Správní orgán je povinen s ohledem na čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) posuzovat přiměřenost dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince i v případě, jsou-li dány důvody pro vydání rozhodnutí o zastavení řízení dle § 66 odst. 1 správního řádu. Přiměřenost posuzuje správní orgán vždy, je-li možnost zásahu patrná z okolností věci, ze spisu či ji cizinec tvrdí.
[31] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s. dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[32] Desátý senát ve výše uvedeném usnesení čj. 10 Azs 107/2024-49 konstatoval, že byť pobytové orgány obecně posouzení dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života v případě zastavení řízení o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu neprovádějí, z tohoto pravidla existují výjimky, a to například vyplývá-li nepřiměřenost na první pohled, upozorňují-li na ni zjevné okolnosti případu nebo tvrdí-li a prokazuje-li takovou nepřiměřenost v řízení cizinec (bod 22 citovaného usnesení).
[33] Tyto výjimky však dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu uplatňovala pouze v řízeních, v nichž byl ve hře nejlepší zájem nezletilého dítěte, a to s ohledem na závazek vyplývající z čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte (viz např. výše uvedené rozsudky čj. 3 Azs 4/2020-41, čj. 10 Azs 218/2021-44 nebo čj. 1 Azs 268/2021-56). Nejvyšší správní soud naopak dovodil, že v ostatních případech správní orgán nemá jinou možnost než řízení zastavit (viz např. výše uvedené rozsudky čj. 8 Azs 314/2019-39 nebo čj. 9 Azs 59/2022-41). Mezi dosavadní rozhodovací činností Nejvyššího správního soudu a výše uvedeným usnesením čj. 10 Azs 107/2024-49 je proto zjevný rozpor.
[34] Předkládající senát má rovněž pochybnosti o tom, zda je opodstatněné rozlišování mezi nejlepším zájmem dítěte podle čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte a právem na soukromý a rodinný život podle čl. 8 Úmluvy, neboť oba tyto závazky vyplývají z mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy, a mají tak v případě rozporu s vnitrostátním právem aplikační přednost. Tím se – minimálně implicitně – vymezuje vůči dosavadní převažující linii judikatury Nejvyššího správního soudu, která výjimky omezuje toliko na situace, kdy je ve hře nejlepší zájem dítěte.
[35] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
IV.B Právní názor rozšířeného senátu
Zkoumání přiměřenosti
[36] Zkoumání přiměřenosti dopadů rozhodnutí vydaného dle zákona o pobytu cizinců je zákonem výslovně předvídáno. Na základě § 174a odst. 1 věty první tohoto zákona musí správní orgán zohlednit zejména závažnost nebo druh protiprávního jednání cizince, délku pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů, ekonomické poměry, společenské a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu, jehož je cizinec státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho posledního trvalého bydliště.
[36] Zkoumání přiměřenosti dopadů rozhodnutí vydaného dle zákona o pobytu cizinců je zákonem výslovně předvídáno. Na základě § 174a odst. 1 věty první tohoto zákona musí správní orgán zohlednit zejména závažnost nebo druh protiprávního jednání cizince, délku pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů, ekonomické poměry, společenské a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu, jehož je cizinec státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho posledního trvalého bydliště.
[37] Zákonodárce v § 174a odst. 3 zákona o pobytu cizinců nejprve omezil povinnost posuzování přiměřenosti toliko na případy, u nichž to tento zákon výslovně stanoví. Takový přístup byl překonán judikaturou Nejvyššího správního soudu. Ta totiž dovodila, že namítá-li cizinec ve správním řízení nepřiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života, tj. porušení čl. 8 Úmluvy, je správní orgán povinen se s touto námitkou vypořádat bez ohledu na to, zda zákon o pobytu cizinců v konkrétním řízení posouzení přiměřenosti ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců vyžaduje či nikoli (viz např. rozsudky NSS ze dne 28. 5. 2015, čj. 6 Azs 96/2015-30, bod 32, výše uvedený rozsudek čj. 10 Azs 127/2018-30, bod 11, či rozsudek NSS ze dne 24. 10. 2024, čj. 7 Azs 62/2024-61, bod 26).
[38] Nejvyšší správní soud následně upřesnil, že povinnost posuzovat přiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života cizince dopadá na situace meritorního přezkumu, nikoliv na rozhodnutí o ukončení řízení z procesního důvodu, jako je například zastavení řízení (výše uvedený rozsudek čj. 8 Azs 314/2019-39, bod 21). Jedinou výjimkou jsou řízení, v nichž je ve hře nejlepší zájem dítěte; v takovém případě jsou správní orgány povinny v souladu s čl. 3 Úmluvy o právech dítěte poměřit kolidující zájmy, tj. zvážit dopad zásahu na zastavení řízení a případně prolomit zásadu koncentrace správního řízení (viz např. výše uvedené rozsudky NSS čj. 3 Azs 4/2020-41, bod 23, nebo čj. 10 Azs 218/2021-44, bod 14). Až desátý senát ve výše uvedeném usnesení čj. 10 Azs 107/2024-49 rozšířil dosah této výjimky i na řízení, v němž byl žadatel zletilý a zároveň nenamítal, že by měl na území České republiky nezletilé dítě.
[38] Nejvyšší správní soud následně upřesnil, že povinnost posuzovat přiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života cizince dopadá na situace meritorního přezkumu, nikoliv na rozhodnutí o ukončení řízení z procesního důvodu, jako je například zastavení řízení (výše uvedený rozsudek čj. 8 Azs 314/2019-39, bod 21). Jedinou výjimkou jsou řízení, v nichž je ve hře nejlepší zájem dítěte; v takovém případě jsou správní orgány povinny v souladu s čl. 3 Úmluvy o právech dítěte poměřit kolidující zájmy, tj. zvážit dopad zásahu na zastavení řízení a případně prolomit zásadu koncentrace správního řízení (viz např. výše uvedené rozsudky NSS čj. 3 Azs 4/2020-41, bod 23, nebo čj. 10 Azs 218/2021-44, bod 14). Až desátý senát ve výše uvedeném usnesení čj. 10 Azs 107/2024-49 rozšířil dosah této výjimky i na řízení, v němž byl žadatel zletilý a zároveň nenamítal, že by měl na území České republiky nezletilé dítě.
[39] Žádné z citovaných rozhodnutí však doposud nereflektovalo požadavky plynoucí z rozhodovací činnosti Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) vztahující se k čl. 8 Úmluvy a dopadající na řešení této právní otázky. Dle této judikatury mají vnitrostátní orgány povinnost pečlivě zvážit různé dotčené zájmy – včetně nejlepšího zájmu dítěte – a provést důkladnou analýzu přiměřenosti a dopadu na soukromý a rodinný život i v případě rozhodnutí přijatého z formálních procesních důvodů (formal procedural grounds). Neučiní-li tak, rozhodují v rozporu se standardy přezkumu vyžadovanými čl. 8 Úmluvy, což má za následek jeho porušení (viz rozsudek ESLP ze dne 22. 11. 2021, Khachatryan a Konovalova proti Rusku, stížnost č. 28895/14, body 27, 29 a 30). ESLP v citovaném rozsudku zároveň žádným způsobem nerozlišuje případy, v nichž je ve hře nejlepší zájem dítěte, a případy, v nichž tomu tak není. Z jeho závěrů je zjevné, že povinnost zkoumat přiměřenost a dopady na soukromý a rodinný život v případě procesních rozhodnutí je obecným pravidlem a nikoliv výjimkou, jak ji až doposud chápala judikatura Nejvyššího správního soudu.
[39] Žádné z citovaných rozhodnutí však doposud nereflektovalo požadavky plynoucí z rozhodovací činnosti Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) vztahující se k čl. 8 Úmluvy a dopadající na řešení této právní otázky. Dle této judikatury mají vnitrostátní orgány povinnost pečlivě zvážit různé dotčené zájmy – včetně nejlepšího zájmu dítěte – a provést důkladnou analýzu přiměřenosti a dopadu na soukromý a rodinný život i v případě rozhodnutí přijatého z formálních procesních důvodů (formal procedural grounds). Neučiní-li tak, rozhodují v rozporu se standardy přezkumu vyžadovanými čl. 8 Úmluvy, což má za následek jeho porušení (viz rozsudek ESLP ze dne 22. 11. 2021, Khachatryan a Konovalova proti Rusku, stížnost č. 28895/14, body 27, 29 a 30). ESLP v citovaném rozsudku zároveň žádným způsobem nerozlišuje případy, v nichž je ve hře nejlepší zájem dítěte, a případy, v nichž tomu tak není. Z jeho závěrů je zjevné, že povinnost zkoumat přiměřenost a dopady na soukromý a rodinný život v případě procesních rozhodnutí je obecným pravidlem a nikoliv výjimkou, jak ji až doposud chápala judikatura Nejvyššího správního soudu.
[40] Závěry ESLP se na jedné straně zdají být v rozporu s charakterem rozhodnutí o zastavení řízení dle § 66 odst. 1 správního řádu. To má povahu nemeritorního procesního usnesení, v němž by nemělo docházet k věcnému přezkumu důvodů pro vyhovění (resp. nevyhovění) žádosti. Toto rozhodnutí správního orgánu se zakládá výlučně na aplikaci procesních norem (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS). Pokud správní orgány vykládají hmotněprávní úpravu, zákonný důvod pro zastavení řízení o žádosti nemůže být naplněn (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 4. 2020, čj. 3 Ads 95/2018-58, body 23 a 25). Na straně druhé nelze opomíjet, že důsledky zastavení řízení o žádosti o vydání pobytového oprávnění jsou z hlediska zásahu do soukromého a rodinného života ve výsledku totožné s důsledky rozhodnutí o meritorním zamítnutí žádosti. I rozhodnutím o zastavení řízení může dojít k porušení základních práv žadatelů o pobytové oprávnění. Povinností správních orgánů je takovému porušení předejít (viz Kratochvíl, J. Povinnost posuzovat přiměřenost dopadů rozhodnutí v případě zastavení řízení podle zákona o pobytu cizinců. Právní rozhledy, 2020, č. 3, s. 77-83).
[40] Závěry ESLP se na jedné straně zdají být v rozporu s charakterem rozhodnutí o zastavení řízení dle § 66 odst. 1 správního řádu. To má povahu nemeritorního procesního usnesení, v němž by nemělo docházet k věcnému přezkumu důvodů pro vyhovění (resp. nevyhovění) žádosti. Toto rozhodnutí správního orgánu se zakládá výlučně na aplikaci procesních norem (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS). Pokud správní orgány vykládají hmotněprávní úpravu, zákonný důvod pro zastavení řízení o žádosti nemůže být naplněn (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 4. 2020, čj. 3 Ads 95/2018-58, body 23 a 25). Na straně druhé nelze opomíjet, že důsledky zastavení řízení o žádosti o vydání pobytového oprávnění jsou z hlediska zásahu do soukromého a rodinného života ve výsledku totožné s důsledky rozhodnutí o meritorním zamítnutí žádosti. I rozhodnutím o zastavení řízení může dojít k porušení základních práv žadatelů o pobytové oprávnění. Povinností správních orgánů je takovému porušení předejít (viz Kratochvíl, J. Povinnost posuzovat přiměřenost dopadů rozhodnutí v případě zastavení řízení podle zákona o pobytu cizinců. Právní rozhledy, 2020, č. 3, s. 77-83).
[41] Nejvyšší správní soud má povinnost zohlednit judikaturu ESLP při vnitrostátní aplikaci Úmluvy, a to nejen s ohledem na mezinárodněprávní závazky České republiky, přičemž tato povinnost mu vnitrostátně plyne z čl. 10 a čl. 1 odst. 2 Ústavy (viz nálezy ÚS ze dne 16. 5. 2017, sp. zn. II. ÚS 3122/16, č. 80/2017 Sb. ÚS, bod 25, či ze dne 19. 5. 2020, sp. zn. III. ÚS 3997/19, č. 101/2020 Sb. ÚS, bod 41). Nejvyšší správní soud tak ostatně setrvale činí (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 1. 2021, čj. 6 Azs 321/2020-41, body 11 až 13, či výše uvedený rozsudek čj. 7 Azs 62/2024-61, bod 26, a dlouhodobou judikaturu v nich citovanou). V důsledku toho je třeba uzavřít, že čl. 8 Úmluvy vykládaný ve světle judikatury ESLP nepřipouští závěry doposud převažující v judikatuře Nejvyššího správního soudu, dle nichž je povinnost posuzování přiměřenosti ze strany správních orgánů omezena na případy, v nichž dochází k věcnému rozhodování o žádosti. Naopak, správní orgány jsou s ohledem na čl. 8 Úmluvy povinny posoudit, zda zastavení řízení z důvodů předvídaných v § 66 odst. 1 správního řádu je či bylo s ohledem na okolnosti daného případu přiměřené zásahu do soukromého a rodinného života cizince. Přiměřenost posuzuje správní orgán vždy, je-li možnost zásahu patrná z okolností věci, ze spisu či ji cizinec tvrdí. Ustanovení § 174a odst. 3 zákona o pobytu cizinců se v těchto věcech neuplatní pro rozpor s čl. 8 Úmluvy.
[42] Pokud správní orgán dospěje k závěru, že zásah do soukromého a rodinného života cizince není vůbec myslitelný, řízení bez dalšího zastaví. Případně, půjde-li o správní orgán druhého stupně, v takové situaci odvolání proti usnesení o zastavení bez dalšího zamítne.
[42] Pokud správní orgán dospěje k závěru, že zásah do soukromého a rodinného života cizince není vůbec myslitelný, řízení bez dalšího zastaví. Případně, půjde-li o správní orgán druhého stupně, v takové situaci odvolání proti usnesení o zastavení bez dalšího zamítne.
[43] Jen pro úplnost rozšířený senát dodává, že přiměřenost dopadů do soukromého a rodinného života je třeba u zastavení řízení posuzovat pouze v případech, v nichž je takový dopad myslitelný. Tak tomu nebude například při zastavení řízení v důsledku zpětvzetí žádosti cizincem [§ 66 odst. 1 písm. a) správního řádu] či v případě smrti žadatele [§ 66 odst. 1 písm. f) správního řádu.]
Následný postup správního orgánu
[44] Otázkou zůstává, jaký má být další postup správního orgánu, dospěje-li k závěru, že v případě zastavení řízení skutečně dojde k zásahu do soukromého a rodinného života cizince. Je-li takový zásah nepřiměřený, lze dle předkládajícího senátu uvažovat o několika možných způsobech řešení, a to zejména (1) automatickém vyhovění žádosti o pobytový titul (resp. o jeho prodloužení) či (2) změně řízení na řízení o „slabším“ pobytovém titulu typu víza za účelem strpění pobytu na území.
[45] Cizinci, u nějž by v důsledku zastavení řízení došlo k nepřiměřenému zásahu do jeho soukromého a rodinného života, nelze bez dalšího udělit titul, o který žádá, aniž by bylo zkoumáno, zda cizinec splňuje jeho účel. Ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu stojí na principu, že účel, pro který byl cizinci povolen pobyt, musí být skutečně naplněn. To znamená, že pobyt cizince na území České republiky musí být odůvodněn, např. dlouhodobým zaměstnáním, podnikáním, studiem, a tyto činnosti musí být skutečně na území České republiky vykonávány (viz výše uvedený rozsudek čj. 5 Azs 320/2019-38, bod 19). Zákon o pobytu cizinců tedy staví do popředí princip plnění uložených povinností cizince – žadatele o pobytový status, přičemž je nepochybně v pravomoci suverénního státu nastavit podmínky, za nichž bude mít cizinec možnost na území České republiky pobývat. Podmínky získání konkrétního pobytového oprávnění nejsou samoúčelné – naopak, jsou vázané na konkrétní účel pobytu (rozsudek NSS ze dne 21. 7. 2023, čj. 5 Azs 62/2023-46, bod 29). Závěr, že cizinec může získat pobytový titul, aniž by naplňoval jeho účel, by byl zjevně v rozporu s výše uvedenými principy. Jinými slovy, nesplňuje-li cizinec účel pobytu, o který žádá, nemůže si takový pobytový titul vynutit přes právo na soukromý a rodinný život (viz výše uvedený rozsudek čj. 5 Azs 320/2019-38, body 21 a 22).
[46] Rozšířený senát dále zvažoval možnost automatické přeměny řízení o povolení (prodloužení) pobytu do řízení o udělení víza za účelem strpění pobytu dle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Takový postup však neshledal přípustným.
[46] Rozšířený senát dále zvažoval možnost automatické přeměny řízení o povolení (prodloužení) pobytu do řízení o udělení víza za účelem strpění pobytu dle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Takový postup však neshledal přípustným.
[47] Zákon o pobytu cizinců totiž mechanismus takové přeměny nezná. Tím se liší od zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, jenž podobný mechanismus upravuje ve svém § 28 odst. 9. Dle tohoto ustanovení rozhodne Ministerstvo vnitra na žádost cizince, kterému nelze udělit azyl, nebo kterému byl azyl odňat, avšak jinak splňuje důvody pro udělení nebo ponechání azylu, o jeho strpění na území podle § 78b a vydá mu za tímto účelem potvrzení o strpění na území. Aplikace tohoto mechanismu na základě analogie není možná, neboť s ohledem na odlišný účel obou právních úprav, odlišnost situací, na které dopadají, i odlišnost hodnot, které chrání, není splněna základní podmínka pro využití výkladového pravidla analogie legis, tj. existence pravidla zakotveného pro případy blízké, resp. svojí povahou obdobné (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 6. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 3/06, č. 149/2007 Sb., bod 35).
[48] Je-li zásah do soukromého a rodinného života cizince v nastalé procesní situaci zřejmý, jediným rozumným řešením, jak zohlednit požadavky ESLP je povinně posoudit, zda je případný zásah do práv žadatele přiměřený sledovaným legitimním cílům. Pokud by tomu tak nebylo, znamená to mj. prolomení koncentrace řízení stanovené v § 82 odst. 4 správního řádu a povinnost odvolacího orgánu při takovém posuzování zohlednit i podklady doložené až v odvolacím řízení.
[49] Pokud doložené podklady neodpovídají plně rozsahu vyžadovanému zákonem o pobytu cizinců, nemůže taková situace při respektování lidskoprávních závazků České republiky vyplývajících z judikatury ESLP mít automaticky za následek zastavení řízení. Správní orgán je primárně povinen věcně posoudit, zda dotyčný cizinec s ohledem na skutečnosti tvrzené v žádosti naplňuje účel pobytového titulu. I v této situaci je třeba zohlednit případnou intenzitu zásahu do soukromého a rodinného života a poměřit ji s mírou, v jaké cizinec nesplnil svou povinnost doložit veškeré potřebné podklady či nenaplnil veškeré hmotněprávní podmínky pro požadované pobytové oprávnění. Posouzení přiměřenosti (posouzení přiměřenosti na základě čl. 8 Úmluvy s přihlédnutím k situaci v České republice i zemi původu) musí být vždy individuální. Zároveň platí, že čím větší je zásah do zaručených práv, tím spíše není nutno trvat na doložení veškerých podkladů či striktním naplnění všech hmotněprávních podmínek, a naopak.
[49] Pokud doložené podklady neodpovídají plně rozsahu vyžadovanému zákonem o pobytu cizinců, nemůže taková situace při respektování lidskoprávních závazků České republiky vyplývajících z judikatury ESLP mít automaticky za následek zastavení řízení. Správní orgán je primárně povinen věcně posoudit, zda dotyčný cizinec s ohledem na skutečnosti tvrzené v žádosti naplňuje účel pobytového titulu. I v této situaci je třeba zohlednit případnou intenzitu zásahu do soukromého a rodinného života a poměřit ji s mírou, v jaké cizinec nesplnil svou povinnost doložit veškeré potřebné podklady či nenaplnil veškeré hmotněprávní podmínky pro požadované pobytové oprávnění. Posouzení přiměřenosti (posouzení přiměřenosti na základě čl. 8 Úmluvy s přihlédnutím k situaci v České republice i zemi původu) musí být vždy individuální. Zároveň platí, že čím větší je zásah do zaručených práv, tím spíše není nutno trvat na doložení veškerých podkladů či striktním naplnění všech hmotněprávních podmínek, a naopak.
[50] Pokud na základě takového individuálního posouzení dospěje správní (odvolací) orgán k závěru, že je naplněn účel pobytového titulu a s ohledem na intenzitu zásahu do soukromého a rodinného života cizince by bylo i přes chybějící splnění formálních či hmotněprávních podmínek nepřiměřené žádosti nevyhovět, žádosti cizince vyhoví (odvoláním napadené rozhodnutí změní a pobytové oprávnění udělí, případně věc vrátí k dalšímu řízení správnímu orgánu prvního stupně). V případě, že dospěje k závěru opačnému, správní orgán prvního stupně řízení zastaví či odvolací orgán odvolání proti rozhodnutí o zastavení řízení zamítne. Bude-li mít cizinec stále zájem o setrvání na území České republiky a úpravu svého pobytového režimu, je třeba, aby v tomto směru podnikl náležité kroky a v době platnosti výjezdního příkazu požádal o vízum za účelem strpění pobytu podle § 33 zákona o pobytu cizinců (srov. výše uvedený rozsudek čj. 8 Azs 303/2019-49, bod 16).
[51] Rozšířený senát v této souvislosti připomíná, že i když cizinec nedosáhl na požadovaný pobytový titul, nemůže být k vycestování nucen, pokud by vycestováním došlo k nepřiměřenému zásahu do jeho soukromého a rodinného života. Je tedy na cizinci, zda využije možnosti požádat o vízum za účelem strpění na území České republiky i přes méně výhodný status, který s takovým pobytovým oprávněním souvisí. Správní orgán je v takové skutkové situaci následně povinen cizinci tento pobytový titul udělit.
Shrnutí
[52] Rozšířený senát shrnuje, že správní orgán je povinen s ohledem na čl. 8 Úmluvy posuzovat přiměřenost dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince i v případě, jsou-li dány důvody pro vydání rozhodnutí o zastavení řízení dle § 66 odst. 1 správního řádu. Přiměřenost posuzuje správní orgán vždy, je-li možnost zásahu patrná z okolností věci, ze spisu či ji cizinec tvrdí.