I. Při posuzování, zda více správních deliktů bylo spácháno v jednočinném nebo vícečinném souběhu, je nutno vycházet z trestněprávní doktríny.
II. Zákaz reformace in peius uvedený v 6 87 odst. 4 zákona č. 200/1990 Sb., o pře- stupcích, se vztahuje jen na sankci; kvalifikace skutku se může změnit.
Prejudikatura: č. 1338/2007 Sb. NSS. 2248 Správní trestání: souběh přestupků; absorpční zásada k $ 12 odst. 2 a $ 57 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích Nevedl-li správní orgán v rozporu s $ 57 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestup- cích, společné řízení o více přestupcích téhož pachatele, není takový postup vadou řízení, je-li z odůvodnění následného rozhodnutí zřejmé, že ve věci byla aplikována zásada absorpční, zakotvená v $ 12 odst. 2 citovaného zákona pro ukládání trestu za souběh přestupků.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu, vázán rozsahem i důvody kasační stížnosti podle § 109 odst. 2 a odst. 3 s. ř. s. a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
V souzené věci Nejvyšší správní soud z předmětného správního a soudního spisu zjistil, že strážníci Městské policie Třeboň provádějící dne 17. 7. 2007 na ulici Táboritská v Třeboni měření rychlosti vozidel naměřili stěžovateli rychlost 63 km/h, tedy rychlost vyšší než povolenou. Na místě s ním sepsali „oznámení o přestupku“, avšak stěžovatel odmítl věc vyřešit na místě v blokovém řízení, odmítl možnost se k obvinění písemně vyjádřit a také odmítl podepsat předtisk „oznámení přestupku“. Z tohoto důvodu strážníci předali věc k řešení místně příslušnému správnímu orgánu – Městskému úřadu Třeboň.
Ten vyhodnotil předložené podklady jako dostačující, a tudíž dne 13. 9. 2007 vydal příkaz, jímž byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle § 22 odst. 1 písm. f) bod č. 4 zákona o přestupcích a uložil mu pokutu ve výši 1 500 Kč. Proti příkazu podal stěžovatel odpor, který měl za následek zrušení tohoto rozhodnutí a správní orgán pokračoval v řízení. Stěžovatel byl dvakrát předvolán k ústnímu jednání, avšak ani jednou se nedostavil, byť předvolání převzal.
V době nařízeného druhého ústního jednání správní orgán provedl výslech obou strážníků. Dne 21. 2. 2008 bylo stěžovateli doručeno oznámení o rozšíření probíhajícího řízení o řízení o přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle § 22 odst. 1 písm. f) bod č. 7 zákona o přestupcích, poněvadž v řízení vyšlo najevo, že se v témže okamžiku dopustil dalšího dopravního přestupku, a to předjíždění na přechodu pro chodce. Oba přestupky byly poté projednány ve společném řízení dle § 12 odst. 2 zákona o přestupcích.
Právní otázka byla kasační stížností nastolena takto: „Pokud správní orgán nekoná společné řízení o přestupcích spáchaných v jednočinném souběhu od samého počátku, ačkoliv o spáchání obou přestupků od počátku řízení ví, ale s řízením o jednom z přestupků, za nějž uložil sankci formou příkazu, spojí až po jeho zrušení pro odpor, řízení o přestupku druhém, může za oba přestupky ve společném řízení uložit sankci přísnější, než v původním příkazu a nedržet se zákazu zpřísnění sankce dle ustanovení § 87 odst. 4 zákona o přestupcích?“
Pro její posouzení je nutné se nejprve zabývat tím, zda stěžovatel spáchal více správních deliktů v jednočinném nebo vícečinném souběhu. Nejvyšší správní soud dospěl v souladu s trestněprávní doktrínou k závěru, že na stěžovatelovo jednání je třeba pohlížet jako na spáchání dvou přestupků v témže okamžiku, kterých se dopustil v jednočinném souběhu; spáchal tedy jediný skutek de iure, jímž byly zasaženy různé individuální objekty ochrany (srov. Kratochvíl, V. a kol.:, Trestní právo hmotné: obecná část.
