Politika územního rozvoje ($ 31 a násl. stavebního zákona z roku 2006) určuje strategii a základní podmínky pro naplňování úkolů územního plánování v jcho dal- ších fázích. Nejde tedy o konkrétní regulaci určitého území s obecně vymezeným okruhem adresátů, ale o koncepční nástroj územního plánování, který stanoví prio- rity územního rozvoje v celorepublikových i mezinárodních souvislostech a který je určen orgánům veřejné správy, nikoli těm, vůči kterým je veřejná správa vykonává- na, tj. adresátům jejího veřejnosprávního působení. Není proto opatřením obecné povahy, proti němuž je určena soudní ochrana dle $ 101a s. ř. s., neboť z formálního a zejména z materiálního hlediska nenaplňuje jeho znaky.
Politika územního rozvoje ($ 31 a násl. stavebního zákona z roku 2006) určuje strategii a základní podmínky pro naplňování úkolů územního plánování v jcho dal- ších fázích. Nejde tedy o konkrétní regulaci určitého území s obecně vymezeným okruhem adresátů, ale o koncepční nástroj územního plánování, který stanoví prio- rity územního rozvoje v celorepublikových i mezinárodních souvislostech a který je určen orgánům veřejné správy, nikoli těm, vůči kterým je veřejná správa vykonává- na, tj. adresátům jejího veřejnosprávního působení. Není proto opatřením obecné povahy, proti němuž je určena soudní ochrana dle $ 101a s. ř. s., neboť z formálního a zejména z materiálního hlediska nenaplňuje jeho znaky.
(...) K tomu, co je třeba rozumět opatře- ním obecné povahy, se vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS (www.nssoud.cz). Vycházel přitom z nedo- statku definičních znaků, s výjimkou negativ- ního vymezení v $ 171 správního řádu z roku 2004, kde je uvedeno, že závazné opatření obecné povahy není právním předpisem ani rozhodnutím. Na půdorysu této právní úpra- vy pak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že opatření obecné povahy je správním ak- tem s konkrétně vymezeným předmětem a s obecně určenými adresáty, tedy úkonem 264 správního orgánu v určité věci, který se pří- mo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Zároveň vysvětlil, že k posouzení toho, zda je určitý správní akt opatřením obecné povahy, je nutno přistupo- vat materiálně. V návaznosti na to potom Nejvyšší správ- ní soud ve svém rozhodnutí ze dne 18. 7. 2006, čj. 1 Ao 1/2006-74, č. 968/2006 Sb. NSS, konstatoval, že je tedy nerozhodné, zda právní předpis určitý správní akt jako opatření obec- né povahy výslovně pojmenovává; námitku odpůrce, že stavební zákon z roku 1976 změnu územního plánu za opatření obecné povahy neoznačuje, proto označil za lichou s tím, že ze zákonného vymezení územního plánu je zjev- ná jak konkrétnost předmětu (územním plá- nem obce se řeší využití určitého území), tak i obecnost adresátů (řešení se vztahuje ke kon- krétnímu území, ale nikoliv ke konkrétním osobám; v tomto smyslu bude naopak dopadat na každého, kdo bude chtít v místě regulova- ném tímto územním plánem stavět, tj. na mno- žinu osob vymezenou druhovými znaky). Pojmovými znaky opatření obecné pova- hy jsou tedy konkrétnost předmětu, který da- né opatření upravuje, a obecnost adresátů, na které dopadá, přičemž z hlediska přípustnos- ti podaného návrhu je nutné současné splně- ní obou uvedených znaků. Argumentace navrhovatelů se v tomto ohledu soustředí zejména na materiální poje- tí opatření obecné povahy za použití obsáh- lých citací z nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (veškerá zde citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http;//nalus.usoud.cz). O ma- teriálním pojetí opatření obecné povahy však není od vydání uvedeného nálezu, který zru- šil rozhodnutí rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 13. 3. 