vební zákon) k zákonu č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvi- sejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí) I. Pojmovým znakem opatření obecné povahy je jeho konkrétně (individuálně) vymezený předmět, který musí být jednoznačně a srozumitelně identifikován. Po- žadavku na konkrétně vymezený předmět opatření obecné povahy nedostojí taková změna územního plánu ($ 55 odst. 2 a $ 43 odst. 4 stavebního zákona č. 183/2006 Sb.), jejíž skutečný obsah neodpovídá navrženému zadání a z níž nelze s určitostí seznat, A které části dosavadního územního plánu a v jakém rozsahu byly měněny. IL Je povinností pořizovatele územního plánu nebo jeho změny zpracovat věcný obsah návrhu zadání tak, aby skutečně odpovídal navrhovaným změnám a umož- ňoval posouzení, zda bude nutné jej posoudit dle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzo- vání vlivů na životní prostředí, a to jako koncepci či záměr.
vební zákon) k zákonu č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvi- sejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí) I. Pojmovým znakem opatření obecné povahy je jeho konkrétně (individuálně) vymezený předmět, který musí být jednoznačně a srozumitelně identifikován. Po- žadavku na konkrétně vymezený předmět opatření obecné povahy nedostojí taková změna územního plánu ($ 55 odst. 2 a $ 43 odst. 4 stavebního zákona č. 183/2006 Sb.), jejíž skutečný obsah neodpovídá navrženému zadání a z níž nelze s určitostí seznat, A které části dosavadního územního plánu a v jakém rozsahu byly měněny. IL Je povinností pořizovatele územního plánu nebo jeho změny zpracovat věcný obsah návrhu zadání tak, aby skutečně odpovídal navrhovaným změnám a umož- ňoval posouzení, zda bude nutné jej posoudit dle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzo- vání vlivů na životní prostředí, a to jako koncepci či záměr.
(69) 2) Před rozborem jednotlivých námitek však Nejvyšší správní soud považuje za nutné stručně objasnit používání a vývoj některých pojmů územního plánování, neboť předmě- tem přezkumu je změna územního plánu, kte- rý byl pořízen a vydán za účinnosti starého stavebního zákona, některé zde uvedené po- jmy se od stávajícího stavebního zákona mění. Stavební zákon č. 50/1976 Sb., ve znění účinném do 30. 6. 1998, stanovil v $ 8 tři ka- tegorie územně plánovací dokumentace: územní prognóza, územní plán a územní pro- jekt, které se dle $ 12 tohoto zákona zpracová- valy pro tři stupně území: velký územní celek, sídelní útvar, zóna. Po uvedeném datu byla ta- to složitá struktura zákonem č. 83/1998 Sb. zjednodušena a nahrazena třemi druhy 9 Publikován pod č. 740/2006 Sb. NSS. územně plánovací dokumentace s novým vy- mezením (obsahem), a to územním plánem velkého územního celku, územním plánem obce a regulačním plánem. V důvodové zprá- vě k zákonu č. 83/1998 Sb. je uvedeno, že územní plán obce odpovídá územnímu plá- nu sídelního útvaru, regulační plán pak územnímu plánu či projektu zóny. Pod po- jmem „Územní plán sídelního útvaru hlav- ního města Prahy“, jehož změna Z 1000/00 je předmětem tohoto řízení, je tedy nepochyb- ně nutno ve stávajícím pojmosloví stavební- ho zákona rozumět územní plán obce. Do 31. 12. 2006 byl územní plán (či jeho změna) po dokončení zákonem upraveného procesu jeho pořízení schvalován zastupitel- stvem obce a poté byla jeho závazná Část (Či její změny) vyhlášena dle $ 29 odst. 3 staveb- ního zákona č. 50/1976 Sb. obecně závaznou vyhláškou. Po tomto datu, tj. po nabytí účin- nosti nového stavebního zákona, je usnesení zastupitelstva obce o schválení územního plánu obce (jeho změny) vydáváno formou opatření obecné povahy ($ 43 odst. 4 staveb- ního zákona). Dle již výše citovaného pře- chodného ustanovení $ 188 odst. 3 stavební- ho zákona se při projednání a vydání návrhu změny územního plánu obce, regulačního plánu nebo územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny schválené do 31. prosince 2006 postupuje podle tohoto (ro- zuměj nového stavebního) zákona. Pro projed- návanou věc tedy platí, že změna Z 1000/00 (včetně včleněné změny Z 939/05) byla za účinnosti stavebního zákona č. 50/1976 Sb. dne 14. 9. 2006 schválená, avšak vzhledem k tomu, že nebyla též platně vydaná, byl ma- gistrát povinen postupovat v souladu s nový- mi právními předpisy (novým stavebním zá- konem a správním řádem) a tuto změnu vydat formou opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud se nově zavedený institut opatření obecné povahy pokusil defi- novat v již zmíněném rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98%, dle něhož: „Opat- ření obecné povahy v tuzemském právu je správním aktem toliko s konkrétně (indivi- 123 1766 duálně) vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, a nikoliv již s konkrétní- mi adresáty a abstraktním předmětem.“ Vládní návrh (sněmovní tisk č. 201, IV. voleb- ní období, rok 2003) uváděl, že opatřením obecné povahy je „úkon správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, po- vinností nebo zájmů blíže neurčeného okru- hu osob“. Z tohoto vymezení vyplývá beze vší pochybnosti konkrétní vymezení předmětu Cv určité věci“) a obecné označení adresátů C blíže neurčeného okruhu osob“) opatření obecné povahy. Jak již bylo opakovaně konstatováno v ju- dikatuře Nejvyššího správního soudu (viz vý- še citovaná rozhodnutí), opatření obecné po- vahy tak tvoří jistý mezičlánek mezi správním rozhodnutím a obecně závazným právním předpisem, v literatuře též někdy nazývané jako všeobecné opatření nebo abstraktně- -konkrétní či konkrétně-abstraktní akt. Ab- straktnost takového aktu spočívá v neurčitém okruhu adresátů, čímž se de facto přibližuje právnímu předpisu. Pro právní předpisy však je charakteristický další znak, a to obecnost co do předmětu úpravy. Zde se naopak proje- vuje zásadní odlišnost opatření obecné pova- hy od právního předpisu, neboť opatření obecné povahy řeší jednotlivou věc, jeho předmět je tedy konkrétní, podobně jako v případech správního rozhodnutí. Důvodo- vá zpráva k uvedenému sněmovnímu tisku k tomuto konstatovala, že „opatření obecné povahy je zvláštní typ úkonu správního or- gánu na hranicí mezi správním aktem a právním předpisem. Jeho zavedení je moti- vováno jednak zahraniční zkušeností, jed- nak tím, že ve zvláštních právních předpi- sech se již bod jinými názvy vyskytuje, a dále tím, že moderní chápání vázanosti veřejné správy zákonem tenduje k tomu, aby dotče- né osoby měly garantována minimální pro- cesní práva i pro ten případ, že se úkon správního orgánu týká jejich zájmů, byť ne- lze jmenovitě určit účastníky“, Dle výše uvedeného je zřejmé, že pojmo- vým znakem opatření obecné povahy je kon- krétní vymezení jeho předmětu. Tento před- mět tedy musí být vymezen srozumitelně 124 a jednoznačně, v opačném případě by z neur- čitého okruhu adresátů nemohla být vybrána množina dotčených osob, tyto osoby by pak neměly možnost domáhat se ochraný v pří- padě, že se předmětný úkon týká jejich práv. Jeli opatřením obecné povahy vydávána změna územního plánu obce, pak je požada- vek srozumitelného vymezení předmětu opatření obecné povahy splněn, pokud je z jeho znění (a to nejen z grafické, ale i z tex- tové části změny) zřejmé, v čem tato změna spočívá, jaké konkrétní skutečnosti se mění oproti původnímu stavu. 3) Na srozumitelnosti a jednoznačnosti ob- sahu každé změny územního plánu je nutno trvat, zvláště pak v případě územního plánu hlavního města Prahy, a to vzhledem k pro- blematickému postavení hlavního města Pra- hy v územním plánování. Dle $ 1 odst. 1 zá- kona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, je Praha obcí i krajem ve smyslu ústavního zá- kona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, toto posta- vení má i dle stavebního zákona (starého i no- vého). Tato „dvojhlavost“ však není zcela jed- noznačně řešena v ustanoveních týkajících se územního plánování, konkrétně při vztahu územního plánu obce a jemu nadřazených zásad územního rozvoje ($ 36 odst. 1 staveb- ního zákona) v podmínkách hl. města Prahy. Zásady územního rozvoje stanoví zejmé- na základní požadavky na účelné a hospodár- né uspořádání území kraje, jsou územně plá- novací dokumentací nadřazenou územnímu plánu obce. Dle $ 36 odst. 4 a 5 stavebního zá- kona se zásady územního rozvoje pořizují pro celé území kraje a vydávají se formou opatření obecné povahy podle správního řá- du. Zásady územního rozvoje jsou závazné pro pořizování a vydávání územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v úze- mí. V souladu s $ 48 odst. 5 stavebního záko- na se krajský úřad vyjadřuje k souladu navr- hovaného územního plánu obce (či jeho změny) s územně plánovací dokumentací kraje. Přestože $ 8 stavebního zákona upra- vuje zvláštní působnost na území hlavního města Prahy /„Pořizuje-li územní plán pro území hlavního města Prahy Magistrát hlav- ního města Prahy, vykonává působnost kraj- ského úřadu ministerstvo (pozn.: Minister- stvo pro místní rozvoj). Pořízuje-li územní plán pro vymezenou část území hlavního města Prahy úřad městské částí, vykonává působnost krajského úřadu Magistrát hlav- ního města Prahy.“], tato úprava se týká pou- ze „institucionálního“ zajištění zde uvede- ných činností. Jestliže v $ 43 odst. 4 stavební zákon jednoznačně uvádí, že „územní plán se pořizuje a vydává pro celé území obce, pro celé území hlavního města Prahy“, pak usta- novení stavebního zákona upravující tvorbu a vydávání zásad územního rozvoje používají pouze pojem „kraj“ bez zvláštní úpravy pro hlavní město Prahu (která je dle výše uvede- ného krajem i obcí). Tato situace je ostatně hlavnímu městu Praha známa, neboť na svých internetových stránkách týkajících se územ- ně plánovací dokumentace (na několika mís- tech) specifickou pozici hlavního města Pra- hy, které plní roli samosprávného územního celku kraje a zároveň obce, zmiňuje. Naznačený problém se u hlavního města Prahy promítá zejména při realizaci povinnos- ti porovnání souladu územního plánu obce ve fázi jeho pořizování s nadřazenou územní do- kumentací, tj. se zásadami územního rozvoje kraje. Je zřejmé, že v případě hlavního města Prahy nelze dostát praktickému účelu uvede- né povinnosti, tj. nastolení funkčního kon- trolního mechanismu ve stadiu pořizování územního plánu (změny), a to nejen cestou prověření jeho obsahu jiným (nadřazeným) správním orgánem, ale též ověřením vlivů a důsledků schvalovaného územního plánu v širším území. Tento prvek je při územním plánování nezbytný, neboť žádný územní plán obce neovlivňuje striktně pouze území této obce, bez přesahů svých vlivů a různých emisí do okolí. V žádném případě to pak ne- lze tvrdit o územním plánu hlavního města Prahy, která má 1,2 milionu obyvatel, jedná se o největší obytné, dopravní a industriální centrum státu. Přestože dle $ 8 stavebního zá- kona vykonává v případě tvorby či změny územního plánu pro území hlavního města Prahy působnost krajského úřadu jakožto nadřízeného správního orgánu Ministerstvo pro místní rozvoj (dále jen „Ministerstvo“), ta- to kontrola může být účinná ve vztahu k pro- věření obsahu územního plánu (jeho změny) a dodržení zákonného postupu při jeho poři- zování, nemůže však obsahovat funkční slož- ku kontroly spočívající v ověření souladu územního plánu s nadřazenou územně plá- novací dokumentací vypracovanou jiným správním orgánem, hájícím zájmy vyššího územněsprávního celku. Výše uvedené lze tedy shrnout následovně: Hlavní město Praha pořizuje územní plán obce i zásady územního rozvoje. Zásady územního rozvoje kraje hlavního města Pra- hy, jakožto nadřazenou územně plánovací do- kumentaci územnímu plánu obce, pořizůje stejný správní orgán (Magistrát hl. města Pra- hy) a pro totožné území (území hl. města Pra- hy) jako u územního plánu obce. Ověření souladu územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy s nadřazenou územně plánovací dokumentací není možno vzhle- dem k totožnosti pořizovatele a obsahu účel- ně provést. V případě pořizování územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy tak nelze beze zbytku vyhovět povinnostem stanoveným např. v $ 48 odst. 5, $ 49 odst. 2 písm. b), $ 51, $ 53 odst. 4 písm. a), $ 54 odst. 2 a 5 stavebního zákona. Na základě výše uvedeného však nelze do- spět k závěru, že územní plán hlavního města Prahy musí být shledán vždy nezákonným pro neporovnání (případně neúčinné porov- nání) jeho obsahu se zásadami územního roz- voje. Tato situace je dána zákonem a nesoulad zákona č. 131/2000 Sb. a ústavního zákona č. 247/1997 Sb., které vymezují hlavní město Prahu jako obec i kraj, se stavebním záko- nem, který při územním plánování každému z těchto celků územní samosprávy svěřuje ji- né postavení a úkoly, nemůže být přičítán k tíži odpůrce. Ze strany pořizovatele územ- ního plánu hlavního města Prahy je však nut- né si toto složité a ojedinělé postavení uvědo- mit a tím spíše postupovat při pořizování, schvalování a vydání územního plánu zcela v souladu s ostatními zákonem danými povinnostmi (pro úplnost Nejvyšší správní 125 1766 soud uvádí, že neopominul skutečnost, že změna Z 1000/00 byla pořízena a schválena za účinnosti starého stavebního zákona; výše popsané rozpory vyplývaly z postavení hl. města Prahy jako obce i kraje i za minulé právní úpravy). Požadavek srozumitelnosti a transparentnosti schvalovaných a vydáva- ných změn je zcela samozřejmým a zásadním předpokladem pro dodržení zákonem stano- veného postupu. 