Brno: Masarykova univerzita, 2002, s. 336-337). K zachování totožnosti skutku přitom postačí totožnost jednání nebo totožnost následku (viz rozhodnutí č. 52/1979 Sb. rozh. tr.). V posuzované věci je jednotícím prvkem jednání spočívající ve způsobu jízdy stěžovatele, jímž byla ohrožena bezpečnost provozu a taktéž i bezpečnost chodců na přechodu. Zákaz reformace in peius zakotvený v ustanovení § 87 odst. 4 zákona o přestupcích zakazuje v novém výroku zpřísnit sankci, v žádném případě však nebrání správnému zjištění skutkového stavu a odpovídající právní kvalifikace.
Ta část výroku rozhodnutí, ve které správní orgán prvého stupně konstatoval, že se stěžovatel svým jednáním dopustil obou přestupků, je správná, nicméně s ohledem na zákaz reformace in peius nebylo možné uložit sankci přísnější, než jaká byla stanovena v příkazním řízení. Tento zákaz se vztahuje výslovně na otázku sankce, kvalifikace skutku a další části výroku se v řízení mohou změnit. Podstatou zákazu reformace in peius je nemožnost změny uložené sankce v neprospěch subjektu, a to ani v případě, že pro takový postup jsou jinak dány z důvodů právních či skutkových zákonné podmínky.
Správní orgán byl obsahem zrušeného rozhodnutí v příkazním řízení vázán, a to i tehdy, vyšlo-li během řízení najevo, že byl v jednočinném souběhu spáchán další přestupek. Je třeba souhlasit se stěžovatelem, že správní orgán měl o obou přestupcích jednat od téhož okamžiku a uložit za ně úhrnný trest na základě principu absorpce, jelikož ze správního spisu bylo od počátku seznatelné, že se stěžovatel v téže době dopustil dvou přestupků. Závěr krajského soudu, že správní orgán prvého stupně byl v souzené věci oprávněn stanovit sankci vyšší, a to podle ustanovení vztahujícího se na delikt nejpřísněji postižitelný, je proto ve světle shora nastíněných úvah třeba odmítnout a v této části kasační stížnosti stěžovateli přisvědčit.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud posuzoval i další stížní námitky. Zde již z větší části není možné se stěžovatelem souhlasit. Druhý okruh stížních námitek se vztahoval k nesprávně zjištěnému skutkovému stavu během správního řízení, konkrétně v části o nedovoleném předjíždění před přechodem pro chodce podle ustanovení § 22 odst. 1 písm. f) bod 7 zákona o přestupcích. Pro řádně zjištěný skutkový stav byl proveden důkaz fotografií pořízenou radarovým zařízením, výslechem svědka H. a městských strážníků.
Krajský soud se podrobně zabýval otázkou, zda bylo během správního řízení zjištěno, zda stěžovatel spáchal taktéž i tento přestupek. Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil s jeho závěrem, že dokazování provedené správními orgány postačilo pro konstatování, že se stěžovatel dopustil výše uvedeného přestupku. Výpovědi všech uvedených svědků nebyly v rozporu, z předložené fotografie je seznatelné, že svědek H. i jeho spolujezdec jsou připoutáni, řidič má ruce na volantu, vozidlo je přitom ve středu svého jízdního pruhu a má rozsvícená světla.
Je tudíž vysoce nepravděpodobné, že by vozidlo zastavilo a stěžovatel by jej pouze objížděl. Tento svědek vypověděl, že si nevzpomíná, že by v daném prostoru někdy zastavil. S ohledem na časový odstup mezi rozhodnou událostí a výpovědí je pochopitelné, že jasně nevyloučil, že by na daném místě stál. S ohledem na fotografii je však třeba trvat, že svědek jel a stěžovatel jej ve svém vozidle nedovolenou rychlostí předjížděl, což potvrdila i výpověď svědka Z. Za takto zjištěného skutkového stavu pak nebylo třeba aplikovat zásadu in dubio pro reo.
Poslední a nejobsáhlejší okruh stížních námitek směřoval do nesprávného procesního postupu správního orgánu během správního řízení, pro který měl krajský soud napadené rozhodnutí žalovaného zrušit. Stěžovatel předně poukázal na ignorování plné moci ze strany správního orgánu prvého stupně, kterou stěžovatel dne 29. 4. 2008 udělil Ing. U. pro další průběh řízení, mimo jiné i na seznámení se s podklady pro rozhodnutí. S odkazem na tuto stížní a také i podrobnější žalobní námitku Nejvyšší správní soud shledal ve správním spise určité nesrovnalosti, které ve svém důsledku mohly zasáhnout do práva účastníka na spravedlivý proces.
Stěžovatel zmocnil zmocněnce plnou mocí datovanou dnem 29. 4. 2008, avšak odeslanou až 2. 5. 2008. Správnímu orgánu byla doručena, tedy prokázána ve smyslu § 33 odst. 1 správního řádu, dne 5. 5. 2008. Lze mít pochybnosti o skutečné době vyhotovení plné moci, jelikož se stěžovatel osobně zúčastnil výslechu dne 30. 4. 2008, kdy plnou moc mohl již předložit a vyvolat tak její účinky vůči správnímu orgánu prvého stupně. Taktéž je možné polemizovat o účelu poskytnutí plné moci v úplném závěru řízení a relevanci podání stěžovatele ze dne 2.
5. 2008, která by nejspíše nezměnila výsledek řízení. Správní orgán je však musí reflektovat. Na druhou stranu rozhodnutí správního orgánu prvého stupně datované dnem 2. 5. 2008 bylo dáno k přepravě dne 9. 5. 2008, tedy až týden po jeho vyhotovení, z čehož zdejšímu soudu vyvstaly taktéž pochybnosti o správné dataci (antedataci) rozhodnutí o přestupku s cílem vyloučit účinky plné moci vůči správnímu orgánu a dalších podání. V rozhodnutí správního orgánu ze dne 2. 5. 2008 je totiž již uvedeno, že tuto plnou moc obdržel a má za to, že „obviněný doručením plné moci těsně před samotným vydáním rozhodnutí směřuje k neodůvodněnému protahování řízení zjevně s vidinou dosažení prekluzivní lhůty pro projednání přestupku.“ Ze správního spisu pak nevyplývá, že by rozhodnutí bylo ústně vyhlášeno dne 2.
5. 2008 a teprve dodatečně s tímto datem bylo vyhotoveno písemně. V následujícím řízení je třeba tyto pochyby odstranit.
Neopodstatněné jsou kasační námitky týkající se povinnosti zprostit strážníky městské policie mlčenlivosti při podání svědectví o přestupku, pochybení strážníků při sepisování protokolu a zápisu a též absence poučení dle § 10 a § 11 zákona o obecní policii. Tento stížní bod byl formulován pouze obecně s odkazem na žalobu, aniž by byl blíže konkretizován. S těmito námitkami se vypořádal již krajský soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Povinnost mlčenlivosti strážníků je dána § 26 zákona o obecní policii, na základě § 10 odst. 2 téhož předpisu je strážník povinen oznámit podezření, že byl spáchán přestupek.
Povinnost mlčenlivosti je vázána na skutečnosti, které je třeba v zájmu zabezpečení úkolů obecní policie nebo v zájmu jiných osob utajit před nepovolanými osobami. Je přinejmenším nelogické, aby strážníci obecní policie museli být před každým oznámením o spáchání přestupku zbaveni povinnosti mlčenlivosti. Podáním svědecké výpovědi tedy nemohl být porušen § 55 odst. 3 správního řádu, jelikož strážníci pro daný případ povinnost mlčenlivosti neměli. Strážníci nepochybili ani při dalším postupu. Z oznámení o přestupku, kde jsou jako svědci uvedeni oba strážníci městské policie vyplývá, že stěžovatel odmítl věc projednat na místě, k věci se vyjádřit a protokol podepsat.
Zásah do tvrzených práv dle § 11 odst. 1), odst. 5) a odst. 9) při projednání přestupku tak nebyl prokázán.
Nedůvodná byla rovněž shledána kasační námitka týkající se nepřípustného umožnění svědkovi H. nahlédnout do správního spisu před tím, než byl vyslechnut a než mohl být přítomen žalobce. Dle stěžovatele došlo na základě tohoto pochybení k výraznému snížení věrohodnosti jeho svědecké výpovědi. I s touto tvrzenou vadou se krajský soud ve svém rozsudku vypořádal. Na věrohodnosti výpovědi svědka nemůže nic měnit samotná skutečnost, že pokud tato osoba podává výpověď o událostech, které v rozhodné době nemohla vnímat jako důležité, jsou jí (se zřetelem i na časový odstup) některé skutečnosti jen pro připomenutí předestřeny. Podstatnou zůstává vlastní (navazující) výpověď.
Ohledně námitky, že správní orgán provedl nedovolenou předběžnou selekci důkazů, zdejší soud uvádí, že ani ta není oprávněná. Správní orgán provádějící důkazní řízení není vázán toliko důkazními návrhy účastníků, musí však provést důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci. Důkazní návrhy nemůže správní orgán vyloučit na základě své libovůle a nebo jen proto, že vyvracejí či popírají doposud zjištěný skutkový stav. Dokazování ohledně stěžovatelova protiprávního jednání bylo provedeno tak, že nelze mít pochyb, že se stěžovatel obou přestupků skutečně dopustil.
Nejdříve správní orgány obou stupňů a následně i krajský soud se pečlivě věnovaly otázce, proč není důvodné provádět důkazy navržené stěžovatelem. I kdyby byla svědkyně V., která měla se stěžovatelem být v automobilu vyslechnuta, nic by to nezměnilo na dalších důkazech, z kterých jednoznačně vyplývá, že stěžovatel překročil povolenou rychlost a předjížděl v místech, ve kterých to zákon o silničním provozu zakazuje. Navíc, oba strážníci shodně uvedli, že stěžovatel byl při spáchání přestupku ve vozidle sám.
Strážníci při druhém výslechu zopakovali, co uvedli již dříve a jejich výpovědi se nevylučovaly. Taktéž nelze mít výhrad ke důvěryhodnosti svědecké výpovědi svědka H. Stěžovateli byl během řízení poskytnut dostatečný prostor, aby se ke svému protiprávnímu jednání vyjádřil a k němu předkládal důkazní návrhy. Rozhodnutí správního orgánu prvého stupně a jej potvrzující rozhodnutí žalovaného i krajského soudu obstojí ve světle požadavků kladených na řádně vedené důkazní řízení s cílem dostatečně zjistit skutkový stav, tak jak jsou mimo jiné vymezeny v stěžovatelem zmíněných rozhodnutích Ústavního soudu.
Konečně je třeba souhlasit i se závěrem krajského soudu, že v dané věci nebylo potřebné řešit jakékoliv předběžné otázky. V řízení bylo objektivně zjištěno, že stěžovatel jel nedovolenou rychlostí, a přitom předjížděl auto svědka H. v místech, kde je to zakázáno. Pro konstatování viny nenastaly důvody rozhodovat o předběžných otázkách. O kasační stížnosti stěžovatele bylo rozhodováno přednostně, a proto Nejvyšší správní soud nerozhodoval o návrhu na přiznání odkladného účinku této kasační stížnosti.
Jelikož rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 15. 10. 2008, čj. 10 Ca 144/2008 - 40 vycházel zejména z nesprávného posouzení právní otázky, Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž je tento soud podle § 110 odst. 3 s. ř. s. vázán výše vysloveným právním názorem. V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (110 odst. 2 s. ř. s.). P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 25. února 2009
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu