejnou komunikaci krajský soud uvedl, že žalobce nebyl povinen doložit stanovisko vlastníka veřejné dopravní infrastruktury podle § 10 odst. 4 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Jednalo se totiž o účelovou komunikaci, přičemž na tento typ pozemní komunikace se toto ustanovení neaplikuje. Žalobce tak byl povinen doložit pouze souhlas vlastníka veřejné dopravní infrastruktury podle § 94l odst. 2 písm. d) stavebního zákona, což také učinil.
[5] Ke stanovisku Policie České republiky krajský soud dovodil, že jelikož se v tomto případě jedná o napojení na účelovou komunikaci, chybí Policii České republiky zákonné zmocnění k vydání závazného stanoviska. Tato stanoviska jsou vydávána pouze pro účely ostatních typů komunikací (§ 10 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích). Napojení účelovou komunikaci přitom nevyžaduje ani povolení silničního správního úřadu.
[5] Ke stanovisku Policie České republiky krajský soud dovodil, že jelikož se v tomto případě jedná o napojení na účelovou komunikaci, chybí Policii České republiky zákonné zmocnění k vydání závazného stanoviska. Tato stanoviska jsou vydávána pouze pro účely ostatních typů komunikací (§ 10 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích). Napojení účelovou komunikaci přitom nevyžaduje ani povolení silničního správního úřadu.
[6] Dále krajský soud k souhlasu provozovatele elektrické distribuční soustavy uvedl, že i smlouva o smlouvě budoucí, v níž se provozovatel jasně zavazuje napojit rodinný dům na distribuční soustavu, může být pro stavební úřad dostatečným podkladem. Taková smlouva totiž zakládá vyvratitelnou domněnku, že stavební záměr bude realizován tak, jak je v této smlouvě uvedeno. Stavební úřad tak může smlouvu o smlouvě budoucí zhodnotit pouze po té stránce, zdali závazek z ní vzešlý bude splňovat požadavky příslušných stavebních předpisů. Správní orgány zároveň přehlédly kladné stanovisko provozovatele elektrické distribuční soustavy, jehož účinnost nebyla časově limitována. Ke stanovisku o připojení stavby k plynovodní soustavě stavební úřad uvedl, že již není aktuální. Žalovaný však tento závěr korigoval konstatováním, že se jednalo o chybu v psaní, takže byl i nadále chápán jako aktuální, a proto se krajský soud touto otázkou dále nezabýval.
[7] Závěrem se krajský soud vyjádřil k námitce ohledně chybějících razítek a podpisů na částech dokumentace pro vydání společného povolení (dále jen „dokumentace“). Vzhledem k tomu, že žalobce je sám autorizovaný technik, který tuto dokumentaci vypracoval, mohl stavební úřad žalobce neformálně vyzvat k jejich doplnění. Zároveň se nejednalo o vady takové intenzity, že by kvůli nim nebylo možné v řízení pokračovat. Krajský soud uzavřel svůj rozsudek vypořádáním se s námitkou legitimního očekávání. Podle krajského soudu ze stavebního zákona nelze dovodit legitimní očekávání žalobce, že v průběhu společného řízení nedojde ke změně územně plánovací dokumentace anebo že k této změně nebude stavební úřad povinen přihlížet.
II. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného a vyjádření OZNŘ
[8] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost. V této stížnosti konstatuje, že krajský soud vůbec nevzal v potaz, že jde-li o stavbu, pro níž je stanoven vyvlastňovací účel, je stavební zákon mírnější co se požadavku na souhlas vlastníka cizího pozemku týče. Dle § 184a odst. 3 stavebního zákona se v takovém případě tento souhlas nedokládá, přičemž postačuje pouhá teoretická možnost vyvlastnění. Stavební úřad si tedy sám měl o této otázce učinit úsudek.
[8] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost. V této stížnosti konstatuje, že krajský soud vůbec nevzal v potaz, že jde-li o stavbu, pro níž je stanoven vyvlastňovací účel, je stavební zákon mírnější co se požadavku na souhlas vlastníka cizího pozemku týče. Dle § 184a odst. 3 stavebního zákona se v takovém případě tento souhlas nedokládá, přičemž postačuje pouhá teoretická možnost vyvlastnění. Stavební úřad si tedy sám měl o této otázce učinit úsudek.