2007, čj. 3 Ao 1/2007-44, žádných pochyb. Rozhodujícím kritériem pro posouzení otázky, zda je politika územní- ho rozvoje opatřením obecné povahy ve smyslu $ 101as. ř. s., je proto charakter politi- ky z hlediska předmětu její regulace a dále pak i okruh adresátů, kterým je politika urče- na. Z tohoto úhlu pohledu posuzoval Nejvyš- ší správní soud charakter napadeného aktu. Úvodem je nutno konstatovat, že politika územního rozvoje nepatří dle systematiky sta- vebního zákona ani mezi územně plánovací podklady, jež jsou svým postavením a povahou nejobecnějším nástrojem územního plánová- ní, ani mezi územně plánovací dokumentaci, jakožto soustavu konkretizujících nástrojů územního plánování, jimiž jsou právě zásady územního rozvoje (pro území kraje) a dále pak územní plán (pro území obce) a regulační plán (pro řešené území vymezené zásadami územního rozvoje nebo územním plánem). Politika územního rozvoje představuje zcela nový nástroj územního plánování, jenž stanoví priority územního rozvoje v celore- publikových a mezinárodních souvislostech. Jedná se o nástroj, který v předchozí právní úpravě (stavebním zákoně z roku 1976) za- kotven nebyl, a jeho potřebu vyvolala zejména nutnost koordinace územního rozvoje jak uvnitř státu, tak i vně v rámci evropského prostoru. To ostatně vyplývá i ze zvláštní čás- ti důvodové zprávy ke stavebnímu zákonu, die které cílem politiky územního rozvoje je řešit území České republiky v potřebných re- publikových a mezinárodních souvislostech s tím, že: „Tímto novým nástrojem se budou koordinovat jak jednotlivé resortní doku- menty mající dopad do území České republi- ky (resortní politiky, koncepce apod.), tak i zásady územního rozvoje (jako územně plánovací dokumentace krajů a jejich pro- střednictvím i územně plánovací dokumen- tace obcí). Politika územního rozvoje bude směrnicí pro uplatňování zájmů ve využítí území České republiky s ohledem na pod- mínky udržitelného rozvoje území a to jak pro rozhodování orgánů územního pláno- vání, tak pro rozhodování dalších orgánů veřejné správy, mající vliv na využití území České republiky“ (viz sněmovní tisk č. 998, dostupný z www.psp.cz). Současně je třeba poznamenat, že zakot- vení politiky územního rozvoje ve stavebním zákoně je odrazem transpozice požadavků obsažených ve směrnici Evropského parla- mentu a Rady 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní pro- středí (tzv. SEA směrnice). Jak již bylo naznačeno výše - politiku územního rozvoje upravuje stavební zákon z roku 2006, konkrétně část třetí hlava III díl 2 $ 31 až $ 35, a to včetně jejího obsahu, způsobu přípravy a schvalování, jakož i celého procesu vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj. Politi- ku územního rozvoje pořizuje pro celé území státu jako nadresortní koncepci Ministerstvo pro místní rozvoj (ve spolupráci s kraji a ostat- ními ústředními správními úřady) a schvaluje ji vláda ($ 34 stavebního zákona z roku 2006). politika stanoví koncepční záměry územního rozvoje pro celou Českou republiku. V návazností na stanovené záměry určuje politika územního rozvoje ve stanoveném ob- dobí požadavky na konkretizaci úkolů územ- ního plánování ve všech shora uvedených souvislostech. Předmětem politiky není regu- lace určitého přesně vymezeného území, jak je tomu u územně plánovací dokumentace. politika má vyjadřovat vývojové záměry státu v mezinárodním kontextu a vytvářet základ pro regionální politiku na úrovni státu a to vše v potřebné míře obecnosti. Jde tedy o koncepční nástroj, který určuje strategii a základní podmínky pro naplňování úkolů územního plánování. Jejím účelem není sta- novit pravidla vztahující se ke konkrétní si- tuaci, ale stanovit obecné rámcové úkoly pro navazující územně plánovací činnost, zajistit koordinaci územně plánovací činnosti