Rozhodnutí o námitkách proti vyloučení uchazeče o veřejnou zakázku je úkonem zadavatele, který nepodléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví. Nejde totiž o rozhodnutí správního orgánu vydané v oblasti veřejné správy ve smyslu
§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Žalobu podanou proti tomuto úkonu zadavatele soud podle
§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítne.
Rozhodnutí o námitkách proti vyloučení uchazeče o veřejnou zakázku je úkonem zadavatele, který nepodléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví. Nejde totiž o rozhodnutí správního orgánu vydané v oblasti veřejné správy ve smyslu
§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Žalobu podanou proti tomuto úkonu zadavatele soud podle
§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítne.
Žalobkyně jako uchazečka o veřejnou zakázku s názvem „Rekvalifikace a poradenské
činnosti v Karlovarském kraji“ byla vyloučena
z účasti na výběrovém řízení dne 16. 7. 2012
dopisem žalovaného – zadavatele nadlimitní
veřejné zakázky podle § 60 odst. 1 zákona
č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, označeným jako „rozhodnutí o vyloučení uchazeče“, a to pro nesplnění požadavků stanovených zadavatelem v zadávací dokumentaci.
Proti tomuto úkonu žalovaného podala žalobkyně v souladu s § 110 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách námitky. Žalovaný námitkám
nevyhověl. Zároveň žalobkyni poučil o tom,
že proti úkonům zadavatele je možné podat
ve lhůtě podle § 114 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách návrh na zahájení řízení
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude
městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto
rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.), podle něhož
má právnická osoba veřejné subjektivní právo na zřízení datové schránky. V prvé řadě si
učiní jednoznačný úsudek o tom, jaké řízení
stěžovatel zahájil, i s případným využitím výzvy k odstranění vad. Následně pak žalobu
posoudí z hlediska přípustnosti, příp. důvodnosti podle ustanovení s. ř. s. upravujících
příslušný žalobní typ.
o přezkoumání úkonů zadavatele u orgánu
dohledu, tedy u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“).
Proti rozhodnutí žalovaného o námitkách
podala žalobkyně žalobu u Městského soudu
v Praze, který ji usnesením ze dne 14. 12. 2012,
čj. 6 A 166/2012-28, odmítl.
Městský soud konstatoval, že základní
podmínkou řízení je existence pravomoci
a příslušnosti soudu k projednání věci, k níž
se váže podaný návrh. Podle § 4 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. soudy ve správním soudnictví rozhodují o žalobách proti rozhodnutím vydaným
v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného
celku, jakož i fyzickou nebo právnickou oso-
23
bou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo
svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti
veřejné správy (dále jen „správní orgán“).
Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. platí, že ten, [k]do
tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti
(dále jen ,rozhodnutí‘), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí“.
jim bylo
svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti
veřejné správy (dále jen „správní orgán“).
Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. platí, že ten, [k]do
tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti
(dále jen ,rozhodnutí‘), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí“.
Městský soud ve svém odůvodnění zdůraznil, že postup zadavatele veřejné zakázky
není výkonem veřejné správy, který by vedl
k autoritativnímu rozhodování o veřejných
subjektivních právech adresátů veřejné správy. Žalovaný vystupuje jako právnická osoba
sui generis, která hodlá navázat soukromoprávní smluvní vztah. Jeho „rozhodnutí“ jsou
ve vztahu k uchazečům o veřejnou zakázku
právními úkony právnické osoby směřující
k uzavření smlouvy, nikoliv rozhodnutími ve
smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Pokud jednotliví
uchazeči o veřejnou zakázku nesouhlasí s postupem zadavatele, a nejsou uspokojeni ani
cestou svých námitek proti postupu v jednotlivých fázích, mají možnost, jak byla ostatně
žalobkyně správně poučena, vyvolat svým návrhem řízení o přezkoumání úkonů zadavatele před Úřadem.
Městský soud tak dospěl k závěru, že žaloba směřuje proti úkonu, který není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a nejde ani
o žádný úkon správního orgánu v oblasti veřejné správy. Žalobu podle § 46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. napadeným usnesením odmítl.
Proti usnesení městského soudu podala
žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, neboť měla za to, že splnila potřebné kvalifikační podmínky. Stanovené doplňující podmínky v zadávací dokumentaci byly vymezeny
neurčitě, jelikož takové vymezení připouštělo rozdílné výklady ohledně místa konání rekvalifikačních kurzů. Dle stěžovatelky ze spisu není zřejmé, zda zadavatel hodnotil
i druhou společnost. I z těchto důvodů má
stěžovatelka za to, že správní řízení, ve kte-
24
rém bylo rozhodnuto správním orgánem, obsahovalo závažná pochybení správního orgánu a rozhodnutí žalovaného je nezákonné,
popřípadě nicotné.
ňující podmínky v zadávací dokumentaci byly vymezeny
neurčitě, jelikož takové vymezení připouštělo rozdílné výklady ohledně místa konání rekvalifikačních kurzů. Dle stěžovatelky ze spisu není zřejmé, zda zadavatel hodnotil
i druhou společnost. I z těchto důvodů má
stěžovatelka za to, že správní řízení, ve kte-
24
rém bylo rozhodnuto správním orgánem, obsahovalo závažná pochybení správního orgánu a rozhodnutí žalovaného je nezákonné,
popřípadě nicotné.
Stěžovatelka nesouhlasila s výkladem soudu, kdy postup zadavatele veřejné zakázky
podle zákona o veřejných zakázkách není výkonem veřejné správy a teprve až vydáním
rozhodnutí Úřadu se celá věc ohledně veřejné zakázky považuje za věc správní. Taková
právní konstrukce je dle stěžovatelky chybná,
neboť by znamenala, že stěžovatelka měla
možnost věc řešit v civilním soudnictví. Stěžovatelka taktéž neakceptovala výklad soudu,
že jen podáním námitek k Úřadu spolu se složením kauce ve výši 50 000 Kč se již jedná
o správní řízení, které požívá soudní ochrany.
Pokud by stěžovatelka přistoupila na argumentaci soudu, znamenalo by to, že v dané
věci má být příslušný civilní soud a stěžovatelka by měla možnost ochrany podáním soukromoprávní žaloby. Tak tomu dle stěžovatelky není a má za to, že zvolila správný postup,
když podala správní žalobu u příslušného soudu. Stěžovatelka rovněž poukazuje na skutečnost, že při podání návrhu k Úřadu musí být
složena kauce ve výši 1 % z ceny veřejné zakázky, minimálně však 50 000 Kč. Tento požadavek by ovšem znamenal, že právo na soudní
ochranu má jen ten, kdo zaplatí kauci 50 000 Kč,
což může být pro stěžovatelku likvidační.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedl, že zadávací řízení, v jehož průběhu žalovaný skutečně stěžovatelku vyloučil, je specifickým procesem, pro nějž právní řád stanovuje rovněž specifický způsob výkonu
dohledu, prováděný v první řadě Úřadem. Zadávací řízení podle zákona o veřejných zakázkách není řízení podléhající procesnímu režimu správního řádu. Zadavatel nevykonává
veřejnou správu, jeho úkony (např. rozhodnutí o vyloučení uchazeče o veřejnou zakázku) jsou prováděny v souvislosti se zájmem
na uzavření soukromoprávní smlouvy ve
vztahu k předmětu veřejné zakázky. Práva,
která při této činnosti uchazečům o veřejnou
zakázku vznikají, či která jsou tímto dotčena,
nemohou být zahrnuta do kategorie veřejných subjektivních práv.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
eho úkony (např. rozhodnutí o vyloučení uchazeče o veřejnou zakázku) jsou prováděny v souvislosti se zájmem
na uzavření soukromoprávní smlouvy ve
vztahu k předmětu veřejné zakázky. Práva,
která při této činnosti uchazečům o veřejnou
zakázku vznikají, či která jsou tímto dotčena,
nemohou být zahrnuta do kategorie veřejných subjektivních práv.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
Zadávací řízení zabezpečuje soutěž při
výběru nejvhodnější nabídky. Účelem zadávacího řízení probíhajícího v režimu zákona
o veřejných zakázkách je vytvoření konkurenčního prostředí, zabránění diskriminace,
docílení racionálního rozdělení veřejných
prostředků na základě výběru nejvhodnější
nabídky. Jedná se tedy o zákonem stanovený
formalizovaný postup, jehož cílem je uzavření
soukromoprávní smlouvy s vítězným uchazečem. Formalizace a transparentnost (průhlednost) zadávacích postupů má zabezpečit, aby vše proběhlo spravedlivě a korektně.
To znamená, aby byl každý posuzován stejným měřítkem, aby soutěž proběhla řádně,
aby byla zakázka zadána za odpovídající cenu
a za příslušných podmínek. V této souvislosti
je nutné zajištění dostatečné ochrany uchazečů o veřejnou zakázku, aby nedocházelo ke
svévoli zadavatelů při výběru nejvhodnějšího
uchazeče o veřejnou zakázku. Této ochrany
je docíleno pomocí kontrolního mechanismu spočívajícího v námitkovém řízení přímo
u zadavatele (vnitřní kontrola) a poté přezkoumáním úkonů zadavatele Úřadem v rámci správního řízení (vnější kontrola).
