xi České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu), ve znění zákonů č. 2/2002 Sb., č. 217/2002 Sb., č. 350/2005 Sb. a č. 165/2006 Sb. IL. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle $ 82 s. ř. s. spočívajícím v umístění a následném zadržování cizince v přijímacím středis- ku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště podle $ 73 zákona o azylu v souvis- losti s $ 46 odst. 2 zákona o azylu je přípustná; aplikace $ 2000 o. s. ř. a násl., jež upra- vují řízení o propuštění cizince ze zajištění, se v daném případě per analogiam neuplatní. II. Žalobami ve věcech mezinárodní ochrany ve smyslu $ 31 odst. 2 s. ř. s. se ro- zumí žaloby proti rozhodnutím Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany, mezi něž podle $ 2 odst. 11 zákona o azylu patří: rozhodnutí o udělení azylu nebo do- plňkové ochrany, rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, rozhodnutí 0 za- stavení řízení, rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné a rozhodnutí o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany.
xi České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu), ve znění zákonů č. 2/2002 Sb., č. 217/2002 Sb., č. 350/2005 Sb. a č. 165/2006 Sb. IL. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle $ 82 s. ř. s. spočívajícím v umístění a následném zadržování cizince v přijímacím středis- ku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště podle $ 73 zákona o azylu v souvis- losti s $ 46 odst. 2 zákona o azylu je přípustná; aplikace $ 2000 o. s. ř. a násl., jež upra- vují řízení o propuštění cizince ze zajištění, se v daném případě per analogiam neuplatní. II. Žalobami ve věcech mezinárodní ochrany ve smyslu $ 31 odst. 2 s. ř. s. se ro- zumí žaloby proti rozhodnutím Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany, mezi něž podle $ 2 odst. 11 zákona o azylu patří: rozhodnutí o udělení azylu nebo do- plňkové ochrany, rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, rozhodnutí 0 za- stavení řízení, rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné a rozhodnutí o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany.
Prejudikatura: srov. č. 603/2005 Sb. NSS a nález Ústavního soudu č. 403/2002 Sb. Věc: Mohamed R. (Egyptská arabská republika) proti Ministerstvu vnitra o umístění do přijí- macího střediska, o kasační stížnosti žalobce. 1459 Dne 21. 8. 2006 přiletěl žalobce na mezi- národní letiště Praha - Ruzyně a následně dne 23. 8. 2006 byl na základě $ 73 odst. 1 zá- kona o azylu umístěn do přijímacího středis- ka v tranzitním prostoru mezinárodního le- tiště Praha - Ruzyně, neboť v tranzitním prostoru učinil prohlášení o úmyslu požádat o azyl na území České republiky. Žádost o udělení azylu, resp. mezinárodní ochrany podle $ 10 zákona o azylu, ve znění účinném od 1. 9. 2006, podal dne 1. 9. 2006 a tímto dnem s ním bylo zahájeno řízení v předmět- né věci. Dne 5. 9. 2006 byla žalobci doručena písemná výzva, aby se dne 9. 9. 2006 dostavil na pracoviště odboru azylové a migrační po- litiky Ministerstva vnitra k převzetí rozhod- nutí ve věci mezinárodní ochrany, což učinil, a v den uvedený ve výzvě mu bylo doručeno rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 5. 9. 2006, kterým byla jeho žádost o udělení me- zinárodní ochrany zamítnuta jako zjevně ne- důvodná podle $ 16 odst. 1 písm. a) zákona o azylu. Proti tomuto rozhodnutí žalobce po- dal dne 15. 9. 2006 žalobu ke Krajskému sou- du v Praze a mezitím, zřejmě dne 10. 9. 2006, byl žalovaným přemístěn z Přijímacího stře- diska Praha - Ruzyně do zařízení ve Velkých Přílepech. Dne 23. 10. 2006 podal žalobce žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalova- ného, který spatřoval jednak v tom, že dne 6. 