4) Magistrát byl jako pořizovatel změny územního plánu v souladu s $ 47 odst. 1 sta- vebního zákona na základě rozhodnutí zastu- pitelstva povinen vypracovat návrh zadání změny územního plánu. Toto zadání vyjadřu- je hlavní cíle a požadavky na zpracování návr- hu změny územního plánu, případně vymezí řešené území u územního plánu pro vymeze- nou část území hlavního města Prahy. „Zadá- ní územního plánu“ je tedy zákonný pojem, obsah zadání územního plánu je stanoven v příloze č. 6 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. Prak- ticky shodně bylo upraveno zadání územní- ho plánu i ve starém stavebním zákoně (S 20), za jehož účinnosti byla Z 1000/00 po- řizována. Ze zadání formulovaného pořizova- telem územního plánu vycházejí dotčené or- gány a další osoby při zvážení uplatnění případných připomínek. Dle vymezení zadá- ní změny územního plánu dotčené orgány a krajský úřad (v případě magistrátu Minis- terstvo) zvažují, zda je namístě uplatnit poža- davky vyplývající ze zvláštních právních předpisů a požadavek na vyhodnocení vlivů územního plánu (změny) na životní prostře- dí dle zákona o posuzování vlivů. Na základě zadání změny územního plánu může být ulo- ženo zpracování konceptu územního plánu ověřující variantní řešení ($ 47 odst. 2 - 5 sta- vebního zákona, dříve obdobně $ 20 staveb- ního zákona č. 50/1976 Sb.). Význam jedno- značného a srozumitelného zadání změny územního plánu je tedy nezpochybnitelný, neboť po jeho schválení zastupitelstvem ovlivňuje veškeré další dílčí kroky související s jejím pořízením. Odpůrce opakovaně v textu opatření obecné povahy deklaroval, že „cílem změny 126 Z 1000/00 ÚP SÚ hl. m. Prahy nebylo pře- hodnocení plošného vymezení a obsahu jed- notlivých prvků funkční a prostorové regu- lace, ale úprava jejich celkového systému, vyladění jejich vzájemné provázanosti a zvýšení přehlednosti a vypovídací hodnoty celého dokumentu pro jednotlivé uživatele. Nejde v žádném případě o změnu celkové urbanistické koncepce“ Zadání změny pak bylo výslovně formulováno následovně: - „maximální možná agregace funkč- ních ploch a území bez narušení celkové ur- banistické a inženýrské koncepce Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy; ex - jednodušší, přehlednější a srozumitel- nější vyjádření limitů a regulativů na zákla- dě principů užitých v dokumentaci ÚP SÚ hl. m. Prahy; - odstranění zjevných nepřesností v sou- místnosti hranic funkčních ploch ve vztahu ke katastrálním hranicím, umožněné postu- pem digitalizace výkresové dokumentace územního plánu; - aktualizace polohopisu dle současného stavu ve smyslu zanesení realizovaných staveb, zejména dopravní a technické infrastruktury; - zapracování změn ÚP SŮ hl. m. Prahy do grafické části Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy s využitím upravené le- gendy ÚP SÚ hl. m. Prahy“. V odůvodnění napadeného opatření obec- né povahy je konstatováno, že požadavky ci- tovaného zadání byly v zásadě splněny, změ- nou Z 1000/00 dochází k: - „výrazné redukci počtu položek legen- dy, vedoucí k obecnější charakteristice ně- kterých z nich; - umožnění případné pružnější reakce na nové názory na využití ploch v rozvojo- vých územích; - omezení počtu potenciálních požadav- ků na pořízení změn územního plánu; - neměnností kódového označení funk- cí, vymezených v konkrétních územích opro- ti původnímu znění územního plánu, z dů- vodů zachování přehlednosti; - nově navrženému kódovému označení agregovaných funkcí a těch funkcí, pro které je navrhována významná změna regulati- vů funkčního využití; - časový horizont vztahující se k závaz- né platnosti ÚP SÚ hl. m. Prahy již není vyjá- dřen konkrétním datem 2010, ale označen v souladu s platným zněním stavebního zá- kona (v. projednaném návrhu změny Z 1000/00 jako návrh a výhled, ve vydáva- ném znění pouze návrh/územní rezerva)“. Nejvyšší správní soud zde považoval za nutné z opatření obecné povahy výše uvede- né doslovně citovat, aby bylo zřejmé, v jaké podobě bylo zadání změny územního plánu předkládáno dotčeným orgánům, zastupite- lům i veřejnosti při projednávání této změny. Toto zadání a následné shrnutí obsahu Z 1000/00 však neodpovídá tvrzením navrho- vatelů, dle nichž jsou v grafické části změny Z 1000/00 měněna funkční využití pozemků a byla sem zahrnuta i nová letová dráha letiš- tě Ruzyně. V případě, že by uvedená tvrzení navrhovatelů byla prokázána, pak by bylo nutno konstatovat závažný rozpor skutečně prováděných změn s deklarovaným zněním Z 1000/00. © Změnu funkčního využití některých po- zemků navrhovatelé prokazovali předlože- ním kopií zakreslení ploch v okolí staveb při- vaděč Rybářka, mimoúrovňová křižovatka Rybářka, mimoúrovňová křižovatka Ruzyně, Tunely Zámky, mimoúrovňová křižovatka Ús- tecká, mimoúrovňová křižovatka Čimice, mi- moúrovňová křižovatka Výhledy, v grafické části územního plánu v podobě před změnou Z 1000/00 a po ní. Před zakreslením změny 4 X4 Z 1000/00 do grafické části územního plánu je funkční využití pozemku tvořícího „klín“ mezi komunikací Kamýcká a přivaděčem Ry- bářka označeno v celé ploše jako SVO (smíše- né území obchodu a služeb). Po zakreslení změny Z 1000/00 je ve spodním cípu této plochy nově zakresleno funkční využití úze- mí IZ (izolační zeleň - zeleň s ochrannou funkcí, oddělující plochy technické a doprav- ní infrastruktury od jiných funkčních ploch), je přes něj nově vedena komunikace Kamýc- ká, pouze u zbytku plochy je označené funkč- ní využití SV (všeobecně smíšené polyfunkč- ní území). Při porovnání zakreslení stavby přivaděč Rybářka v grafické části územního plánu ve znění změny Z 1000/00 a před ní je na první pohled zřejmá změna tvaru (zmen- šení) plochy s funkčním využitím původně SVO, nově SV - B (pozn: změnu označení SVO na SV - B Nejvyšší správní soud považuje za změnu pojmosloví, nikoliv změnu funkční- ho využití), u přivaděče Rybářka, jiné zakresle- ní napojení ulice Kamýcká k přivaděči a nové funkční využití části plochy. Podobné změny jsou zjevné i u ostatních navrhovateli předlo- žených výkresů výše uvedených staveb. Námitky změny funkčního využití území vzneslo proti změně Z 1000/00 více osob, magistrát tyto změny připustil, avšak rozpo- rupině setrvával na stanovisku, že se jedná o nepodstatné změny. Přestože navrhovatelé námitky ohledně změn funkčního využití ploch u stavby přivaděč Rybářka (a dalších) uplatnili písemně ve lhůtě k tomu určené a připojili výše zmíněné kopie výkresů da- ných ploch v grafické části územního plánu před změnou Z 1000/00 a po ní, pořizovatel ani odpůrce se k namítaným změnám ploch v písemném vyhotovení rozhodnutí o námit- kách nevyjádřili, případně takové rozhodnutí trpí rozpory (viz níže). V každém případě však nebyly ze strany odpůrce zpochybněny navrhovateli předložené výkresy dokládající změny ve tvaru některých staveb silničního okruhu a ve vymezení funkčního využití ploch v bezprostřední blízkosti těchto staveb v územním plánu před a po změně Z 1000/00. Dle oddílu 7 Přílohy č. 1 napadeného opatření obecné povahy je „funkční využití území závazné s výjimkami uvedenými v příloze A odůvodnění“ Změna Z 1000/00 však mění funkční využití u výše uvedené plochy a u dalších ploch v okolí staveb přiva- děč Rybářka, mimoúrovňová křižovatka Rybářka, mimoúrovňová křižovatka Ruzyně, Tunely Zámky, mimoúrovňová křižovatka Ús- tecká, mimoúrovňová křižovatka Čimice, mi- moúrovňová křižovatka Výhledy, a to bez odůvodnění, zda se jedná o výjimku uvede- nou v příloze A, případně o jakou konkrétně. V oddílu 7 Přílohy č. 1 je pod bodem 5 upra- 127 1766 ven případ, kdy se v územním plánu opravu- je zřejmá nepřesnost kresby hranic funkč- ních ploch Codchylka 1,0 mm na obě strany od osy čáry v měřítku územního plánu), dle textu tohoto ustanovení se zjevně nejedná o případ namítaný navrhovatelem k pozem- ku parc. č. 181/1 (a dalších). Přitom změna funkčního využití plochy může mít vážné dů- sledky pro vlastníky předmětných pozemků (viz např. Příloha 1, Oddíl 3, bod 12, dle ně- hož u stávajících staveb kolaudovaných ke dni nabytí účinnosti územního plánu sídelní- ho útvaru hl. m. Prahy, jejichž využití neod- povídá funkčnímu využití, ve kterém jsou umístěny, mohou být prováděny stavební úpravy bez posouzení výjimečně přípustné stavby jen za určitých, taxativně stanovených podmínek). Po ověření námitek navrhovatelů bylo tedy bez pochybností zjištěno, že změnou Z 1000/00, která je vydávána napadeným opatřením obec- né povahy č. 1/2008, bylo v rozporu s vymeze- ním zadání této změny územního plánu a změ- něno funkční využití několika pozemků, přičemž tyto změny nebyly promítnuty do tex- tové části opatření obecné povahy. Je nutno zdůraznit, že uvedený závěr Nej- vyššího správního soudu nezahrnuje hodno- cení, zda změny funkčního využití daných pozemků měly být provedeny, případně, jaké funkční využití mělo být zvoleno. Výhrady se týkají způsobu, jakým byly tyto změny reali- zovány. Stanovit funkční využití území a jeho rozvoj při splnění všech cílů a zásad územní- ho plánování zůstává činností, do které správ- ní soudy mohou zasahovat pouze minimálně. Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší pře- zkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek či území vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití, je však povinen k návrhu dotčené osoby přezkoumat postup pořizova- tele územního plánu (změny) při tomto pro- cesu. V daném případě odpůrce popřel, že by došlo ke změnám ve vymezení funkčního vy- užití namítaným navrhovateli, a s tímto odů- vodněním se odmítl jejich námitkami věcně zabývat. Poté, kdy navrhovatelé v řízení před “ Publikován pod č. 968/2006 Sb. NSS. 128 Nejvyšším správním soudem prokázali opak, je třeba konstatovat, že odpůrce takovýmto postupem zasáhl do jejich práv, neboť zatížil předmětné řízení vadou, která v každém pří- padě mohla vést (a vedla) k nezákonnosti vy- dané změny územního plánu. 5) Navrhovatelé dále namítali, že oproti de- klarovanému zadání změny Z 1000/00 do ní byla zahrnuta i velmi významná změna týkají- cí se zapracování nové paralelní letové dráhy letiště Praha - Ruzyně do územního plánu hlavního města Prahy. Nejvyšší správní soud k této námitce z předložené spisové doku- mentace zjistil následující: Změna Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy Z 939/05 (dále jen „Z 939/05“) byla původně schválena usnese- ním Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 31/16 ze dne 20. 10. 2005. Předmětem Z 939/05 je realizace nové letové dráhy RWY 06R/24L v prostoru letiště Ruzyně spolu se stavbou silničního okruhu a trasování rychlo- dráhy. Tato stavba je zároveň prohlášena za stavbu veřejně prospěšnou. Původní změnou došlo k přesunutí stavby ze směrné Části územního plánu do části závazné a ke zvětše- ní plošného rozsahu koridoru této stavby a s tím související změně navrhovaného funkčního využití některých ploch, dříve ur- čených jako orná půda, louky, pastviny a pří- rodní nelesní zeleň, na dopravní a vojenská letiště. Uvedené usnesení bylo v části týkající se změny Z 939/05 zrušeno rozsudkem Nej- vyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, čj. 1 Ao 1/2006-74%. Odpůrce se v souladu s $ 51 stavebního zákona č. 50/1976 Sb. obrá- til na nadřízený orgán územního plánování, tj. Ministerstvo, se žádostí o posouzení mož- nosti předložení uvedené změny Zastupitel- stvu hl. města Prahy ke schválení. Minister- stvo ve své odpovědi ze dne 12. 9. 2006 vyslovilo závěr, dle něhož pro nové předlože- ní této změny ke schválení požaduje doplně- ní textové i grafické části návrhu s odkazem na jednotlivé body odůvodnění rozsudku. V souhrnu bylo požadováno doplnění texto- vé části o limity využití území vyplývající ze zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a z nařízení vlády č. 148/2006 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací; dále vyhodnocení předpoklá- daných důsledků navrhovaného řešení na ži- votní prostředí, zvláště hluku z budoucí le- tecké dopravy, jejíž realizace by změna Z 939/05 umožnila. V grafické části mělo být doplněno vyznačení nepříznivých vlivů na ži- votní prostředí. Pořizovateli změny územní- ho plánu dále Ministerstvo uložilo vypraco- vat návrh rozhodnutí o námitkách vlastníků dotčených pozemků a staveb. Odpůrce však přes toto vyjádření Ministerstva jakožto nad- řízeného orgánu územního plánování změnu Z 939/05 předložil v nezměněné podobě (tj. bez odstranění vytýkaných nedostatků) k opětov- nému schválení Zastupitelstvu hl. města Pra- hy, které ji dne 14. 9. 2006 schválilo. Stejného dne byla schválena i změna Z 1000/00, při- čemž magistrát i odpůrce potvrdili, že změna Z 939/05 byla zahrnuta do změny Z 1000/00 a v této podobě byla vydána jako opatření obecné povahy č. 1/2008. Zahrnutí změny Z 939/05 do napadeného opatření obecné povahy je pro jeho již vytý- kanou nepřehlednost obtížně zjistitelné, nic- méně odpůrce tuto skutečnost neučinil spor- nou, naopak ji opakovaně potvrdil. V příloze E napadeného opatření obecné povahy obsa- hující rozhodnutí o zásadních připomínkách městské části, ve vyhodnocení zásadní připo- mínky č. 8, jejímž obsahem byla námitka ne- správného zahrnutí změny Z 939/05 do Z 1000/00, je výslovně uvedeno, že do doku- mentace návrhu změny Z 1000/00 byly za- pracovány všechny platné změny, schválené do 14. 9. 2006, tedy i změna Z 939/05. Též ve vyhodnocení připomínky č. 3 je konstatová- no, že „změna související s novou veřejně prospěšnou stavbou je zapracováním schvá- lené změny Z 939/05. Návrhem nové para- lelní dráhy a silničního okruhu, který je sou- částí ÚP SÚ hl. m. Prahy, ode dne jeho schválení nejsou funkční plochy a zastavitel- né území rušeny“ Rovněž ve vyjádření ze dne 14. 10. 2008 k návrhu na zrušení opatře- ní obecné povahy zástupce odpůrce (na stra- ně páté) uvádí, že vzhledem k po sobě jdou- címu schválení změny Z 939/05 a Z 1000/00 musí být změna Z 939/05 ve změně Z 1000/00 obsažena. Z textové části napadeného opatře- ní obecné povahy zahrnutí změny Z 939/05 nelze zjistit, naopak některé části jsou zcela zavádějící. Například v Příloze č. 1 - Regulati- vy funkčního a prostorového uspořádání úze- mí hlavního města Prahy, v Oddílu 2 - Urba- nistická koncepce, bodu 9 písm. d) jsou u letiště Praha Ruzyně zmíněny 3 vzletové a přistávací dráhy, což odpovídá současnému stavu letiště, stejně jsou uvedeny letové dráhy i v regulativech původního územního plánu z roku 1999 [oddíl 2, bod 10 písm. d)]. Důsledky, které z uvedeného postupu vy- plývají, budou níže rozebrány u dalších námi- tek, na tomto místě je však nutno konstato- vat, že po zahrnutí Z 939/05 do Z 1000/00 nelze tuto změnu vydávat jako formální úpra- vu územního plánu. 6) Die výše uvedeného je zřejmé, že odpůr- ce si byl (či musel být) při projednávání změ- ny územního plánu v roce 2008 vědom toho, že tato změna zahrnuje změny funkčního vy- užití některých ploch a novou letovou dráhu, přesto obsah projednávané změny vymezil v odůvodnění opatření obecné povahy velmi obecně a nepřehledně („cílem © změny Z 1000/00 ÚP SÚ hl. m. Prahy nebylo pře- hodnocení plošného vymezení a obsahu jed- notlivých prvků funkční a prostorové regu- lace, ale úprava jejich celkového systému, vyladění jejich vzájemné provázanosti a zvýšení přehlednosti a vypovídací hodnoty celého dokumentu pro jednotlivé uživatele. Nejde v žádném případě o změnu celkové urbanistické koncepce“ — s. 47 napadeného opatření obecné povahy). Touto vadou byla změna Z 1000/00 zatížena již v době jejího schvalování, tj. za účinnosti starého stavební- ho zákona, neboť nesoulad zadání změny územního plánu a skutečně prováděných změn by byl důvodem pro vyslovení nezá- konnosti i dle tehdy platné právní úpravy. V případě vydání změny územního plánu opatřením obecné povahy dle nového staveb- 129 1766 ního zákona je nutno konstatovat závažný rozpor s jedním z pojmových znaků opatření obecné povahy - jeho konkrétním předmě- tem. Odpůrce však v projednávané věci tento předmět vymezil tak, že neodpovídal skuteč- nému obsahu vydávaného opatření obecné povahy. Tento rozpor nebyl zjevný a nebylo možno jej s vynaložením obvyklého úsilí od- halit. Odpůrce stávající územní plán sídelní- ho útvaru hlavního města Prahy z roku 1999 za účinnosti starého stavebního zákona č. 50/1976 Sb. několikrát měnil, konkrétně vydal celkem 13 změn formou obecně závaz- ných vyhlášek. Nejvyšší správní soud z obsa- hu těchto vyhlášek ověřil, že je z nich bez po- tíží patrné, co je jejich předmětem, tj. jakým způsobem bude danou změnou zasaženo do stávajícího stavu územního plánu. Změna for- my, kterou se vydává změna územního plánu (namísto obecně závaznou vyhláškou nyní opatřením obecné povahy) nemůže v žád- ném případě ovlivnit srozumitelnost vydáva- ných změn územního plánu. Nový institut opatření obecné povahy má naopak zajistit větší ochranu práv dotčených osob. To není zajištěno v případě, kdy není zřejmý předmět projednávaného opatření obecné povahy (ja- kých vztahů se úprava týká), na základě čehož logicky nelze správně definovat dotčené osoby. Napadeným opatřením obecné povahy č. 1/2008 je zcela nahrazena Příloha č. 1 Re- gulativy funkčního a prostorového uspořádá- ní územní hlavního města Prahy, z nového textu nelze definovat změny oproti předchozí příloze. Jsou zde popsány obecné zásady jako „cíl územního plánu“, „urbanistická koncep- ce“, nejobsáhlejší část této části tvoří oddíl 3 s názvem „struktura funkčního využití úze- mí“, kde jsou popsány názvy ploch území a jejich zkratky používané v územním plánu. V odůvodnění je k této části sděleno, že v tomto novém znění přílohy jsou provedeny příslušné úpravy a nové formulace původní přílohy č. 1, „vyplývající z povahy návrhu změny Z 1000/00 ÚP SÚHMP“. Je zde výslov- ně konstatováno, že vzhledem k rozsáhlým úpravám nová příloha č. 1 územního plánu zcela nahrazuje tu původní. Přílohu č. 2 tvoří seznam několika set veřejně prospěšných sta- 130 veb. Stavby nejsou rozlišeny na ty, které byly zahrnuty v původním územním plánu, a kte- ré jsou případně přidány či změněny. Za tě- mito dvěma částmi následuje odůvodnění. V úvodu je konstatováno, že důvodem pro po- řízení změny byla 1) potřeba aktualizace vý- kresové části územního plánu, aby byly do této dokumentace zapracovány změny a úpravy pořízené před schválením změny Z 1000/00 v Zastupitelstvu hlavního města Prahy; 2) od- stranění formálních nedostatků stávajícího územního plánu. K vymezení cíle změny je zdůrazněn jejich formální charakter (citace viz předchozí odstavec). K této deklaraci však působí rozporuplně následující výčet hlavních cílů změny Z 1000/00, mezi nimiž na prvním místě je uvedena „aktualizace ÚP SÚHMP dle schválených změn a provedených úprav“. Jestliže v úvodním vymezení cíle změ- ny Z 1000/00 ÚP je zdůrazněno, že se jedná pouze o formální úpravy, pak citovaný první bod podrobnějšího výčtu otevírá otázku, o ja- ké schválené změny a provedené úpravy jde. Z obsahu Z 1000/00 to však zjistit nelze. xx Nejvyšší správní soud připouští, že texto- vá část územního plánu může být změněna vypuštěním celého původního obsahu a jeho kompletním nahrazením obsahem novým. Je však nutno trvat na tom, aby při pořizování takové změny územního plánu a jejím schva- lování bylo jednoznačné, k jakým změnám oproti původnímu stavu územního plánu do- chází. Pouze tak může být dodržen postup stanovený pro pořizovatele změny územního plánu stavebním zákonem. Dotčené orgány, nadřízený orgán i veřejnost nemohou uplat- nit svá práva vyjadřovat se ve stanovených fá- zích pořizování a schvalování změny územní- ho plánu, podávat připomínky a námitky, pokud nemají možnost z předkládané doku- mentace zjistit, jakým způsobem a v jakém rozsahu se stávající územní plán bude měnit. Odpůrce předložil Nejvyššímu správnímu soudu v rámci správního spisu podklady, kte- ré měli k dispozici zastupitelé při schvalování předmětné změny územního plánu. Tyto podklady zahrnují text vydávaného opatření obecné povahy ve výše citované podobě. Z kompletní spisové dokumentace předlože- né odpůrcem Nejvyššímu správnímu soudu nevyplývá, že by při projednávání změny Z 1000/00 bylo jiným způsobem specifiková- no, o jaké konkrétní změny se jedná. Nejvyšší správní soud považuje v případě napadené- ho opatření obecné povahy tento postup za nezákonný, neboť dotčené správní orgány, veřejnost i zastupitelé byli vymezením obsa- hu změny Z 1000/00 informováni, že cílem změny nebyla změna plošného vymezení a systému jednotlivých prvků funkční a pro- storové regulace, ale úprava systému, vyladění jejich vzájemné provázanosti a zvýšení pře- hlednosti a vypovídací hodnoty celého doku- mentu, z obsahu předkládané změny nebylo možno dovodit ani při vynaložení průměrné- ho úsilí opak, přesto se tato změna územního plánu v rozporu s úvodním vymezením týka- la změny funkčního využití některých po- zemků a nové letové dráhy. Předmět napade- ného opatření obecné povahy je vzhledem k výše uvedenému nesrozumitelný. Znemožnění, ale též významné ztížení vy- užití prostředků účinné právní ochrany je přitom podstatným zásahem do práv osob, které mohou být dotčeny změnou územního plánu. Některé námitky a připomínky mo- hou být totiž vzneseny pouze ve fázi územní- ho plánování, později by k nim nebylo při- hlédnuto. Nejvyšší správní soud se touto otázkou zabýval v rozsudku ze dne 2. 4. 2008, čj. 7 As 57/2007-98 (který se shodou okolnos- tí týkal námitek vznesených proti zvolené va- riantě silničního okruhu obce), kde vyslovil následující závěry: „Právě pořizování územ- ně plánovací dokumentace je počátečním stadiem rozhodování, kdy jsou ještě mož- nosti výběru a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může být účinná. Proces schvalování změny územního plánu proto stěžovatelka mohla napadat právě v tomto stadiu územního plánování, a nikoliv až v řízení územním. V rámci územního řízení již není možné účinně se vyjádřit k otázce, zda bude určitá stavba realizována či niko- liv. Vtéto fázi již otázka nezní zda, ale jak. Účinná právní ochrana se proto musí sou- středit na okamžik, kdy je o dané věci sku- tečně rozhodováno. Není proto aní přípustné dodatečné zpochybňování schválené územ- ně plánovací dokumentace, resp. územního plánu nebo změny těchto materiálů, v nava- zujícím územním řízení nebo dokonce v rámci soudního přezkoumání územního rozhodnutí, kterým je rozhodnutí o umístě- ní stavby. Není tedy ani možné, aby stěžova- telka, která nevznesla včas námitky proti změně územního plánu, toto své opomenutí „napravovala“ tím, že formálně brojí proti rozhodnutí o umístění stavby, a ve skuteč- nosti napadá územně plánovací dokumen- tací. To ostatně i stěžovatelka přiznává, když v kasační stížností výslovně uvádí, že uplatňuje námitky proti schválené územně plánovací dokumentaci a de facto navrhuje zrušení rozhodnutí o změně územního plá- nu. Pokud tedy stěžovatelka při soudním přezkoumávání rozhodnutí o umístění stav- by brojí proti územně plánovací dokumen- taci, jde o irelevantní námitky, které nejsou přípustné.“ Právě vzhledem k přísné zásadě „nechť si každý střeží svá práva“ je nutno v té- to fázi řízení přisvědčit navrhovatelům, že možnost obrany proti napadenému opatření obecné povahy byla znemožněna či ztížena nesprávným vymezením obsahu prováděných změn v textové části opatření obecné povahy. 7 Odpůrce v důsledku nesprávného vyme- zení obsahu schvalovaných vydávaných změn územního plánu nedostál několika dů- ležitým povinnostem pořizovatele změny územního plánu. Navrhovatelé zejména na- padali skutečnost, že obsah předmětné změ- ny Z 1000/00 v podobě vydané napadeným opatřením obecné povahy nebyl posouzen z hlediska vlivů na životní prostředí. Tato po- vinnost vyplývá ze zákona o posuzování vlivů, dle něhož musí být vliv na životní prostředí posuzován jak u jednotlivých záměrů, tak u koncepcí. Pro posouzení vlivu záměru na životní prostředí je mezinárodně zavedena zkratka „EIA“ (z anglického Environmental Impact Assessment), posouzení vlivů kon- cepcí na životní prostředí je označováno „SEA“ (Strategic Environmental Assessment). Koncepce je ve vztahu k záměru obecnější, smyslem posouzení SEA je tedy provést posu- 131 1766 zování vlivů ve fázi strategického plánování pro určité území, účelem EIA je provést de- tailní posouzení konkrétního záměru. Zákon o posuzování vlivů je účinný od 1. 1. 2002, od 1. 5. 2004 do něj bylo novelou včleněno i po- suzování koncepcí, které do té doby upravo- val zákon č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů rozvojových koncepcí na životní prostředí. Ustanovení $ 10i zákona o posuzování vli- vů stanovuje zvláštní postup pro posuzování územně plánovací dokumentace jako speci- fického druhu koncepce, který se liší jak ob- sahem, tak procedurou stanovenou pro jeho pořízení, projednávání a schvalování, od ostatních druhů koncepcí. Ustanovení $ 10i zákona o posuzování vlivů se proto použije právě u posuzování vlivů územně plánovací dokumentace na životní prostředí jako usta- novení speciální a neaplikují se současně ustanovení pro postup (nikoliv pro obsahové náležitosti) vyhodnocení podle $ 10c až 10h a $ 10j, určená pro ostatní koncepce. Dle $ 10i odst. 1 zákona o posuzování vlivů se při po- suzování vlivů politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace na životní prostředí postupuje podle stavebního záko- na a v rozsahu podle odstavců 2 až 5; předkla- datel je pořizovatel politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace. Ustanove- ní $ 10i odst. 1 zákona o posuzování vlivů dá- le stanovuje, že při posuzování vlivů územních plánů na životní prostředí musí být prvním krokem rozlišení, zda vůbec jde o koncepci nebo její změnu, která by mohla závažně ovlivnit životní prostředí v dotčeném území, nebo nikoliv. Od tohoto závěru se odvíjí, zda se na koncepci vztahuje postup podle tohoto ustanovení zákona, nebo lze zájmy a kompe- tence v ochraně životního prostředí uplatnit standardními postupy podle speciálních předpisů k ochraně životního prostředí a je- ho složek. Zásadním pro uvedený závěr je obsah zadání, tj. definování toho, co chce pořizova- tel v územním plánu řešit. Lze-li předpokládat, že územně plánovací dokumentace stanoví rámec pro umístění záměrů, podléhajících posouzení podle přílohy 1 zákona o posuzo- vání vlivů, musí posouzení, resp. zjišťovací ří- zení, proběhnout vždy. Je to tak vždy u zásad 132 územního rozvoje a územního plánu obcí. Jde-li o nepodstatné změny územně plánova- cí dokumentace ve funkčním a prostorovém uspořádání území, umístění takových staveb nebo opatření, u nichž nelze předpokládat závažné negativní vlivy na životní prostředí (tzn. nejsou obsaženy v příloze č. 1 zákona ja- ko záměry podléhající posouzení EIA), nejde o územně plánovací dokumentaci jako „kon- cepci“ podléhající SEA a ve vyjádření orgánu ochrany životního prostředí k zadání (kromě ostatních náležitostí podle zvláštních předpi- sů k ochraně životního prostředí) lze uvést bez dalšího zkoumání, že územní plán ne- podléhá SEA. Při případném zjišťovacím říze- ní vychází příslušný úřad z věcného obsahu návrhu zadání, především z environmentální závažnosti navrhovaných problémů k řešení a navrhovaných změn v území, která jsou předmětem zadání. Zjišťovací řízení provádí příslušný úřad podle kritérií uvedených v pří- loze č. 8 k zákonu o posuzování vlivů. Pořizovatel v textu změny Z 1000/00 vy- dané napadeným opatřením obecné povahy při shrnutí postupu pořízení změny na s. 49 uvádí, že „vzhledem k charakteru změny Z 1000/00 ÚP SÚ hl. m. Prahy, neměnícím celkovou urbanistickou koncepci, nebylo ve zjišťovacím řízení dle zákona č. 100/2001 Sb. uloženo provést vyhodnocení vlivů změny na životní prostředí“ Tento závěr vyslovil od- bor životního prostředí Magistrátu jako do- tčený orgán státní správy dle $ 22 písm. b) zá- kona © posuzování vlivů ve stanovisku k návrhu zadání změny Z 1000/00 ze dne 17. 3. 2005. Jak je však výše uvedeno, dotčený or- gán při stěžejním posouzení, zda jde o kon- cepci, u které se bude provádět zjišťovací ří- zení, neboť by mohla závažně ovlivnit životní prostředí v dotčeném území, či nikoliv, vychá- zí z obsahu zadání předloženého územního plánu, jinak řečeno stanovisko dotčeného or- gánu je vydáváno k zadání územně plánovací dokumentace. Jestliže tedy v dané věci bylo zadání změny územního plánu formulováno výše citovaným způsobem, což neodpovídalo skutečnému obsahu prováděných změn územního plánu, pak se tedy uvedené stano- visko dotčeného orgánu vztahuje k deklaro- vaným, avšak nikoli skutečně prováděným změnám územního plánu, naopak vliv ve sku- tečnosti prováděných změn územního plánu dotčeným orgánem posouzen nebyl. Nebylo tedy nejméně posouzeno, jaký vliv na životní prostředí mohou mít změny v uspořádání ně- kterých mimoúrovňových křižovatek a přiva- děče Rybářka stavby silničního okruhu Ruzy- ně - Březiněves, přičemž vzhledem k již konstatované celkové nepřehlednosti vyme- zení obsahu změny územního plánu nelze zcela spolehlivě uvést, jaké další případné změny jsou jejím předmětem. V žádném pří- padě pak nebylo v rámci stanoviska dotčené- ho orgánu ze dne 17. 3. 2005 provedeno po- souzení změny Z 939/05 zahrnující novou letovou dráhu, neboť tato změna byla do Z 1000/00 včleněna až v září 2006. U změny Z 939/05 je povinnost posouze- ní vlivů na životní prostředí nezpochybnitelná, neprovedení tohoto posouzení bylo jedním z důvodů zrušení obecně závazné vyhlášky o vydání této změny Nejvyšším správním sou- dem v červenci 2006 (viz výše uvedený roz- sudek ze dne 18. 7. 2006, čj. 1 Ao 1/2006-74), pořizovateli tato povinnost byla též zdůraz- ňována ve stanovisku nadřízeného orgánu územního plánování ze dne 12. 9. 