[9] Dle § 170 odst. 2 stavebního zákona je možné přistoupit k vyvlastnění, pokud se má vytvořit nezbytný přístup, příjezd či možnost řádného užívání pozemku či stavby. Dle judikatury je v takovém případě dán veřejný zájem pro vyvlastnění (rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích z 20. 5. 1998, sp. zn. 10 Ca 65/98, či rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové z 31. 10. 2000, čj. 31 Ca 82/2000-51). Krajský soud se sice zabýval možností vyvlastnění, nicméně nesprávně, jelikož stěžovatel měl dle krajského soudu nejprve zahájit vyvlastňovací řízení a jeho výsledek předložit jako podklad stavebnímu úřadu. V praxi se tak děje opačně, kdy stavební úřady předběžně posuzují teoretickou možnost vyvlastnění a teprve společné rozhodnutí by mohlo být podkladem pro vyvlastnění. Krajský soud tak i nesprávně učinil závěr, že neexistence souhlasu obce postačovala k zastavení společného řízení.
[10] Pokud by nedocházelo k nezákonnému postupu ve vztahu k ostatním podkladům (body [4] až [6] tohoto rozsudku), tak by stěžovatel vyřešil neexistenci souhlasu obce s vedením plynovodního potrubí změnou dokumentace. Stavba by v takovém případě nebyla k plynovodní soustavě připojena a vytápění by bylo řešeno jiným způsobem.
[11] Závěrem stěžovatel namítá, že vůbec nebyl seznámen se dvěma sděleními obce, které měly být součástí správního spisu a ze kterých vyplývá její zamítnutí napojení pozemku stěžovatele na komunikaci ve vlastnictví obce (první sdělení je z 22. 8. 2018). O těchto dokumentech se stěžovatel dozvěděl až z rozsudku krajského soudu. Ve skutečnosti dne 27. 7. 2018 požádal stěžovatel o souhlas s vybudováním studny a plynovodní přípojky. Zatímco studna povolena byla, plynovodní přípojka ne. Vzápětí, sdělením z 22. 8. 2018, měla obec sdělit stavebnímu úřadu, že žádné souhlasy v dané lokalitě vydávat nebude, přičemž toto sdělení se stalo předmětem interní komunikace, o které se stěžovatel nemohl dozvědět. Dne 10. 9. 2018 požádal stěžovatel o vydání společného povolení, nicméně ani poté nebyl na existenci tohoto sdělení upozorněn. Pokud by stěžovatel o tomto sdělení věděl, tak by svůj stavební záměr již od počátku plánoval tak, aby se obešel bez plynovodní přípojky.
[12] Při rozhodování o souhlasu s vybudováním plynovodních přípojek je navíc postupováno účelově a netransparentně. V rozporu se sdělením obce totiž byla zřízena plynovodní přípojka pro jiný rodinný dům, která vede přes právě přes sousední pozemek ve vlastnictví obce.
Vyjádření žalovaného
[12] Při rozhodování o souhlasu s vybudováním plynovodních přípojek je navíc postupováno účelově a netransparentně. V rozporu se sdělením obce totiž byla zřízena plynovodní přípojka pro jiný rodinný dům, která vede přes právě přes sousední pozemek ve vlastnictví obce.
Vyjádření žalovaného
[13] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že v případě stěžovatele nebyl naplněn účel, který by opodstatňoval vyvlastnění. Plynovodní přípojka k rodinnému domu není veřejně prospěšnou stavbou [§ 170 odst. 1 písm. a) stavebního zákona]. Plynovodní přípojka není ani nezbytnou stavbou k tomu, aby bylo zajištěno řádné užívání rodinného domu, jelikož takový dům zatím na pozemku stěžovatel nestojí. Plynovodní přípojka též nezajistí přístup či příjezd k pozemku či stavbě (§ 170 odst. 2 stavebního zákona). Pozemek stěžovatele sousedí s veřejnou účelovou komunikací, a proto má na tento pozemek zajištěný přístup. Stěžovatelem uváděná judikatura není přiléhavá, jelikož stěžovatel neztratil předchozí přístup ke svému pozemku. V citovaných rozsudcích se soudy zabývaly mnohem závažnějšími případy.
