I. Výkon shromažďovacího práva, uplatněného oznámením konkrétního shro- máždění správnímu orgánu, nemůže být přenesen na jinou osobu úkonem svolava- tele nebo správního orgánu. Při oznámení shromáždění neexistujícím subjektem správní orgán věc bez dalšího odloží [$ 43 odst. 1 písm. a) správního řádu z roku 2004, za použití $ 154 téhož zákona]. II. K omezení shromažďovacího práva může dojít pouze výjimečně, za podmí- nek stanovených shromažďovacím zákonem ($ 10 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím), a zejména v případě konfliktu s ústavním pořádkem chráněný- mi právy třetích osob. Takový konflikt je třeba vždy řešit za použití principu pro- porcionality, přičemž zákaz shromáždění představuje krajní způsob řešení. Správ- ní orgán může odůvodnit zákaz shromáždění jeho nedovoleným účelem, byť i odlišným od oznámeného, svůj závěr však musí prokázat a nese odpovídající dů- kazní břemeno.
I. Výkon shromažďovacího práva, uplatněného oznámením konkrétního shro- máždění správnímu orgánu, nemůže být přenesen na jinou osobu úkonem svolava- tele nebo správního orgánu. Při oznámení shromáždění neexistujícím subjektem správní orgán věc bez dalšího odloží [$ 43 odst. 1 písm. a) správního řádu z roku 2004, za použití $ 154 téhož zákona]. II. K omezení shromažďovacího práva může dojít pouze výjimečně, za podmí- nek stanovených shromažďovacím zákonem ($ 10 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím), a zejména v případě konfliktu s ústavním pořádkem chráněný- mi právy třetích osob. Takový konflikt je třeba vždy řešit za použití principu pro- porcionality, přičemž zákaz shromáždění představuje krajní způsob řešení. Správ- ní orgán může odůvodnit zákaz shromáždění jeho nedovoleným účelem, byť i odlišným od oznámeného, svůj závěr však musí prokázat a nese odpovídající dů- kazní břemeno.
Ze správního spisu vyplývá, že dne 27. 11. 2006 oznámil Erik S., fyzická osoba, jako svo- lavatel, konání shromáždění dne 9. 12. 2006, na „protest protí účasti České republiky na okupaci Iráku“, s trasou pochodu Břehová - Maiselova - U Starého hřbitova - Břehová - Maiselova - Široká - Žatecká - Platnéřská - nám. Franze Kafky. Jako osoba zmocněná jed- nat v zastoupení svolavatele byl označen Mi- chal P. Stěžovatel rozhodnutím ze dne 30. 11. 2006 shromáždění zakázal. Městský soud k žalobě Erika S. posledně jmenované roz- hodnutí stěžovatele zrušil rozsudkem ze dne 30. 3. 2007 pro nepřezkoumatelnost pro ne- dostatek důvodů a věc vrátil stěžovateli k dal- šímu řízení. Ze správního spisu není zřejmé, že by stěžovatel v popsaném řízení jakkoliv pokračoval. Dne 27. 8. 2007 bylo stěžovateli oznáme- no konání shromáždění dne 10. 11. 2007. Jako svolavatel, právnická osoba, je uveden „M.“, jako osoba zmocněná jednat jménem svolava- tele je uveden Erik S., který oznámení také podepsal, a jako osoba zmocněná jednat v za- stoupení svolavatele je uveden Patrik V. Úče- lem shromáždění je „protest proti účasti Čes- ké republiky na okupaci Iráku“ a dále je v zá- vorce u účelu shromáždění dodáno „pouliční průvod, povoleno na základě rozhodnutí Měsiského soudu v Praze, čj. 8 Ca 369/2006“. Trasa tohoto pochodu je opět Břehová - Mai- selova - U Starého hřbitova - Břehová - Mai- selova - Široká - Žatecká - Platnéřská - nám. Franze Kafky. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s městským soudem v závěru, že stěžovatel rozhodnutím nemístně spojil obě citovaná oznámení. Je pravdou, že tato oznámení měla mnoho společného, zejm. trasu oznámeného pochodu a účel shromáždění. Podstatnou, a z hlediska posouzení věci zásadní, odlišností však byla osoba svolavate- le. V případě prvního oznámení jím byla fy- zická osoba Erik $., v případě druhého ozná- mení jím byla právnická osoba, a to subjekt označený jako „M.