2006. Dále byla Nejvyšším správním soudem konstatová- na povinnost vyhodnotit hluk a vibrace z bu- doucí letové dopravy. Je logické a samozřejmé, že uvedené povinnosti nemohly „zaniknout“ zahrnutím změny Z 939/05 do Z 1000/00. Na- opak, tím, že se tyto změny staly součástí změny územního plánu vydávané jedním opatřením obecné povahy, vyvstala opět otáz- ka, zda se po tomto spojení nebude jednat o koncepci, která by mohla závažně ovlivnit životní prostředí v dotčeném území, a je pro- to nutno provést zjišťovací řízení k posouzení SEA. Nejvyšší správní soud zastává stejný ná- zor s navrhovateli, dle něhož je nepřípustné nechat záměrně u několika změn územního plánu provést posouzení jejich vlivů na život- ní prostředí samostatně, přestože v souhrnu se jedná o změnu územního plánu, u které lze důvodně předpokládat, že je koncepcí ve smyslu zákona o posuzování vlivů. Pouze při posouzení koncepce SEA je možno hodnotit vzájemné vlivy všech konkrétních záměrů umístěných v daném území. Pokud by pro posouzení SEA byly splněny zákonem stano- vené podmínky, nelze toto posouzení nepro- vést s odkazem, že bude ke každému záměru provedeno posouzení EIA. Na základě výše uvedeného lze konstato- vat závěr, že pořizovatel změny územního plánu Z 1000/00 vydávané opatřením obec- né povahy č. 1/2008 porušil povinnosti vy- plývající z $ 10i zákona o posuzování vlivů, když nenechal posoudit vliv skutečně prová- děných změn územního plánu na životní pro- středí dle uvedeného zákona. 8) Dle $ 172 odst. 5 správního řádu mohou vlastníci nemovitostí, jejichž práva, povin- nosti nebo zájmy související s výkonem vlast- nického práva mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, nebo, určíli tak správní orgán, i jiné osoby, jejichž oprávněné zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, podat proti návrhu opatření obecné povahy písemné odůvodněné námit- ky ke správnímu orgánu ve lhůtě 30 dnů ode dne jeho zveřejnění. Zmeškání úkonu nelze prominout. O námitkách rozhoduje správní orgán, který opatření obecné povahy vydává. Rozhodnutí o námitkách, které musí obsaho- vat vlastní odůvodnění, se uvede jako součást odůvodnění opatření obecné povahy ($ 173 odst. 1). Proti rozhodnutí se nelze odvolat ani podat rozklad. Změna nebo zrušení pravo- mocného rozhodnutí o námitkách může být důvodem změny opatření obecné povahy. Opatření obecné povahy, které musí ob- sahovat odůvodnění, správní orgán oznámí veřejnou vyhláškou ($ 173 odst. 1 věta prvá správního řádu). Povinnost odpůrce rozhodnout o námitkách navrhovatelů b), c) i o zásadních připomín- kách navrhovatele a) je tedy výslovně záko- nem stanovená. Z odpůrcem předloženého správního spisu vyplývá, že lhůta k podání námitek ve smyslu $ 172 odst. 5 správního řá- du byla všemi navrhovateli dodržena, tuto skutečnost ostatně odpůrce nezpochybňoval (námitka zmeškání lhůty vznesená ve vyjád- 135 1766 ření odpůrce ze dne 14. 10. 2008 se týkala lhůty k uplatnění případných určovacích ža- lob proti rozhodnutí o námitkách). Dle cito- vaného $ 172 odst. 5 správního řádu byl od- půrce povinen své rozhodnutí o námitkách obsahující odůvodnění učinit součástí odů- vodnění opatření obecné povahy, a v této po- době jej oznámit veřejnou vyhláškou ($ 173 odst. 1 správního řádu). Navrhovatelé b) a c) podali námitky k ří- zení o vydání změny Z 1000/00 dne 20. 5. 2008, a to pod hlavičkou Společenství vlast- níků jednotek objektu Nad Vltavským údo- lím, kde jsou v závěru podepsáni mezi ostat- ními členy tohoto společenství vlastníků. Dále však podali dne 22. 5. 2008 další námit- ky, ovšem nikoli již jako členové uvedeného společenství vlastníků, ale jako samostatné fyzické osoby, spoluvlastníci pozemků dotče- ných změnou. Dle Usnesení Rady hlavního města Prahy ze dne 10. 6. 2008 a souvisejícího Tisku 6675 k návrhu na vydání změny Z 1000/00 Územ- ního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy, které je součástí správního spisu před- loženého odpůrcem Nejvyššímu správnímu soudu, byly zásadní připomínky navrhovate- le a) a námitky navrhovatelů b) a c) Radě hlavního města Prahy předloženy v plném rozsahu, jak byly navrhovateli uplatněny. Vy- hodnocení stanovisek, námitek a připomí- nek k návrhu změny Z 1000/00 tvoří Přílohu č. 1 k uvedenému usnesení, připomínky na- vrhovatele a) jsou uvedeny pod č. 147, námit- ky navrhovatelů b) a c) pod č. 288. V textu usnesení je konstatováno, že Rada hlavního města Prahy bere na vědomí výsledky projed- nání návrhu změny Z 1000/00, včetně vyhod- nocení připomínek a námitek, uvedených v příloze č. 1 tohoto usnesení, s tímto návr- hem změny územního plánu i s návrhem roz- hodnutí o námitkách a zásadních připomín- kách souhlasí, ukládá pověřenému radnímu předložit tento návrh Zastupitelstvu hlavní- ho města Prahy do 19. 6. 2008. Nejvyšší správ- ní soud pro úplnost k usnesení Rady hlavní- ho města Prahy ze dne 10. 6. 2008 konstatuje, že toto usnesení není číslováno, podepsáno, ani opatřeno jakýmkoli úředním razítkem. 134 Dle usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy ze dne 19. 6. 2008 byl vydán ná- vrh změny Z 1000/00 Územního plánu sídel- ního útvaru hlavního města Prahy, uvedený v příloze č. 2 tohoto usnesení včetně grafické čás- ti, formou opatření obecné povahy č. 1/2008; byl schválen návrh rozhodnutí o podaných ná- mitkách uvedených v příloze č. 3 tohoto usnesení a návrh rozhodnutí o připomínkách městských částí podaných dle $ 25 Statutu uvedených v příloze č. 4 tohoto usnesení. Usnesení je opatřeno ověřovací doložkou pro vidimaci. V příloze č. 3 citovaného usne- sení jsou pod č. 287 - 289 shrnuty námitky podané Společenstvím vlastníků jednotek objektu Nad Vltavským údolím. Navrhovatelé b) a c) ve svém návrhu pou- kazují na skutečnost, že přestože jejich ná- mitky byly obsaženy ještě v příloze č. 1 k usnesení Rady hlavního města Prahy ze dne 10. 6. 2008, v příloze č. 3 usnesení Zastupitel- stva hlavního města Prahy ze dne 19. 6. 2008 již nejsou uvedeny, rovněž nejsou součástí přílohy D napadeného opatření obecné po- vahy č. 1/2008. K této námitce Nejvyšší správní soud podotýká, že z výše uvedených listinných dokumentů vyplývá, že odpůrce námitky uplatněné navrhovateli b) a c) zahr- nul obsahově pod námitky pod č. 287 - 289 podané subjektem Společenství vlastníků jednotek objektu Nad Vltavským údolím. Nej- vyšší správní soud ze správního spisu ověřil, že navrhovatelé b) a c) podali námitky k říze- ní o vydání změny Z 1000/00 dne 20. 5. 2008, a to pod hlavičkou Společenství vlastníků jed- notek objektu Nad Vltavským údolím, kde jsou v závěru podepsáni mezi ostatními členy tohoto společenství vlastníků. Dále však po- dali dne 22. 5. 2008 další námitky, ovšem ni- koli již jako členové uvedeného společenství vlastníků, ale jako samostatné fyzické osoby, spoluvlastníci pozemků dotčených změnou. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že námitky podané navrhovateli b) a c) dne 22. 5. 2008, jakožto samostatnými vlastníky dotčených pozemků, jsou obsahově podob- né těm, které uplatnili dne 20. 5. 2008 jako členové Společenství vlastníků jednotek ob- jektu Nad Vltavským údolím, nelze je však označit za totožné. Vzhledem k zákonem vý- slovně stanovené povinnosti odpůrce roz- hodnout o veškerých podaných námitkách dotčených vlastníků nemovitostí a učinit je součástí vydávaného opatření obecné pova- hy, je nutno přisvědčit námitce navrhovatelů, že uvedený způsob rozhodnutí o námitkách a jeho zveřejnění není dostatečný. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že námitky byly obsahově podobné. Odpůrce učinil roz- hodnutí o námitkách navrhovatelů b) a c) ne- jasné, neboť nesprávně označil subjekt, který námitky podal, vzhledem k uvedeným okol- nostem mohli navrhovatelé mít důvodné po- chybnosti, zda o jejich námitkách bylo skuteč- ně rozhodnuto. Jedná se tedy o vadu při přijímání opatření obecné povahy, Nejvyšší správní soud však shledává závažnějšími obsa- hové nedostatky, kterých se odpůrce dopustil při odůvodňování uplatněných námitek. Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako důvodné námitky navr- hovatelů vztahující se k nepřehlednosti změ- ny Z 1000/00, rozporu deklarovaných a sku- tečně realizovaných změn územního plánu, neposouzení vlivů na životní prostředí, není nutno se vyslovovat samostatně k obsahu roz- hodnutí odpůrce o námitkách, uplatněných navrhovateli před vydáním Z 1000/00 se stej- ným obsahem. Nejvyšší správní soud zde od- kazuje k citovaným okruhům námitek na výše uvedené části odůvodnění tohoto rozsudku, kde jsou vytýkané nedostatky napadeného opatření obecné povahy podrobně rozebrány. K námitce nedostatečného porovnání va- riant „J“ a „Ss“ Pražského silničního okruhu Nejvyšší správní soud podotýká, že předmě- tem přezkumu v dané věci bylo opatření obecné povahy o vydání změny Z 1000/00, je- jímž předmětem nebylo určení trasy silniční- ho okruhu. Varianta J byla v územním plánu zahrnuta již před schválením a vydáním změ- ny Z 1000/00. Předmětem přezkumu v dané věci však navrhovatelé učinili pouze změnu Z 1000/00, tj. pouze ty skutečnosti, které tato změna zahrnuje. O ostatních nepřísluší Nej- vyššímu správnímu soudu v tomto řízení roz- hodovat, neboť skutkovými důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy je vázán ($ 101d odst. 1 věta poslední s. ř. s., 4 contrario). Ze strany pořizovatele územního plánu je však nanejvýš vhodné vzít v úvahu, že rozhodnu- tí Evropského parlamentu a Rady č. 1692/96/ES, o hlavních směrech Společenství pro rozvoj transevropské dopravní sítě, je určeno člen- ským státům, a je tak závazné i pro Českou re- publiku ve všech jeho částech. Pokud by trasa silničního okruhu byla v rozporu s tímto roz- hodnutím, dle jehož článku 9 odst. 1 transev- ropské dopravní komunikace míjejí hlavní sí- delní útvary, tato skutečnost může být v některém z případných dalších řízení týka- jících se této stavby úspěšně namítána. VI Nejvyšší správní soud považuje s ohle- dem na všechny výše uvedené závěry za pro- kázané, že napadené opatření obecné povahy bylo vydáno v rozporu se zákonem, vzhledem k závažnosti a charakteru těchto vad jej bylo nutno zrušit v celém jeho rozsahu. 1767 Hospodářská soutěž: zneužití dominantního postavení Správní trestání: zásada ne bis in idem; jednočinný souběh komunitárních a vnitrostátních deliktů; ukládání sankce za sbíhající se delikty k čl. 3 odst. 1 nařízení Rady CES) č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanove- ných v článcích 81 a 82 Smlouvy (v textu též „nařízení č. 1/2003“) k čl. 81 a čl. 82 Smlouvy o založení Evropských společenství k čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a svobod (č. 209/1992 Sb.) (v textu též „Protokol č. 7 k Úmluvě“) k čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod 1767 k $ 3 odst. 1, $ 11 odst. 1 a $ 22 odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákonů č. 340/2004 Sb., č. 484/2004 Sb. a č. 361/2005 Sb. I. Článek 3 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1/2003, i ustálená judikatura Soudního dvora ES připouštějí za vymezených podmínek uplatnit na jednání soutěžitelů spo- čívající v uzavírání zakázaných dohod omezujících hospodářskou soutěž nebo ve zneuži- tí dominantního postavení na trhu, která naplňují znaky skutkových podstat dle čl. 81 Smlouvy 0 ES nebo dle čl. 82 Smlouvy o ES, rovněž jim odpovídající skutkové podstaty dle $ 3 odst. 1 a $ 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže. II. Souběžnému vyslovení viny za spáchání uvedených komunitárních a vnitro- státních deliktů v jediném rozhodnutí správního orgánu nebrání zásada ne bis in idem, jak vyplývá z obecných právních zásad Společenství, z čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) a z čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, neboť nejde o situaci, kdy je opakovaně ve- deno řízení o téže věci, o níž již bylo pravomocně rozhodnuto. III. Jednočinný souběh uvedených komunitárních a vnitrostátních správních de- liktů je možný, neboť zájmy chráněné skutkovými podstatami správních deliktů dle Smlouvy 0 ES a skutkovými podstatami dle zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospo- dářské soutěže, jsou rozdílné. IV. Při ukládání sankce dle $ 22 odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospo- dářské soutěže, za uvedené sbíhající se delikty postupuje správní orgán v souladu s absorpční zásadou, tedy vyměří pokutu za jeden ze sbíhajících se deliktů a zároveň je oprávněn v rámci hodnocení závažnosti jednání přihlédnout jakožto k přitěžující okolnosti i k tomu, že bylo spácháno více deliktů. Celkovou výši pokuty musí správ- ní orgán ve svém rozhodnutí i z uvedeného hlediska náležitě odůvodnit.
a) Městská část Praha - Suchdol, b) Mgr. Karel K., c) Ing. Pavel B., d) JUDr. František P. proti Hlavnímu městu Praha o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
kaz procházení transevropské komunikace sídelním útvarem, jakož i na skutečnost, že v průběhu procesu schvalování a vydávání předmětné změny nebyly vypořádány připomínky městské části, ani námitky mnoha dalších subjektů. K žalobní legitimaci navrhovatele a) doplnil, že dotčení městské části předmětnou změnou je nepochybné, neboť plánovanou trasou silničního okruhu dochází k rozdělení jejího území, a území městské části zasahuje také ochranné hlukové pásmo letové dráhy Ruzyně.
Zástupce navrhovatelů b), c) a d) při jednání doplnil svůj písemný návrh následujícím způsobem. Zdůraznil, že v předmětné věci neproběhlo posuzování vlivů schvalované změny na životní prostředí, nebyl vydán žádný závěr zjišťovacího řízení a předložené stanovisko příslušného odboru Magistrátu založené ve spisu nesplňuje náležitosti závěru zjišťovacího řízení. Rovněž upozornil na skutečnost, že navrhovatelé b) a c) podali k návrhu změny Z 1000/00 námitky, o nichž nebylo zastupitelstvem řádným způsobem rozhodnuto a toto rozhodnutí nebylo zákonem předpokládaným způsobem zveřejněno, přičemž ani sami zastupitelé neměli možnost při schvalování změny Z 1000/00 zjistit obsah prováděných změn územního plánu, neboť v jejich podkladech nebylo založeno porovnání původního stavu územního plánu a tyto změny nebylo možno zjistit ani z grafických příloh.
Zástupce odpůrce odkázal na své vyjádření ze dne 14. 10. 2008, přičemž zdůraznil, že v dané věci nejsou splněny podmínky dle ustanovení § 101a s. ř. s. Namítl, že navrhovatelé svými námitkami brojí proti procesu přijímání opatření obecné povahy, ačkoli se ve smyslu ustanovení § 172 odst. 5 správního řádu měli domáhat zrušení rozhodnutí o námitkách samostatnými žalobami. Této možnosti však nevyužili a v současné době, kdy již uplynuly lhůty pro podání těchto žalob, se marně snaží napravit toto své pochybení.
IV.
Nejvyšší správní soud se před meritorním posouzením věci nejprve musel zabývat splněním procesních podmínek řízení:
Mezi účastníky není sporu o tom, že napadené usnesení zastupitelstva hl. m. Prahy č. 18/51 ze dne 19. 6. 2008 skutečně představuje opatření obecné povahy. V tomto směru postačuje odkázat na ustanovení § 43 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., v platném znění (dále jen „stavební zákon“), podle něhož se územní plán vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu, což platí dle § 55 odst. 2, věty první, stavebního zákona i pro změny územního plánu. Přechodné ustanovení § 188 odst. 3 stavebního zákona upravuje situace, kdy změna územního plánu obce byla pořízena a schválena do 31. 12. 2006, nicméně nebyla vydána obecně závaznou vyhláškou, pro tyto případy výslovně stanoví povinnost projednat a vydat takový návrh změny územního plánu dle nového stavebního zákona, tj. formou opatření obecné povahy.
V rámci ověření podmínek řízení byl Nejvyšší správní soud povinen vypořádat se s námitkou odpůrce ohledně nedostatku žalobní legitimace navrhovatelů.
Žalobní legitimace v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je upravena v § 101a s. ř. s. Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatřením obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem (odst. 1). Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí, vydaného obcí nebo krajem, může podat též Ministerstvo vnitra (odst. 2). Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí, vydaného krajem, může podat též obec (odst. 3). Odpůrcem je ten, kdo vydal opatření obecné povahy, jehož zrušení nebo zrušení jeho části je navrhováno (odst. 4).
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že Městská část Praha – Suchdol jako navrhovatel a) byla řádným účastníkem řízení o změně územního plánu v souladu s § 3 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., ve spojení s § 25 Statutu (vyhláška č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy), její účastenství nebylo odpůrcem zpochybňováno. V tomto řízení podávala zásadní připomínky ve smyslu § 25 odst. 9 Statutu, o kterých odpůrce rozhodl, a toto rozhodnutí je přílohou E napadeného opatření obecné povahy. Vzhledem k tomuto postavení v řízení o vydání opatření obecné povahy je zřejmé, že i městská část může tvrdit ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s., že byla opatřením obecné povahy zkrácena na svých právech, pokud splní další podmínky žalobní legitimace. Městská část je dle zákona č. 131/2000 Sb. a Statutu nositelem procesních i hmotných práv, která je oprávněna v řízení o zrušení opatření obecné povahy hájit.
Navrhovatelé b), c), d) jsou spoluvlastníky pozemků parc. č. 181/1, 181/16, 181/17, 181/18, 181/19 a 181/20 v katastrálním území Praha - Sedlec a bytů v bytovém domě č. p. 243 umístěném na pozemcích parc. č. 181/16, 181/17, 181/18, 181/19 a 181/20 v katastrálním území Praha – Sedlec. Dle přílohy č. 2 – veřejně prospěšné stavby je součástí územního plánu též stavba č. 3: „Pražský (silniční) okruh Ruzyně – Březiněves v hranicích hl. m. Prahy, včetně Rybářky“. Z grafické části územního plánu je zřejmé, že změnou územního plánu Z 1000/00 byly u výše uvedených pozemků v místě přivaděče Rybářka upraveny hranice a změněny názvy funkčních ploch, přičemž přivaděč Rybářka je v přímém sousedství pozemků navrhovatelů b), c), d), část této veřejně prospěšné stavby leží přímo na pozemku parc. č. 181/1. Vzhledem k tomu není pochyb o tom, že uvedení navrhovatelé mohou tvrdit zkrácení na svých právech napadenou změnou územního plánu.
Odpůrce k žalobní legitimaci navrhovatelů namítá, že se dle § 172 odst. 5 správního řádu mohou domáhat zrušení rozhodnutí o námitkách v rámci samostatných určovacích žalob, pokud se domnívají, že správní orgán rozhodl o jejich námitkách v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud k takto formulované námitce zdůrazňuje, že předmětem posouzení z jeho strany může být pouze ověření, zda nevyčerpání některé případně přípustné možnosti ochrany vylučuje podání žaloby ve správním soudnictví. Pro posouzení důvodnosti této námitky je určující zákonné vytyčení aktivní legitimace v § 101a s. ř. s. (citace viz výše). Na rozdíl od řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního s. ř. s., není v § 101a s. ř. s. výslovně stanovena podmínka předchozího vyčerpání veškerých opravných prostředků. Správní soud tedy nemá v § 101a s. ř. s. oporu k posuzování aktivní legitimace navrhovatelů dle toho, zda se pokusili využít i další prostředky ochrany, které jim dle odpůrce poskytuje správní řád.
Způsob rozhodnutí o uplatněných námitkách k návrhu opatření obecné povahy může být předmětem přezkumného řízení dle § 94 správního řádu, stejně tak jako lze opatření obecné povahy (včetně rozhodnutí o námitkách) napadnout žalobou ve správním soudnictví dle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého s. ř. s. Je nutno konstatovat, že přezkumné řízení dle § 94 a násl. správního řádu zahajují zpravidla správní orgány z úřední povinnosti, mají-li pochybnosti o zákonnosti vydaného rozhodnutí, účastník řízení může dát pouze podnět k jeho zahájení, který sám o sobě není způsobilý řízení zahájit. V případě, že správní orgán důvod k zahájení přezkumného řízení neshledá, nevydává o podaném podnětu rozhodnutí a tuto skutečnost pouze sdělí podateli. Z uvedeného je zřejmé, že postavení navrhovatele v přezkumném řízení dle správního řádu a v řízení o žalobě proti opatření obecné povahy dle s. ř. s. je rozdílné. Podstatné však je, že s. ř. s. neumožňuje navrhovatele odmítnout z důvodu, že zvolil řízení poskytující větší rozsah ochrany. Určovací žaloby pak institucionálně náleží do oblasti civilního soudnictví, z vyjádření odpůrce není zcela zřejmé, jakým způsobem měly být v prostoru práva veřejného využity. Výše uvedené závěry lze shrnout tak, že navrhovatelům nelze upírat žalobní legitimaci v řízení dle § 101a s. ř. s. s odkazem na mimořádné opravné prostředky dle správního řádu.
V.
1)
Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného konstatoval splnění všech procesních podmínek řízení a mohl přistoupil k meritornímu projednání a rozhodnutí o návrzích, tzn. k posouzení souladu předmětného opatření obecné povahy se zákonem, a toho, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem.
Pro soudní přezkum souladu opatření obecné povahy se zákonem vymezil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, zveřejněného pod č. 740/2006 Sb. NSS, tzv. algoritmus (test) soudního přezkumu. Jednotlivé na sebe navazující kroky takového algoritmu vyplývají zejména z ustanovení § 101d odst. 1 a odst. 2 s. ř. s. a Nejvyšší správní soud jej ostatně užil i v rámci dalších rozhodnutí týkajících se přezkoumání opatření obecné povahy (srov. např. rozsudek ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74, zveřejněný pod č. 968/2006 Sb. NSS).
Takto přistoupil Nejvyšší správní soud také k přezkoumání napadeného opatření obecné povahy.
Ve věci není sporná pravomoc Zastupitelstva hl. m. Prahy změnu územního plánu dle § 54 odst. 2 stavebního zákona, ve spojení s § 55 odst. 2 téhož zákona, vydat.
Další krok v algoritmu přezkumu pak spočívá v posouzení otázky, zda správní orgán při vydávání napadeného opatření obecné povahy (tedy při realizaci své pravomoci) nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti. Rozlišovat je přitom třeba zejména působnost věcnou (okruh věcných oblastí, v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), působnost osobní (okruh osob, vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc vykonávat). K tomu postačuje ze strany zdejšího soudu konstatovat, že ani v tomto směru nebylo zjištěno žádné pochybení a v této otázce navrhovatelé předmětné opatření obecné povahy nezpochybnili.
Nejvyšší správní soud tak následně mohl přistoupit i ke třetímu kroku shora nastíněného testu přezkumu, tedy k posouzení, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem. Právě splnění tohoto kritéria je navrhovateli zpochybňováno, bylo tedy nutno se vyjádřit k důvodnosti jimi vznesených námitek.
2)
Před rozborem jednotlivých námitek však Nejvyšší správní soud považuje za nutné stručně objasnit používání a vývoj některých pojmů územního plánování, neboť předmětem přezkumu je změna územního plánu, který byl pořízen a vydán za účinnosti starého stavebního zákona, některé zde uvedené pojmy se od stávajícího stavebního zákona mění.
Stavební zákon č. 50/1976 Sb., ve znění účinném do 30. 6. 1998, stanovil v § 8 tři kategorie územně plánovací dokumentace: územní prognóza, územní plán a územní projekt, které se dle § 12 tohoto zákona zpracovávaly pro tři stupně území: velký územní celek, sídelní útvar, zóna. Po uvedeném datu byla tato složitá struktura zákonem č. 83/1998 Sb. zjednodušena a nahrazena třemi druhy územně plánovací dokumentace s novým vymezením (obsahem), a to územním plánem velkého územního celku, územním plánem obce a regulačním plánem. V důvodové zprávě k zákonu č. 83/1998 Sb. je uvedeno, že územní plán obce odpovídá územnímu plánu sídelního útvaru, regulační plán pak územnímu plánu či projektu zóny. Pod pojmem „Územní plán sídelního útvaru hlavního města Prahy“, jehož změna Z 1000/00 je předmětem tohoto řízení, je tedy nepochybně nutno ve stávajícím pojmosloví stavebního zákona rozumět územní plán obce.
ymezením (obsahem), a to územním plánem velkého územního celku, územním plánem obce a regulačním plánem. V důvodové zprávě k zákonu č. 83/1998 Sb. je uvedeno, že územní plán obce odpovídá územnímu plánu sídelního útvaru, regulační plán pak územnímu plánu či projektu zóny. Pod pojmem „Územní plán sídelního útvaru hlavního města Prahy“, jehož změna Z 1000/00 je předmětem tohoto řízení, je tedy nepochybně nutno ve stávajícím pojmosloví stavebního zákona rozumět územní plán obce.
Do 31. 12. 2006 byl územní plán (či jeho změna) po dokončení zákonem upraveného procesu jeho pořízení schvalován zastupitelstvem obce a poté byla jeho závazná část (či její změny) vyhlášena dle § 29 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb. obecně závaznou vyhláškou. Po tomto datu, tj. po nabytí účinnosti nového stavebního zákona, je usnesení zastupitelstva obce o schválení územního plánu obce (jeho změny) vydáváno formou opatření obecné povahy (§ 43 odst. 4 stavebního zákona). Dle již výše citovaného přechodného ustanovení § 188 odst. 3 stavebního zákona se při projednání a vydání návrhu změny územního plánu obce, regulačního plánu nebo územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny schválené do 31. prosince 2006 postupuje podle tohoto (rozuměj nového stavebního) zákona. Pro projednávanou věc tedy platí, že změna Z 1000/00 (včetně včleněné změny Z 939/05) byla za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb. dne 14. 9. 2006 schválená, avšak vzhledem k tomu, že nebyla též platně vydaná, byl Magistrát povinen postupovat v souladu s novými právními předpisy (novým stavebním zákonem a správním řádem) a tuto změnu vydat formou opatření obecné povahy.
Nejvyšší správní soud se nově zavedený institut opatření obecné povahy pokusil definovat v již zmíněném rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, dle něhož: „Opatření obecné povahy v tuzemském právu je správním aktem toliko s konkrétně (individuálně) vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, a nikoliv již s konkrétními adresáty a abstraktním předmětem“. Vládní návrh (sněmovní tisk č. 201, IV. volební období, rok 2003) uváděl, že opatřením obecné povahy je „úkon správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob“. Z tohoto vymezení vyplývá beze vší pochybnosti konkrétní vymezení předmětu („v určité věci“) a obecné označení adresátů („blíže neurčeného okruhu osob“) opatření obecné povahy.
Jak již bylo opakovaně konstatováno v judikatuře Nejvyššího správního soudu (viz výše citovaná rozhodnutí), opatření obecné povahy tak tvoří jistý mezičlánek mezi správním rozhodnutím a obecně závazným právním předpisem, v literatuře též někdy nazývaném jako všeobecné opatření nebo abstraktně-konkrétní či konkrétně-abstraktní akt. Abstraktnost takového aktu spočívá v neurčitém okruhu adresátů, čímž se de facto přibližuje právnímu předpisu. Pro právní předpisy však je charakteristický další znak, a to obecnost co do předmětu úpravy. Zde se naopak projevuje zásadní odlišnost opatření obecné povahy od právního předpisu, neboť opatření obecné povahy řeší jednotlivou věc, jeho předmět je tedy konkrétní, podobně jako v případech správního rozhodnutí. Důvodová zpráva k uvedenému sněmovnímu tisku k tomuto konstatovala, že „opatření obecné povahy je zvláštní typ úkonu správního orgánu na hranici mezi správním aktem a právním předpisem. Jeho zavedení je motivováno jednak zahraniční zkušeností, jednak tím, že ve zvláštních právních předpisech se již pod jinými názvy vyskytuje, a dále tím, že moderní chápání vázanosti veřejné správy zákonem tenduje k tomu, aby dotčené osoby měly garantována minimální procesní práva i pro ten případ, že se úkon správního orgánu týká jejich zájmů, byť nelze jmenovitě určit účastníky.“
Dle výše uvedeného je zřejmé, že pojmovým znakem opatření obecné povahy je konkrétní vymezení jeho předmětu. Tento předmět tedy musí být vymezen srozumitelně a jednoznačně, v opačném případě by z neurčitého okruhu adresátů nemohla být vybrána množina dotčených osob, tyto osoby by pak neměly možnost domáhat se ochrany v případě, že se předmětný úkon týká jejich práv. Je-li opatřením obecné povahy vydávána změna územního plánu obce, pak je požadavek srozumitelného vymezení předmětu opatření obecné povahy splněn, pokud je z jeho znění (a to nejen z grafické, ale i z textové části změny), zřejmé, v čem tato změna spočívá, jaké konkrétní skutečnosti se mění oproti původnímu stavu.
3)
Na srozumitelnosti a jednoznačnosti obsahu každé změny územního plánu je nutno trvat, zvláště pak v případě územního plánu hlavního města Prahy, a to vzhledem k problematickému postavení hlavního města Prahy v územním plánování. Dle § 1 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze je Praha obcí i krajem ve smyslu ústavního zákona č. 347/1997 Sb., toto postavení má i dle stavebního zákona (starého i nového). Tato „dvojhlavost“ však není zcela jednoznačně řešena v ustanoveních týkajících se územního plánování, konkrétně při vztahu územního plánu obce a jemu nadřazených zásad územního rozvoje (§ 36 odst. 1 stavebního zákona) v podmínkách hl. města Prahy.
Zásady územního rozvoje stanoví zejména základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, jsou územně plánovací dokumentací nadřazenou územnímu plánu obce. Dle § 36 odst. 4 a 5 stavebního zákona se zásady územního rozvoje pořizují pro celé území kraje a vydávají se formou opatření obecné povahy podle správního řádu. Zásady územního rozvoje jsou závazné pro pořizování a vydávání územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území. V souladu s § 48 odst. 5 stavebního zákona se krajský úřad vyjadřuje k souladu navrhovaného územního plánu obce (či jeho změny) s územně plánovací dokumentací kraje. Přestože ustanovení § 8 stavebního zákona upravuje zvláštní působnost na území hlavního města Prahy [„Pořizuje-li územní plán pro území hlavního města Prahy Magistrát hlavního města Prahy, vykonává působnost krajského úřadu ministerstvo (pozn: Ministerstvo pro místní rozvoj). Pořizuje-li územní plán pro vymezenou část území hlavního města Prahy úřad městské části, vykonává působnost krajského úřadu Magistrát hlavního města Prahy.“], tato úprava se týká pouze „institucionálního“ zajištění zde uvedených činností. Jestliže v ustanovení § 43 odst. 4 stavební zákon jednoznačně uvádí, že „územní plán se pořizuje a vydává pro celé území obce, pro celé území hlavního města Prahy“, pak ustanovení stavebního zákona upravující tvorbu a vydávání zásad územního rozvoje používají pouze pojem „kraj“ bez zvláštní úpravy pro hlavní město Prahu (která je dle výše uvedeného krajem i obcí). Tato situace je ostatně hlavnímu městu Praha známa, neboť na svých internetových stránkách týkajících se územně plánovací dokumentace (na několika místech) specifickou pozici hlavního města Prahy, které plní roli samosprávného územního celku kraje a zároveň obce, zmiňuje.
Naznačený problém se u hlavního města Prahy promítá zejména při realizaci povinnosti porovnání souladu územního plánu obce ve fázi jeho pořizování s nadřazenou územní dokumentací, tj. se zásadami územního rozvoje kraje. Je zřejmé, že v případě hlavního města Prahy nelze dostát praktickému účelu uvedené povinnosti, tj. nastolení funkčního kontrolního mechanismu ve stadiu pořizování územního plánu (změny), a to nejen cestou prověření jeho obsahu jiným (nadřazeným) správním orgánem, ale též ověřením vlivů a důsledků schvalovaného územního plánu v širším území. Tento prvek je při územním plánování nezbytný, neboť žádný územní plán obce neovlivňuje striktně pouze území této obce, bez přesahů svých vlivů a různých emisí do okolí. V žádném případě to pak nelze tvrdit o územním plánu hlavního města Prahy, která má 1,2 milionu obyvatel, jedná se o největší obytné, dopravní a industriální centrum státu. Přestože dle § 8 stavebního zákona vykonává v případě tvorby či změny územního plánu pro území hlavního města Prahy působnost krajského úřadu jakožto nadřízeného správního orgánu Ministerstvo pro místní rozvoj (dále jen „Ministerstvo“), tato kontrola může být účinná ve vztahu k prověření obsahu územního plánu (jeho změny) a dodržení zákonného postupu při jeho pořizování, nemůže však obsahovat funkční složku kontroly spočívající v ověření souladu územního plánu s nadřazenou územně plánovací dokumentací vypracovanou jiným správním orgánem, hájícím zájmy vyššího územněsprávního celku.
Výše uvedené lze tedy shrnout následovně:
Hlavní město Praha pořizuje územní plán obce i zásady územního rozvoje. Zásady územního rozvoje kraje hlavního města Prahy, jakožto nadřazenou územně plánovací dokumentaci územnímu plánu obce, pořizuje stejný správní orgán (Magistrát hl. města Prahy) a pro totožné území (území hl. města Prahy), jako u územního plánu obce. Ověření souladu územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy s nadřazenou územně plánovací dokumentací není možno vzhledem k totožnosti pořizovatele a obsahu účelně provést. V případě pořizování územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy tak nelze beze zbytku vyhovět povinnostem stanoveným např. v § 48 odst. 5, § 49 odst. 2 písm. b), § 51, § 53 odst. 4 písm. a), § 54 odst. 2, 5 stavebního zákona.
Na základě výše uvedeného však nelze dospět k závěru, že územní plán hlavního města Prahy musí být shledán vždy nezákonným pro neporovnání (případně neúčinné porovnání) jeho obsahu se zásadami územního rozvoje. Tato situace je dána zákonem a nesoulad zákona č. 131/2000 Sb. a ústavního zákona č. 247/1997 Sb., které vymezují hlavní město Prahu jako obec i kraj, se stavebním zákonem, který při územním plánování každému z těchto celků územní samosprávy svěřuje jiné postavení a úkoly, nemůže být přičítán k tíži odpůrce. Ze strany pořizovatele územního plánu hlavního města Prahy je však nutné si toto složité a ojedinělé postavení uvědomit a tím spíše postupovat při pořizování, schvalování a vydání územního plánu zcela v souladu s ostatními zákonem danými povinnostmi (pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že neopominul skutečnost, že změna Z 1000/00 byla pořízena a schválena za účinnosti starého stavebního zákona; výše popsané rozpory vyplývaly z postavení hl. města Prahy jako obce i kraje i za minulé právní úpravy). Požadavek srozumitelnosti a transparentnosti schvalovaných a vydávaných změn je zcela samozřejmým a zásadním předpokladem pro dodržení zákonem stanoveného postupu.
4)
Magistrát byl jako pořizovatel změny územního plánu v souladu s § 47 odst. 1 stavebního zákona na základě rozhodnutí Zastupitelstva povinen vypracovat návrh zadání změny územního plánu. Toto zadání vyjadřuje hlavní cíle a požadavky na zpracování návrhu změny územního plánu, případně vymezí řešené území u územního plánu pro vymezenou část území hlavního města Prahy. „Zadání územního plánu“ je tedy zákonný pojem, obsah zadání územního plánu je stanoven v příloze č. 6 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. Prakticky shodně bylo upraveno zadání územního plánu i ve starém stavebním zákoně (§ 20 zák. č. 50/1976 Sb.), za jehož účinnosti byla Z 1000/00 pořizována. Ze zadání formulovaného pořizovatelem územního plánu vycházejí dotčené orgány a další osoby při zvážení uplatnění případných připomínek. Dle vymezení zadání změny územního plánu dotčené orgány a krajský úřad (v případě Magistrátu Ministerstvo) zvažují, zda je namístě uplatnit požadavky vyplývající ze zvláštních právních předpisů a požadavek na vyhodnocení vlivů územního plánu (změny) na životní prostředí dle zák. č. 100/2001 Sb. Na základě zadání změny územního plánu může být uloženo zpracování konceptu územního plánu ověřující variantní řešení (§ 47 odst. 2 – 5 stavebního zákona, dříve obdobně § 20 zákona č. 50/1976 Sb.). Význam jednoznačného a srozumitelného zadání změny územního plánu je tedy nezpochybnitelný, neboť po jeho schválení Zastupitelstvem ovlivňuje veškeré další dílčí kroky související s jejím pořízením.
Odpůrce opakovaně v textu opatření obecné povahy deklaroval, že „cílem změny Z 1000/00 ÚP SÚ hl. m. Prahy nebylo přehodnocení plošného vymezení a obsahu jednotlivých prvků funkční a prostorové regulace, ale úprava jejich celkového systému, vyladění jejich vzájemné provázanosti a zvýšení přehlednosti a vypovídací hodnoty celého dokumentu pro jednotlivé uživatele. Nejde v žádném případě o změnu celkové urbanistické koncepce“. Zadání změny pak bylo výslovně formulováno následovně:
- „maximální možná agregace funkčních ploch a území bez narušení celkové urbanistické a inženýrské koncepce Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy;
- jednodušší, přehlednější a srozumitelnější vyjádření limitů a regulativů na základě principů užitých v dokumentaci ÚP SÚ hl. m. Prahy;
- odstranění zjevných nepřesností v soumístnosti hranic funkčních ploch ve vztahu ke katastrálním hranicím, umožněné postupem digitalizace výkresové dokumentace územního plánu;
- aktualizace polohopisu dle současného stavu ve smyslu zanesení realizovaných staveb, zejména dopravní a technické infrastruktury;
- zapracování změn ÚP SÚ hl. m. Prahy do grafické části Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy s využitím upravené legendy ÚP SÚ hl. m. Prahy“.
V odůvodnění napadeného opatření obecné povahy je konstatováno, že požadavky citovaného zadání byly v zásadě splněny, změnou Z 1000/00 dochází k:
- „výrazné redukci počtu položek legendy, vedoucí k obecnější charakteristice některých z nich;
- umožnění případné pružnější reakce na nové názory na využití ploch v rozvojových územích;
- omezení počtu potenciálních požadavků na pořízení změn územního plánu;
- neměnnosti kódového označení funkcí, vymezených v konkrétních územích oproti původnímu změní územního plánu, z důvodů zachování přehlednosti;
- nově navrženému kódovému označení agregovaných funkcí a těch funkcí, pro které je navrhována významná změna regulativů funkčního využití;
- časový horizont vztahující se k závazné platnosti ÚP SÚ hl. m. Prahy již není vyjádřen konkrétním datem 2010, ale označen v souladu s platným zněním stavebního zákona (v projednaném návrhu změny Z 1000/00 jako návrh a výhled, ve vydávaném znění pouze návrh/územní rezerva)“.
Nejvyšší správní soud zde považoval za nutné z opatření obecné povahy výše uvedené doslovně citovat, aby bylo zřejmé, v jaké podobě bylo zadání změny územního plánu předkládáno dotčeným orgánům, zastupitelům i veřejnosti při projednávání této změny. Toto zadání a následné shrnutí obsahu Z 1000/00 však neodpovídá tvrzením navrhovatelů, dle nichž jsou v grafické části změny Z 1000/00 měněna funkční využití pozemků a byla sem zahrnuta i nová letová dráha letiště Ruzyně. V případě, že by uvedená tvrzení navrhovatelů byla prokázána, pak by bylo nutno konstatovat závažný rozpor skutečně prováděných změn s deklarovaným zněním Z 1000/00.
Změnu funkčního využití některých pozemků navrhovatelé prokazovali předložením kopií zakreslení ploch v okolí staveb Přivaděč Rybářka, mimoúrovňová křižovatka Rybářka, mimoúrovňová křižovatka Ruzyně, Tunely Zámky, mimoúrovňová křižovatka Ústecká, mimoúrovňová křižovatka Čimice, mimoúrovňová křižovatka Výhledy, v grafické části územního plánu v podobě před změnou Z 1000/00 a po ní. Před zakreslením změny Z 1000/00 do grafické části územního plánu je funkční využití pozemku tvořícího „klín“ mezi komunikací Kamýcká a přivaděčem Rybářka označeno v celé ploše jako SVO (smíšené území obchodu a služeb). Po zakreslení změny Z 1000/00 je ve spodním cípu této plochy nově zakresleno funkční využití území IZ (izolační zeleň – zeleň s ochrannou funkcí, oddělující plochy technické a dopravní infrastruktury od jiných funkčních ploch), je přes něj nově vedena komunikace Kamýcká, pouze u zbytku plochy je označené funkční využití SV (všeobecně smíšené polyfunkční území). Při porovnání zakreslení stavby Přivaděč Rybářka v grafické části územního plánu ve znění změny Z 1000/00 a před ní je na první pohled zřejmá změna tvaru (zmenšení) plochy s funkčním využitím původně SVO, nově SV – B (pozn: změnu označení SVO na SV – B Nejvyšší správní soud považuje za změnu pojmosloví, nikoliv změnu funkčního využití), u přivaděče Rybářka, jiné zakreslení napojení ulice Kamýcká k přivaděči a nové funkční využití části plochy. Podobné změny jsou zjevné i u ostatních navrhovateli předložených výkresů výše uvedených staveb.
Námitky změny funkčního využití území vzneslo proti změně Z 1000/00 více osob, Magistrát tyto změny připustil, avšak rozporuplně setrvával na stanovisku, že se jedná o nepodstatné změny. Přestože navrhovatelé námitky ohledně změn funkčního využití ploch u stavby Přivaděč Rybářka (a dalších) uplatnili písemně ve lhůtě k tomu určené a připojili výše zmíněné kopie výkresů daných ploch v grafické části územního plánu před změnou Z 1000/00 a po ní, pořizovatel ani odpůrce se k namítaným změnám ploch v písemném vyhotovení rozhodnutí o námitkách nevyjádřili, případně takové rozhodnutí trpí rozpory (viz níže). V každém případě však nebyly ze strany odpůrce zpochybněny navrhovateli předložené výkresy dokládající změny ve tvaru některých staveb silničního okruhu a ve vymezení funkčního využití ploch v bezprostřední blízkosti těchto staveb v územním plánu před a po změně Z 1000/00.
Dle oddílu 7 Přílohy č. 1 napadeného opatření obecné povahy je „funkční využití území závazné s výjimkami uvedenými v příloze A odůvodnění“. Změna Z 1000/00 však mění funkční využití u výše uvedené plochy a u dalších ploch v okolí staveb Přivaděč Rybářka, mimoúrovňová křižovatka Rybářka, mimoúrovňová křižovatka Ruzyně, Tunely Zámky, mimoúrovňová křižovatka Ústecká, mimoúrovňová křižovatka Čimice, mimoúrovňová křižovatka Výhledy, a to bez odůvodnění, zda se jedná o výjimku uvedenou v příloze A, případně o jakou konkrétně. V oddílu 7 Přílohy č. 1 je pod bodem 5 upraven případ, kdy se v územním plánu opravuje zřejmá nepřesnost kresby hranic funkčních ploch (odchylka 1,0 mm na obě strany od osy čáry v měřítku územního plánu), dle textu tohoto ustanovení se zjevně nejedná o případ namítaný navrhovatelem k pozemku parc. č. 181/1 (a dalších). Přitom změna funkčního využití plochy může mít vážné důsledky pro vlastníky předmětných pozemků (viz např. Příloha 1, Oddíl 3, bod 12, dle něhož u stávajících staveb kolaudovaných ke dni nabytí účinnosti územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy, jejichž využití neodpovídá funkčnímu využití, ve kterém jsou umístěny, mohou být prováděny stavební úpravy bez posouzení výjimečně přípustné stavby jen za určitých, taxativně stanovených podmínek).
Po ověření námitek navrhovatelů bylo tedy bez pochybností zjištěno, že změnou Z 1000/00, která je vydávána napadeným opatřením obecné povahy č. 1/2008, bylo v rozporu s vymezením zadání této změny územního plánu a změněno funkční využití několika pozemků, přičemž tyto změny nebyly promítnuty do textové části opatření obecné povahy.
Je nutno zdůraznit, že uvedený závěr Nejvyššího správního soudu nezahrnuje hodnocení, zda změny funkčního využití daných pozemků měly být provedeny, případně, jaké funkční využití mělo být zvoleno. Výhrady se týkají způsobu, jakým byly tyto změny realizovány. Stanovit funkční využití území a jeho rozvoj při splnění všech cílů a zásad územního plánování zůstává činností, do které správní soudy mohou zasahovat pouze minimálně. Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší přezkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek či území vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití, je však povinen k návrhu dotčené osoby přezkoumat postup pořizovatele územního plánu (změny) při tomto procesu. V daném případě odpůrce popřel, že by došlo ke změnám ve vymezení funkčního využití namítaným navrhovateli a s tímto odůvodněním se odmítl jejich námitkami věcně zabývat. Poté, kdy navrhovatelé v řízení před Nejvyšším správním soudem prokázali opak, je třeba konstatovat, že odpůrce takovýmto postupem zasáhl do jejich práv, neboť zatížil předmětné řízení vadou, která v každém případě mohla vést (a vedla) k nezákonnosti vydané změny územního plánu.
5)
Navrhovatelé dále namítali, že oproti deklarovanému zadání změny Z 1000/00 do ní byla zahrnuta i velmi významná změna týkající se zapracování nové paralelní letové dráhy letiště Praha – Ruzyně do územního plánu hlavního města Prahy. Nejvyšší správní soud k této námitce z předložené spisové dokumentace zjistil následující:
Změna Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy Z 939/05 (dále jen „Z 939/05“) byla původně schválena usnesením Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 31/16 ze dne 20. 10. 2005. Předmětem Z 939/05 je realizace nové letové dráhy RWY 06R/24L v prostoru letiště Ruzyně spolu se stavbou silničního okruhu a trasování rychlodráhy. Tato stavba je zároveň prohlášena za stavbu veřejně prospěšnou. Původní změnou došlo k přesunutí stavby ze směrné části územního plánu do části závazné a ke zvětšení plošného rozsahu koridoru této stavby a s tím související změně navrhovaného funkčního využití některých ploch, dříve určených jako orná půda, louky, pastviny a přírodní nelesní zeleň, na dopravní a vojenská letiště. Uvedené usnesení bylo v části týkající se změny Z 939/05 zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74. Odpůrce se v souladu s § 51 zákona č. 50/1976 Sb. obrátil na nadřízený orgán územního plánování, tj. Ministerstvo, s žádostí o posouzení možnosti předložení uvedené změny Zastupitelstvu hl. města Prahy ke schválení. Ministerstvo ve své odpovědi ze dne 12. 9. 2006 vyslovilo závěr, dle něhož pro nové předložení této změny ke schválení požaduje doplnění textové i grafické části návrhu s odkazem na jednotlivé body odůvodnění rozsudku. V souhrnu bylo požadováno doplnění textové části o limity využití území vyplývající ze zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a z nařízení vlády č. 148/2006 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací; dále vyhodnocení předpokládaných důsledků navrhovaného řešení na životní prostředí, zvláště hluku z budoucí letecké dopravy, jejíž realizace by změna Z 939/05 umožnila. V grafické části mělo být doplněno vyznačení nepříznivých vlivů na životní prostředí. Pořizovateli změny územního plánu dále Ministerstvo uložilo vypracovat návrh rozhodnutí o námitkách vlastníků dotčených pozemků a staveb. Odpůrce však přes toto vyjádření Ministerstva jakožto nadřízeného orgánu územního plánování změnu Z 939/05 předložil v nezměněné podobě (tj. bez odstranění vytýkaných nedostatků) k opětovnému schválení Zastupitelstvu hl. města Prahy, které ji dne 14. 9. 2006 schválilo. Stejného dne byla schválena i změna Z 1000/00, přičemž Magistrát i odpůrce potvrdili, že změna Z 939/05 byla zahrnuta do změny Z 1000/00 a v této podobě byla vydána jako opatření obecné povahy č. 1/2008.
Zahrnutí změny Z 939/05 do napadeného opatření obecné povahy je pro jeho již vytýkanou nepřehlednost obtížně zjistitelné, nicméně odpůrce tuto skutečnost neučinil spornou, naopak ji opakovaně potvrdil. V příloze E napadeného opatření obecné povahy obsahující rozhodnutí o zásadních připomínkách městské části, ve vyhodnocení zásadní připomínky č. 8, jejímž obsahem byla námitka nesprávného zahrnutí změny Z 939/05 do Z 1000/00, je výslovně uvedeno, že do dokumentace návrhu změny Z 1000/00 byly zapracovány všechny platné změny, schválené do 14. 9. 2006, tedy i změna Z 939/05. Též ve vyhodnocení připomínky č. 3 je konstatováno, že „změna související s novou veřejně prospěšnou stavbou je zapracováním schválené změny Z 939/05. Návrhem nové paralelní dráhy a silničního okruhu, který je součástí ÚP SÚ hl. m. Prahy ode dne jeho schválení nejsou funkční plochy a zastavitelné území rušeny“. Rovněž ve vyjádření ze dne 14. 10. 2008 k návrhu na zrušení opatření obecné povahy zástupce odpůrce (na straně páté) uvádí, že vzhledem k po sobě jdoucímu schválení změny Z 939/05 a Z 1000/00 musí být změna Z 939/05 ve změně Z 1000/00 obsažena. Z textové části napadeného opatření obecné povahy zahrnutí změny Z 939/05 nelze zjistit, naopak některé části jsou zcela zavádějící. Například v Příloze č. 1 – Regulativy funkčního a prostorového uspořádání území hlavního města Prahy, v Oddílu 2 – Urbanistická koncepce, bodu 9 písm. d) jsou u letiště Praha Ruzyně zmíněny 3 vzletové a přistávací dráhy, což odpovídá současnému stavu letiště, stejně jsou uvedeny letové dráhy i v regulativech původního územního plánu z roku 1999 [oddíl 2, bod 10 písm. d)].
Důsledky, které z uvedeného postupu vyplývají, budou níže rozebrány u dalších námitek, na tomto místě je však nutno konstatovat, že po zahrnutí Z 939/05 do Z 1000/00 nelze tuto změnu vydávat jako formální úpravu územního plánu.
6)
ká koncepce, bodu 9 písm. d) jsou u letiště Praha Ruzyně zmíněny 3 vzletové a přistávací dráhy, což odpovídá současnému stavu letiště, stejně jsou uvedeny letové dráhy i v regulativech původního územního plánu z roku 1999 [oddíl 2, bod 10 písm. d)].
Důsledky, které z uvedeného postupu vyplývají, budou níže rozebrány u dalších námitek, na tomto místě je však nutno konstatovat, že po zahrnutí Z 939/05 do Z 1000/00 nelze tuto změnu vydávat jako formální úpravu územního plánu.
6)
Dle výše uvedeného je zřejmé, že odpůrce si byl (či musel být) při projednávání změny územního plánu v roce 2008 vědom toho, že tato změna zahrnuje změny funkčního využití některých ploch a novou letovou dráhu, přesto obsah projednávané změny vymezil v odůvodnění opatření obecné povahy velmi obecně a nepřehledně („cílem změny Z 1000/00 ÚP SÚ hl. m. Prahy nebylo přehodnocení plošného vymezení a obsahu jednotlivých prvků funkční a prostorové regulace, ale úprava jejich celkového systému, vyladění jejich vzájemné provázanosti a zvýšení přehlednosti a vypovídací hodnoty celého dokumentu pro jednotlivé uživatele. Nejde v žádném případě o změnu celkové urbanistické koncepce“ – str. 47 napadeného opatření obecné povahy). Touto vadou byla změna Z 1000/00 zatížena již v době jejího schvalování, tj. za účinnosti starého stavebního zákona, neboť nesoulad zadání změny územního plánu a skutečně prováděných změn by byl důvodem pro vyslovení nezákonnosti i dle tehdy platné právní úpravy. V případě vydání změny územního plánu opatřením obecné povahy dle nového stavebního zákona je nutno konstatovat závažný rozpor s jedním z pojmových znaků opatření obecné povahy - jeho konkrétním předmětem. Odpůrce však v projednávané věci tento předmět vymezil tak, že neodpovídal skutečnému obsahu vydávaného opatření obecné povahy. Tento rozpor nebyl zjevný a nebylo možno jej s vynaložením obvyklého úsilí odhalit. Odpůrce stávající územní plán sídelního útvaru hlavního města Prahy z roku 1999 za účinnosti starého stavebního zákona č. 50/1976 Sb. několikrát měnil, konkrétně vydal celkem 13 změn formou obecně závazných vyhlášek. Nejvyšší správní soud z obsahu těchto vyhlášek ověřil, že je z nich bez potíží patrné, co je jejich předmětem, tj. jakým způsobem bude danou změnou zasaženo do stávajícího stavu územního plánu. Změna formy, kterou se vydává změna územního plánu (namísto obecně závaznou vyhláškou nyní opatřením obecné povahy) nemůže v žádném případě ovlivnit srozumitelnost vydávaných změn územního plánu. Nový institut opatření obecné povahy má naopak zajistit větší ochranu práv dotčených osob. To není zajištěno v případě, kdy není zřejmý předmět projednávaného opatření obecné povahy (jakých vztahů se úprava týká), na základě čehož logicky nelze správně definovat dotčené osoby.
Napadeným opatřením obecné povahy č. 1/2008 je zcela nahrazena Příloha č. 1
Regulativy funkčního a prostorového uspořádání územní hlavního města Prahy, z nového textu nelze definovat změny oproti předchozí příloze. Jsou zde popsány obecné zásady jako „cíl územního plánu“, „urbanistická koncepce“, nejobsáhlejší část této části tvoří oddíl 3 s názvem „struktura funkčního využití území“, kde jsou popsány názvy ploch území a jejich zkratky používané v územním plánu. V odůvodnění je k této části sděleno, že v tomto novém znění přílohy jsou provedeny příslušné úpravy a nové formulace původní přílohy č. 1, „vyplývající z povahy návrhu změny Z 1000/00 ÚP SÚHMP“. Je zde výslovně konstatováno, že vzhledem k rozsáhlým úpravám nová příloha č. 1 územního plánu zcela nahrazuje tu původní. Přílohu č. 2 tvoří seznam několika set veřejně prospěšných staveb. Stavby nejsou rozlišeny na ty, které byly zahrnuty v původním územním plánu, a které jsou případně přidány či změněny. Za těmito dvěma částmi následuje odůvodnění. V úvodu je konstatováno, že důvodem pro pořízení změny byla 1) potřeba aktualizace výkresové části územního plánu, aby byly do této dokumentace zapracovány změny a úpravy pořízené před schválením změny Z 1000/00 v Zastupitelstvu hlavního města Prahy; 2) odstranění formálních nedostatků stávajícího územního plánu. K vymezení cíle změny je zdůrazněn jejich formální charakter (citace viz předchozí odstavec). K této deklaraci však působí rozporuplně následující výčet hlavních cílů změny Z 1000/00, mezi nimiž na prvním místě je uvedena „aktualizace ÚP SÚHMP dle schválených změn a provedených úprav“. Jestliže v úvodním vymezení cíle změny Z 1000/00 ÚP je zdůrazněno, že se jedná pouze o formální úpravy, pak citovaný první bod podrobnějšího výčtu otevírá otázku, o jaké schválené změny a provedené úpravy jde. Z obsahu Z 1000/00 to však zjistit nelze.
Nejvyšší správní soud připouští, že textová část územního plánu může být změněna vypuštěním celého původního obsahu a jeho kompletním nahrazením obsahem novým. Je však nutno trvat na tom, aby při pořizování takové změny územního plánu a jejím schvalování bylo jednoznačné, k jakým změnám oproti původnímu stavu územního plánu dochází. Pouze tak může být dodržen postup stanovený pro pořizovatele změny územního plánu stavebním zákonem. Dotčené orgány, nadřízený orgán i veřejnost nemohou uplatnit svá práva vyjadřovat se ve stanovených fázích pořizování a schvalování změny územního plánu, podávat připomínky a námitky, pokud nemají možnost z předkládané dokumentace zjistit, jakým způsobem a v jakém rozsahu se stávající územní plán bude měnit. Odpůrce předložil Nejvyššímu správnímu soudu v rámci správního spisu podklady, které měli k dispozici zastupitelé při schvalování předmětné změny územního plánu. Tyto podklady zahrnují text vydávaného opatření obecné povahy ve výše citované podobě. Z kompletní spisové dokumentace předložené odpůrcem Nejvyššímu správnímu soudu nevyplývá, že by při projednávání změny Z 1000/00 bylo jiným způsobem specifikováno, o jaké konkrétní změny se jedná. Nejvyšší správní soud považuje v případě napadeného opatření obecné povahy tento postup za nezákonný, neboť dotčené správní orgány, veřejnost i zastupitelé byli vymezením obsahu změny Z 1000/00 informováni, že cílem změny nebyla změna plošného vymezení a systému jednotlivých prvků funkční a prostorové regulace, ale úprava systému, vyladění jejich vzájemné provázanosti a zvýšení přehlednosti a vypovídací hodnoty celého dokumentu, z obsahu předkládané změny nebylo možno dovodit ani při vynaložení průměrného úsilí opak, přesto se tato změna územního plánu v rozporu s úvodním vymezením týkala změny funkčního využití některých pozemků a nové letové dráhy. Předmět napadeného opatření obecné povahy je vzhledem k výše uvedenému nesrozumitelný.
Znemožnění, ale též významné ztížení využití prostředků účinné právní ochrany je přitom podstatným zásahem do práv osob, které mohou být dotčeny změnou územního plánu. Některé námitky a připomínky mohou být totiž vzneseny pouze ve fázi územního plánování, později by k nim nebylo přihlédnuto. Nejvyšší správní soud se touto otázkou zabýval v rozsudku ze dne 2. 4. 2008, č. j. 7 As 57/2007 - 98 (který se shodou okolností týkal námitek vznesených proti zvolené variantě silničního okruhu obce), kde vyslovil následující závěry: „Právě pořizování územně plánovací dokumentace je počátečním stadiem rozhodování, kdy jsou ještě možnosti výběru a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může být účinná. Proces schvalování změny územního plánu proto stěžovatelka mohla napadat právě v tomto stadiu územního plánování, a nikoliv až v řízení územním. V rámci územního řízení již není možné účinně se vyjádřit k otázce, zda bude určitá stavba realizována či nikoliv. V této fázi již otázka nezní ²zda², ale ²jak². Účinná právní ochrana se proto musí soustředit na okamžik, kdy je o dané věci skutečně rozhodováno. Není proto ani přípustné dodatečné zpochybňování schválené územně plánovací dokumentace, resp. územního plánu nebo změny těchto materiálů, v navazujícím územním řízení nebo dokonce v rámci soudního přezkoumání územního rozhodnutí, kterým je rozhodnutí o umístění stavby. Není tedy ani možné, aby stěžovatelka, která nevznesla včas námitky proti změně územního plánu, toto své opomenutí ²napravovala² tím, že formálně brojí proti rozhodnutí o umístění stavby, a ve skutečnosti napadá územně plánovací dokumentaci. To ostatně i stěžovatelka přiznává, když v kasační stížnosti výslovně uvádí, že uplatňuje námitky proti schválené územně plánovací dokumentaci a de facto navrhuje zrušení rozhodnutí o změně územního plánu. Pokud tedy stěžovatelka při soudním přezkoumávání rozhodnutí o umístění stavby brojí proti územně plánovací dokumentaci, jde o irelevantní námitky, které nejsou přípustné.“ Právě vzhledem k přísné zásadě „nechť si každý střeží svá práva“, je nutno v této fázi řízení přisvědčit navrhovatelům, že možnost obrany proti napadenému opatření obecné povahy byla znemožněna či ztížena nesprávným vymezením obsahu prováděných změn v textové části opatření obecné povahy.
7)
Odpůrce v důsledku nesprávného vymezení obsahu schvalovaných vydávaných změn územního plánu nedostál několika důležitým povinnostem pořizovatele změny územního plánu. Navrhovatelé zejména napadali skutečnost, že obsah předmětné změny Z 1000/00 v podobě vydané napadeným opatřením obecné povahy nebyl posouzen z hlediska vlivů na životní prostředí. Tato povinnost vyplývá ze zákona č. 100/2001 Sb., dle něhož musí být vliv na životní prostředí posuzován jak u jednotlivých záměrů, tak u koncepcí. Pro posouzení vlivu záměru na životní prostředí je mezinárodně zavedena zkratka „EIA“ (z anglického Environmental Impact Assessment), posouzení vlivů koncepcí na životní prostředí je označováno „SEA“ (Strategic Environmental Assessment). Koncepce je ve vztahu k záměru obecnější, smyslem posouzení SEA je tedy provést posuzování vlivů ve fázi strategického plánování pro určité území, účelem EIA je provést detailní posouzení konkrétního záměru. Zákon č. 100/2001 Sb. je účinný od 1. 1. 2002, od 1. 5. 2004 do něj bylo novelou včleněno i posuzování koncepcí, které do té doby upravoval zákon č. 244/1992 Sb.
Ustanovení § 10i zákona č. 100/2001 Sb. stanovuje zvláštní postup pro posuzování územně plánovací dokumentace jako specifického druhu koncepce, který se liší jak obsahem, tak procedurou stanovenou pro jeho pořízení, projednávání a schvalování, od ostatních druhů koncepcí. Ustanovení § 10i zákona č. 100/2001 Sb. se proto použije právě u posuzování vlivů územně plánovací dokumentace na životní prostředí jako ustanovení speciální a neaplikují se současně ustanovení pro postup (nikoliv pro obsahové náležitosti) vyhodnocení podle § 10c až 10h a § 10j, určená pro ostatní koncepce. Dle § 10i odst. 1 zák. č. 100/2001 Sb. se při posuzování vlivů politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace na životní prostředí postupuje podle stavebního zákona a v rozsahu podle odstavců 2 až 5; předkladatel je pořizovatel politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace. Ust. § 10i odst. 1 zákona č. 100/2001 Sb. dále stanovuje, že při posuzování vlivů územních plánů na životní prostředí musí být prvním krokem rozlišení, zda vůbec jde o koncepci nebo její změnu, která by mohla závažně ovlivnit životní prostředí v dotčeném území nebo nikoliv. Od tohoto závěru se odvíjí, zda se na koncepci vztahuje postup podle tohoto ustanovení zákona, nebo lze zájmy a kompetence v ochraně životního prostředí uplatnit standardními postupy podle speciálních předpisů k ochraně životního prostředí a jeho složek. Zásadním pro uvedený závěr je obsah zadání, tj. definování toho, co chce pořizovatel v územním plánu řešit. Lze-li předpokládat, že územně plánovací dokumentace stanoví rámec pro umístění záměrů, podléhajících posouzení podle přílohy 1 zákona č. 100/2001 Sb., musí posouzení, resp. zjišťovací řízení, proběhnout vždy. Je to tak vždy u zásad územního rozvoje a územního plánu obcí. Jde-li o nepodstatné změny územně plánovací dokumentace ve funkčním a prostorovém uspořádání území, umístění takových staveb nebo opatření, u nichž nelze předpokládat závažné negativní vlivy na životní prostředí (tzn. nejsou obsaženy v příloze č. 1 zákona jako záměry podléhající posouzení EIA), nejde o územně plánovací dokumentaci jako „koncepci“ podléhající SEA a ve vyjádření orgánu ochrany životního prostředí k zadání (kromě ostatních náležitostí podle zvláštních předpisů k ochraně životního prostředí) lze uvést bez dalšího zkoumání, že územní plán nepodléhá SEA. Při případném zjišťovacím řízení vychází příslušný úřad z věcného obsahu návrhu zadání, především z environmentální závažnosti navrhovaných problémů k řešení a navrhovaných změn v území, která jsou předmětem zadání. Zjišťovací řízení provádí příslušný úřad podle kritérií uvedených v příloze č. 8 k zákonu č. 100/2001 Sb.
Pořizovatel v textu změny Z 1000/00 vydané napadeným opatřením obecné povahy při shrnutí postupu pořízení změny na str. 49 uvádí, že „vzhledem k charakteru změny Z 1000/00 ÚP SÚ hl. m. Prahy, neměnícím celkovou urbanistickou koncepci, nebylo ve zjišťovacím řízení dle zákona č. 100/2001 Sb. uloženo provést vyhodnocení vlivů změny na životní prostředí“. Tento závěr vyslovil odbor životního prostředí Magistrátu jako dotčený orgán státní správy dle § 22 písm. b) zák. č. 100/2001 Sb. ve stanovisku k návrhu zadání změny Z 1000/00 ze dne 17. 3. 2005. Jak je však výše uvedeno, dotčený orgán při stěžejním posouzení, zda jde o koncepci, u které se bude provádět zjišťovací řízení, neboť by mohla závažně ovlivnit životní prostředí v dotčeném území či nikoliv, vychází z obsahu zadání předloženého územního plánu, jinak řečeno stanovisko dotčeného orgánu je vydáváno k zadání územně plánovací dokumentace. Jestliže tedy v dané věci bylo zadání změny územního plánu formulováno výše citovaným způsobem, což neodpovídalo skutečnému obsahu prováděných změn územního plánu, pak se tedy uvedené stanovisko dotčeného orgánu vztahuje k deklarovaným, avšak nikoli skutečně prováděným změnám územního plánu, naopak vliv ve skutečnosti prováděných změn územního plánu dotčeným orgánem posouzen nebyl. Nebylo tedy nejméně posouzeno, jaký vliv na životní prostředí mohou mít změny v uspořádání některých mimoúrovňových křižovatek a přivaděče Rybářka stavby silničního okruhu Ruzyně - Březiněves, přičemž vzhledem k již konstatované celkové nepřehlednosti vymezení obsahu změny územního plánu nelze zcela spolehlivě uvést, jaké další případné změny jsou jejím předmětem. V žádném případě pak nebylo v rámci stanoviska dotčeného orgánu ze dne 17. 3. 2005 provedeno posouzení změny Z 939/05 zahrnující novou letovou dráhu, neboť tato změna byla do Z 1000/00 včleněna až v září 2006.
U změny Z 939/05 je povinnost posouzení vlivů na životní prostředí nezpochybnitelná, neprovedení tohoto posouzení bylo jedním z důvodů zrušení obecně závazné vyhlášky o vydání této změny Nejvyšším správním soudem v červenci 2006 (viz výše uvedený rozsudek ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006
74), pořizovateli tato povinnost byla též zdůrazňována ve stanovisku nadřízeného orgánu územního plánování ze dne 12. 9. 2006. Dále byla Nejvyšším správním soudem konstatována povinnost vyhodnotit hluk a vibrace z budoucí letové dopravy. Je logické a samozřejmé, že uvedené povinnosti nemohly „zaniknout“ zahrnutím změny Z 939/05 do Z 1000/00. Naopak, tím, že se tyto změny staly součástí změny územního plánu vydávané jedním opatřením obecné povahy, vyvstala opět otázka, zda se po tomto spojení nebude jednat o koncepci, která by mohla závažně ovlivnit životní prostředí v dotčeném území, a je proto nutno provést zjišťovací řízení k posouzení SEA. Nejvyšší správní soud zastává stejný názor s navrhovateli, dle něhož je nepřípustné nechat záměrně u několika změn územního plánu provést posouzení jejich vlivů na životní prostředí samostatně, přestože v souhrnu se jedná o změnu územního plánu, u které lze důvodně předpokládat, že je koncepcí ve smyslu zákona č. 100/2001 Sb. Pouze při posouzení koncepce SEA je možno hodnotit vzájemné vlivy všech konkrétních záměrů umístěných v daném území. Pokud by pro posouzení SEA byly splněny zákonem stanovené podmínky, nelze toto posouzení neprovést s odkazem, že bude ke každému záměru provedeno posouzení EIA.
Na základě výše uvedeného lze konstatovat závěr, že pořizovatel změny územního plánu Z 1000/00 vydávané opatřením obecné povahy č. 1/2008 porušil povinnosti vyplývající z § 10i zákona č. 100/2001 Sb., když nenechal posoudit vliv skutečně prováděných změn územního plánu na životní prostředí dle uvedeného zákona.
8)
Dle § 172 odst. 5 správního řádu mohou vlastníci nemovitostí, jejichž práva, povinnosti nebo zájmy související s výkonem vlastnického práva mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, nebo, určí-li tak správní orgán, i jiné osoby, jejichž oprávněné zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, podat proti návrhu opatření obecné povahy písemné odůvodněné námitky ke správnímu orgánu ve lhůtě 30 dnů ode dne jeho zveřejnění. Zmeškání úkonu nelze prominout. O námitkách rozhoduje správní orgán, který opatření obecné povahy vydává. Rozhodnutí o námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění, se uvede jako součást odůvodnění opatření obecné povahy (§ 173 odst. 1). Proti rozhodnutí se nelze odvolat ani podat rozklad. Změna nebo zrušení pravomocného rozhodnutí o námitkách může být důvodem změny opatření obecné povahy.
Opatření obecné povahy, které musí obsahovat odůvodnění, správní orgán oznámí veřejnou vyhláškou (§ 173 odst. 1 věta prvá správního řádu).
Povinnost odpůrce rozhodnout o námitkách navrhovatelů b), c) i o zásadních připomínkách navrhovatele a) je tedy výslovně zákonem stanovená. Z odpůrcem předloženého správního spisu vyplývá, že lhůta k podání námitek ve smyslu § 172 odst. 5 správního řádu byla všemi navrhovateli dodržena, tuto skutečnost ostatně odpůrce nezpochybňoval (námitka zmeškání lhůty vznesená ve vyjádření odpůrce ze dne 14. 10. 2008 se týkala lhůty k uplatnění případných určovacích žalob proti rozhodnutí o námitkách). Dle citovaného § 172 odst. 5 správního řádu byl odpůrce povinen své rozhodnutí o námitkách obsahující odůvodnění učinit součástí odůvodnění opatření obecné povahy, a v této podobě jej oznámit veřejnou vyhláškou (§ 173 odst. 1 správního řádu).
Navrhovatelé b) a c) podali námitky k řízení o vydání změny Z 1000/00 dne 20. 5. 2008, a to pod hlavičkou Společenství vlastníků jednotek objektu Nad Vltavským údolím, kde jsou v závěru podepsáni mezi ostatními členy tohoto společenství vlastníků. Dále však podali dne 22. 5. 2008 další námitky, ovšem nikoli již jako členové uvedeného společenství vlastníků, ale jako samostatné fyzické osoby, spoluvlastníci pozemků dotčených změnou.
Dle Usnesení Rady hlavního města Prahy ze dne 10. 6. 2008 a souvisejícího Tisku 6675 k návrhu na vydání změny Z 1000/00 Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy, které je součástí správního spisu předloženého odpůrcem Nejvyššímu správnímu soudu, byly zásadní připomínky navrhovatele a) a námitky navrhovatelů b) a c) Radě hlavního města Prahy předloženy v plném rozsahu, jak byly navrhovateli uplatněny. Vyhodnocení stanovisek, námitek a připomínek k návrhu změny Z 1000/00 tvoří Přílohu č. 1 k uvedenému usnesení, připomínky navrhovatele a) jsou uvedeny pod č. 147, námitky navrhovatelů b) a c) pod č. 288. V textu usnesení je konstatováno, že Rada hlavního města Prahy bere na vědomí výsledky projednání návrhu změny Z 1000/00, včetně vyhodnocení připomínek a námitek, uvedených v příloze č. 1 tohoto usnesení, s tímto návrhem změny územního plánu i s návrhem rozhodnutí o námitkách a zásadních připomínkách souhlasí, ukládá pověřenému radnímu předložit tento návrh Zastupitelstvu hlavního města Prahy do 19. 6. 2008. Nejvyšší správní soud pro úplnost k usnesení Rady hlavního města Prahy ze dne 10. 6. 2008 konstatuje, že toto usnesení není číslováno, podepsáno, ani opatřeno jakýmkoli úředním razítkem.
Dle usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy ze dne 19. 6. 2008 byl vydán návrh změny Z 1000/00 Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy, uvedený v příloze č. 2 tohoto usnesení včetně grafické části, formou opatření obecné povahy č. 1/2008; byl schválen návrh rozhodnutí o podaných námitkách uvedených v příloze č. 3 tohoto usnesení a návrh rozhodnutí o připomínkách městských částí podaných dle § 25 Statutu uvedených v příloze č. 4 tohoto usnesení. Usnesení je opatřeno ověřovací doložkou pro vidimaci. V příloze č. 3 citovaného usnesení jsou pod č. 287 – 289 shrnuty námitky podané Společenstvím vlastníků jednotek objektu Nad Vltavským údolím.
Navrhovatelé b) a c) ve svém návrhu poukazují na skutečnost, že přestože jejich námitky byly obsaženy ještě v příloze č. 1 k usnesení Rady hlavního města Prahy ze dne 10. 6. 2008, v příloze č. 3 usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy ze dne 19. 6. 2008 již nejsou uvedeny, rovněž nejsou součástí přílohy D napadeného opatření obecné povahy č. 1/2008. K této námitce Nejvyšší správní soud podotýká, že z výše uvedených listinných dokumentů vyplývá, že odpůrce námitky uplatněné navrhovateli b) a c) zahrnul obsahově pod námitky pod č. 287 – 289 podané subjektem Společenství vlastníků jednotek objektu Nad Vltavským údolím. Nejvyšší správní soud ze správního spisu ověřil, že navrhovatelé b) a c) podali námitky k řízení o vydání změny Z 1000/00 dne 20. 5. 2008, a to pod hlavičkou Společenství vlastníků jednotek objektu Nad Vltavským údolím, kde jsou v závěru podepsáni mezi ostatními členy tohoto společenství vlastníků. Dále však podali dne 22. 5. 2008 další námitky, ovšem nikoli již jako členové uvedeného společenství vlastníků, ale jako samostatné fyzické osoby, spoluvlastníci pozemků dotčených změnou.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že námitky podané navrhovateli b) a c) dne 22. 5. 2008, jakožto samostatnými vlastníky dotčených pozemků jsou obsahově podobné těm, které uplatnili dne 20. 5. 2008 jako členové Společenství vlastníků Nad Vltavským údolím, nelze je však označit za totožné. Vzhledem k zákonem výslovně stanovené povinnosti odpůrce rozhodnout o veškerých podaných námitkách dotčených vlastníků nemovitostí a učinit je součástí vydávaného opatření obecné povahy, je nutno přisvědčit námitce navrhovatelů, že uvedený způsob rozhodnutí o námitkách a jeho zveřejnění není dostatečný. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že námitky byly obsahově podobné. Odpůrce učinil rozhodnutí o námitkách navrhovatelů b) a c) nejasné, neboť nesprávně označil subjekt, který námitky podal, vzhledem k uvedeným okolnostem mohli navrhovatelé mít důvodné pochybnosti, zda o jejich námitkách bylo skutečně rozhodnuto. Jedná se tedy o vadu při přijímání opatření obecné povahy, Nejvyšší správní soud však shledává závažnějšími obsahové nedostatky, kterých se odpůrce dopustil při odůvodňování uplatněných námitek.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako důvodné námitky navrhovatelů vztahující se k nepřehlednosti změny Z 1000/00, rozporu deklarovaných a skutečně realizovaných změn územního plánu, neposouzení vlivů na životní prostředí, není nutno se vyslovovat samostatně k obsahu rozhodnutí odpůrce o námitkách, uplatněných navrhovateli před vydáním Z 1000/00 se stejným obsahem. Nejvyšší správní soud zde odkazuje k citovaným okruhům námitek na výše uvedené části odůvodnění tohoto rozsudku, kde jsou vytýkané nedostatky napadeného opatření obecné povahy podrobně rozebrány.
K námitce nedostatečného porovnání variant „J“ a „Ss“ Pražského silničního okruhu Nejvyšší správní soud podotýká, že předmětem přezkumu v dané věci bylo opatření obecné povahy o vydání změny Z 1000/00, jejímž předmětem nebylo určení trasy silničního okruhu. Varianta J byla v územním plánu zahrnuta již před schválením a vydáním změny Z 1000/00. Předmětem přezkumu v dané věci však navrhovatelé učinili pouze změnu Z 1000/00, tj. pouze ty skutečnosti, které tato změna zahrnuje. O ostatních nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu v tomto řízení rozhodovat, neboť skutkovými důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy je vázán (§ 101d odst. 1 věta poslední s. ř. s., a contrario).
Ze strany pořizovatele územního plánu je však nanejvýš vhodné vzít v úvahu, že rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1692/96/ES, o hlavních směrech Společenství pro rozvoj transevropské dopravní sítě je určeno členským státům a je tak závazné i pro Českou republiku ve všech jeho částech. Pokud by trasa silničního okruhu byla v rozporu s tímto rozhodnutím, dle jehož článku 9 odst. 1 transevropské dopravní komunikace míjejí hlavní sídelní útvary, tato skutečnost může být v některém z případných dalších řízení týkajících se této stavby úspěšně namítána.
VI.
Nejvyšší správní soud považuje s ohledem na všechny výše uvedené závěry za prokázané, že napadené opatření obecné povahy bylo vydáno v rozporu se zákonem, vzhledem k závažnosti a charakteru těchto vad jej bylo nutno zrušit v celém jeho rozsahu.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení § 101d odst. 5 s. ř. s., dle kterého nemá žádný z účastníků řízení právo na náhradu nákladů řízení.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. října 2008
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu