Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise se použije pouze na dokumenty, které má v držení Evropský parlament, Rada a Komise. Není zvláštním právním předpisem ve smyslu § 2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Tím se nestává ani v situaci, kdy se žádost o poskytnutí informace podaná podle tohoto zákona vztahuje k dokumentu pocházejícímu od Evropského parlamentu, Rady či Komise, který je v držení povinného subjektu, a je třeba dodržet požadavky čl. 5 citovaného nařízení na konzultaci dotčeného unijního orgánu.
[16] Nařízení č. 1049/2001 v čl. 1 definuje svůj účel, kterým je a) vymezit zásady, podmínky a omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu pro výkon práva na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (dále jen „orgány“) uvedeného v článku 255 Smlouvy o ES tak, aby se zajistil co nejširší přístup k dokumentům, b) vytvořit pravidla zajišťující co nejsnadnější výkon tohoto práva a c) podporovat řádnou správní praxi při přístupu k dokumentům.
[17] Podle čl. 2 odst. 1 nařízení mají všichni občané Unie a všechny fyzické a právnické osoby, které mají bydliště nebo sídlo v členském státě, právo na přístup k dokumentům orgánů, s výhradou zásad, podmínek a omezení vymezených v tomto nařízení.
[18] Článek 2 odst. 3 nařízení stanoví, že se nařízení vztahuje na všechny dokumenty, které má orgán v držení, to znamená na dokumenty, které vytvořil nebo obdržel a které má v držení, a to ve všech oblastech činnosti Evropské unie.
[19] Podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění, odepřou orgány přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu.
[20] Článek 5 nařízení stanoví, že pokud členský stát obdrží žádost o dokument v jeho držení, který pochází od orgánu, konzultuje daný orgán, aby přijal rozhodnutí, které neohrozí dosažení cílů tohoto nařízení, není-li zřejmé, zda dokument má nebo nemá být zveřejněn. Členský stát může místo toho orgánu žádost postoupit.
[21] V bodě 15 odůvodnění nařízení se uvádí, že ačkoliv záměrem ani účinkem tohoto nařízení není měnit vnitrostátní právní předpisy o přístupu k dokumentům, je nicméně zřejmé, že kvůli zásadě loajální spolupráce, kterou se řídí vztahy mezi orgány a členskými státy, musí členské státy dbát na to, aby nebránily řádnému uplatňování tohoto nařízení a respektovaly bezpečnostní pravidla orgánů.
[22] Nejvyšší správní soud úvodem zdůrazňuje, že jedinou otázkou, kterou mohl posoudit, je použitelnost nařízení č. 1049/2001 na projednávanou věc. Rozhodnutí stěžovatele v prvním stupni, jakož i rozhodnutí předsedy stěžovatele bylo založeno na přímém uplatnění nařízení jako zvláštního předpisu a na vyloučení uplatnění zákona o svobodném přístupu k informacím ve smyslu jeho § 2 odst. 3. Tímto byl vymezen právní rámec sporu, jemuž odpovídal obsah žaloby, rozhodovací důvody krajského soudu, jakož i podání stěžovatele a žalobkyně v řízení před Nejvyšším správním soudem. Nejvyšší správní soud není oprávněn z takto definovaného předmětu sporu vykročit.
[23] Nejvyšší správní soud má za to, že se nařízení č. 1049/2001 na projednávanou věc neuplatní. To platí jak pro žádost žalobkyně o poskytnutí daných tří odpovědí ČR, tak pro žádost o poskytnutí případných odpovědí Komise (pokud jde ale o druhý zmiňovaný případ, srov. dále body [27] a [30] tohoto rozsudku).
[24] Ze znění čl. 1 písm. a) ve spojení s čl. 2 odst. 3 nařízení vyplývá, že se nařízení (resp. v něm stanovené zásady, podmínky a omezení pro výkon práva na přístup k dokumentům) vztahují pouze na dokumenty, které má v držení Evropský parlament, Rada a Komise.
[25] V této souvislosti je podstatné, že čl. 255 Smlouvy o založení ES ve znění Amsterodamské smlouvy, který je právním základem nařízení č. 1049/2001, omezoval právo na přístup k dokumentům na dokumenty Evropského parlamentu, Rady a Komise, a neposkytoval tehdejšímu Společenství pravomoc zasahovat do vnitrostátní právní úpravy přístupu k dokumentům (srov. Driessen, B. Transparency in EU Institutional Law: A Practitioner’s Handbook. London: Cameron May, 2008, s. 105). To samé ostatně platí i pro dnešní čl. 15 odst. 3 SFEU, který čl. 255 Smlouvy o založení ES nahradil a z něhož podle Soudního dvora jasně vyplývá, že není určen orgánům členských států (rozsudek ze dne 13. 9. 2018, Buccioni, C-594/16, bod 20). Bylo by v rozporu se zásadou svěření pravomocí zakotvenou v čl. 5 odst. 2 Smlouvy o EU, kdyby mělo být nařízení vykládáno tak, že by se žádost o poskytnutí informací podaná u vnitrostátního orgánu řídila nařízením, které by zcela nahradilo pravidla českého zákona o svobodném přístupu k informacím. Lze odkázat také na usnesení Soudního dvora z 6. 9. 2018, HBOR, C-90/18, bod 26, v němž Soudní dvůr jednoznačně uvedl, že se nařízení týká výlučně přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, a proto se nepoužije na žádosti o informace podané u vnitrostátních subjektů.
[26] Odkaz stěžovatele na bod 15 odůvodnění nařízení a tam deklarovanou zásadu loajality nemůže na závěru o nepoužitelnosti nařízení na projednávanou věc nic změnit. Soudní dvůr totiž již judikoval, že se tento bod odůvodnění vztahuje k čl. 5 nařízení (rozsudek velkého senátu ze dne 18. 12. 2007, Švédsko proti Komisi, C-64/05 P, bod 70). Věcná působnost daného ustanovení (včetně tam stanovené povinnosti členských států loajálně konzultovat příslušný orgán EU) se totiž vztahuje pouze na dokumenty Evropského parlamentu, Rady či Komise v držení členských států a nevztahuje se na dokumenty pocházející od členských států (srov. rozsudek Tribunálu ze dne 28. 4. 2017, Gameart proti Komisi, T-264/15, bod 36). Zásadou loajality nelze úspěšně argumentovat za účelem rozšíření působnosti nařízení nad rámec právních základů v něm obsažených (srov. analogicky rozsudek Tribunálu ve věci Gameart proti Komisi, bod 44).
[27] Ani v případě dokumentů, na které se vztahuje čl. 5 nařízení (dokumenty unijních orgánů v držení členských států, tj. v projednávaném případě odpovědi Komise), nemá ovšem uplatnění zásady loajality za důsledek nahrazení vnitrostátní právní úpravy ustanoveními nařízení. Jak uvedl Soudní dvůr, „[c]ílem [bodu 15 odůvodnění nařízení], posuzovaného v jeho celku a společně s článkem 5 tohoto nařízení, ke kterému se vztahuje, je totiž pouze připomenout, že žádosti o přístup k dokumentům drženým vnitrostátními orgány, včetně případů, kdy takové dokumenty pocházející od orgánů Společenství, zůstávají upraveny vnitrostátními pravidly použitelnými na uvedené orgány, aniž by je nahrazovala ustanovení nařízení č. 1049/2001, s výhradou požadavků stanovených uvedeným článkem 5 a uložených na základě povinnosti loajální spolupráce stanovené v článku 10 ES. Kromě toho dokumenty, které předá členský stát třetí osobě, nejsou nijak předurčeny k tomu, aby zůstaly upraveny pouze právním řádem tohoto státu. Jak správně poukazuje Švédské království, na orgán Společenství, jakožto na vnější orgán odlišný od členských států, se vztahuje, pokud jde o přístup k dokumentům, které drží, právní řád, který je tvořen vlastními pravidly. Z toho zejména vyplývá, že účinkem pravidel upravujících takový přístup nemůže být změna vnitrostátního práva, jehož posláním je upravovat podmínky přístupu k dokumentu drženého vnitrostátním orgánem […].“ (rozsudek velkého senátu Soudního dvora ve věci Švédsko proti Komisi, body 70 a 71; srov. také rozsudky Tribunálu ze dne 5. 12. 2018, Falcon Technologies International proti Komisi, T-875/16, bod 76, nebo ze dne 5. 12. 2018, Sumner proti Komisi, T-152/17, bod 40).
[28] Ve světle předcházejících úvah nelze přisvědčit žádnému z dalších argumentů stěžovatele, které uplatňuje proti závěru krajského soudu o nepoužitelnosti nařízení č. 1049/2001. Krajský soud zejména nevycházel pouze z jazykového výkladu čl. 1 písm. a) nařízení, ale doplnil jej o systematický a teleologický výklad. Článek 2 odst. 3 nařízení, z něhož stěžovatel dovozuje použitelnost nařízení, pouze definuje typy dokumentů, jejichž zpřístupnění lze na Evropském parlamentu, Radě a Komisi vyžadovat (srov. také bod 10 odůvodnění nařízení: aby se zlepšila průhlednost práce orgánů, měly by Evropský parlament, Rada a Komise zpřístupnit nejen dokumenty, které orgány vytvoří, ale i dokumenty, které obdrží). Pokud se nařízení na danou věc neuplatní, jsou úvahy stěžovatele o jeho přímém účinku a aplikační přednosti nerelevantní. Co se týče odkazu stěžovatele na bezpečnostní pravidla orgánů, na něž odkazuje bod 15 odůvodnění nařízení in fine, projednávaná věc se takových pravidel nedotýká [tato pravidla jsou stanovena zejména v rozhodnutí Rady o bezpečnostních pravidlech na ochranu utajovaných informací EU (2013/488/EU) nebo rozhodnutí Komise (EU, Euratom) 2015/444 o bezpečnostních pravidlech na ochranu utajovaných informací EU]. Ani odkaz na rozsudek Městského soudu v Praze čj. 3 A 193/2019-60 nemůže dané závěry zpochybnit, neboť městský soud použitelnost nařízení presumoval, ale nijak se jí nezabýval.
[29] S ohledem na vše výše uvedené tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud správně konstatoval, že nařízení č. 1049/2001 není použitelné na žádosti žalobkyně týkající se daných tří odpovědí ČR zaslaných Komisi. Nejvyšší správní soud zároveň považuje za vhodné dodat, pokud jde o právě zmíněné žádosti, že závěr o nepoužitelnosti nařízení sám o sobě nevylučuje, že jiná pravidla unijního práva [např. obecná zásada loajální spolupráce v čl. 4 odst. 3 Smlouvy o EU ve spojení s požadavkem na účinné uplatňování článků 107 a 108 SFEU a nařízení Rady (EU) 2015/1589, jak jej vyložil Soudní dvůr v rozsudku ve věci Technische Glaswerke Ilmenau] nemohou mít vliv na uplatňování vnitrostátní právní úpravy svobodného přístupu k informacím v případech, v nichž je žádáno o poskytnutí dokumentů vypracovaných členským státem, které se staly součástí správního spisu Komise vedeného podle nařízení Rady (EU) 2015/1589. Vzhledem k tomu, jak stěžovatel od samého počátku a konzistentně spor právně vymezil (srov. bod [22] tohoto rozsudku), však není v tomto okamžiku namístě se tímto dalším možným aspektem zabývat.
[30] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem i v tom, že ohledně žádostí žalobkyně o poskytnutí odpovědí Komise, tj. dokumentů, na které se vztahuje čl. 5 nařízení, měl stěžovatel případně využít postup stanovený ve zmíněném ustanovení. Je však třeba korigovat závěry krajského soudu v rozsahu, v němž v souvislosti s čl. 5 nařízení odkazují na § 2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Nutnost využít případně postup podle čl. 5 nařízení totiž podle Nejvyššího správního soudu neznamená, že se nařízení stává „zvláštním zákonem“ ve smyslu tohoto ustanovení, neboť nelze mít za to, že nařízení ve smyslu daného ustanovení upravuje poskytování informací, zejména vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, lhůt, opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací. Tento závěr je v souladu s tím, co bylo z hlediska unijního práva uvedeno v bodě [27] tohoto rozsudku. Kdyby se stěžovatel po případném využití postupu podle čl. 5 nařízení rozhodl danou informaci neposkytnout, postupoval by nikoliv podle nařízení, ale podle zákona o svobodném přístupu k informacím (srov. např. § 11 odst. 3 tohoto zákona).
[31] Závěrem Nejvyšší správní soud dodává, že použitelnost nařízení na žádosti o informace podané u vnitrostátních orgánů již byla předmětem výkladu SDEU (srov. judikaturu citovanou v bodech [25] až[27] tohoto rozsudku), a proto nebylo třeba v řízení před Nejvyšším správním soudem položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru.