I. Možnost podat námitky proti navrhovanému spojení soutěžitelů dle § 16 odst. 1
zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, je příležitostí sdělit k předmětu řízení podstatné informace, nikoliv subjektivním právem vztahujícím se ke
sféře práv a povinností osoby podávající námitky. II. Osoba, která podala proti návrhu na povolení spojení soutěžitelů námitky dle
§ 16 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, není účastníkem
tohoto správního řízení, a nemá právo podat rozklad proti jakékoliv části rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o povolení spojení soutěžitelů.
I. Možnost podat námitky proti navrhovanému spojení soutěžitelů dle § 16 odst. 1
zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, je příležitostí sdělit k předmětu řízení podstatné informace, nikoliv subjektivním právem vztahujícím se ke
sféře práv a povinností osoby podávající námitky. II. Osoba, která podala proti návrhu na povolení spojení soutěžitelů námitky dle
§ 16 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, není účastníkem
tohoto správního řízení, a nemá právo podat rozklad proti jakékoliv části rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o povolení spojení soutěžitelů.
21. 7. 2009 řízení ve věci povolení spojení
soutěžitelů, společnosti LIBUTE INVESTMENTS Ltd. a společnosti International Power Opatovice, a. s., ve smyslu § 12 zákona
o ochraně hospodářské soutěže. V souladu
s § 16 odst. 1 téhož zákona žalovaný oznámil
zahájení řízení o povolení spojení uvedených
soutěžitelů v Obchodním věstníku a stanovil
lhůtu pěti dní k podání námitek proti navrhovanému spojení. Žalobkyně proti spojení
podala dne 3. 8. 2009 námitky, jimiž namítala,
že předmětné spojení podléhá z důvodu překročení obratových kritérií dle článku 1 nařízení Rady (ES) č. 139/2004 o kontrole spojování podniků notifikaci Evropské komisi
(dále jen „Komise“), že spojení bude mít podstatný negativní dopad na soutěž na trhu hnědého uhlí i na ostatních relevantních trzích
a že se negativně projeví v cenách pro koncové zákazníky. Tyto své námitky žalobkyně zevrubně odůvodnila, v průběhu správního řízení několikrát doplnila a přiložila smlouvu
o spolupráci mezi soutěžiteli J&T, ČEZ
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
a EnBW, ze které dovozovala konkrétní důsledky pro její postavení na trhu. V průběhu
správního řízení se žalobkyně domáhala postavení účastníka předmětného řízení o povolení spojení soutěžitelů, které jí nebylo přiznáno. Domáhala se rovněž nahlédnutí do
spisu dle § 38 odst. 2 správního řádu z roku
21. 7. 2009 řízení ve věci povolení spojení
soutěžitelů, společnosti LIBUTE INVESTMENTS Ltd. a společnosti International Power Opatovice, a. s., ve smyslu § 12 zákona
o ochraně hospodářské soutěže. V souladu
s § 16 odst. 1 téhož zákona žalovaný oznámil
zahájení řízení o povolení spojení uvedených
soutěžitelů v Obchodním věstníku a stanovil
lhůtu pěti dní k podání námitek proti navrhovanému spojení. Žalobkyně proti spojení
podala dne 3. 8. 2009 námitky, jimiž namítala,
že předmětné spojení podléhá z důvodu překročení obratových kritérií dle článku 1 nařízení Rady (ES) č. 139/2004 o kontrole spojování podniků notifikaci Evropské komisi
(dále jen „Komise“), že spojení bude mít podstatný negativní dopad na soutěž na trhu hnědého uhlí i na ostatních relevantních trzích
a že se negativně projeví v cenách pro koncové zákazníky. Tyto své námitky žalobkyně zevrubně odůvodnila, v průběhu správního řízení několikrát doplnila a přiložila smlouvu
o spolupráci mezi soutěžiteli J&T, ČEZ
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
a EnBW, ze které dovozovala konkrétní důsledky pro její postavení na trhu. V průběhu
správního řízení se žalobkyně domáhala postavení účastníka předmětného řízení o povolení spojení soutěžitelů, které jí nebylo přiznáno. Domáhala se rovněž nahlédnutí do
spisu dle § 38 odst. 2 správního řádu z roku
2004. Rozhodnutím o povolení spojení soutěžitelů žalovaný navrhované spojení soutěžitelů LIBUTE INVESTMENTS a International
Power Opatovice povolil.
Proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů podala žalobkyně rozklad odůvodněný obsahově shodně jako její námitky proti
povolení spojení soutěžitelů. Navíc žalobkyně namítala, že s ní mělo být jednáno jako
s účastníkem řízení. Předseda žalovaného ve
svém rozhodnutí ze dne 13. 7. 2011 dospěl
k závěru, že žalobkyně nebyla účastníkem
předmětného správního řízení o povolení
spojení soutěžitelů. Rozklad byl proto jako
nepřípustný zamítnut z důvodu, že jej podala
osoba k tomu neoprávněná. Předseda žalova-
ného neshledal předpoklady pro zahájení
přezkumného řízení, pro obnovu řízení nebo
vydání nového rozhodnutí dle § 92 odst. 1
správního řádu z roku 2004.
Proti rozhodnutí předsedy žalovaného
podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu
v Brně, v níž namítala, že je aktivně legitimována k podání žaloby, že s ní v řízení o povolení spojení soutěžitelů mělo být jednáno jako s účastníkem řízení, a mělo jí tak být
umožněno vykonávat práva vyplývající z § 36
odst. 1 správního řádu z roku 2004. Žalobkyně byla přesvědčena, že jako účastník řízení
měla právo podat rozklad. Ustanovení § 152
správního řádu z roku 2004 navíc neváže
možnost podat rozklad na podmínku účastenství v řízení. Žalovaný dále neměl dle žalobkyně pravomoc k rozhodnutí v projednávané
věci, neboť předmětné spojení podléhalo
z důvodu překročení obratových prahů souhlasu Komise. Spojení soutěžitelů LIBUTE INVESTMENTS a International Power Opatovice nemohlo být dle žalobkyně povoleno
z důvodu zásadního negativního dopadu na
trh hnědého energetického uhlí.
Zároveň žalobkyně žalobou napadla i rozhodnutí žalovaného o povolení spojení soutěžitelů ze dne 5. 11. 2009.
Krajský soud svým rozsudkem ze dne
2004. Rozhodnutím o povolení spojení soutěžitelů žalovaný navrhované spojení soutěžitelů LIBUTE INVESTMENTS a International
Power Opatovice povolil.
Proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů podala žalobkyně rozklad odůvodněný obsahově shodně jako její námitky proti
povolení spojení soutěžitelů. Navíc žalobkyně namítala, že s ní mělo být jednáno jako
s účastníkem řízení. Předseda žalovaného ve
svém rozhodnutí ze dne 13. 7. 2011 dospěl
k závěru, že žalobkyně nebyla účastníkem
předmětného správního řízení o povolení
spojení soutěžitelů. Rozklad byl proto jako
nepřípustný zamítnut z důvodu, že jej podala
osoba k tomu neoprávněná. Předseda žalova-
ného neshledal předpoklady pro zahájení
přezkumného řízení, pro obnovu řízení nebo
vydání nového rozhodnutí dle § 92 odst. 1
správního řádu z roku 2004.
Proti rozhodnutí předsedy žalovaného
podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu
v Brně, v níž namítala, že je aktivně legitimována k podání žaloby, že s ní v řízení o povolení spojení soutěžitelů mělo být jednáno jako s účastníkem řízení, a mělo jí tak být
umožněno vykonávat práva vyplývající z § 36
odst. 1 správního řádu z roku 2004. Žalobkyně byla přesvědčena, že jako účastník řízení
měla právo podat rozklad. Ustanovení § 152
správního řádu z roku 2004 navíc neváže
možnost podat rozklad na podmínku účastenství v řízení. Žalovaný dále neměl dle žalobkyně pravomoc k rozhodnutí v projednávané
věci, neboť předmětné spojení podléhalo
z důvodu překročení obratových prahů souhlasu Komise. Spojení soutěžitelů LIBUTE INVESTMENTS a International Power Opatovice nemohlo být dle žalobkyně povoleno
z důvodu zásadního negativního dopadu na
trh hnědého energetického uhlí.
Zároveň žalobkyně žalobou napadla i rozhodnutí žalovaného o povolení spojení soutěžitelů ze dne 5. 11. 2009.
Krajský soud svým rozsudkem ze dne
2. 7. 2013, čj. 62 Af 55/2011-174, zrušil rozhodnutí předsedy
žalovaného. Dospěl
k závěru, že žalobkyně byla aktivně legitimována k podání žaloby, neboť jakožto podatelka
rozkladu musela být účastníkem řízení vedeného žalovaným o tomto podání. Zároveň
krajský soud nepovažoval za sporné, že žalobkyně nebyla účastníkem řízení o povolení
spojení soutěžitelů, neboť účastníky řízení
o povolení spojení soutěžitelů jsou v souladu
s právní úpravou a judikaturou pouze spojující se soutěžitelé. Žalobkyně byla v předmětném správním řízení aktivní a podávala proti
němu námitky, čímž realizovala své právo
„být slyšen“. Měla-li žalobkyně právo podat
námitky, pak dle krajského soudu měla i právo na řádné vypořádání těchto námitek, včetně následného přezkumu tohoto vypořádání
ve druhém stupni na základě řádného opravného prostředku. Krajský soud k tomu odká-
zal na rozsudek Soudu prvního stupně ze dne
2. 7. 2013, čj. 62 Af 55/2011-174, zrušil rozhodnutí předsedy
žalovaného. Dospěl
k závěru, že žalobkyně byla aktivně legitimována k podání žaloby, neboť jakožto podatelka
rozkladu musela být účastníkem řízení vedeného žalovaným o tomto podání. Zároveň
krajský soud nepovažoval za sporné, že žalobkyně nebyla účastníkem řízení o povolení
spojení soutěžitelů, neboť účastníky řízení
o povolení spojení soutěžitelů jsou v souladu
s právní úpravou a judikaturou pouze spojující se soutěžitelé. Žalobkyně byla v předmětném správním řízení aktivní a podávala proti
němu námitky, čímž realizovala své právo
„být slyšen“. Měla-li žalobkyně právo podat
námitky, pak dle krajského soudu měla i právo na řádné vypořádání těchto námitek, včetně následného přezkumu tohoto vypořádání
ve druhém stupni na základě řádného opravného prostředku. Krajský soud k tomu odká-
zal na rozsudek Soudu prvního stupně ze dne
4. 7. 2006, easyJet Airline proti Komisi,
T-177/04, Sb. rozh., s. II-1931, v němž Soud
prvního stupně podle výkladu krajského soudu přiznal právo bránit se proti rozhodnutí
o povolení spojení soutěžitelů třetí osobě,
která se neúčastnila správního řízení, pokud
se jednalo o soutěžitele, jenž byl ve správním
řízení aktivní, a pokud rozhodnutí o povolení
spojení soutěžitelů významně zasahuje do jeho postavení na trhu. Obě tyto podmínky měl
krajský soud za splněné, k čemuž dospěl
s ohledem na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 28. 3. 2013, čj. 9 Afs 29/2012-53.