9. 2006 nebyl ukončen jeho pobyt v přijí- macím středisku v tranzitním prostoru mezi- národního letiště Praha - Ruzyně, a jednak v tom, že dne 10. 9. 2006 byl umístěn do zaří- zení žalovaného ve Velkých Přílepech, zříze- ného jako detašované pracoviště uvedeného přijímacího střediska. Tuto žalobu Městský sodu v Praze dne 30. 1. 2007 odmítl. Ztotožnil se přitom s ná- zorem žalobce v tom, že jeho umístění v přijí- macím středisku je třeba považovat za zbave- ní osobní svobody ve smyslu čl. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) a čl. 8 Listiny základních práv a svobod. V této souvislosti však dospěl k závěru, že žaloba na ochranu před nezákon- ným zásahem správního orgánu podle $ 82 s.ř. s. nesplňuje požadavky na včasnou a účin- 110 nou soudní ochranu tak, jak vyplývá z čl. 5 Úmluvy 0 ochraně lidských práv a základních svobod a navazující judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Procesní postup, kte- rý soudní řád správní pro řízení o této žalobě stanoví, totiž neumožňuje správnímu soudu reagovat na podaný návrh okamžitě, tedy v časovém horizontu dnů, byť by i o něm roz- hodoval přednostně. Navíc lhůty pro podání této žaloby uvedené v $ 84 s. ř. s. brání tomu, aby byl takový návrh podán kdykoli během umístění cizince v přijímacím středisku. Na druhou stranu městský soud konstatoval, že se nedomnívá, že by cizinec umístěný v přijí- macím středisku neměl k dispozici jiné práv- ní prostředky soudní ochrany. Podle názoru městského soudu je totiž takový cizinec oprávněn obrátit sc na soud v občanském soudním řízení s návrhem na zahájení řízení podle $ 2000 a násl. o. s. ř. Jedná se sice o pro- cesní ochranu vloženou do občanského soudního řádu pro účely soudní ochrany v případě zajištění cizince za účelem správní- ho vyhoštění podle $ 124 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), avšak městský soud nevidí žádný důvod, proč by $ 2000 0. s. ř. nemohl představovat žalobní le- gitimaci i pro cizince v případě jeho umístění do přijímacího střediska na základě $ 73 odst. 1 zákona o azylu. Nebrání tomu ani skutečnost, že $ 2000 o. s. ř. obsahuje poznámku pod ča- rou odkazující na zákon o pobytu cizinců, ne- boť tyto nemají dle judikatury Ústavního sou- du normativní povahu a jedině v řízení podle citovaného ustanovení občanského soudní- ho řádu se takovému cizinci dostane soudní ochrany odpovídající požadavkům Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, neboť příslušný soud je o takové žalobě povi- nen rozhodnout přednostně a s největším urychlením a není povinen nařizovat jedná- ní, pokud je z obsahu spisu nepochybné, že nejsou splněny zákonné podmínky pro trvá- ní zajištění. Navrhovatel má i v případě za- mítnutí návrhu právo domáhat se ze stejných důvodů dalšího přezkoumání zákonnosti za- jištění, a to po uplynutí 3 týdnů od právní moci rozhodnutí. Městský soud připustil, že některá procesní ustanovení bude třeba apli- kovat pouze analogicky, neboť namísto orgá- nu policie by v daném případě bylo žalova- ným Ministerstvo vnitra, vycházel však z ustálené judikatury Ústavního soudu, podle níž je třeba dát přednost byť i extenzivnímu výkladu zákonných ustanovení, pokud je ústavně konformní, před výkladem, jenž by ústavnímu pořádku odporoval. S ohledem na tyto skutečnosti městský soud dospěl k závě- ru, že není věcně příslušný k projednání předmětné žaloby a že je dán důvod pro od- mítnutí žaloby jako nepřípustné podle $ 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. s tím, že v daném přípa- dě se lze ochrany domáhat jinými právními prostředky ($ 85 s. ř. s.). Konstatoval rovněž, že je dán i důvod pro odmítnutí žaloby stano- vený v $ 46 odst. 2 s. ř. s., neboť žalobce se do- máhá rozhodnutí správního orgánu v právní věci, o níž má rozhodnout soud v občanském soudním řízení. Proti tomuto rozhodnutí městského sou- du brojil žalobce (stěžovatel) kasační stížností, v níž zejména namítal, že řízení podle $ 2000 o. s.