[14] Ustanovení § 184a odst. 3 stavebního zákona nelze aplikovat na všechny žádosti o umístění a povolení stavby. Skutečnost, že pozemek stěžovatele je pozemkem stavebním, ještě nezakládá nárok stěžovatele na povolení jeho záměru. Stavební úřad nemohl společné řízení přerušit z důvodu možnosti vyvlastnění sousedního pozemku, přičemž pokud tuto možnost stěžovatel shledával, měl ji uplatnit již ve správním řízení či o vyvlastnění požádat. Stavební úřad nebyl povinen zahájit z moci úřední vyvlastňovací řízení. Tyto námitky uplatňuje stěžovatel až v řízení o kasační stížnosti.
[15] Jestliže stěžovatel namítá, že jeho dům může být vytápěn i jinak než plynem, tak se zjevně nejedná o nezbytný případ, kdy by účelu vyvlastnění nešlo dosáhnout jinak. Stěžovatel žádný veřejný zájem, nutný k vyvlastnění, netvrdil ani neprokazoval. Naopak obec dala najevo zřetelný zájem, aby její pozemek s účelovou komunikací zůstal nezatížen stavební činností, jelikož by tato komunikace měla sloužit k obsloužení nově plánovaných stavebních pozemků.
[16] Argument o tom, že se stěžovatel vůbec nedozvěděl o sdělení obce, považuje žalovaný za zástupný. Pokud by žalobce získal souhlas s umístěním plynovodní přípojky, tak by jej stavebnímu úřadu jistě předložil. Žádným takovým souhlasem nicméně stěžovatel nedisponoval. Zároveň argument, že jinému stavebnímu záměru bylo povoleno vybudování plynovodní přípojky, uplatňuje stěžovatel až v řízení o kasační stížnosti.
Vyjádření OZNŘ
[17] Obec ve svém vyjádření ke kasační stížnosti konstatovala, že nevyslovením souhlasu se stavbou plynovodní přípojky realizovala obec své vlastnické právo. Stěžovatel nemá právo stavět na cizím pozemku bez souhlasu jeho vlastníka. V daném případě nejsou naplněny předpoklady pro vyvlastnění, jelikož stěžovatel stále má zajištěn přístup k tomuto pozemku. V jím citované judikatuře ztratili vlastníci pozemků přístup k nim bez vlastního přičinění, což však není případ stěžovatele.
[17] Obec ve svém vyjádření ke kasační stížnosti konstatovala, že nevyslovením souhlasu se stavbou plynovodní přípojky realizovala obec své vlastnické právo. Stěžovatel nemá právo stavět na cizím pozemku bez souhlasu jeho vlastníka. V daném případě nejsou naplněny předpoklady pro vyvlastnění, jelikož stěžovatel stále má zajištěn přístup k tomuto pozemku. V jím citované judikatuře ztratili vlastníci pozemků přístup k nim bez vlastního přičinění, což však není případ stěžovatele.
[18] Je pravdou, že obec žádala stěžovatel o převedení části jeho pozemku do vlastnictví obce. Tuto plochu obec potřebuje k vybudování komunikace, která by obsluhovala plánovanou rozvojovou lokalitu. Obec tedy jednala komplexně v zájmu všech občanů, nikoliv pouze z hlediska jednotlivce, v čemž jí stěžovatel nevyšel vstříc a dohodu s ní neuzavřel.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[19] Kasační stížnost je důvodná.
[20] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda byl stěžovatel povinen předložit stavebnímu úřadu souhlas obce, jako vlastníka sousedního pozemku, se stavbou plynovodní přípojky na jejím pozemku.