K samotnému námitkovému řízení u zadavatele dle § 110 a § 111 zákona o veřejných
zakázkách lze v obecné rovině konstatovat, že
námitkové řízení by mělo být nejúčinnějším
nástrojem ze všech kontrolních mechanismů.
Námitky primárně posuzují sami zadavatelé,
kteří ve většině případů v jejich podání nespatřují nepřátelský akt ze strany uchazečů,
potencionálních dodavatelů. Námitkové řízení se vyznačuje tím, že je bezplatné, jsou stanoveny krátké lhůty pro vyřízení námitek, zadavatelé též mají možnost sami napravit svá
případná porušení zákona o veřejných zakázkách. Námitkové řízení je ukončeno tzv. rozhodnutím o námitkách. Podání námitek má
obecně ten dopad, že až do rozhodnutí o námitkách nemůže zadavatel uzavřít smlouvu
s dodavatelem, jehož nabídku vybral jako nejvýhodnější.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
. Námitkové řízení se vyznačuje tím, že je bezplatné, jsou stanoveny krátké lhůty pro vyřízení námitek, zadavatelé též mají možnost sami napravit svá
případná porušení zákona o veřejných zakázkách. Námitkové řízení je ukončeno tzv. rozhodnutím o námitkách. Podání námitek má
obecně ten dopad, že až do rozhodnutí o námitkách nemůže zadavatel uzavřít smlouvu
s dodavatelem, jehož nabídku vybral jako nejvýhodnější.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
Rozhodnutí o námitkách však nelze považovat za autoritativní akt orgánu veřejné moci. Samotný název „rozhodnutí o námitkách“
není v daném případě určující. Postup zadavatele v rámci zákona o veřejných zakázkách
není postupem orgánu veřejné moci v určité
oblasti veřejné správy, nýbrž se jedná o postup, v rámci kterého směřují úkony zadavatele k uzavření soukromoprávní smlouvy
s nejlepším uchazečem. Zadavatele veřejné
zakázky proto není možné považovat za
správní orgán ve smyslu legislativní zkratky
zakotvené v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., to jest
za orgán, jemuž „bylo svěřeno rozhodování
o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy“. Veřejná zakázka je především obchodem za účelem uspokojení veřejných potřeb, a tedy
i veškeré úkony mezi zadavatelem a uchazečem jsou činěny v obchodněprávních vztazích. Zadavatel tak nevystupuje jako veřejnoprávní orgán ve vrchnostenském postavení,
ale jako rovnocenný subjekt s uchazeči, tj. jako jejich obchodní partner.
Protože je hlavním účelem zadávání veřejných zakázek efektivní vynaložení zejména
veřejných finančních prostředků, podrobuje
zákon o veřejných zakázkách úkony zadavatele vnější kontrole, a to prostřednictvím přezkumu zadávacího řízení ze strany Úřadu
v rámci zvláštního správního řízení dle § 112
a násl. zákona o veřejných zakázkách, za subsidiárního užití správního řádu. Řízení lze zahájit jak na návrh, tak z úřední povinnosti.
Teprve rozhodnutí Úřadu o přezkoumání zákonnosti úkonů zadavatele je rozhodnutím
orgánu veřejné moci, které může být za splnění dalších zákonem stanovených předpokladů podrobeno přezkumu ve správním
soudnictví. Soudy nemohou nahrazovat či
doplňovat rozhodovací ani dohledovou činnost, kterou podle zákona o veřejných zakázkách vykonává Úřad.
Uvedený závěr lze dovodit také z důvodové zprávy k zákonu o veřejných zakázkách, ze
které vyplývá, že pojem „úkon zadavatele“,
který je předmětem přezkumného řízení, je
ekvivalentem pojmu „decisions taken by the
contracting authorities“, jenž je používán
25
MUDr. Milena W. proti Úřadu práce České republiky o vyloučení uchazeče o veřejnou za- žaloby na ochranu proti nečinnosti dle § 79
s. ř. s. Pokud by stěžovatel na výzvu soudu podle § 37 odst. 5 s. ř. s. své podání neupřesnil,
byl by městský soud povinen zkoumat, zda
lze v řízení o podání stěžovatele pokračovat,
a pokud by to možné nebylo, byl by povinen
podání podle § 37 odst. 5 s. ř. s. odmítnout. [31] S ohledem na shora uvedené shledal
Nejvyšší správní soud kasační stížnost důvodnou a v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek
městského soudu v plném rozsahu zrušil kázku, o kasační stížnosti žalobkyně.