Na základě uvedeného krajský soud uzavřel,
že žalobkyně byla osobou oprávněnou k podání rozkladu proti rozhodnutí o povolení
spojení soutěžitelů, avšak toliko ve vztahu
k vypořádání námitek žalobkyně proti povolení předmětného spojení uplatněných dle
§ 16 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské
soutěže.
O žalobě proti rozhodnutí o spojení soutěžitelů ze dne 5. 11. 2009 krajský soud nerozhodl s tím, že jej vůči rozhodnutí o rozkladu
považoval za rozhodnutí I. stupně a že o nezbytnosti jeho zrušení měl rozhodnout předseda stěžovatele v novém správním řízení.
Žalovaný a osoby zúčastněné na řízení
(stěžovatelé) napadli rozsudek krajského
soudu kasačními stížnostmi.
Žalovaný ve své kasační stížnosti namítal,
že právo podat rozklad proti rozhodnutí
o povolení spojení soutěžitelů má pouze
účastník řízení, kterým žalobkyně nebyla. Krajský soud se ztotožnil se žalovaným, že žalobkyně neměla postavení účastníka řízení. Žalovaný
ode dne účinnosti zákona č. 340/2004 Sb., kterým byl novelizován zákon o ochraně hospodářské soutěže, nemá možnost přibrat jako
účastníky řízení jiné osoby, než které jsou vymezeny zákonem. Z tohoto důvodu musel být
dle žalovaného rozklad podaný žalobkyní
považován za nepřípustný. Kasační stížností
žalovaný upozornil na praktické důsledky napadeného rozsudku, na jehož základě by rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů mělo
být doručováno i neúčastníkům řízení, kteří
podali námitky proti povolení spojení. Napa-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
dený rozsudek tím dle kasační stížnosti přináší nejistotu do oblasti stanovování právní
moci rozhodnutí. Takový postup je dle žalovaného v rozporu s platnými předpisy. Žalobkyně podávala rozklad až v době, kdy bylo
rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů
pravomocné, a navíc bez znalosti jeho obsahu, nemohla tedy ani vědět, jakým způsobem
bylo o jejích námitkách uváženo. Žalovaný je
přesvědčen, že žalobkyně podala rozklad
nepřípustně pouze proti odůvodnění předmětného rozhodnutí. O námitkách nebylo
rozhodováno samostatným výrokem a zákon
neupravuje možnost podání opravného prostředku proti vypořádání námitek ani formu
rozhodnutí o námitkách proti povolení spojení soutěžitelů. Právo „být slyšen“ je podle
žalovaného naplněno již možností podat námitky proti navrhovanému spojení; nemožnost podání opravného prostředku proti rozhodnutí o povolení spojení sama o sobě
nezakládá porušení uvedeného práva.
Podanou žalobu žalovaný považoval na
nepřípustnou a odkaz krajského soudu na
rozsudek ve věci easyJet podle něj nebyl namístě, neboť v posuzovaném případě byla podána žaloba proti rozhodnutí o rozkladu, a nikoli proti rozhodnutí o povolení spojení
soutěžitelů. Soudce je vázán zákonem a jeho
jednoznačnou aplikaci nemůže vyloučit s odkazem na evropskou judikaturu, kterou nelze
vykládat nad rámec zákona. Závěry krajského
soudu tak dle žalovaného nemohly obstát.
Osoby zúčastněné na řízení napadly rozsudek krajského soudu společnou kasační
stížností, v níž namítaly, že žalobkyně nebyla
aktivně legitimována k podání žaloby. Předseda žalovaného rozhodnutím o rozkladu nezakládal, neměnil, nerušil ani závažně neurčil
práva a povinnosti žalobkyně. Žalobkyně dále nebyla oprávněna k podání rozkladu, neboť nebyla účastníkem řízení o povolení spojení soutěžitelů. Osoby zúčastněné na řízení
shodně s žalovaným namítaly, že námitky se
vypořádávají v odůvodnění rozhodnutí. Podat rozklad proti odůvodnění správního rozhodnutí přitom nelze, neboť závazný je pouze výrok. Podle kasační stížnosti osoba, která
podala námitky proti spojení soutěžitelů, ne-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
má právo se dozvědět o vydání správního
rozhodnutí, natož ve lhůtě pro podání rozkladu. Judikaturu Soudu prvního stupně nelze
na projednávanou věc použít, neboť soud je
vázán zákony. Stejně tak odkaz krajského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu
čj. 9 Afs 29/2012-53 není namístě. V citované
věci se jednalo o oprávnění žalobkyně nahlédnout do správního spisu vedeného ve věci předmětného povolení spojení soutěžitelů. Závěry zde obsažené proto nelze aplikovat
na právo neúčastníka řízení o povolení spojení soutěžitelů podat rozklad.
Žalobkyně se ve vyjádření ke kasačním
stížnostem stěžovatelů ztotožnila s vypořádáním věci krajským soudem. Možnost podání
rozkladu není dle žalobkyně vázána na účastenství ve věci, což vyplývá mimo jiné i ze zákonné formulace „lze podat rozklad“. Povaha
řízení o povolení spojení soutěžitelů přitom
vylučuje aplikaci ustanovení správního řádu
z roku 2004 o odvolání. Rozklad žalobkyně
směřoval proti výroku rozhodnutí, neboť ten
je závislý na vypořádání námitek. Rozsudek
Soudu prvního stupně ve věci easyJet je použitelný z důvodu podobnosti případu s projednávanou věcí. Žalobkyně proto byla aktivně legitimována k podání rozkladu i žaloby.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek
Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
V.
Posouzení důvodnosti kasačních
stížností
(...) [15] Nejvyšší správní soud s ohledem
na uplatněné kasační námitky nejprve posoudil, zda žalobkyně byla aktivně legitimována
k podání žaloby proti rozhodnutí předsedy
žalovaného. Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. „[k]do
tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti,
(dále jen ,rozhodnutí‘), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popří-
padě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li
tento nebo zvláštní zákon jinak“.
[16] V posuzovaném případě byl rozklad
žalobkyně zamítnut jako nepřípustný z důvodu jeho podání osobou k tomu neoprávněnou. Ve vztahu ke správnímu řádu z roku 1967
Nejvyšší správní soud dovodil, že rozhodnutí
o zamítnutí odvolání nebo rozkladu jako nepřípustného či opožděného je rozhodnutím
ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. přezkoumatelným ve správním soudnictví na základě žaloby účastníka, jehož odvolání (rozklad) správní orgán zamítl (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 5. 12. 2003, čj. 5 A
14/2002-35, č. 287/2004 Sb. NSS). Tyto závěry jsou dle Nejvyššího správního soudu plně
aplikovatelné i na současný správní řád z roku 2004 a na právě projednávanou věc. Nelze
se proto ztotožnit s názorem stěžovatelů, že
žalobkyně nebyla legitimována k podání žaloby proti rozhodnutí předsedy žalovaného
o rozkladu. Závěry krajského soudu v tomto
směru obstojí, neboť žalobkyně byla účastníkem správního řízení v druhém stupni o jí
podaném rozkladu. Rozhodnutí předsedy žalovaného mělo konkrétní dopady do její právní sféry, a podléhá proto soudnímu přezkumu z hlediska, zda se skutečně jednalo
o opožděný nebo nepřípustný rozklad (obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 12. 2009, čj. 5 As 105/2008-135).
[17] Zásadní kasační námitku stěžovatelů
představuje otázka, zda žalobkyně byla či nebyla v posuzovaném případě oprávněna podat rozklad proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů.
[18] Rozklad lze dle § 152 odst. 1 správního řádu z roku 2004 podat proti rozhodnutí
vydanému ústředním správním úřadem, ministrem, státním tajemníkem ministerstva nebo vedoucím jiného ústředního správního
úřadu v prvním stupni. V projednávané věci
je žalovaným správním orgánem Úřad pro
ochranu hospodářské soutěže, jenž je dle § 1
odst. 1 zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže,
ústředním orgánem státní správy. Proti rozhodnutím vydaným tímto správním orgánem
v prvním stupni proto lze podat rozklad,
o němž ve smyslu § 152 odst. 2 správního řádu z roku 2004 rozhoduje předseda Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže. Rozklad
jako řádný opravný prostředek představuje
institut podobný odvolání proti rozhodnutí
správního orgánu v prvním stupni s tím rozdílem, že rozklad lze podat pouze proti rozhodnutím vydaným v prvním stupni ústředním správním orgánem. Zákonodárce proto
z důvodu podobnosti obou institutů ustanovením § 152 odst. 4 správního řádu z roku 2004
určil, že „[n]evylučuje-li to povaha věci, platí
pro řízení o rozkladu ustanovení o odvolání“.
[19] Odvolání proti správnímu rozhodnutí může dle § 81 odst. 1 správního řádu z roku
2004 podat pouze účastník řízení. Nejvyšší
správní soud neshledal důvod k tomu, proč
by oprávnění podat rozklad nemělo být, na
rozdíl od podání odvolání, vázáno na účastenství v řízení. Žalobkyně na podporu své
argumentace v tomto ohledu neuvedla relevantní skutečnosti, ze kterých by bylo možno
dovodit rozdíl mezi uvedenými opravnými
prostředky s důsledkem rozdílné aktivní legitimace. Na základě výše citovaných zákonných ustanovení je nutno oprávnění podat
rozklad přiznat pouze účastníkům řízení,
stejně jako je tomu u odvolání. Formulaci „lze
podat rozklad“ je třeba vykládat v tom smyslu, že rozhodnutí vydaná orgány vymezenými
§ 152 odst. 1 správního řádu z roku 2004 jsou
přezkoumatelná na základě řádného opravného prostředku, kterým v těchto případech
není odvolání, nýbrž rozklad, přičemž okruh
osob oprávněných podat rozklad není vymezen odlišně od úpravy odvolání. Nejvyšší
správní soud se proto ztotožnil se stěžovateli
v tom smyslu, že rozklad proti rozhodnutí žalovaného jakožto ústředního správního úřadu může podat pouze účastník řízení.
[20] Zásadní otázkou však zůstává, zda žalobkyně byla či měla být účastníkem předmětného řízení o povolení spojení soutěžitelů. Ve správním řízení se na vymezení okruhu
účastníků řízení obecně použijí § 27 a § 28
správního řádu z roku 2004. Jejich použití
v řízeních vedených u žalovaného však (s výjimkou ustanovení o účastnících řízení podle
zvláštního zákona) vylučuje § 25a zákona
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
*) S účinností od 1. 7. 2001 nahrazen zákonem č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže.
o ochraně hospodářské soutěže, který obsahuje speciální úpravu účastenství ve svém
§ 21 odst. 1. Podle uvedeného ustanovení
jsou účastníky řízení „navrhovatel a ti, o jejichž právech a povinnostech má být v řízení
jednáno a rozhodnuto“. Tato formulace vylučuje, aby za účastníka řízení byl považován
i ten, jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím dotčeny, nebo dokonce ten, kdo pouze tvrdí, že
může být rozhodnutím přímo dotčen ve
svých právech, právem chráněných zájmech
nebo povinnostech. K obdobným závěrům
ve vztahu k předcházejícímu
zákonu
č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže*), avšak formulačně obdobnému ustanovení o účastenství v řízení, dospěl Vrchní soud
v Olomouci v usnesení ze dne 6. 5. 1996,
sp. zn. 2 A 2/96, i Ústavní soud v usnesení ze
dne 2. 6. 1997, sp. zn. IV. ÚS 208/96,
č. 13/1997 Sb. ÚS. Zákon o ochraně hospodářské soutěže tedy konstruuje pojetí účastníka řízení o spojení soutěžitelů v § 21 odst. 1
tak, že je jím výhradně ten, o jehož výlučně
objektivních právech a povinnostech má být
rozhodnuto. Jde tak o případy, kdy se řízení
vede o jeho nárocích plynoucích z práva objektivního, nikoli o subjektivních zájmech,
které toto objektivní právo chrání. Účastníkem tedy nemůže být ten, kdo v daném případě nedisponuje pozitivně vymezeným právem nebo není stižen pozitivně vymezenou
povinností (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2004, čj. 2 A
11/2002-OL-227, č. 463/2005 Sb. NSS).
[21] Řízení o povolení spojení soutěžitelů
je dle § 15 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže návrhovým řízením, v němž
se posuzuje potenciální vliv navrhovaného
spojení soutěžitelů na tržní prostředí. Návrh
na zahájení tohoto řízení jsou povinni podat
všichni soutěžitelé, kteří se hodlají spojit fúzí, mají nabýt podnik jiného soutěžitele nebo
jeho část, mají získat kontrolu nad společně
kontrolovaným podnikem, nebo soutěžitel,
který má získat možnost přímo nebo nepřímo kontrolovat jiného soutěžitele. Pouze
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
o právech a povinnostech těchto osob má být
v řízení o povolení spojení soutěžitelů jednáno a rozhodnuto, a jsou proto jedinými účastníky tohoto řízení (obdobně citované usnesení Vrchního soudu v Olomouci sp. zn. 2 A
2/96 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2005, čj. 2 A 20/2002-OL-80).
Ustanovení § 21 odst. 1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže je proto v posuzované
věci třeba vykládat tak, že účastníky řízení
o povolení spojení soutěžitelů jsou pouze
spojující se soutěžitelé.
[22] Žalobkyně nebyla spojujícím se soutěžitelem, a nebyla proto účastníkem řízení
o povolení spojení soutěžitelů. Potud se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s vypořádáním
věci krajským soudem.
[23] Napadeným rozsudkem však krajský
soud dovodil, že pokud žalobkyně byla v průběhu řízení o povolení spojení soutěžitelů aktivní a podávala v jeho průběhu proti navrhovanému spojení věcné námitky, měla také
právo na přezkum vypořádání těchto námitek v druhé instanci. Krajský soud spojil právo podat proti návrhu na spojení soutěžitelů
námitky dle § 16 odst. 1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže (v případě jeho aktivního využití) s právem na přezkum jejich
vypořádání.
[24] Námitky proti navrhovanému spojení soutěžitelů jsou zakotveny v § 16 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, podle
kterého žalovaný „oznámí zahájení řízení
o povolení spojení v Obchodním věstníku
a stanoví v něm lhůtu pro podání námitek
proti tomuto spojení“. Bližší požadavky na
způsob vypořádání případných podaných
námitek ani na formu rozhodnutí o nich zákon o ochraně hospodářské soutěže neuvádí.
Nejvyšší správní soud proto přistoupil k úvaze o smyslu a účelu námitek proti navrhovanému spojení soutěžitelů, přičemž přihlédl
k povaze samotného řízení o povolení spojení a postavení žalovaného v něm.
[25] Účelem řízení o povolení spojení
soutěžitelů je preventivní právní ochrana
*) S účinností od 1. 5. 2004 nahrazeno nařízením Rady (ES) č. 139/2004 o kontrole spojování podniků.
hospodářské soutěže, jejímž smyslem je předcházet takovým strukturálním změnám v soutěžním prostředí, které by na něj negativně
působily a omezovaly by účinnou hospodářskou soutěž (srov. Munková, J., Kindl, J. a Svoboda, P. Soutěžní právo. 2. vyd. Praha : C. H.
Beck, 2012, s. 371). S ohledem na již uvedené
se nežádoucí strukturální změnou na relevantním trhu rozumí spojení soutěžitelů trvalého charakteru, v jehož důsledku dojde
k podstatnému narušení hospodářské soutěže na trhu, zejména proto, že by jím vzniklo
nebo bylo posíleno dominantní postavení
spojujících se soutěžitelů nebo některého
z nich (§ 17 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže). Úřad pro ochranu hospodářské
soutěže v tomto řízení posuzuje zejména potřebu zachování a rozvíjení účinné hospodářské soutěže, strukturu všech spojením dotčených trhů, podíl spojujících se soutěžitelů na
těchto trzích, jejich hospodářskou a finanční
sílu, právní a jiné překážky vstupu dalších soutěžitelů na spojením dotčené trhy, možnost
volby dodavatelů nebo odběratelů spojujících
se soutěžitelů, vývoj nabídky a poptávky na dotčených trzích, potřeby a zájmy spotřebitelů
a výzkum a vývoj, jehož výsledky jsou k prospěchu spotřebitele a nebrání účinné soutěži.
[26] Okruh účastníků řízení o spojení
soutěžitelů byl záměrně stanoven úzce. Důvodová zpráva k zákonu č. 340/2004 Sb., kterým byl změněn § 21 zákona o ochraně hospodářské soutěže, uvádí konkrétní důvody
změny této úpravy: „Navrhovaná právní
úprava omezuje okruh účastníků řízení
pouze na osoby, o jejichž právech nebo povinnostech stanovených zákonem o ochraně
hospodářské soutěže má být v řízení rozhodnuto. Komunitární soutěžní právo totiž zajišťuje ,třetím osobám‘ právo být slyšeny
(srovnej čl. 27 odst. 1 [nařízení Rady (ES)
č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské
soutěže stanovených v článcích 81 a 82
Smlouvy] a čl. 18 odst. 1 [nařízení Rady (EHS)
č. 4064/89 o kontrole spojování podniků, ve
znění nařízení Rady č. 1310/1997*)]). K realizaci tohoto práva není ovšem nezbytné, aby
takové osoby měly postavení účastníka řízení se všemi jeho právy a povinnostmi, včetně
např. práva činit v řízení dispozitivní úkony. Velké množství účastníků činí řízení méně přehledným a povinnost doručovat účastníkům značné množství dokumentů řízení
výrazně prodlužuje, přičemž takový stav nijak neprospívá kvalitě řízení a legálnímu
posouzení spojení. Vzhledem k nové pravomoci [Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže] aplikovat články 81 a 82 [Smlouvy o založení ES] se zvýší například počet účastníků
se sídlem v zahraničí, což by za současných
procesních pravidel nejen prodloužilo dobu
řízení neúměrným způsobem, ale bylo by to
navíc z hlediska účelu celého procesu posuzování spojení nedůvodné a nadbytečné.
Navrhovaná právní úprava tedy směřuje ve
prospěch soutěžitelů, jejichž zájmem je, aby
bylo o posuzovaném spojení rozhodnuto
v co nejkratší době, a napomáhá tak implementovat bod 4.A/ICN (přezkoumání fúzí
by mělo být dokončeno v rozumné lhůtě).
Právo třetích osob být slyšeny, jež ani na komunitární úrovni nekoresponduje s právem
být účastníkem řízení, přitom bude dostatečně zajištěno stávajícími procesními pravidly, obsaženými zejména v § 21 odst. 5 až 9,
a v příslušných ustanoveních správního řádu, a to jak v řízení o povolení spojení, tak
ve věcech uzavření zakázaných dohod
a zneužití dominantního postavení.“ Omezení okruhu účastníků řízení není samoúčelné, jedná se o záměr opírající se o cíl a průběh tohoto řízení. Řízení je zahajováno na
návrh, avšak po jeho zahájení jej vede a jeho
průběh usměrňuje pouze Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže. Zákonem je pevně stanoveno, jaké jevy je povinen posoudit (§ 17
odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže), a je ponecháno na jeho úvaze, z jakých
podkladů bude vycházet. Ve výsledku však
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže nese
odpovědnost za to, že zjistil veškeré dostupné relevantní údaje, a dále mimo jiné, že se
vypořádal se všemi pochybnostmi, které mu
byly ze strany třetích osob ve formě námitek
či jiných podnětů sděleny.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
[27] Podle Nejvyššího správního soudu
tedy v řízení o povolení spojení soutěžitelů
nelze chápat možnost třetích osob podat námitky jakožto jejich subjektivní právo, tedy
právo vztahující se k jejich sféře práv a povinností, ale jako příležitost sdělit k předmětu řízení informace, které považují pro řízení
a rozhodnutí za podstatné. Institut podání
námitek proti navrhovanému spojení představuje efektivní prostředek, kterým soutěžní
úřad získává nezbytné informace týkající se
předmětného spojení. Tyto informace dostává prostřednictvím námitek především od
konkurentů spojujících se soutěžitelů, od jejich odběratelů či dodavatelů a jiných osob
působících na dotčených trzích. Na základě
takto získaných relevantních údajů a dalších
shromážděných podkladů (vychází se mimo
jiné i z návrhu spojujících se soutěžitelů) může Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
kvalifikovaně rozhodnout, zda navrhované
spojení povolí, či nikoliv. Účel podávání námitek proti spojení soutěžitelů tedy spočívá
ve sběru a shromažďování podkladů nezbytných pro kvalifikované posouzení dopadů
navrhovaného spojení a jeho případného povolení ze strany žalovaného, nikoli v samostatné obraně jednotlivých soutěžitelů před
dopady navrhovaného spojení.
[28] V posuzovaném případě podala námitky proti předmětnému spojení soutěžitelů žalobkyně, která v souladu s výše uvedeným výkladem nebyla účastníkem řízení.
Nejvyšší správní soud opět zdůrazňuje účel
zákona o ochraně hospodářské soutěže –
ochrana konkurence jako ekonomického jevu, nikoliv jednotlivých účastníků trhu, kteří
jsou naopak nepřímo chráněni před narušením soutěže právě výkonem pravomocí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (srov.
citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 A 11/2002-OL-227). Právo „být slyšen“
je tak realizováno právě možností sdělit Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže co nejvíce
relevantních informací. S ohledem na tyto skutečnosti nemůže obstát závěr krajského soudu, že by právo podání námitek bylo „bezzubé“ a nevymahatelné, neboť prostřednictvím
námitek žalovaný získává potřebné informa-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
ce k tomu, aby mohl výkonem svých pravomocí efektivně chránit hospodářskou soutěž.
[29] Účastenství v řízeních o povolení
spojení soutěžitelů je vymezeno ve stávající
podobě záměrně, s cílem efektivního průběhu tohoto řízení. Po vydání rozhodnutí je doručováno účastníkům řízení, po nabytí právní
moci mohou být realizovány úkony směřující
ke spojení soutěžitelů. Podle názoru předestřeného krajským soudem by však tyto účinky nemohly nastat, aniž by rozhodnutí o spojení soutěžitelů bylo doručeno všem osobám,
které v řízení využily práva podat námitky dle
§ 16 zákona o ochraně hospodářské soutěže,
a uplynula lhůta pro podání rozkladu z jejich
strany – to vše za situace, kdy tyto osoby nejsou dle zákona účastníky řízení. Popsaný stav
by založil podle názoru Nejvyššího správního
soudu nepřípustný stav právní nejistoty, přičemž zákonem stanovená úprava je koncipována úmyslně tak, aby k němu nedocházelo.
[30] Na tom nic nemění ani skutečnost,
že krajský soud dovodil oprávnění žalobkyně
podat rozklad pouze ve vztahu k vypořádání
jejích námitek proti předmětnému spojení.
Nejvyšší správní soud v tomto ohledu souhlasí se stěžovateli, že při respektování napadeného rozsudku by žalovaný byl nucen vést
správní řízení a rozhodovat nad rámec a účel
zákona. Na vypořádání námitek dle § 16 odst. 1
zákona o ochraně hospodářské soutěže není
právní nárok, neboť tento zákon ani jiný
obecně závazný právní předpis vztahující se
k tomuto typu řízení nestanoví způsob vypořádávání těchto námitek ani povinnost žalovaného jakkoliv o těchto námitkách rozhodovat. Názor prezentovaný krajským soudem
předpokládá, že se o námitkách proti navrhovanému spojení rozhoduje samostatným výrokem, neboť má-li rozklad směřovat pouze
proti způsobu vypořádání námitek, pak
o nich musí být také samostatným výrokem
rozhodnuto. Pouze výrok správního rozhodnutí je řešením otázky, která byla předmětem
správního řízení, a jedině výrok je pro účastníky řízení závazný (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2012,
čj. 9 As 93/2011-87). V řízení o povolení spojení soutěžitelů se však, jak již bylo výše uve-
deno, rozhoduje pouze o právech a povinnostech spojujících se soutěžitelů. Pravomoc
žalovaného rozhodovat výrokem o námitkách osob odlišných od účastníků řízení (zde
žalobkyně) je tím logicky vyloučena, neboť
o jejich právech a povinnostech není v řízení
o povolení spojení soutěžitelů jednáno ani
rozhodováno. Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů shledal tuto kasační námitku
stěžovatelů důvodnou. Oprávnění podat rozklad proti povolení spojení soutěžitelů proto
žalobkyni, která nebyla účastníkem řízení,
nenáleží v žádném rozsahu.
[31] Namítali-li stěžovatelé, že rozsudek
ve věci easyJet se na právě posuzovaný případ nevztahuje, lze jim přisvědčit. V případě
citovaného rozhodnutí Komise prohlásila
spojení společností Air France a Koninklijke
Luchtwaart Maatschappij NV za slučitelné se
společným trhem pod podmínkou dodržení
specifických závazků. Komise v této věci rozhodovala dle nařízení Rady (EHS) č. 4064/89
o kontrole spojování podniků, v současnosti
nahrazeném nařízením Rady (ES) č. 139/2004
o kontrole spojování podniků, o povolení
uvedeného spojení s významem pro celé Společenství. Nařízení č. 4064/89 neumožňovalo
podat proti rozhodnutí Komise jakýkoliv řádný opravný prostředek ve správním řízení.
Soud prvního stupně v uvedené věci rozhodl,
že společnost easyJet, ačkoliv nebyla účastníkem řízení před Komisí, může podat proti
rozhodnutí Komise žalobu dle článku 230
Smlouvy o založení ES (nyní článek 263
Smlouvy o fungování EU), podle kterého
„[k]aždá fyzická nebo právnická osoba může za podmínek uvedených v prvním a druhém pododstavci podat žalobu proti aktům,
které jsou jí určeny nebo které se jí bezprostředně a osobně dotýkají“. Nejvyšší správní
soud k uvedenému poznamenává, že rozsudkem ve věci easyJet bylo rozhodováno pouze
na základě práva Evropských společenství
bez jakékoliv vazby na vnitrostátní úpravu
kontroly spojování podniků, neboť nařízení
č. 4064/89 i nařízení č. 139/2004 představují
zcela samostatnou úpravu vztahující se výhradně na řízení o povolení spojení soutěžitelů vedená Komisí, nikoli na řízení o povole-
ní spojení soutěžitelů vedená národními soutěžními orgány. Obě nařízení tedy upravují
postup Komise v řízeních, v nichž jsou u spojujících se soutěžitelů překročena obratová
kritéria; jedná se o spojení s významem pro
celé Evropské společenství, resp. Evropskou
unii. Rozhodnuto bylo o možnosti neúčastníka řízení o povolení spojení soutěžitelů
podat žalobu proti rozhodnutí Komise. Toto
rozhodnutí se netýkalo průběhu samotného
správního řízení, které soudnímu řízení
předcházelo. Nelze jej tedy použít pro dovození oprávnění třetích osob podat rozklad
proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o povolení spojení soutěžitelů dle českého vnitrostátního práva. Česká
právní úprava ve vztahu k oprávnění neúčastníků řízení o povolení spojení soutěžitelů podat rozklad proti správnímu rozhodnutí
I. stupně žádné ustanovení obdobné článku 230
Smlouvy o založení ES neobsahuje. Krajským
soudem citovanou judikaturu Soudu prvního
stupně proto na právě posuzovaný případ
nelze aplikovat. Tuzemská úprava nedovoluje
jiný výklad než ten, že rozklad podaný osobou, která nebyla účastníkem řízení o povolení spojení soutěžitelů, je třeba jako nepřípustný zamítnout. Dle názoru Nejvyššího
správního soudu o této interpretaci neexistuje důvodná pochybnost, a není proto ani zapotřebí ji jakkoli překlenout eurokonformním výkladem.
[32] Podmínky dle článku 230 Smlouvy
o založení ES měl krajský soud za splněné, neboť dle jeho názoru Nejvyšší správní soud
v citovaném rozsudku čj. 9 Afs 29/2012-53
de facto potvrdil, že rozhodnutí o povolení
spojení soutěžitelů se žalobkyně bezprostředně a osobně dotýká. S tímto závěrem se však
Nejvyšší správní soud neztotožňuje. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud dovodil,
že žalobkyně tvrdila i prokázala dostatečně
konkrétně právní zájem, na jehož základě jí
měl být žalovaným správním orgánem umožněn přístup do správního spisu dle § 38 odst. 2
správního řádu z roku 2004 za předpokladu,
že tím nebude porušeno právo některého
z účastníků předmětného správního řízení,
popřípadě dalších dotčených osob anebo ve-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
Akciová společnost Severní energetická proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže,
za účasti 1) akciové společnosti Elektrárny Opatovice, 2) akciové společnosti EBEH Opatovice a 3) akciové společnosti NPTH, o povolení spojení soutěžitelů, o kasačních stížnostech žalovaného a osob zúčastněných na řízení 1), 2) a 3).