[21] Stavební zákon v ustanovení § 184a odst. 1 větě první uvádí, že není-li žadatel vlastníkem pozemku nebo stavby a není-li oprávněn ze služebnosti nebo z práva stavby požadovaný stavební záměr nebo opatření uskutečnit, dokládá souhlas vlastníka pozemku nebo stavby. Dále v odstavci třetím dodává, že souhlas se nedokládá, je-li pro získání potřebných práv k pozemku nebo stavbě pro požadovaný stavební záměr nebo opatření stanoven účel vyvlastnění zákonem. Situace, ve kterých lze podle stavebního zákona omezit nebo odejmout práva k pozemkům a stavbám, určuje § 170 stavebního zákona. Konkrétně v jeho odstavci druhém stanoví, že právo k pozemku nebo stavbě lze odejmout nebo omezit též k vytvoření podmínek pro nezbytný přístup, řádné užívání stavby nebo příjezd k pozemku nebo stavbě.
[22] Judikatura dovodila, že stavební úřad je povinen zkoumat, zda jsou v daném případě naplněny podmínky pro vyvlastnění sousedního pozemku. Konkrétně „pro účely územního řízení a aplikace § 86 odst. 3 část věty za středníkem stavebního zákona je tak pouze třeba posoudit předběžnou otázku, zda teoreticky lze pozemek, k němuž žadatel nemá majetkoprávní titul ani souhlas vlastníka, vyvlastnit. O takové předběžné otázce si přitom stavební úřad v územním řízení může v souladu s § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu sám učinit úsudek, čímž ovšem není nikterak předjímán výsledek případného vyvlastňovacího řízení. V otázce předběžného posouzení, zda lze pozemek nebo stavbu vyvlastnit, je pro stavební úřad v územním řízení rozhodné zejména znění § 170 stavebního zákona a zde uvedené účely, pro které lze k vyvlastnění přistoupit“ (rozsudek NSS z 26. 7. 2016, čj. 2 As 21/2016-83, bod 33 anebo rozsudek NSS z 22. 3. 2017, čj. 6 As 231/2016-40, bod 21).
[23] Stěžovatel namítá, že správní orgány měly posoudit možnost vyvlastnění pozemku obce, přičemž v takovém případě by nebylo nutno předložit souhlas obce se stavbou plynovodní přípojky na tomto jejím pozemku. Nutno dodat, že názor, že povolení mohlo být vydáno i bez souhlasu obce, vyjádřil stěžovatel v obecné rovině již ve svém odvolání [poslední dva odstavce na straně 2, bod I) odvolání]. Je sice pravdou, že tuto svoji výtku po právní stránce přesně nekvalifikoval, nelze však přehlédnout, že žádnou přesnou právní úvahu k této otázce neučinil ani stavební úřad.
[24] Stavební úřad ve výzvě k doplnění žádosti (z 8. 10. 2018, čj. 58004/2018/SÚ/SIVA) a také v usnesení o zastavení řízení (z 17. 7. 2020, čj. 100064/2020/SÚ/SIVA) sice požadoval předložit mj. souhlas obce se stavbou plynovodní přípojky, neuvedl však již z jakého důvodu a podle jakého ustanovení stavebního zákona tuto přílohu požaduje (tedy že má jít o souhlas vlastníka se stavbou plynovodní přípojky podle § 184a stavebního zákona). Lze tedy mít pochopení pro obecnější odvolací námitku stěžovatele.
[24] Stavební úřad ve výzvě k doplnění žádosti (z 8. 10. 2018, čj. 58004/2018/SÚ/SIVA) a také v usnesení o zastavení řízení (z 17. 7. 2020, čj. 100064/2020/SÚ/SIVA) sice požadoval předložit mj. souhlas obce se stavbou plynovodní přípojky, neuvedl však již z jakého důvodu a podle jakého ustanovení stavebního zákona tuto přílohu požaduje (tedy že má jít o souhlas vlastníka se stavbou plynovodní přípojky podle § 184a stavebního zákona). Lze tedy mít pochopení pro obecnější odvolací námitku stěžovatele.
[25] Stěžovatel ve svém odvolání uvedl, že „se nejedná o stanoviska závazná a úřad tak mohl rozhodnout i bez jejich doložení. (…) Úřadu navíc nic nebránilo, aby stavební povolení k žádosti žadatele vydal, protože ani jedno z chybějících stanovisek není závazného charakteru (…).“ Jako stanoviska zmiňovaná stěžovatelem bylo třeba v tomto sporu chápat jednak souhlas obce se zřízením sjezdu z místní komunikace vedoucí po sousedním pozemku a také její souhlas z pozice vlastníka sousedního pozemku pro stavbu plynovodní přípojky. Žalovaný na straně 8 svého rozhodnutí sice zmínil, že „nedostatek žádosti ve formě chybějících stanovisek obce Nepřevázka považuje odvolací správní orgán na rozdíl od odvolatele za závažný.“ Dále se však žalovaný zaobíral pouze otázkou připojení pozemku stěžovatele k vedlejší komunikaci. K otázce souhlasu se stavbou plynovodní přípojky, jako dalšího „stanoviska“, se ale ve svém rozhodnutí vůbec nevyjádřil, natož aby vysvětlil, proč není na místě aplikace § 184a odst. 3 stavebního zákona, a je tedy třeba trvat na předložení souhlasu obce. Pokud tyto úvahy žalovaný uvedl ve vyjádření ke kasační stížnosti (body [13] a [14] tohoto rozsudku), nelze se jimi nyní věcně zabývat. Úvahy, kterými se správní orgán řídí, musí být uvedeny již v odůvodnění jeho rozhodnutí (§ 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). „Funkcí odůvodnění správního rozhodnutí je zejména doložit správnost a nepochybně i zákonnost postupu správního orgánu, jakož i vydaného rozhodnutí, jehož jedna z nejdůležitějších vlastností je přesvědčivost. V odůvodnění správního rozhodnutí je nutno uvést: (i) důvody výroku rozhodnutí, (ii) podklady pro jeho vydání, (iii) úvahy, kterými se správní orgán řídil při hodnocení podkladů pro rozhodnutí a při výkladu právních předpisů a (iv) informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků řízení a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí“ (rozsudek NSS ze dne 23. 7. 2009, čj. 9 As 71/2008-109). Rozhodnutí žalovaného je v tomto rozsahu nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
[25] Stěžovatel ve svém odvolání uvedl, že „se nejedná o stanoviska závazná a úřad tak mohl rozhodnout i bez jejich doložení. (…) Úřadu navíc nic nebránilo, aby stavební povolení k žádosti žadatele vydal, protože ani jedno z chybějících stanovisek není závazného charakteru (…).“ Jako stanoviska zmiňovaná stěžovatelem bylo třeba v tomto sporu chápat jednak souhlas obce se zřízením sjezdu z místní komunikace vedoucí po sousedním pozemku a také její souhlas z pozice vlastníka sousedního pozemku pro stavbu plynovodní přípojky. Žalovaný na straně 8 svého rozhodnutí sice zmínil, že „nedostatek žádosti ve formě chybějících stanovisek obce Nepřevázka považuje odvolací správní orgán na rozdíl od odvolatele za závažný.“ Dále se však žalovaný zaobíral pouze otázkou připojení pozemku stěžovatele k vedlejší komunikaci. K otázce souhlasu se stavbou plynovodní přípojky, jako dalšího „stanoviska“, se ale ve svém rozhodnutí vůbec nevyjádřil, natož aby vysvětlil, proč není na místě aplikace § 184a odst. 3 stavebního zákona, a je tedy třeba trvat na předložení souhlasu obce. Pokud tyto úvahy žalovaný uvedl ve vyjádření ke kasační stížnosti (body [13] a [14] tohoto rozsudku), nelze se jimi nyní věcně zabývat. Úvahy, kterými se správní orgán řídí, musí být uvedeny již v odůvodnění jeho rozhodnutí (§ 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). „Funkcí odůvodnění správního rozhodnutí je zejména doložit správnost a nepochybně i zákonnost postupu správního orgánu, jakož i vydaného rozhodnutí, jehož jedna z nejdůležitějších vlastností je přesvědčivost. V odůvodnění správního rozhodnutí je nutno uvést: (i) důvody výroku rozhodnutí, (ii) podklady pro jeho vydání, (iii) úvahy, kterými se správní orgán řídil při hodnocení podkladů pro rozhodnutí a při výkladu právních předpisů a (iv) informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků řízení a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí“ (rozsudek NSS ze dne 23. 7. 2009, čj. 9 As 71/2008-109). Rozhodnutí žalovaného je v tomto rozsahu nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
[26] Nepřezkoumatelnost ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je jednou z vad, u nichž Nejvyšší správní soud není podle § 109 odst. 4 s. ř. s. při přezkumu napadeného rozsudku vázán důvody uplatněnými v kasační stížnosti. K nepřezkoumatelnosti je tak Nejvyšší správní soud povinen přihlédnout z úřední povinnosti, i bez uplatnění odpovídající kasační námitky. Posouzení nepřezkoumatelnosti je zároveň logicky obecně krokem, který předchází posouzení námitek věcného charakteru, například tvrzenému nesprávnému hmotněprávnímu posouzení (viz např. rozsudek NSS z 17. 5. 2017, čj. 7 Ads 284/2016-39, bod 18). „Má-li být soudní (správní) rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal správní soud (správní orgán) za rozhodný a jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování těchto skutečností. Uvedené musí nalézt svůj odraz v odůvodnění dotčeného rozhodnutí“ (rozsudek NSS z 6. 2. 2020, čj. 5 Afs 344/2019-30, bod 16).
[26] Nepřezkoumatelnost ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je jednou z vad, u nichž Nejvyšší správní soud není podle § 109 odst. 4 s. ř. s. při přezkumu napadeného rozsudku vázán důvody uplatněnými v kasační stížnosti. K nepřezkoumatelnosti je tak Nejvyšší správní soud povinen přihlédnout z úřední povinnosti, i bez uplatnění odpovídající kasační námitky. Posouzení nepřezkoumatelnosti je zároveň logicky obecně krokem, který předchází posouzení námitek věcného charakteru, například tvrzenému nesprávnému hmotněprávnímu posouzení (viz např. rozsudek NSS z 17. 5. 2017, čj. 7 Ads 284/2016-39, bod 18). „Má-li být soudní (správní) rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal správní soud (správní orgán) za rozhodný a jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování těchto skutečností. Uvedené musí nalézt svůj odraz v odůvodnění dotčeného rozhodnutí“ (rozsudek NSS z 6. 2. 2020, čj. 5 Afs 344/2019-30, bod 16).
[27] Na základě výše uvedeného musí Nejvyšší správní soud konstatovat, že krajský soud pochybil, jestliže se nepřezkoumatelným správním rozhodnutím zabýval meritorně. Platí totiž, že „přezkoumá-li krajský soud správní rozhodnutí, které pro chybějící odůvodnění není přezkoumání vůbec způsobilé, zatíží nepřezkoumatelností i svůj vlastní rozsudek“ (rozsudek NSS z 13. 6. 2007, čj. 5 Afs 115/2006-91). Rozsudek krajského soudu je proto v tomto rozsahu také zatížen nepřezkoumatelností. Krajský soud si byl vědom teoretické možnosti vyvlastnění, neboť bodě 74 rozsudku uvedl, že „s přihlédnutím k povaze stavby zamýšlené na jejím pozemku (přípojka plynu) sice nelze úplně vyloučit, že by se žalobce mohl za určitých okolností úspěšně domoci nahrazení souhlasu obce rozsudkem soudu (…) či nahradit souhlas obce zřízením služebnosti ve vyvlastňovacím řízení“. Dále se však již pominul, že se v tomto případě touto možností měly primárně zabývat správní orgány.
[28] Poskytnout úvahu k možnosti použití § 184a odst. 3 stavebního zákona, tedy učinit předběžný závěr, zda je pro získání potřebných práv k pozemku pro požadovaný stavební záměr stanoven účel vyvlastnění, je úkolem pro správní orgány. Nejvyšší správní soud tak tímto nijak nepředjímá, zdali je v tomto případě dán důvod pro vyvlastnění. Soudní přezkum správních rozhodnutí je postaven na kasačním principu, tj. správní soudy nejsou oprávněny rozhodovat za správní orgán, nýbrž jsou oprávněny jeho rozhodnutí toliko přezkoumávat (rozsudek NSS z 19. 5. 2009, čj. 1 Azs 20/2009-68).
[29] Námitkou, že pokud by nedocházelo k nezákonnému postupu vůči ostatním požadovaným podkladům (bod [4] tohoto rozsudku), tak by stěžovatel vyřešil nesouhlas obce s vedením plynovodního potrubí změnou dokumentace, se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat. Jde pouze o obecné a hypotetické konstatování, které nijak nepolemizuje se závěry krajského soudu. Stěžovatel totiž v kasační stížnosti zásadně musí reagovat na argumentaci krajského soudu a uvádět, z jakých důvodů jsou závěry, které krajský soud v napadeném rozhodnutí uvedl, nesprávné. Tato námitka je proto nepřípustná.
[29] Námitkou, že pokud by nedocházelo k nezákonnému postupu vůči ostatním požadovaným podkladům (bod [4] tohoto rozsudku), tak by stěžovatel vyřešil nesouhlas obce s vedením plynovodního potrubí změnou dokumentace, se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat. Jde pouze o obecné a hypotetické konstatování, které nijak nepolemizuje se závěry krajského soudu. Stěžovatel totiž v kasační stížnosti zásadně musí reagovat na argumentaci krajského soudu a uvádět, z jakých důvodů jsou závěry, které krajský soud v napadeném rozhodnutí uvedl, nesprávné. Tato námitka je proto nepřípustná.
[30] Stěžovatel dále namítá, že se nedozvěděl o plánech obce zdržet se v dané lokalitě stavební činnosti, aby mohla připravit toto území pro zřízení nové místní komunikace (body [11] a [16] tohoto rozsudku). Pokud by stěžovatel o těchto plánech obce věděl, tak by upravil dokumentaci rodinného domu tak, aby se obešel bez plynovodní přípojky. Nejvyšší správní soud k této námitce uvádí, jelikož tyto podklady (dvě oznámení obce stavební úřadu z 22. 8. 2018 a 15. 3. 2019) byly součástí správního spisu, tak stěžovatel měl možnost se s těmito podklady seznámit (§ 38 odst. 1 správního řádu). Nejvyšší správní soud proto považuje tuto námitku za nedůvodnou.
[31] Závěrem se Nejvyšší správní soud zaobíral námitkou, že v případě jiného, avšak místně blízkého, stavebního záměru bylo umístění plynovodní přípojky na pozemek obce odsouhlaseno. Nejvyšší správní soud považuje tuto námitku za nepřípustnou, jelikož stěžovatel ji v řízení před krajským soudem neuvedl, ačkoliv ji uvést mohl (usnesení NSS z 26. května 2021, čj. 8 Afs 278/2019-45, bod 12). Stěžovatel sice v žalobě odvozoval své legitimní očekávání na základě realizace jiného nedalekého stavebního záměru, nicméně tímto očekáváním argumentoval ve vztahu k připojení stavby na sousední komunikaci, nikoliv připojení stavby k plynovodní soustavě.
IV. Závěr a náklady řízení
[32] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto rozsudek krajského soudu zrušil (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a již v řízení před krajským soudem byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může sám rozhodnout i o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. S ohledem na zrušující důvody by krajský soud v souladu s vysloveným závazným právním názorem a charakterem vytýkaných vad neměl jinou možnost než žalobou napadené rozhodnutí zrušit. Nejvyšší správní soud proto zrušil také rozhodnutí žalovaného. Podle § 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 1 a 4 s. ř. s. pak vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. V něm bude žalovaný vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku [§ 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 5 s. ř. s.]. V řízení tedy řádně odůvodní, zda a z jakého důvodu musí trvat na předložení souhlasu vlastníka sousedního pozemku, respektive zda ve věci spatřuje důvod pro vyvlastnění tohoto sousedního pozemku či nikoli.