“. Erik S. figuroval i v přípa- dě druhého oznámení, ovšem pouze jako oso- ba zmocněná jednat jménem svolavatele. Nej- vyšší správní soud v této souvislosti pouze na okraj poznamenává, že Erik S. podle obsahu správního spisu své zmocnění nijak nedoložil a nelze je dovodit ani ze stanov později zare- gistrovaného Občanského sdružení M., které si stěžovatel vyžádal od Ministerstva vnitra. Občanské sdružení M. bylo zaregistrová- no Ministerstvem vnitra dne 13. 9. 2007, tedy s podstatným časovým odstupem od oznáme- ní shromáždění ze dne 27. 8. 2007. Nejvyšší správní soud poukazuje na ústavní (srov. čl. 19 Listiny základních práv a svobod) i zá- konný princip, podle něhož právo shromáž- dění nepodléhá povolení. Jedná se o politic- ké právo, jímž v zásadě disponuje každý. Jeho výkon je podmíněn pouze předchozím ozná- mením (srov. $ 4 a $ 5 shromažďovacího zákona) a správní orgán o něm rozhoduje pouze, pokud jej má zakázat (srov. $ 10 shro- mažďovacího zákona). Z hlediska výkonu shromažďovacího práva je proto významný okamžik jeho oznámení správnímu orgánu, který je třeba považovat za okamžik uplatně- ní tohoto práva. Občanské sdružení, které v okamžiku oznámení shromáždění neexisto- valo, nemohlo takový úkon platně učinit a je- ho pozdější registrace nemůže na uvedeném 159 1468 závěru ničeho změnit, stejně jako skutečnost, že stěžovatel rozhodoval o zákazu shromáž- dění již po vzniku občanského sdružení. Shromáždění, které nebylo platně oznámeno, nemohlo totiž být ani zakázáno. Stěžovatel se vypořádal s neexistencí svo- lavatele v oznámení ze dne 27. 8. 2007 tím, že na jeho místo dosadil podatele oznámení Eri- ka S. Takový postup je zdánlivě logický - Erik S. podal již dříve oznámení (27. 11. 2006), kte- rým oznámil shromáždění (pochod) po stej- né trase a se stejným účelem, a v pozdějším oznámení (27. 8. 2007) byl označen jako oso- ba zmocněná jednat za svolavatele. Pozdější oznámení se navíc odvolalo na rozsudek, kte- rým byl zrušen zákaz shromáždění oznáme- ného dřívějším oznámením. Nejvyšší správní soud ovšem nemůže při- svědčit stěžovateli v jeho postupu. Jakkoliv právem shromažďování disponuje každý, ne- jedná se o právo, jehož individuální výkon by byl přenositelný na jiné subjekty. Jinými slovy, uplatníli konkrétní fyzická nebo právnická osoba své shromažďovací právo oznámením správnímu orgánu, nemůže výkon konkrétní- ho, takto uplatněného, práva přenést na jinou osobu, která ostatně v obecné rovině dispo- nuje zcela identickým právem shromažďovacím, jehož výkon je ovšem také podmíněn před- chozím oznámením. Svolavatel shromáždění má určitá oprávnění a povinnosti (srov. $ 6 shromažďovacího zákona), za jejichž porušení nese odpovědnost (srov. $ 14 shromažďovací- ho zákona). Neuplatní-li proto určitá osoba sa- ma své právo jako svolavatel konkrétního shromáždění oznámením správnímu orgánu, nemůže být svévolným rozhodnutím správní- ho orgánu do tohoto postavení dosazena. Stěžovatel tak pochybil, když oznámení ze dne 27. 8. 2007 posuzoval jako podání svo- lavatele Erika S. a spojil je s oznámením ze dne 27. 11. 