krajů a obcí, koordinaci odvětvových a meziodvět- vových koncepcí, politik a strategií. Politika územního rozvoje stanovuje na- příklad republikové priority územního plá- nování pro zajištění udržitelného rozvoje území, vymezuje oblasti se zvýšenými poža- davky na změny v území, vymezuje území se specifickými hodnotami a také vymezuje plo- chy a koridory dopravní a technické infra- struktury. Na této úrovni by však mělo jít vždy o vymezení obecné se stanovením úko- lů pro územní plánování tak, jako to vyplývá z hierarchie či posloupnosti jednotlivých ná- strojů územního plánování. Navrhovatelé dovozují konkrétnost před- mětu regulace z obsahové blízkosti politiky k územně plánovací dokumentaci, což vyvo- zují ze srovnání obsahu politiky územního 265 2009 rozvoje a zásad územního rozvoje s tím, že politika stejně jako zásady územního rozvoje stanoví podmínky pro využití území, vymezuje území a plochy dopravní a technické infra- struktury, stanoví podmínky pro rozhodování o možných variantách řešení apod. Předmě- tem politiky, stejně jako územních plánů, je te- dy regulace konkrétních činností na konkrétně vymezeném územní (obec, kraj či stát), obsahu- je konkrétní podmínky využití území, včetně stanovení ploch pro koridory dopravní a tech- nické infrastruktury. Jedná se tedy o správní akt s konkrétně vymezeným obsahem. S navrhovateli lze souhlasit v tom smyslu, že jak politika, tak zásady územního rozvoje mají strategickou povahu. V obou případech se jedná o základní nástroje územního pláno- vání, které spolu sice vzájemně souvisejí, avšak nelze je zaměňovat. Na rozdíl od politiky se zásady územního rozvoje vždy vztahují k uspořádání konkrétní- ho správního obvodu a zpracovávají se pro ce- lé jeho území. Jedná se sice také o koncepční dokument územního plánování, avšak o do- kument, který pro konkrétní území zpřesňuje ve vztahu k politice vymezení rozvojových ob- lastí a os, specifických oblastí, ploch a korido- rů nadmístního významu, upřesňuje koncep- ci ochrany a rozvoje přírodních, kulturních a civilizačních hodnot území kraje; současně stanoví kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativních změn v jejich využití, a to vše s ohledem na konkrétní pod- mínky příslušného kraje. Na rozdíl od politi- ky jsou proto zásady územního rozvoje kraje stavebním zákonem vymezeny jako územně plánovací dokumentace a ve smyslu $ 36 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 se ob- ligatorně vydávají formou opatření obecné povahy. Pokud jde o druhý pojmový znak opatře- ní obecné povahy, tj. blíže neurčený okruh adresátů, na které se má politika vztahovat, navrhovatelé uvedli, že politika územního rozvoje je jako nástroj územního plánování ve smyslu $ 31 odst. 4 citovaného zákona zá- vazným podkladem pro pořizování a vydává- ní zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v úze- 266 mí. Nezavazuje tedy pouze kraje a obce jako pořizovatele zásad územního rozvoje a územ- ních a regulačních plánů, ale všechny subjek- ty, které vstupují do území regulovaného po- litikou územního rozvoje (stavební úřady, stavebníky, apod.). Okruh adresátů politiky územního rozvoje je tedy neurčitý, obecně vymezený. Dikce samotného bodu 131 politiky, je- hož zrušení se navrhovatelé domáhají, tj.: „Li Vymezení: Nová paralelní vzletová a přistávací drá- ha (VPD), vzletové a přistávací prostory (VPP) letiště Praha Ruzyně. Důvody vymezení: Zvýšení kapacity mezinárodního letiště. Úkoly pro územní plánování: a) Řešit dopady rozvoje letiště Praha - Ruzyně na územní rozvoj dotčených obcí (zejména hlukové zátěže). b) Řešit napojení letiště na další druhy dopravy (přednostně kolejovou dopravou).“ však svědčí spíše o obecném shora nazna- čeném pojetí politiky, nikoli o regulaci kon- krétní činnosti na konkrétně vymezeném úze- mí. Ostatně i sami navrhovatelé v návaznosti na lokalizaci svých nemovitostí pouze hypote- ticky dovozují své dotčení hlukem z provozu nové dráhy s tím, že se s největší pravděpo- dobností jejich nemovitosti budou nacházet v tzv. ochranném hlukovém pásmu letiště. Obsahem citované části politiky je záměr vlády České republiky zvýšit kapacitu mezi- národního letiště Praha- Ruzyně, a to o novou paralelní vzletovou dráhu a vzletové a přistá- vací prostory. V návaznosti na takto stanove- ný záměr jsou současně určeny požadavky na konkretizaci úkolů územního plánování, a to mimo jiné řešit dopady rozvoje letiště na územní rozvoj dotčených obcí (zejména hlu- kové zátěže). Jinými slovy politika stejně jako její napadená část představuje předstupeň následné konkretizace jednotlivých úkolů územního plánování, jež svým obsahem vyty- čuje strategické právně politické cíle, kte- rých má být dosaženo, resp. ke kterým je tře- ba směřovat. Druhý pojmový znak opatření obecné po- vahy navrhovatelé dovozují ze závaznosti po- litiky pro územně plánovací dokumentaci. K závaznosti jednotlivých nástrojů územně plánovací dokumentace se již zdejší soud vy- slovil, a to v rozsudku ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-185, v němž se zabýval mimo jiné tím, zda obec může ve svém územním plánu vy- mezit plochu nadmístního významu, která není vymezena v zásadách územního rozvoje ($ 36 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006) nebo v územním plánu velkého územního celku. V této souvislosti konstatoval, že vyme- zení ploch nadmístního významu je pro poři- zování územních plánů obcí závazné ve dvojím smyslu: pozitivním a negativním. V pozitiv- ním smyslu jsou nadřazenou územně pláno- vací dokumentací vymezené rozvojové plo- chy nadmístního významu pro územní plány obcí závazné tak, že obec je povinna tyto roz- vojové plochy vymezené v nadřazené doku- mentaci respektovat a vymezit je i ve svém územním plánu. V negativním smyslu jsou zá- vazné tak, že obec ve svém územním plánu nemůže vymezit rozvojové plochy nadmístní- ho významu, které v nadřazené územně plá- novací dokumentaci obsaženy nejsou. Obec je však oprávněna vymezit ve svém územním plánu rozvojové plochy místního významu volně dle svého uvážení. Tento závěr dle citovaného rozsudku ply- ne ze samotné povahy a hierarchie územního plánování. „Republikové“, tedy celostátní priority územního plánování a plochy a korido- ry republikového, tedy celostátního a meziná- rodního významu [srov. $ 32 odst. 1 písm. a)a d) stavebního zákona z roku 2006], vymezuje vláda v politice územního rozvoje. Tyto plo- chy a koridory jsou závazné pro zásady územ- ního rozvoje vydávané na úrovni krajů ($ 31 odst. 4). Naopak kraj - a jenom kraj - může v zásadách územního rozvoje rozhodovat o vymezení ploch a koridorů nadmístního vý- znamu ($ 36 odst. 1), které jsou opět závazné pro územní plány obcí ($ 36 odst. 5): To, že o vymezení ploch nadmístního významu, S ni- miž nadřazená územně plánovací dokumen- tace nepočítá, nesmí rozhodovat samostatně obec ve svém územním plánu, vyplývá i z de- finice plochy nadmístního významu obsaže- né v $ 2 odst. 1 písm. h): plocha, která svým významem, dosahem nebo využitím ovlivní území více obcí. Obec sama nemůže přiroze- ně svým územním plánem stanovovat plochy, kterými by buď přímo zasáhla do územního obvodu jiných obcí nebo by je významně ovlivnila. Sousední obce ostatně mohou do schvalování územního plánu obce zasahovat pouze ve velmi omezené míře a jejich výhra- dy proti návrhu územního plánu spadají do kategorie pouhých připomínek ($ 50 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006). Vymezení takových ploch je tedy ve výlučné kompeten- ci kraje nebo, pokud jde o plochy republiko- vého nebo mezinárodního významu, vlády. Závaznost v politice obecně vyjádřených záměrů pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních a regulačních přánů a pro rozhodování v území ovšem ne- znamená a ani znamenat nemůže, že by kraje při pořizování zásad územního rozvoje auto- maticky převzaly do svých plánů realizaci v politice obsažených záměrů, a to bez další- ho hodnocení jejich dopadů či zvažování možných variant. Takový postup by byl v roz- poru se zvláštními právními předpisy jako je zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, nebo zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, případně zmíně- ná SEA směrnice komunitárního práva. Zá- vaznost obecně formulovaných záměrů poli- tiky pro územně plánovací dokumentaci je nutno vyložit jako závaznost příslušných územních orgánů převzít do územně plánovací dokumentace vládou České republiky schvále- ný koncepční záměr územního rozvoje na ce- lostátní či mezinárodní úrovni, nikoli faktic- kou realizaci tohoto záměru. Pokud by obecné záměry vyjádřené v politice, samy o sobě, bez ohledu na jejich obsahové vymezení znamena- ly pro příslušné územní orgány povinnost au- tomatické realizace, postrádal by způsob, ja- kým je ve stavebním zákoně upraven proces schvalování zásad územního rozvoje, územní- ho plánu či regulačního plánu, smysl. 267 2009 Výše uvedené je třeba mutatis mutandis vztáhnout i na nyní projednávanou věc. Jak již bylo uvedeno, zařazení bodu 131 do politiky vyjadřuje záměr vlády České re- publiky zvýšit kapacitu mezinárodního letiš- tě Praha-Ruzyně, nicméně vyhodnocení do- padů tohoto záměru na územní rozvoj dotčených obcí bude úkolem dalších fází územního plánování. Úkoly vyplývající z na- padené části politiky územního rozvoje ne- pochybně směřují k orgánům vykonávajícím působnost na úseku územního plánování. Ty musí prověřit reálnost či proveditelnost zá- měrů vyjádřených v Politice. Teprve vyhod- nocení těchto dopadů ukáže, zda je záměr ob- sažený v Politice proveditelný. Tyto závěry podporuje i důvodová zpráva ke kapitolám 5 46 politiky územního rozvoje kde je uvede- no: „Kapitoly 5 a 6, které vymezují plochy a koridory pro rozvojové záměry dopravní a technické infrastruktury, ukládají v úko- lech pro ministerstva a jiné ústřední správní úřady prověřit proveditelnost, potřebnost, reálnost nebo účelnost záměrů, v úkolech územního plánování, prověřit účelnost a podmínky územní ochrany a její zajištění příslušnými nástroji územního plánování. “ Jde tedy o akt, který je adresován veřejné správě. Ta je však při jeho provádění povinna postupovat v souladu se všemi právními předpisy. Svojí povahou je politika subordi- načním nástrojem veřejné správy v oblasti územního plánování. Politika územního rozvoje je koncepčním (nikoli realizačním) nástrojem územního plá- nování, a představuje tak základní referenční rámec, který je závazný potud, že je třeba se v tomto rámci pohybovat a vycházet z něho při pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a při rozhodování v území ($ 31 odst. 4 sta- vebního zákona z roku 2006). Neznamená to však, že politikou vytýčený úkol bude nutně naplněn. Jedná se o určité (strategicky jistě velmi důležité) vodítko, jakým směrem na- přít další fáze územního plánování z hlediska budoucího využití území České republiky. V tomto smyslu je tedy třeba chápat závaz- nost politiky, která je primárně určena orgá- 268 nům veřejné správy, nikoli těm, vůči kterým je veřejná správa vykonávána, tj. adresátům jejího veřejnosprávního působení. Na dru- hou stranu je však třeba připomenout, že na přípravě návrhu politiky participuje veřej- nost prostřednictvím podávání připomínek dle $ 33 odst. 4 stavebního zákona. Role ve- řejnosti není samoúčelná či zcela formální; jedná se o transpozici požadavku účasti ve- řejnosti na procesech územního plánování obsaženého v SEA směrnici (čl. 6 — konzulta- ce), jemuž odpovídá povinnost podané při- pomínky zohlednit a následně návrh politiky upravit a projednat se zástupci ministerstev, jiných ústředních správních úřadů a krajů ($ 33 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006). Účast veřejnosti na tomto procesu proto není jen jakýmsi „kosmetickým doplňkem“, vyplý- vajícím z příslušné směrnice SEA. Nejde tedy o konkrétní regulaci určitého území s obec- ně vymezeným okruhem adresátů, ale o in- terní předpis, který však s ohledem na účast veřejnosti při jeho vzniku, jež je zákonem for- malizována, nese i určitý přesah nad rámec samotné vnitřní činnosti veřejné správy. Ostatně uvedené pojetí politiky vyplývá i z výše citované důvodové zprávy ke staveb- nímu zákonu, jakož i z důvodové zprávy k sa- motné politice, kde se mimo jiné stanoví, že: „PŮR ČR je směrnicí pro činnost veřejné správy, která je pří jejím provádění povinna postupovat v souladu se všemí závaznými dokumenty (např. právní předpisy, usnesení vlády, mezinárodní dohody), v PŮR ČR 2008 proto nejsou citovány obecné požadav- ky např. ochrany veřejných zájmů podle zvláštních právních předpisů“ (viz příloha II1/1 politiky). O výše uvedeném pojetí politiky svědčí mimo jiné i samotné připomínky, resp. stano- visko Ministerstva životního prostředí k návr- hu politiky podle $ 33 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, které je obsahem navr- hovateli přiloženého CD (viz vypořádání sta- novisek ministerstev, jiných ústředních správních úřadů a krajů). V něm je uvedeno, že priority územního plánování vymezené v politice by měly fungovat jako základní nor- mativy či indikátory pro kraje a měly by pro ně být závazné při jejich vlastním územním plánování. V návaznosti na to je v předmět- ném stanovisku dále konstatováno, že: „Má-lí PŮR být skutečně politikou a nikoli jen se- znamem sledovaných koridorů infrastruk- tury, je zcela nezbytné, aby doporučovala postupy, standardy a případně vzory uspo- řádání území pro nižší úrovně územního plánování. Jinými slovy, PÚR musí nazna- čit, nasměrovat limity a rámce pro Zásady územního rozvoje“ Na základě shora předestřených úvah Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že po- litika územního rozvoje České republiky 2008 není opatřením obecné povahy, neboť z formálního a zejména ani z materiálního hlediska nenaplňuje znaky opatření obecné povahy, proti němuž je určena soudní ochra- na dle $ 10la s. ř. s. Závěr Nejvyššího správního soudu, že po- litika územního rozvoje České republiky ne- naplňuje žádný ze shora uvedených materiál- ních pojmových znaků opatření obecné povahy, však v žádném případě nezbavuje na- vrhovatele možnosti domáhat se soudního přezkumu územně plánovací dokumentace, která má následně v politice uvedený záměr konkretizovat. Územně plánovací dokumen- tací stavební zákon rozumí zásady územního rozvoje, územní plán a regulační plán. Všech- ny uvedené nástroje územního plánování se obligatorně vydávají formou opatření obec- né povahy, což mimo jiné znamená oprávně- ní navrhovatelů uplatnit případné zkrácení svých práv postupem dle $ 10la soudního řá- du správního. V daném případě proto nelze hovořit o odepření přístupu k soudu, jež by v konečném důsledku mohl vést k odepření spravedlnosti (denegatio tustitiae). V této souvislosti je také vhodné upozor- nit na skutečnost, že pokud by některé cíle územního plánování byly v politice vymeze- ny natolik konkrétně, že by již nebylo možné hovořit o pouhém obecném záměru, ale nao- pak o konkrétní přesně vymezené regulaci určitého území, bylo by zajisté možné dovo- lat se jejího přezkumu v rámci návrhu na zru- šení zásad územního rozvoje kraje či jejich části. Je totiž nepochybné, že politika platí a je účinná zásadně pouze ve svém zákonem vymezeném obsahu a pokud by v tomto příliš extendovala a překročila své zákonem stano- vené obsahové limity (naznačené v předcho- zí části odůvodnění a spočívající zejména v přiměřené míře obecnosti), nemůže to být na újmu těm, vůči kterým je veřejná správa v této oblasti vykonávána, tj. fyzickým oso- bám a dále pak nejrůznějším právnickým oso- bám. Jinak řečeno - v té části, ve které by po- litika vykazovala takovou míru konkrétnosti, která by překračovala základní rámec jejího zákonem vymezeného obsahu, by nebyla ve vztahu k pořizování a vydávání zásad územní- ho rozvoje, územních plánů, regulačních plá- nů a rozhodování v území závazná. Tato po- jistka či záruka zákonnosti politiky z hlediska jejího obsahu přitom odpovídá již zmíněné- mu charakteru politiky jako politicko právní- ho dokumentu, jakož i hierarchii a posloup- nosti jednotlivých fází procesu územního plánování. (...) 269 2010 2010 Daňové řízení: daňový nedoplatek k $ 40 odst. 1, $ 46 odst. 4 a $ 73 odst. 5 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění zákona č. 255/1994 Sb. (v textu též „daňový řád“, „d. ř.“) Údaj o „původní splatnosti dlužné daně“, který je jednou z náležitostí vykonatel- ného výkazu nedoplatků ($ 73 odst. 5 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplat- ků), označuje poslední den lhůty, ve které byl daňový subjekt povinen zaplatit vy- měřenou daň. Byla-li daň vyměřena konkludentně, bude tímto dnem poslední den lhůty pro podání daňového přiznání ($ 40 odst. 1 citovaného zákona); byla-li však daň vyměřena platebním výměrem v částce vyšší, než jakou si daňový subjekt sám vypočetl v daňovém přiznání, je tímto dnem ve vztahu k rozdílu mezi daní přizna- nou a daní vyměřenou poslední den třicetidenní lhůty stanovené v platebním vý- měru ($ 46 odst. 4 téhož zákona).
Miloš B. a další proti vládě o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy.
ývá i z výše citované důvodové zprávy ke stavebnímu zákonu, jakož i z důvodové zprávy k samotné Politice, kde se mimo jiné stanoví, že: „PÚR ČR je směrnicí pro činnost veřejné správy, která je při jejím provádění povinna postupovat v souladu se všemi závaznými dokumenty (např. právní předpisy, usnesení vlády, mezinárodní dohody), v PÚR ČR 2008 proto nejsou citovány obecné požadavky např. ochrany veřejných zájmů podle zvláštních právních předpisů“ (viz příloha III/1 Politiky).
O výše uvedeném pojetí Politiky svědčí mimo jiné i samotné připomínky, resp. stanovisko Ministerstva životního prostředí k návrhu Politiky podle § 33 odst. 3 stavebního zákona, které je obsahem navrhovateli přiloženého CD (viz vypořádání stanovisek ministerstev, jiných ústředních správních úřadů a krajů). V něm je uvedeno, že priority územního plánování vymezené v Politice by měly fungovat jako základní normativy či indikátory pro kraje a měly by pro ně být závazné při jejich vlastním územním plánování. V návaznosti na to je v předmětném stanovisku dále konstatováno, že: „Má-li PÚR být skutečně politikou a nikoli jen seznamem sledovaných koridorů infrastruktury, je zcela nezbytné, aby doporučovala postupy, standardy a případně vzory uspořádání území pro nižší úrovně územního plánování. Jinými slovy, PÚR musí naznačit, nasměrovat limity a rámce pro Zásady územního rozvoje.“
Na základě shora předestřených úvah Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že Politika územního rozvoje České republiky 2008 není opatřením obecné povahy, neboť z formálního a zejména ani z materiálního hlediska nenaplňuje znaky opatření obecné povahy, proti němuž je určena soudní ochrana dle ustanovení § 101a s. ř. s.
Závěr Nejvyššího správního soudu, že Politika územního rozvoje České republiky nenaplňuje žádný ze shora uvedených materiálních pojmových znaků opatření obecné povahy, však v žádném případě nezbavuje navrhovatele možnosti domáhat se soudního přezkumu územně plánovací dokumentace, která má následně v Politice uvedený záměr konkretizovat. Územně plánovací dokumentací stavební zákon rozumí zásady územního rozvoje, územní plán a regulační plán. Všechny uvedené nástroje územního plánování se obligatorně vydávají formou opatření obecné povahy, což mimo jiné znamená oprávnění navrhovatelů uplatnit případné zkrácení svých práv postupem dle ustanovení § 101a soudního řádu správního. V daném případě proto nelze hovořit o odepření přístupu k soudu, jež by v konečném důsledku mohl vést k odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae).
V této souvislosti je také vhodné upozornit na skutečnost, že pokud by některé cíle územního plánování byly v Politice vymezeny natolik konkrétně, že by již nebylo možné hovořit o pouhém obecném záměru, ale naopak o konkrétní přesně vymezené regulaci určitého území, bylo by zajisté možné dovolat se jejího přezkumu v rámci návrhu na zrušení Zásad územního rozvoje kraje či jejich části. Je totiž nepochybné, že Politika platí a je účinná zásadně pouze ve svém zákonem vymezeném obsahu a pokud by v tomto příliš extendovala a překročila své zákonem stanovené obsahové limity (naznačené v předchozí části odůvodnění a spočívající zejména v přiměřené míře obecnosti), nemůže to být na újmu těm, vůči kterým je veřejná správa v této oblasti vykonávána, tj. fyzickým osobám a dále pak nejrůznějším právnickým osobám. Jinak řečeno – v té části, ve které by Politika vykazovala takovou míru konkrétnosti, která by překračovala základní rámec jejího zákonem vymezeného obsahu, by nebyla ve vztahu k pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a rozhodování v území závazná. Tato pojistka či záruka zákonnosti Politiky z hlediska jejího obsahu přitom odpovídá již zmíněnému charakteru politiky jako politicko právního dokumentu, jakož i hierarchii a posloupnosti jednotlivých fází procesu územního plánování.
Toliko pro úplnost Nejvyšší správní soud ještě dodává, že dospěl-li ke shora uvedenému jednoznačnému závěru, pak nepřichází v úvahu uplatnění navrhovateli připomínané zásady „in dubio pro libertate“, tedy základní právní zásady, vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem, z níž vyplývá, že v pochybnostech, zda navrhovatelům svědčí právo na přístup k soudu či nikoliv, je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu tohoto práva.
Lze tedy uzavřít, že v nyní projednávané věci není dána pravomoc soudu podle ustanovení § 4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. k přezkoumání návrhu na zrušení bodu 131 Politiky územního rozvoje 2008 (schválené usnesením vlády ze dne 20. 7. 2009 č. 929) v řízení podle ustanovení § 101a a následujících s. ř. s. Nedostatek pravomoci je svojí povahou neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, a Nejvyšší správní soud proto předmětný návrh podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl. Nejednal-li soud pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení ve věci samé, nebyl žádný důvod pro postup dle ustanovení § 49 s. ř. s., neboť jednání soudu je určeno k projednání a rozhodnutí věci samé (§ 49 odst. 1, § 51 odst. 1 ve vazbě na § 53 odst. 1 s. ř. s.). Kasační soud se proto ani nevyjadřoval k žádosti zástupce navrhovatelů Mgr. Luďka Šikoly o udělení výjimky z ustanovení Čl. 8 odst. 1 Usnesení představenstva České advokátní komory č. 6/1998, doručené zdejšímu soudu dne 12. 11. 2009 ve věci ustanovení Mgr. Pavla Douchy zástupcem pro jednání u Nejvyššího správního soudu.
Obdobně se Nejvyšší správní soud nevyjadřoval ani k ostatním námitkám navrhovatelů, neboť návrh jako celek odmítl pro nedostatek podmínek řízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 3, větu první, s. ř. s., ve spojení s ustanovením § 120 s. ř. s., podle něhož nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byl-li návrh odmítnut.
P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. listopadu 2009
JUDr. Radan Malík
předseda senátu