8 As 3/2021

I. V zákazu vykonávat činnost ve prospěch politické strany nebo politického hnutí obsaženém v § 47 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, nelze spatřovat nepřiměřený zásah do základního práva chránícího svobodu projevu zakotveného v čl. 17 Listiny základních práv a svobod. II. Porušení zákazu vykonávat činnost ve prospěch politické strany nebo politického hnutí plynoucího z § 47 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, pro přímou vazbu na § 42 odst. 1 písm. f) téhož zákona, vede vždy k propuštění příslušníka bezpečnostního sboru ze služebního poměru. Takto kategoricky stanovený následek však neznamená, že by při použití daného ustanovení chybělo jakékoliv materiální hledisko. To totiž spočívá v tom, že se v jednotlivém případě posuzuje, zda je konkrétní činnost příslušníka bezpečnostního sboru skutečně činností ve prospěch politické strany nebo politického hnutí ve smyslu § 47 odst. 1 citovaného zákona.

[16] Podle čl. 20 odst. 2 Listiny občané mají právo zakládat též politické strany a politická hnutí a sdružovat se v nich.

[17] Podle čl. 44 Listiny zákon může soudcům a prokurátorům omezit právo na podnikání a jinou hospodářskou činnost a právo uvedené v čl. 20 odst. 2; zaměstnancům státní správy a územní samosprávy ve funkcích, které určí, též právo uvedené v čl. 27 odst. 4; příslušníkům bezpečnostních sborů a příslušníkům ozbrojených sil též práva uvedená v čl. 18, 19 a čl. 27 odst. 1 až 3, pokud souvisí s výkonem služby. Osobám v povoláních, která jsou bezprostředně nezbytná pro ochranu života a zdraví, může zákon omezit právo na stávku.

[18] Podle § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru příslušník nesmí být členem politické strany nebo politického hnutí ani vykonávat činnost v jejich prospěch; volební právo příslušníka tím není dotčeno.

[19] Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy platí, že dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu.

[20] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval argumentací stěžovatele (spojenou s návrhem na předložení věci Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy) týkající se tvrzené protiústavnosti § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru, případně protiústavnosti § 24 zákona o státním zastupitelství a § 80 zákona o soudech a soudcích. Stěžovatel v podstatě spatřuje nerovné zacházení mezi příslušníky bezpečnostních sborů na straně jedné a soudci a státními zástupci na straně druhé v tom, že soudcům a státním zástupcům není zakázáno být členy politických stran, zatímco pro příslušníky bezpečnostních sborů tento zákaz stanoven je [pozn. NSS: pro soudce byl zákaz členství v politických stranách stanoven s účinností od 1. 1. 2022 v § 85 odst. 3 zákona o soudech o soudcích].

[21] Nejvyšší správní soud připomíná, že podmínka návrhového oprávnění soudu vyslovená v čl. 95 odst. 2 Ústavy, aby požadavek zrušení zákona směřoval proti zákonu, „jehož má být při řešení věci použito“, je splněna, „jedná-li se o zákon, resp. jeho jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední “, případně „je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace a nikoli jen hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti “ (usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 10. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 39/2000, č. 39/2000 Sb. ÚS). „Z účelu a smyslu (konkrétní) kontroly ústavnosti právních norem plyne, že zákon, ‚jehož má být při řešení věci použito‘, je pouze ten (resp. jeho ustanovení), jenž překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího (ústavně konformního) výsledku; nebyl-li by pak odstraněn, byl by výsledek před ním probíhajícího řízení jiný “ (usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 37/10, bod 18). Je třeba dodat, že může nastat situace, v níž je daná podmínka splněna pouze ohledně určité části konkrétního zákonného ustanovení (srov. např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 37/10).

[22] V této posledně zmíněné souvislosti Nejvyšší správní soud vycházel z toho, že § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru počítá se dvěma zákazy: zakazuje členství v politické straně na straně jedné a činnost ve prospěch politické strany na straně druhé. Zatímco první situace se týká formální (případně i poměrně pasivní) vazby příslušníka bezpečnostních sborů na konkrétní politickou stranu ve formě členství v takové straně, druhá situace se vztahuje k činnosti ve prospěch politické strany (tj. k aktivní účasti na jejím fungování) bez ohledu na členství.

[23] Ve stěžovatelově věci byl § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru použit pouze v části, v níž stanoví zákaz vykonávat činnost ve prospěch politických stran, a nikoli v části, v níž stanoví zákaz být členem takových stran. Stěžovatel totiž nebyl členem České pirátské strany a členství ve straně nebylo důvodem pro jeho propuštění ze služebního poměru. Ač formálně navrhl předložit Ústavnímu soudu k posouzení celé ustanovení v § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru, jeho argumentace (jak žalobní, tak kasační) ohledně tvrzené neústavnosti daného ustanovení se vztahuje výlučně k členství v politických stranách. V rámci této argumentace neuvedl nic, co by se týkalo činnosti ve prospěch politických stran ze strany příslušníků bezpečnostních sborů, resp. soudců či státních zástupců. Není přitom možné celou stěžovatelovu argumentaci týkající se členství v politických stranách bez dalšího přenést na otázku činnosti ve prospěch politických stran, neboť se jedná o kvalitativně odlišnou situaci (formální, případně i poměrně pasivní členství na straně jedné a konkrétní aktivní činnost ve prospěch politické strany na straně druhé bez ohledu na členství).

[24] S ohledem na výše uvedené tedy § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru v části, v níž stěžovatel spatřuje jeho neústavnost, není ustanovením, jehož má být použito ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy, a není tedy důvod pro předložení věci Ústavnímu soudu k vyřešení otázky, zda je zákaz členství v politických stranách, stanovený pro příslušníky bezpečnostních sborů, v rozporu s ústavní zásadou rovnosti. Z téhož důvodu nemohly být splněny podmínky pro předložení věci Ústavnímu soudu k vyřešení této otázky ani v řízení před městským soudem. Nebylo tedy ani nutné, aby se městský soud k dané otázce po věcné stránce vyjadřoval. Jestliže tak městský soud učinil, šlo o úvahy nadbytečné. Je zjevné, že se městský soud snažil reagovat na veškeré žalobní námitky. Ač by bylo vhodnější stěžovateli vysvětlit, že se některé jeho úvahy míjí s podstatou žalobou napadeného rozhodnutí, lze tento postup daný opatrností městského soudu a obavou z případné nepřezkoumatelnosti rozsudku, do určité míry pochopit. Nejvyšší správní soud tedy uvážil, zda tyto nadbytečné úvahy mohly mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, a dospěl k závěru, že nikoli. Pokud by část rozsudku týkající se této otázky chyběla, nemohlo by to podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu stěžovateli přivodit jakkoli příznivější procesní pozici. Vztah nyní posuzované části rozsudku s těmi ostatními totiž není takový, že by její vynechání jakkoli ovlivňovalo zbylou část odůvodnění nebo dokonce měnilo výrok. Neobsahuje žádný závěr, na němž by byly zbývající části závislé. Městský soud tedy nezatížil svůj rozsudek vadou, která by měla vliv na jeho zákonnost.

[25] Pokud jde o stěžovatelem alternativně namítanou neústavnost § 24 zákona o státním zastupitelství a § 80 zákona o soudech a soudcích, je podle Nejvyššího správního soudu zjevné, že rovněž nejde o ustanovení, jichž má být při řešení projednávané věci použito ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy a judikatury uvedené v bodě [21], takže pro předložení věci Ústavnímu soudu není žádný prostor ani v tomto ohledu.

[26] To, že se stěžovatelova ústavněprávní argumentace vztahovala výlučně k otázce členství v politických stranách, by samo o sobě pochopitelně nebylo překážkou pro to, aby Nejvyšší správní soud předložil věc Ústavnímu soudu tehdy, došel-li by k závěru, že je § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru v rozporu s ústavním pořádkem v části, která se na stěžovatele uplatní (tj. zákaz činnosti ve prospěch politických stran). Pro takový postup soud ovšem důvody neshledal.

[27] Případnou protiústavnost § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru v části zakazující činnost ve prospěch politických stran (spojenou s povinností soudu předložit věc Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy) nicméně není na místě testovat optikou čl. 44 Listiny. Ten předvídá možnost (nikoli povinnost) omezit zákonem právo zakládat politické strany a sdružovat se v nich (čl. 20 odst. 2) určitým skupinám osob, jmenovitě soudcům, státním zástupcům, zaměstnancům státní správy a územní samosprávy a příslušníkům bezpečnostních sborů a ozbrojených sil. Aktivní činnost příslušníka bezpečnostního sboru ve prospěch politické strany (tj. aktivní podpora jejího fungování), bez členství v této politické straně, ovšem není podřaditelná pod pojem sdružování v politických stranách a hnutí ve smyslu čl. 20 odst. 2 Listiny. Taková činnost by však mohla patřit pod svobodu projevu chráněnou čl. 17 Listiny, půjde-li o aktivní podporu politické strany formou psaného či mluveného slova či jiným zřetelným způsobem (mohlo by jít například i o nošení oblečení s výraznými atributy určité politické strany). I svobodu projevu však lze omezit, a to za splnění podmínek plynoucích z čl. 17 odst. 4 Listiny. Podle tohoto ustanovení omezení musí být: 1. stanoveno zákonem, 2. opatřením v demokratické společnosti nezbytným, 3. učiněno za účelem ochrany práv a svobod druhých, bezpečnosti státu, veřejné bezpečnosti, ochrany veřejného zdraví nebo ochrany mravnosti. Splnění podmínky uvedené pod bodem 1. (tzv. výhrada zákona), z níž plyne požadavek, aby omezení základního práva mělo zákonný podklad, je nesporné. Podrobněji je však třeba se zabývat dalšími podmínkami v řadě.

[28] Jak plyne z bodu 3. uvedeného v předchozím odstavci, legitimním cílem, jehož ochranou lze odůvodnit zásah do svobody projevu, je i veřejná bezpečnost zahrnující veřejný pořádek (tedy ochranu pořádku na veřejnosti). Smyslem § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru je snaha zajistit politicky neutrální bezpečnostní sbor, což představuje předpoklad pro důvěru veřejnosti v nestranný výkon této veřejné služby. Jde o podmínky, které slovy Listiny jsou podmínkami vedoucími k zajištění veřejné bezpečnosti. Jde o cíl, který v případě příslušníků bezpečnostních sborů v souladu s čl. 17 odst. 4 Listiny opodstatňuje omezení svobody projevu. V této souvislosti lze poukázat na rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 20. 5. 1999, Rekvényi proti Maďarsku, stížnost č. 25390/94, bod 41. Šlo o případ maďarského policejního důstojníka a zároveň generálního tajemníka policejních odborů, který vystupoval proti novele maďarské ústavy, která zakazovala příslušníkům ozbrojených sil, policii a bezpečnostním složkám vstupovat do jakékoli politické strany a zapojovat se do jakékoli politické činnosti. Takový zásah do svobody projevu a sdružování podle Evropského soudu pro lidská práva naplňoval legitimní cíl depolitizace policie spadající pod veřejnou bezpečnost, což je v souladu jak se snahou o konsolidaci a udržení pluralistické demokracie v Maďarsku, tak s právem občanů očekávat, že příslušníci policie budou ve svém jednání politicky neutrální. Policisté totiž disponují donucovacími pravomocemi k regulaci chování občanů, přičemž v některých zemích jsou při výkonu svých povinností oprávněni nosit zbraně. Platí to tím spíše v Maďarsku s jeho historickou zkušeností země, kde právě příslušníci policie uplatňovali za komunistického režimu vůli vládnoucí strany a byli s ní těsně spjati. „Z českého pohledu by se dalo s nadsázkou tvrdit, že postkomunistické státy mají legitimní právo organizovat policii takovým způsobem, aby zajišťování veřejné bezpečnosti nepřipomínalo éru Veřejné bezpečnosti. “ (Molek, P. Politická práva. Praha: Wolters Kluwer, 2014, s. 156)

[29] Z výše uvedeného plyne, že splněna je i podmínka omezení plynoucí z čl. 17 odst. 4 Listiny uvedená výše pod bodem 2., tedy, že jde o opatření v demokratické společnosti nezbytné. S ohledem na závažnost chráněné hodnoty (depolitizace policie spadající pod veřejnou bezpečnost) a historické souvislosti totiž obstojí rozhodnutí zákonodárce nespoléhat se v případě příslušníků pouze na obecnou povinnost zdržet se jednání, které může vést ke střetu zájmu služby se zájmy osobními a ohrozit důvěru v nestranný výkon služby ve smyslu § 45 odst. 1 písm. b) zákona o služebním poměru, ale zakotvit zákaz činnosti ve prospěch politických stran výslovně, a tedy zcela jednoznačně a předvídatelně. V zákazu obsaženém v § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru, jehož nedodržení pro vazbu na § 42 odst. 1 písm. f) téhož zákona vede k propuštění ze služebního poměru, nelze spatřovat nepřiměřený zásah do základního práva chránícího svobodu projevu zakotveného v čl. 17 Listiny.

[30] Pro úplnost je dále namístě uvést (a reagovat tak na stěžovatelovo opakované porovnávání pozice příslušníků bezpečnostních sporů a jiných veřejných činitelů), že jestliže zákon o soudech a soudcích a zákon o státním zastupitelství výslovně nezakazují soudcům a státním zástupcům vykonávat činnost ve prospěch politických stran, v žádném případě to neznamená, že soudci a státní zástupci takovou činnost bez omezení vykonávat mohou. Podle § 80 odst. 4 zákona o soudech a soudcích totiž soudce je povinen při své činnosti mimo výkon funkce soudce a při výkonu svých politických práv si počínat tak, aby tato činnost neohrožovala nebo nenarušovala důvěru v nezávislé, nestranné a spravedlivé rozhodování soudu (srov. obdobně § 24 odst. 2 zákona o státním zastupitelství). V souladu s touto obecnou povinností se soudci mj. nemohou podílet na kampani politických stran, politických hnutí či volebních seskupení nebo konkrétních politiků (nález Ústavního soudu ze dne 5. 9. 2016, sp. zn. I. ÚS 2617/15, č. 162/2016 Sb. ÚS, bod 114). Soudcům je také zapovězeno například vyjadřovat veřejnou podporu konkrétnímu politickému subjektu či programu (rozhodnutí kárného senátu NSS ze dne 6. 6. 2016, čj. 11 Kss 6/2015-53).

[31] Omezení svobodného projevu soudců a státních zástupců na straně jedné (jak vyplývají z § 80 odst. 4 zákona o soudech a soudcích a § 24 odst. 2 zákona o státním zastupitelství) a omezení téhož práva u příslušníků bezpečnostních sborů (jak vyplývají z výslovného zákazu činnosti ve prospěch politických stran v § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru), tak sleduje tentýž účel. Tím je snaha zajistit politickou nezávislost, resp. nevměšování se do politického boje osob vykonávajících tyto specifické profese. Nejvyšší správní soud přitom nemá za to, že by zákonodárce při koncipování omezení daného práva pro tyto profese postupoval nekoherentně či arbitrárně. Právní poměry výkonu každé z profesí jsou totiž předmětem zvláštní právní úpravy, která odpovídá specifikům každé profese a která za současné podoby nevyžaduje, aby bylo omezení práva svobody projevu stanoveno za zcela totožných podmínek (např. způsoby skončení poměru příslušníků bezpečnostních sborů a důvody zániku funkce soudce a státního zástupce se musí lišit už s ohledem na zvláštní požadavky vyplývající z dělby moci a požadavku na nezávislost výkonu funkce u soudců a státních zástupců). V této souvislosti je vhodné zmínit, že „činnost ve prospěch politické strany“ je příslušníkům bezpečnostních sborů zakázána pouze v případě, že nejde o výkon aktivního či pasivního volebního práva (příslušníci bezpečnostních sborů totiž mohou kandidovat mj. do zastupitelstev územních samosprávných celků a mohou být zastupiteli). Toto je jedno z oněch specifik, kterým se právní poměry příslušníků bezpečnostních sborů odlišují například právě od právních poměrů soudců, u nichž je funkce člena zastupitelstva územního samosprávného celku (obce nebo kraje) vyloučena. V této souvislosti je vhodné také zdůraznit, že jestliže u soudců a státních zástupců bude činnost ve prospěch politické strany případně posuzována v kárném řízení, příslušníci bezpečnostních sborů mají v téže otázce také přístup k soudnímu přezkumu a to prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí služebního funkcionáře o propuštění ze služebního poměru.

Kategorická formulace § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru

[31] Omezení svobodného projevu soudců a státních zástupců na straně jedné (jak vyplývají z § 80 odst. 4 zákona o soudech a soudcích a § 24 odst. 2 zákona o státním zastupitelství) a omezení téhož práva u příslušníků bezpečnostních sborů (jak vyplývají z výslovného zákazu činnosti ve prospěch politických stran v § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru), tak sleduje tentýž účel. Tím je snaha zajistit politickou nezávislost, resp. nevměšování se do politického boje osob vykonávajících tyto specifické profese. Nejvyšší správní soud přitom nemá za to, že by zákonodárce při koncipování omezení daného práva pro tyto profese postupoval nekoherentně či arbitrárně. Právní poměry výkonu každé z profesí jsou totiž předmětem zvláštní právní úpravy, která odpovídá specifikům každé profese a která za současné podoby nevyžaduje, aby bylo omezení práva svobody projevu stanoveno za zcela totožných podmínek (např. způsoby skončení poměru příslušníků bezpečnostních sborů a důvody zániku funkce soudce a státního zástupce se musí lišit už s ohledem na zvláštní požadavky vyplývající z dělby moci a požadavku na nezávislost výkonu funkce u soudců a státních zástupců). V této souvislosti je vhodné zmínit, že „činnost ve prospěch politické strany“ je příslušníkům bezpečnostních sborů zakázána pouze v případě, že nejde o výkon aktivního či pasivního volebního práva (příslušníci bezpečnostních sborů totiž mohou kandidovat mj. do zastupitelstev územních samosprávných celků a mohou být zastupiteli). Toto je jedno z oněch specifik, kterým se právní poměry příslušníků bezpečnostních sborů odlišují například právě od právních poměrů soudců, u nichž je funkce člena zastupitelstva územního samosprávného celku (obce nebo kraje) vyloučena. V této souvislosti je vhodné také zdůraznit, že jestliže u soudců a státních zástupců bude činnost ve prospěch politické strany případně posuzována v kárném řízení, příslušníci bezpečnostních sborů mají v téže otázce také přístup k soudnímu přezkumu a to prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí služebního funkcionáře o propuštění ze služebního poměru.

Kategorická formulace § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru

[32] Co se týče námitky, podle níž je při použití § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru třeba zkoumat, zda daná činnost skutečně ohrozila zájem na nestrannosti výkonu služby, Nejvyšší správní soud má ve shodě s městským soudem za to, že příslušník bezpečnostního sboru poruší zákaz stanovený v § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru, jakmile vykoná činnost ve prospěch politické strany ve smyslu tohoto ustanovení. Dané ustanovení obsahuje bezvýjimečný zákaz takovou činnost vykonávat. Jeho porušení má vždy za následek propuštění ze služebního poměru podle § 42 odst. 1 písm. f) zákona o služebním poměru. Formulace uvedeného zákazu vskutku neponechává žádný prostor k dalšímu posuzování, zda konkrétní činností ve prospěch politické strany mohl být materiálně porušen zájem na nestrannosti výkonu služby (rozsudek NSS ze dne 10. 4. 2019, čj. 9 As 46/2019-25, body 19 až 21, v němž soud dospěl k obdobným závěrům ohledně kategorického zákazu pro příslušníky bezpečnostních sborů být členy řídících nebo kontrolních orgánů právnických osob, které provozují podnikatelskou činnost). Veřejnost totiž má právo při jednání s příslušníky bezpečnostních sborů očekávat, že má co do činění s politicky neutrálními úředními osobami, které jsou stranou politického dění. Činnost příslušníků ve prospěch politických stran v intenzitě naznačené níže v bodě [33] tohoto rozsudku je tedy z povahy věci způsobilá toto očekávání narušit a je způsobilá ohrozit důvěru v nestranný výkon služby, tedy ohrozit veřejnou bezpečnost.

[33] To, že se při použití § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru nezkoumá, zda by danou konkrétní činností ve prospěch politické strany mohl být materiálně porušen zájem na nestrannosti výkonu služby, ovšem neznamená, že by při použití daného ustanovení chybělo jakékoliv materiální hledisko. Takové materiální hledisko totiž spočívá v tom, že se v jednotlivém případě posuzuje, zda je konkrétní činnost příslušníka bezpečnostního „činností ve prospěch politické strany“ ve smyslu § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru. Daná činnost musí mít určitou kvalitu či intenzitu, aby mohla pod daný pojem spadat, což je třeba posuzovat s ohledem na konkrétní okolnosti dané věci. Půjde-li tedy o případná politická vyjádření, bude třeba je posuzovat se zřetelem k postavení příslušníka bezpečnostního sboru, obsahu výroků, jejich celkového kontextu a četnosti. Významné také bude, zda se příslušník bezpečnostního sboru bude výslovně odkazovat na svoji funkci.

[34] Stěžovatel se proto mýlí, pokud se domnívá, že pakliže by byla činnost příslušníka ve prospěch politických stran podřazována pouze pod jednání podle § 45 odst. 1 písm. b) zákona o služebním poměru, šlo by o výrazně citlivější a spravedlivější, ale přesto účinný (a tedy dostačující) prostředek. Je pravdou, že také porušení povinnosti plynoucí z § 45 odst. 1 písm. b) zákona o služebním poměru, tedy povinnosti zdržet se jednání, které může vést ke střetu zájmu služby se zájmy osobními a ohrozit důvěru v nestranný výkon služby, by mohlo vést k propuštění ze služebního poměru. Za porušení této služební povinnosti může být uložen trest odnětí služební hodnosti podle § 51 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru. Uložení tohoto kázeňského trestu má pak podle § 42 odst. 1 písm. e) téhož zákona za následek také propuštění ze služebního poměru, neboť rovněž patří mezi taxativně stanovené důvody, pro které musí být příslušník propuštěn. Protože ale použití obou zákonných ustanovení v sobě zahrnuje individualizované posouzení případu a v závažných případech vede k propuštění příslušníka ze služebního poměru, jde v zásadě o instituty srovnatelné. Není rozhodné, že v jednom případě se zvažuje, zda konkrétní činnost je činností ve prospěch politické strany ve smyslu § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru, a v druhém se posuzuje, zda jde o jednání, které může vést ke střetu zájmu služby se zájmy osobními a ohrozit důvěru v nestranný výkon služby.

[35] S ohledem na to, co je uvedeno v bodech [40] až [47] tohoto rozsudku, ovšem není v projednávané věci nyní namístě k takovému individualizovanému posouzení přistoupit. Stejně tak není úkolem soudu, aby konstruoval příklady, ve kterých by určitá činnost z hlediska její intenzity a kvality byla činností ve prospěch politické strany a ve kterých nikoli. Obecně lze pouze poznamenat, že by nikdy nemělo jít o činnost excesivní (a to ani v rámci „povolené“ kandidatury policistů do zastupitelstev územních samosprávných celků).

[36] Pokud jde o argumentaci vycházející z rozsudku Nejvyššího správní soudu čj. 6 As 176/2017-96 a nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/17, Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se způsobem, jakým se s danou argumentací vypořádal městský soud (srov. body 36 až 39 rozsudku městského soudu). Jak již bylo uvedeno v bodě [32] tohoto rozsudku, § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru ve vazbě na jeho § 42 odst. 1 písm. f) je kategorický. Není zde proto prostor k tomu, aby byly principy vyjádřené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/17 ve vztahu k § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru přenášeny navzdory textu zákona i do jeho § 47 odst. 1, kterého se tento nález vůbec netýkal a v němž není přítomen deficit, který vedl Ústavní soud ke zrušení § 48 odst. 2. Tímto deficitem bylo to, že toto ustanovení zákona o služebním poměru zakazovalo příslušníkům bezpečnostních sborů vykonávat jinou výdělečnou činnost než službu s výjimkou činností stanovených interními akty vydanými řediteli bezpečnostních sborů, což bylo shledáno jako rozporné s výhradou zákona a s limity delegované normotvorby. K témuž závěru ohledně nepoužitelnosti principů vyjádřených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/17 již Nejvyšší správní soud dospěl v kontextu § 48 odst. 1 zákona o služebním poměru stejně kategoricky stanovícího zákaz být členem řídících nebo kontrolních orgánů právnických osob, které provozují podnikatelskou činnost (rozsudek čj. 9 As 46/2019-25, bod 21). Daný výklad byl v téže věci shledán ústavně konformním Ústavním soudem v usnesení ze dne 22. 9. 2020, sp. zn. I. ÚS 3376/19.

[37] Pokud jde o namítané porušení zásady in dubio pro reo z důvodu, že § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru nebyl zatím vyložen správními soudy ani pokyny policejního prezidenta, je třeba připomenout, že tato zásada, která znamená v pochybnostech ve prospěch, se pojí pouze se skutkovými a nikoli právními otázkami. Znamená, že pokud po shromáždění všech podkladů a vyčerpání všech důkazních prostředků zůstanou v řízení pochybnosti o skutkové otázce významné pro rozhodnutí o vině přestupce, není možné jej uznat vinným. Uplatnění této zásady proto v kontextu posuzovaných otázek nepřichází do úvahy.

[38] Má-li stěžovatel na mysli zásadu in dubio mitius, pak je třeba připomenout, že o uplatnění této zásady, která znamená v pochybnostech mírněji, by bylo možné uvažovat jen za okolností, kdy by přicházelo v úvahu více možných a srovnatelných výkladů daného zákonného ustanovení. V takovém případě by měl být zvolen výklad mírnější, neboť to odpovídá principu plynoucímu z čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož jsou orgány veřejné moci povinny šetřit podstatu a smysl omezovaných základních práv (nález Ústavního soudu ze dne 15. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 666/02, č. 145/2003 Sb. ÚS). Obdobný požadavek pak plyne i ze zásady in dubio pro libertate, podle níž je třeba v pochybnostech upřednostnit svobodu, tedy výklad ve prospěch základního práva (nález Ústavního soudu ze dne 22. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 2802/17, č. 99/2018 Sb. ÚS, bod 30). To však není případ nyní posuzované věci, neboť výklad § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru nenabízí dvě srovnatelně přesvědčivé výkladové alternativy. Jeho výklad provedený výše pak nevzbuzuje ani žádné pochybnosti. Samotná skutečnost, že dané ustanovení nebylo dosud předmětem výkladu ze strany soudů, není způsobilá takové pochybnosti založit. Jak uvedl žalovaný, jednání stěžovatele nelze posuzovat méně přísně jen proto, že jeho případ je jedním z prvních svého druhu.

[39] Nejvyšší správní soud dodává, že vlastností každé právní normy je určitá míra obecnosti, která umožňuje aplikovat ji na skutkově různé situace. Sankcionování je možné i na základě neurčitých právních pojmů, které již ze své podstaty musí být dotvářeny výkladem. Přesto jim to neupírá závaznost a sankcionovatelnost (rozsudek NSS ze dne 23. 8. 2018, čj. 9 As 165/2017-45, bod 26). I v trestním právu jsou některé trestné činy vyjádřeny za použití neurčitých právních pojmů (viz např. trestný čin výtržnictví dle § 358 trestního zákoníku) a neplatí, že by v každém takovém případě bylo nutno obviněného osvobodit za použití restriktivního výkladu. Tím spíše pak uvedené neplatí v oblasti správního trestání, kde se nelze použití neurčitých právních pojmů vyhnout. Lze také odkázat na rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 27. 1. 2015, Rohlena proti České republice, stížnost č. 59552/08, v němž soud mimo jiné uvedl: „V každém právním systému, ať už je zákonné ustanovení, včetně ustanovení trestního práva, formulováno jakkoli jasně, bude nevyhnutelně existovat prostor pro soudní výklad. Vždy bude třeba objasnit nejasné otázky a přizpůsobit se změnám situace. Nadto jistota, jakkoliv je velmi žádoucí, jde občas ruku v ruce s přílišnou nepružností; právo se tudíž musí umět přizpůsobit změnám situace (Kafkaris, č. 21906/04, rozsudek velkého senátu ze dne 12. 2. 2008, § 140). Účelem rozhodování svěřeného soudům je právě rozptýlení možných přetrvávajících nejasností ohledně výkladu právních norem (tamtéž). Mimoto je v právní tradici smluvních států Úmluvy pevně zakotveno, že judikatura jako pramen práva nezbytně přispívá k postupnému vývoji trestního práva (Kruslin proti Francii, č. 11801/85, rozsudek ze dne 24. 4. 1990, § 29). Článek 7 Úmluvy nelze vykládat tak, že zakazuje postupné vyjasňování pravidel trestní odpovědnosti soudním výkladem, avšak s tím, že výsledek bude slučitelný s podstatou protiprávního jednání a dostatečně předvídatelný […].“

Jednotlivá jednání stěžovatele

[39] Nejvyšší správní soud dodává, že vlastností každé právní normy je určitá míra obecnosti, která umožňuje aplikovat ji na skutkově různé situace. Sankcionování je možné i na základě neurčitých právních pojmů, které již ze své podstaty musí být dotvářeny výkladem. Přesto jim to neupírá závaznost a sankcionovatelnost (rozsudek NSS ze dne 23. 8. 2018, čj. 9 As 165/2017-45, bod 26). I v trestním právu jsou některé trestné činy vyjádřeny za použití neurčitých právních pojmů (viz např. trestný čin výtržnictví dle § 358 trestního zákoníku) a neplatí, že by v každém takovém případě bylo nutno obviněného osvobodit za použití restriktivního výkladu. Tím spíše pak uvedené neplatí v oblasti správního trestání, kde se nelze použití neurčitých právních pojmů vyhnout. Lze také odkázat na rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 27. 1. 2015, Rohlena proti České republice, stížnost č. 59552/08, v němž soud mimo jiné uvedl: „V každém právním systému, ať už je zákonné ustanovení, včetně ustanovení trestního práva, formulováno jakkoli jasně, bude nevyhnutelně existovat prostor pro soudní výklad. Vždy bude třeba objasnit nejasné otázky a přizpůsobit se změnám situace. Nadto jistota, jakkoliv je velmi žádoucí, jde občas ruku v ruce s přílišnou nepružností; právo se tudíž musí umět přizpůsobit změnám situace (Kafkaris, č. 21906/04, rozsudek velkého senátu ze dne 12. 2. 2008, § 140). Účelem rozhodování svěřeného soudům je právě rozptýlení možných přetrvávajících nejasností ohledně výkladu právních norem (tamtéž). Mimoto je v právní tradici smluvních států Úmluvy pevně zakotveno, že judikatura jako pramen práva nezbytně přispívá k postupnému vývoji trestního práva (Kruslin proti Francii, č. 11801/85, rozsudek ze dne 24. 4. 1990, § 29). Článek 7 Úmluvy nelze vykládat tak, že zakazuje postupné vyjasňování pravidel trestní odpovědnosti soudním výkladem, avšak s tím, že výsledek bude slučitelný s podstatou protiprávního jednání a dostatečně předvídatelný […].“

Jednotlivá jednání stěžovatele

[40] Co se týče argumentace stěžovatele ohledně toho, zda jeho jednotlivá jednání mohou spadat pod pojem „činnost ve prospěch politické strany“ ve smyslu § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru, Nejvyšší správní soud považoval za nutné zabývat se nejprve tím, zda danou otázku stěžovatel vznesl v žalobě v podobě řádného žalobního bodu, a zda se tedy měl městský soud s danou otázkou vůbec vypořádávat.

[41] Městský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2008, čj. 2 As 43/2005-79, považoval za žalobní námitku text v poznámce pod čarou č. 7 na s. 7 žaloby, který zněl takto: „Žalobce se i nadále domnívá, že ust. § 47 odst. 1 zákona o služebním poměru neporušil, kdy se odkazuje na čl. III. Vyjádření ze dne 26. 6. 2019 a čl. IV. odvolání ze dne 7. 2. 2020, kdy se již dostatečným způsobem vyjádřil k tomu, jak to bylo s vyjadřováním na Facebooku, s podpisem smlouvy pro kapelu či s příspěvkem na činnost zastupitele ve výši 25.000,- Kč i dalšími skutečnostmi, na kterých žalovaný odůvodnil zákonnost žalobcova propuštění. Další polemiku o jednotlivých zjištěních žalobce nepovažuje za přínosnou, neboť by pouze recykloval již dvakrát vyjádřená a vysvětlená stanoviska. Žalobce se domnívá, a od počátku také na ústavní rozměr celé věci poukazuje, že je celý spor ‚větší‘ než jen formální rozměr argumentace, ve které se žalovaný nevědomky uzamkl.“

[42] Nejvyšší správní soud připomíná, že podle ustálené judikatury je třeba žalobní body výslovně formulovat v žalobě. Vychází se z toho, že soudní řízení není pokračováním správního řízení, nýbrž zcela samostatným typem přezkumného řízení. Pouze za jistých výjimečných podmínek lze odkaz na skutkovou či právní argumentaci uplatněnou v řízení před správními orgány akceptovat jako součást žalobních důvodů. Je tomu tak tehdy, pokud žalobce v žalobě odkáže na konkrétní, ve vztahu k jeho věci jednoznačně individualizovanou a nezaměnitelnou skutkovou či právní argumentaci, kterou vyslovil v předchozím správním řízení, a pokud tato argumentace nevyžaduje pro účely žaloby žádné další konkretizace, modifikace či upřesnění (rozsudek NSS čj. 2 As 43/2005-79).

[43] Nejvyšší správní soud má na rozdíl od městského soudu za to, že daný text v poznámce pod čarou, opírající se o odkaz na podání stěžovatele učiněná ve správním řízení, nelze považovat za projednatelný žalobní bod. (…)

[48] Nejvyšší správní soud podobně jako výše v bodě [24] tohoto rozsudku opět vážil, zda vada, které se při projednání žaloby městský soud dopustil, mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Dospěl však k závěru, že nikoli, neboť ani tato vada nemá vliv na zákonnost rozsudku městského soudu. Ve zbytku totiž šlo o projednatelnou žalobu. Pokud by pak část rozsudku týkající se této otázky chyběla, nemohlo by to podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu stěžovateli přivodit jakkoli příznivější procesní pozici. Vzhledem k tomu, že se danými otázkami neměl zabývat již městský soud, nebude se jimi nyní zabývat ani Nejvyšší správní soud.

Právní věta

Plný text rozhodnutí