ř. se vztahuje na zcela odlišné situace a zá- kon neumožňuje toto řízení využít cizinci, který je zbaven svobody v jiném zařízení než zařízení pro zajištění cizinců ve smyslu hlavy XII. zákona o pobytu cizinců, a to na základě $ 124 odst. 1 citovaného zákona. Pro tento zá- věr podle stěžovatele svědčí tyto skutečnosti. 1) Znění $ 2000 odst. 1 o. s. ř., resp. poznám- ka pod čarou č. 34e), která odkazuje přímo na zákon o pobytu cizinců a přesto, že nemá normativní povahu, je v daném případě důle- žitým interpretačním vodítkem, které nelze ignorovat. 2) Znění $ 2000 odst. 2 o. s. ř., kdy povinnou náležitostí návrhu je označení roz- hodnutí, jímž bylo pravomocně rozhodnuto o zajištění navrhovatele. V daném případě však žádné rozhodnutí vydáváno není a nezá- konnost zásahu správního orgánu spočívá na- opak v jeho nečinnosti, tj. v nedopravení ci- zince do azylového zařízení na území České republiky. 3) Znění $ 200p odst. 2 o. s. ř. ozna- čuje za účastníka řízení policii, zatímco v předmětné věci je účastníkem řízení Minis- terstvo vnitra. 4) Znění $ 200g o. s. ř., které hovoří o tom, že návrh lze podat prostřednic- tvím orgánu policie, jakož i znění $ 200u o. s. ř. upravujícího povinnosti orgánu policie, naří- díli soud propuštění cizince na svobodu, za- tímco v daném případě je dotčeným orgá- nem Ministerstvo vnitra. Ve světle výše uvedeného pak stěžovatel uzavírá, že jeho po- stavení a postavení osoby mající právo zahájit řízení podle $ 2000 o. s. ř. se shoduje pouze v tom, že jsou oba cizinci. Nejedná se tedy o pouhý rozšiřující výklad citovaného usta- novení občanského soudního řádu provede- ný městským soudem, ale o vytvoření normy zcela nové, což považuje za rozporné se sa- motnými základy demokratického státu, ne- boť v souladu s teorií dělby moci soud není nadán mocí zákonodárnou. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti zejména uvedl, že usnesení městské- ho soudu bylo vydáno v souladu s právními předpisy a žalovaný považuje jeho právní ná- ZOry prezentované v tomto usnesení za pro- jev materiálního přístupu k aplikaci právních ustanovení, jenž svědčí ochraně práv stěžova- tele jako cizince, jakož i samotnému principu spravedlnosti, lépe než přístup formální, vy- jádřený stěžovatelem v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud napadené usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrá- til k dalšímu řízení. Zodůvodnění: Jediným a současně rozhodným důvo- dem kasační stížnosti je důvod uvedený pod ustanovením $ 103 odst. 1 písm. €) s. ř. s., při- čemž otázkou, kterou bylo třeba v rámci po- souzení zákonnosti napadeného usnesení vy- řešit, bylo, zda v daném případě existovaly podmínky pro věcné projednání žaloby proti nezákonnému zásahu nebo zda existuje mož- nost domáhat se ochrany jinými právními prostředky, konkrétně návrhem podle $ 2000 0.s.ř.(...). V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že řízení o ochraně před nezákon- ným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu je subsidiární formou soud- ní ochrany ve správním soudnictví, která po- krývá širokou škálu tzv. faktických zásahů 111 1459 a která nastupuje jen v případě, že jiná právní možnost ochrany chybí. V daném případě městský soud tuto absenci právní ochrany neshledal s tím, že soudní ochrana stěžovate- le je zde zajištěna postupem podle $ 2000 a násl. o. s. ř., tedy projednáním a rozhodnu- tím věci v civilním řízení, a nikoli ve správ- ním soudnictví. Tomuto závěru však Nejvyšší správní soud nepřisvědčil. Ustanovení $ 2000 a násl. o. s. ř. upravují řízení o propuštění cizince ze zajištění. Z pro- cesního hlediska se jedná o řízení charakteru nesporného, jehož hmotněprávní základ leží v zákoně o pobytu cizinců; ostatně citované ustanovení bylo do občanského soudního řá- du vloženo s účinností od 1. 1. 2000 právě tímto zákonem (viz část pátá, $ 188, bod 2 zá- kona o pobytu cizinců), a to v souvislosti se zavedením možnosti policie zajistit cizince za účelem správního vyhoštění až na dobu 180 dnů. Důvody, pro které je policie oprávně- na zajistit cizince, jemuž bylo doručeno sdě- lení o zahájení řízení o správním vyhoštění, stanoví $ 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a jedná se o následující situace: je-li nebezpe- čí, že by cizinec mohl 1) ohrozit bezpečnost státu, 2) závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo 3) mařit či ztěžovat výkon roz- hodnutí o správním vyhoštění. Toliko v pří- padě existence některého z těchto tří zákon- ných důvodů lze tedy cizince zajistit (vydat rozhodnutí o jeho zajištění) a následně umís- tit do zařízení pro zajištění cizinců. Procesní ochrana takto zajištěného cizince byla původ- ně garantována pouze $ 2000 a násl. o. s. ř., dle kterého bylo možné jednak přezkoumat zá- konnost samotného rozhodnutí orgánu poli- cie o zajištění cizince a jednak nařídit pro- puštění cizince, pokud nebyly splněny shora uvedené důvody pro jeho další zajištění. V ná- vaznosti na přijetí nové právní úpravy správ- ního soudnictví se pak s účinností od 1. 1. 2003 dané řízení podle občanského soudní- bo řádu rozpadlo do dvou různých typů řízení: jednak na „klasický“ soudní přezkum rozhod- nutí správního orgánu (policie) o zajištění, kdy probíhá žalobní řízení ve správním soud- nictví ($ 65 a násl. s. ř. s.), a jednak na řízení, v němž soud rozhoduje o tom, zda shora jme- 112 nované důvody pro zajištění pominuly a zda Ci- zince ze zajištění propustí ($ 2000 a násl. o. s. ř.). Takto v současnosti nastavená soudní kontrola zákonnosti zajištění cizince tedy v prvé řadě předpokládá, že bylo vydáno roz- hodnutí o zajištění dle zákona o pobytu cizinců. Teprve od jeho existence a zejména důvodů v něm uvedených se potom odvíjí přezkum předpokládaný $ 2000 o. s. ř., jenž ve svém odst. 2 dokonce stanoví označení rozhodnu- tí, jímž bylo pravomocně rozhodnuto 0 zajiš- tění navrhovatele, jako nezbytnou obsahovou náležitost návrhu. Naproti tomu umístění ci- zince do přijímacího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště vychází z je- diného předpokladu, a sice, že cizinec, který přiletí, učiní v tranzitním prostoru prohlášení o úmyslu požádat o mezinárodní ochranu, přičemž jeho další držení v tomto středisku je přitom determinováno rychlostí, s jakou pro- bíhá předmětné azylové řízení, příp. jeho vý- sledkem, neboť $ 73 zákona o azylu stanoví: „(I) Policie umístí do přijímacího stře- diska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště cizince, jenž učinil prohlášení o mezi- národní ochraně v tomto prostoru. (2) Ministerstvo dopraví cizince do jiné- ho ministerstviem určeného azylového zaří- zení na území, jestliže . a) nevydá rozhodnutí do 5 dnů ode dne zahájení řízení o udělení mezinárodní ochrany, nebo b) soud nevydá rozhodnutí do 45 dnů ode dne podání žaloby proti rozhodnutí mi- nisterstva. (3) Cizinec, který je umístěn v přijíma- cím středisku podle odst. 1 v době nabylí právní moci rozhodnutí, jímž se a) mezinárodní ochrana neuděluje, b) žádost o udělení mezinárodní ochra- ny zamítá jako zjevně nedůvodná, nebo c) řízení o udělení mezinárodní ochrany zastavuje, nesmí toto středisko opustit do do- by vycestování mimo území.