2006. Dospělli stěžovatel ke správnému závěru, že shromáždění bylo oznámeno neexistujícím subjektem, nemoh- lo být žádné řízení zahájeno, stěžovatel měl věc odložit [$ 43 odst. 1 písm. a) správního řá- du za použití $ 154 správního řádu] a Eriku S. jako podateli oznámení oznámit pouze usne- sení o odložení věci ($ 43 odst. 2 správního 160 řádu). Rozhodovalli stěžovatel za tohoto sta- vu věcně o zákazu shromáždění a rozhodnutí adresoval Eriku S. jako svolavateli, pochybil, a zatížil své rozhodnutí nezákonností. Tato skutečnost přitom představuje sama o sobě dostatečný důvod pro zrušení rozhodnutí. Nejvyšší správní soud ostatně v této sou- vislosti nepřehlédl, že stěžovatel po zrušení svého rozhodnutí městským soudem dospěl k závěru blízkému názoru Nejvyššího správ- ního soudu, totiž že oznámení ze dne 27. 8. 2007 je neplatné. Tento závěr stěžovatel pre- zentoval mj. v tiskové zprávě ze dne 26. 10. 2007 (www.magistrat.praha-mesto.cz). Vytkl-li městský soud stěžovateli, že se ne- zabýval existencí Občanského sdružení M. ke dni vydání napadeného rozhodnutí, nelze mu přisvědčit. Z dosavadní argumentace Nej- vyššího správního soudu jednoznačně vyplý- vá, že tato skutečnost je z hlediska posouzení věci bezpředmětná. Městský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele o zákazu shromáždění a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud se s odkazem ke shora uvedenému odůvodnění ztotožňuje s vý- rokem rozhodnutí městského soudu, jakkoliv nepřitakává jeho odůvodnění. (...) Nejvyšší správní soud považuje za vhod- né vypořádat se nad rámec nutného odůvod- nění se stížní námitkou, podle níž městský soud vyložil $ 10 odst. 1 písm. a) shromažďo- vacího zákona formalisticky a pouze v kon- textu formálně deklarovaného účelu ozna- movaného shromáždění, přestože stěžovatel zajistil dostatek důkazů o skutečném účelu shromáždění, který je s citovaným zákonným ustanovením v rozporu. V této souvislosti je třeba zmínit v české právní úpravě velmi liberálně a široce pojaté právo shromažďování, jak vyplývá ze shro- mažďovacího zákona naplňujícího čl. 19 Listi- ny základních práv a svobod a mezinárodní závazky České republiky, zejména čl. 11 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje ústavní i zákonný princip, podle nějž právo shromážďovací nepodléhá povolení. Jedná se o právo, jímž disponuje každý, které může být pouze výjimečně omezeno, a jehož výkon ne- ní podmíněn žádným předchozím souhlasem správního orgánu, nýbrž pouhým oznáme- ním o využití práva adresovaným správnímu orgánu. Omezení tohoto práva může být pouze výjimečné, a pouze v nezbytném rozsahu chránícím zájmy vyjádřené především, niko- liv však pouze, v $ 10 odst. 1 až odst. 3 shro- mažďovacího zákona. Městský soud se ve svém formálním výkladu shromažďovacího zákona zastavil právě na zákonné normativní úrovni. Opomněl přitom, že právní normy, ji- miž se musí každý soud při svém rozhodová- ní řídit a které musí respektovat, nejsou před- stavovány pouze normami zákonné povahy, ale např. i normami ústavního či mezinárod- ního práva a základními právními principy. Aplikace právních norem pak musí vést k rozumné a efektivní ochraně práv a musí respektovat více než pouhé zákonné normy. Ty je třeba transformovat do práva, neboť exis- tuje rozdíl mezi vládou práva založeného mj. na sdíleném minimu hodnot a formální vládou zákonů vázanou pouze na zákonné normy (srov. nález Ústavního soudu ze dne 17.7. 2007, sp. zn. IV. ÚS 23/05, www.judikatura.cz). Vý- klad a použití právních norem je nutné pod- řídit jejich obsahově materiálnímu smyslu a re- spektování základních konstitutivních hodnot demokratické společnosti a těmito hodnotami užití právních norem vždy poměřovat (srov. nález Ústavního soudu ze dne 21. 12. 1993, sp. zn. Pl. ÚS 19/93, www.judikatura.cz). Mezi elementární hodnoty demokratické společnosti patří respekt k právům druhých při výkonu vlastních práv. Tato maxima se uplatní i při výkonu ústavních práv, jako na- př. práva shromažďovacího, které se může dostat do konfliktu s ústavním pořádkem chráněnými právy třetích osob. V takové situ- aci je vždy třeba vážit konkurující si práva a právní statky s ohledem na konkrétně utvo- řený skutkový základ a omezení jednoho či více z nich je nutné zdůvodnit za použití principu proporcionality (srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 17. 7. 2007, sp. zn. IV. ÚS 23/05, ze dne 11. 11. 2005, sp. zn. I ÚS 453/03, a ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pi. ÚS /94, www.judikatura.cz). Pro srovnání lze odkázat i na judikaturu zahraničních soudů, kdy např. podle německého Spolkového ústavního soudu lze rozpustit nebo zakázat shromáždění jen pro ochranu hodnot rovno- cenných shromažďovacímu právu, a to v pří- padě jejich ohrožení odvoditelného z kon- krétně seznatelných okolností (rozhodnutí ze dne 14. 5. 1985, 1 BvR 233, 341/81; BVerf- GE 69, 315 - Brokdorý). Přehlédnout nelze ani praxi Evropského soudu pro lidská práva, který s odkazem k čl. 17 Úmluvy o ochraně lidských práv a zá- kladních svobod neváhal odepřít ochranu práv garantovaných jinými články Úmluvy (srov. rozhodnutí ze dne 16. 11. 2004 ve věci žádosti č. 23131/03, M. A. Norwood v. Spoje- né království, a ze dne 12. 5. 1988 ve věci žá- dosti č. 12194/86, M. Kůihnen v. Spolková re- publika Německo, www.echr.coe.int). V případě shromažďovacího práva nelze odůvodnit zákaz shromáždění pouze odka- zem na osobu svolavatele či osobu oprávně- nou za svolavatele jednat. I kdyby se jednalo o osoby přináležející k extremistickým skupi- nám, či projevující extremistické názory, ne- lze a priori vyloučit, že hodlají svého práva využít v zákonných mezích (obdobně srov. na- př. rozhodnutí německého Spolkového ústav- ního soudu ze dne 18. 8. 2000, 1 BvO 23/00, www.bverfg.de). Na druhé straně je nutné uvést, že přidají-li se k popsaným charakteris- tikám daných osob další skutečnosti, jako na- noci) a místo konání shromáždění (blízkost synagog), může být již důvod pro zákaz shro- máždění dán (obdobně srov. např. rozhodnu- tí německého Správního soudu Kčln ze dne 9. 11. 2005, 20 L 1794/05, www.justiz. nrw.de). Takový závěr může být zdůrazněn i dalšími okolnostmi, např. tím, že předpoklá- daný den shromáždění připadne na sobotu, která je z hlediska židovského náboženství svát- kem, a kdy se věřící shromažďují v synagogách. V této souvislosti není udržitelný názor městského soudu, podle něhož musí správní orgán vycházet pouze z oznámeného účelu shromáždění. Zkušenost ukazuje, že subjekty, jejichž cíle jsou v rozporu se základními prin- 161 1469 cipy demokracie, neodhalují tyto cíle dříve než při jejich realizaci. Formálně oznámený účel shromáždění pak jistě může skrývat cíle a záměry, které se liší od těch proklamova- ných (obdobně srov. rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 4. 2006 ve věci žádosti č. 45963/99, Tsonev v, Bulhar- sko, www.ehcr.coe.int). Chce-li ovšem správ- ní orgán zakázat shromáždění proto, že podle jeho názoru svolavatel zastírá oznámeným nezávadným účelem skutečný závadný účel shromáždění, musí takový závěr prokázat a nese v tomto směru důkazní břemeno (ob- dobně srov. rozhodnutí německého Spolko- vého ústavního soudu ze dne 24. 3. 2001, 1 BvO 13/01, www.bverfg.de). V souladu s již zmíněnou zásadou propor- cionality musí správní orgán v podobné situ- aci vždy vážit, zda je nutné přistoupit k záka- zu shromáždění bez dalšího, nebo zda lze věc řešit např. změnou data či místa shromáždě- ní. Má-li správní orgán pochybnosti o ozná- meném účelu shromáždění, aniž by byl scho- pen prokázat důvodnost těchto pochybností, nezbude mu než je zohlednit pouze v připra- venosti rozpustit shromáždění, odchýlí-li se od formálně deklarovaného účelu ($ 12 odst. 5 shromažďovacího zákona). Moderní demokracie představuje vládu většiny při respektování práv menšin a musí být připravena i ke konfrontaci s menšinový- mi názory, které jsou jí v daném okamžiku ne- pohodlné. Jakékoliv omezení politických práv, jako např. práva shromažďovacího, je třeba posuzovat s krajní obezřetností a nesmí vést ve svých důsledcích k postupnému ro- zdrobení shromažďovacího institutu a vytěs- nění většině nepohodlné menšiny z veřejné- ho diskurzu [v tomto směru srov., z hlediska evropského přístupu radikální, rozhodnutí federálního Odvolacího soudu Spojených stá- tů (US Court of Appeal) pro 7. obvod ze dne 22. 5. 1978, Collin v. Smith, 578 F.2d 1197]. xx C...) Nejvyšší správní soud na tomto místě zdůrazňuje, že v posuzované věci nejsou dá- ny předpoklady k postupu podle $ 11 odst. 3 věty 6. a 7. shromažďovacího zákona, neboť dle závěrů shora uvedených nebylo shromáž- dění vůbec oznámeno. Stěžovatel tedy již jen procesně odpovídajícím způsobem, v souladu S právním názorem Nejvyššího správního sou- du, zohlední podání ze dne 27. 8. 2007, tj. věc usnesením odloží, pokud tak již neučinil dříve po zrušení rozhodnutí městským soudem. Nejvyšší správní soud podotýká, že s ohle- dem na charakter a Časový rámec posuzované věci rozhodl v nejkratší možné lhůtě. Právě časovému rámci posuzované věci byl Nejvyš- ší správní soud nucen přizpůsobit své pro- cesní kroky, zejm. s účastníky komunikoval elektronickou formou za současného použití elektronického podpisu a stanovil lhůty umožňující mu rozhodnout v reálném Čase. Opačný přístup by vedl k nadřazení proces- ních předpisů nad hmotněprávní stránkou věci a mohl by v krajním případě znamenat odepření spravedlnosti. 1469 Právo na informace: odepření poskytnutí informace k $ 2,6 7,6 11 a $ 16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb. k $ 74 odst. 1 a $ 76 odst. 1 soudního řádu správního I. Nepředloží-li žalovaný správní orgán k žádosti soudu spisy ve věci, bude zpra- vidla namístě zrušit napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost. II. Utajení informací podle zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných sku- tečností, může být důvodem pro odepření poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, nikoliv však za situace, kdy utajení podléhala příprava dokumentu, ale již ne dokument samotný. 162 Smluvní orgán se nemůže zprostit své povinnosti poskytnout informace tvrze- ním, že požadovaný dokument, který je smlouvou, celý obsahuje informace poskyt- nuté druhou smluvní stranou. Této povinnosti se nezprostí ani doložkou obsaženou v požadované smlouvě, podle níž si strany sjednaly zachovávání důvěrnosti co do obsahu a podmínek smlouvy. Své povinnosti se pak nezprostí ani možným poruše- ním mezinárodních závazků České republiky, není-li smlouva podřaditelná čl. 10 a ani čl. 10a Ústavy. III. Správní orgán, který má obecnou povinnost poskytovat informace podle zá- kona o svobodném přístupu k informacím, nemůže jejich poskytnutí omezit nad rá- mec zákonných výjimek i svým vlastním úkonem. Postup soudu podle $ 16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, přichází v úvahu teprve tehdy, je-li rozhodnutí o odepření informace přezkoumatelné.
a) Erik S., b) Spolek M. proti Magistrátu hlavního města Prahy, za účasti Židovské obce
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. listopadu 2007
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu
8 As 51/2007 - 76