[32] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto rozsudek krajského soudu zrušil (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a již v řízení před krajským soudem byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může sám rozhodnout i o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. S ohledem na zrušující důvody by krajský soud v souladu s vysloveným závazným právním názorem a charakterem vytýkaných vad neměl jinou možnost než žalobou napadené rozhodnutí zrušit. Nejvyšší správní soud proto zrušil také rozhodnutí žalovaného. Podle § 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 1 a 4 s. ř. s. pak vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. V něm bude žalovaný vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku [§ 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 5 s. ř. s.]. V řízení tedy řádně odůvodní, zda a z jakého důvodu musí trvat na předložení souhlasu vlastníka sousedního pozemku, respektive zda ve věci spatřuje důvod pro vyvlastnění tohoto sousedního pozemku či nikoli.
[33] V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a současně zrušil i rozhodnutí správního orgánu dle § 110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§ 110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Při rozhodování o náhradě nákladů řízení vychází soudní řád správní z celkového úspěchu ve věci (§ 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s.). Stěžovatel tak má právo na náhradu nákladů v plné výši, neboť ve věci měl úspěch.
[34] Náklady řízení o žalobě tvoří zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč a odměna advokáta. Ta zahrnuje čtyři úkony právní služby spočívající v přípravě a převzetí zastoupení a v sepsání žaloby, repliky k vyjádření žalovaného a účasti na jednání před krajským soudem dne 25. 5. 2022 v délce 73 minut [§ 11 odst. 1 písm. a), d), g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], a činí v dané věci 4 x 3 100 Kč [§ 7 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], a paušální částku ve výši 300 Kč za každý úkon právní služby (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu), tedy 4 x 300 Kč. Zástupci stěžovatele tak náleží odměna a náhrada hotových výdajů ve výši 13 600 Kč. Jelikož zástupce stěžovatele je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se tato částka o 21% sazbu této daně, tj. o 2 856 Kč. Náklady řízení před krajským soudem tedy celkem představovaly 19 456 Kč.
[34] Náklady řízení o žalobě tvoří zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč a odměna advokáta. Ta zahrnuje čtyři úkony právní služby spočívající v přípravě a převzetí zastoupení a v sepsání žaloby, repliky k vyjádření žalovaného a účasti na jednání před krajským soudem dne 25. 5. 2022 v délce 73 minut [§ 11 odst. 1 písm. a), d), g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], a činí v dané věci 4 x 3 100 Kč [§ 7 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], a paušální částku ve výši 300 Kč za každý úkon právní služby (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu), tedy 4 x 300 Kč. Zástupci stěžovatele tak náleží odměna a náhrada hotových výdajů ve výši 13 600 Kč. Jelikož zástupce stěžovatele je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se tato částka o 21% sazbu této daně, tj. o 2 856 Kč. Náklady řízení před krajským soudem tedy celkem představovaly 19 456 Kč.
[35] Náklady řízení o kasační stížnosti tvoří zaplacený soudní poplatek ve výši 5 000 Kč a odměna advokáta. Ta zahrnuje dva úkony právní služby spočívající v sepsání kasační stížnosti a společné repliky k vyjádření žalovaného a OZNŘ [§ 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], a činí v dané věci 2 x 3 100 Kč [§ 7 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], a paušální částku ve výši 300 Kč za každý úkon právní služby (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu), tedy 2 x 300 Kč. Náklady řízení před Nejvyšším správním soudem celkem představovaly 6 800 Kč. Jelikož zástupce stěžovatele je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se tato částka o 21% sazbu této daně, tj. o 1 428 Kč. Náklady řízení před Nejvyšším správní soudem tedy celkem představovaly 13 228 Kč.
[36] Žalovaný je tedy povinen stěžovateli zaplatit náhradu nákladů řízení ve výši 32 684 Kč, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Martina Buchty, advokáta (§ 149 odst. 1 o. s. ř.).
[37] Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť jí v řízení nebyla uložena žádná povinnosti (§ 60 odst. 5 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. listopadu 2023
Jitka Zavřelová
předsedkyně senátu