“ Dále podle $ 46 odst. 2 zákona o azylu: „žadatel o udělení mezinárodní ochrany ne- smí opustit přijímací středisko v tranzitním prostoru mezinárodního letiště ani po ukon- čení úkonů uvedených v odstavci 1“ (tj. po provedení identifikačních úkonů, lékařského vyšetření, udělení víza a vydání průkazu žada- tele o udělení mezinárodní ochrany, příp. po ukončení karantény nebo jiného opatření v souvislosti s ochranou veřejného zdraví). Zákonem stanovené konkrétní důvody vy- žadující individuální hodnocení věci tak, jako v případě zajištění cizince, zde tedy dány ne- jsou a není vydáváno ani žádné rozhodnutí ohledně umístění cizince do Přijímacího stře- diska Praha - Ruzyně. V takovém případě proto podle $ 2000 o. s. ř. není co přezkou- mávat, neboť ke zbavení osobní svobody ci- zince dochází nikoli rozhodnutím, ale ze zá- kona (ex lege), a to v důsledku skutečnosti, že přistál na letišti a v tranzitním prostoru pro- jevil úmysl požádat o mezinárodní ochranu; navíc z logiky věci nelze ani uvažovat o pomi- nutí daného důvodu tak, jak v citovaném ustanovení předpokládá občanský soudní řád. Z hlediska smyslu a účelu se tak jedná o dva zcela odlišné instituty, které nelze za- měňovat a dovozovat, že ochrana cizince za- jištěného za účelem správního vyhoštění a ci- zince umístěného do přijímacího střediska tranzitního prostoru mezinárodního letiště má podobný režim. Ostatně i sám městský soud vychází z toho, že úprava řízení dle $ 2000 a násl. o. s. ř. je koncipována na řízení o žalobě ci- zince zajištěného dle zákona o pobytu cizin- ců. Není to však pouze z důvodu, že na tento zákon výslovně odkazuje poznámka pod ča- rou č. 34e), ale zejména proto, že celé ustano- vení $ 2000 a násl. o. s. ř. jednoznačně vychá- zí z předpokladu, že o zajištění bylo vydáno rozhodnutí dle výše uvedeného zákona, je- hož důvody, resp. jejich trvání, budou v pře- zkumném řízení prověřovány. Vycházeje z této premisy proto Nejvyšší správní soud nesdílí postup městského sou- du, který postuloval aplikaci $ 2000 o. s. ř. per analogiam i na případ umístění cizince a je- ho dalšího držení v přijímacím středisku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště. V daném případě se totiž jedná o faktický stav, jemuž nepředchází vydání rozhodnutí, a proto v případě, kdy má dotyčný cizinec po- chybnosti o zákonnosti tohoto stavu (např. v důsledku překročení zákonných lhůt pro vydání správního či soudního rozhodnutí či v důsledku svého přemístění mimo tranzitní prostor tak jako v daném případě), jsou spl- něny podmínky žalobní legitimace podle $ 82 s. ř. s., neboť tato osoba nemá jinou zá- konem upravenou možnost obrany. Podle názoru Nejvyššího správního sou- du tedy v daném případě byly splněny pod- mínky pro věcné projednání žaloby proti ne- zákonnému zásahu ze strany Ministerstva vnitra. Městský soud tak namísto odmítnutí žaloby měl přistoupit k jejímu meritornímu posouzení a posoudit naplnění jednotlivých definičních znaků nezákonného zásahu uve- dených v ustanovení $ 82 s. ř. s. Není totiž možno se domáhat ochrany před jakýmkoliv zásahem, ale pouze před ta- kovým, který, jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, publikovaném pod č. 603/2005 Sb. NSS, www.nssoud.cz, kumulativně splňu- je následující podmínky. Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých prá- vech (2. podmínka) nezákonným (3. podmín- ka) zásahem, pokynem nebo donucením („zá- sahem“ správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti ně- mu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zá- sah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky mu- sí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvede- ných podmínek splněna, nelze ochranu po- dle $ 82 a násl. s. ř. s. poskytnout, přičemž uvedené definiční znaky zásahu, tj. podmín- ky pod č. 1 až 3 a 5 až 6, jsou již hodnocením věcné legitimace ústící do zákazu a příkazu správnímu orgánu nebo do zamítnutí žaloby ($ 87 odst. 2 a 3 s. ř. s.). Pokud jde o otázku efektivnosti ochrany před nezákonným zásahem správního orgá- nu v daném případě, konkrétně zejména o naplnění požadavku na včasnou soudní ochranu, dospěl Nejvyšší správní soud k těm- to závěrům. 113 1459 Normativní základ institutu nezákonného zásahu obsahuje soudní řád správní v ustano- veních $ 82 a násl., jež nijak neupravují po- měrně právně významný aspekt tohoto insti- tutu, kterým je rychlost řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu správního orgánu. S ohledem na charakter a časový rámec posu- zované věci totiž rychlost jejího vyřízení představuje základní předpoklad efektivity a funkcionální udržitelnosti dané soudní ochrany vůbec. Požadavek přednostního vyřizování věcí je ovšem expressis verbis reflektován toliko v $ 56s. ř. s., který sice v odst. 2 stanoví po- vinnost soudu přednostně vyřizovat mimo ji- né návrhy a žaloby ve věcech mezinárodní ochrany, avšak v daném případě se pojmově nejedná o žalobu ve věci mezinárodní ochra- ny, za kterou Ize podle názoru zdejšího soudu považovat toliko žalobu proti rozhodnutím ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany, mezi něž podle $ 2 odst. 11 zákona o azylu patří: rozhodnutí o udělení azylu ne- bo doplňkové ochrany, rozhodnutí o neudě- lení mezinárodní ochrany, rozhodnutí o za- stavení řízení, rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné a rozhodnutí o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany. Jedná se tedy o taková rozhodnutí, která jsou výsledkem řízení, je- hož předmětem je posouzení žádosti o udělení mezinárodní ochrany, přičemž shora uvede- ný výčet rozhodnutí vyjadřuje možná proces- ní vyústění předmětného správního řízení. V daném případě se nicméně jedná o žalobu ve věci ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu, byť bezprostředně souvi- sejícím s řízením o udělení mezinárodní ochrany. Tomuto závěru ostatně odpovídá i skutečnost, že v dané věci nerozhodoval spe- cializovaný samosoudce, nýbrž tříčlenný se- nát městského soudu ($ 31 odst. 1 a 2 s. ř. s.). Potřebu urychleného řízení je však v dané věci možné jednoznačně dovodit z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, pod jejíž ochranou se stěžovatel nacházel, což ostatně připustil i městský soud, když se v napadeném usnesení ztotožnil s názorem stěžovatele, že jeho umístění v přijímacím 114 středisku je třeba považovat za zbavení osob- ní svobody ve smyslu či. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jenž zaru- čuje právo na svobodu a osobní bezpečnost. ČI. 1 odst. 2 Ústavy České republiky pro- klamativně stanoví, že Česká republika dodr- žuje závazky, které pro ni vyplývají z meziná- rodního práva. Tím, že respekt k těmto závazkům byl vtělen do samotného uvozující- ho článku Hlavy první Ústavy, když odst. 2 obsahově navazuje na odst. 1, v němž je Česká republika definována jakožto svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka, lze jej chápat jako ústavní generální klauzuli sz ge- neris a zároveň jako jeden z nejpodstatněj- ších charakteristických rysů ústavního po- řádku České republiky prozařující celým jejím právním řádem. Na tuto obecnou klau- zuli pak navazuje čl. 10 Ústavy, který blíže sta- noví, že „vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou sou- částí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva“. První věta klade vý- še specifikované mezinárodní úmluvy na ro- veň vnitrostátním právním normám, druhá věta, za středníkem, pak ukládá orgánům apli- kujícím právo přednostně aplikovat meziná- rodní úmluvu, jsou-li ustanovení v ní obsaže- ná v rozporu s normou vnitrostátní, která by jinak měla být aplikována. Normou vnitrostátního práva, která měla být aplikována, je soudní řád správní, kon- krétně $ 82 a násl., přičemž absence výslov- ného požadavku rychlosti předmětného říze- ní o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu není v souzené věci sou- ladná s Úmluvou o ochraně lidských práv a svobod, která je jako ratifikovaná a vyhláše- ná mezinárodní smlouva o lidských právech a základních svobodách součástí ústavního pořádku České republiky (viz nález Ústavní- ho soudu ze dne 25. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 36/2001, publikovaný pod č. 403/2002 Sb., a pod č. 80 Sb. n. u. ÚS, sv. 26, str. 317) a která ve svém čl. 5 odst. 4 uvádí, že „každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způ- sobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákon- nosti jeho zbavení svobody a nařídil propuš- tění, jeli zbavení svobody nezákonné“. Vycházeje z výše uvedeného tedy Nejvyš- ší správní soud k nastolené otázce efektiv- nosti soudní ochrany poskytnuté stěžovateli podle $ 82 s. ř. s. uzavírá, že soudce je ve své rozhodovací činnosti vázán nejen zákonem, ale také mezinárodní smlouvou, která je sou- částí právního řádu (čl. 95 odst. 1 Ústavy Čes- ké republiky), a proto při procesu aplikace práva v dané věci bylo na místě zohlednit ne- jen všechna relevantní ustanovení vnitrostát- ního práva, ale také závazky vyplývající pro Českou republiky z Úmluvy o ochraně lid- ských práv a základních svobod a přizpůsobit příslušné procesní postupy, které s. ř. s. stano- ví, tak, aby bylo možné rozhodnout urychleně v reálném čase, a předejít tak případnému odepření spravedlnosti (denegatio tustitiae). Nad rámec výše uvedeného nutného odů- vodnění považuje Nejvyšší správní soud za vhodné obíter dictum připomenout svoji předchozí judikaturu, která se již zabývala jednou z otázek nastolených stěžovatelem v žalobě, jejíž petit, kterého se stěžovatel do- máhal, doslovně ocitovaný zní: „Žalovanému se nařizuje ukončit nezákonný zásah spočí- vající v držení žalobce v zařízení ve Velkých Přílepech a ukončit pobyt žalobce v příjíma- cím středisku v tranzitním prostoru meziná- rodního letiště.“ Touto otázkou je legalita přemístění, resp. následného držení stěžovatele v zařízení ve Velkých Přílepech, přičemž Nejvyšší správní soud se k ní vyjádřil ve svém rozsudku ze dne 22. 2. 2007, čj. 2 Azs 156/2006-38, www.ns- soud.cz, ve kterém se sice primárně zabýval určením místní příslušností soudu, nicméně k dané otázce mimo jiné konstatoval: „...Po- kud je tedy žadatel o azyl přemístěn z přijí- macího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště do jiného zařízení Mi- nisterstva vnitra, je nutno na něj hledět jako na žadatele, jenž byl dopraven do jiného azylového zařízení ve smyslu S 73 odst. 2 zá- kona o azylu, byť se k tomuto postupu Mi- nisterstvo vnitra rozhodlo z jiných důvodů než pro překročení lhůt v tomto ustanovení uvedených. Nelze totiž akceptovat, že by na osobu, o níž je českou veřejnou mocí nejen rozhodováno ve smyslu zákona o azylu, ale s níž je nadto touto mocí i fyzicky manipulo- váno, jež je přemísťována a umísťována do zařízení nacházejícího se několik desítek kt- lometrů od mezinárodního letiště, bylo na- dále pohlíženo jako na osobu, jež dosud ne- překročila české státní hranice a nedostala se tedy pod jurisdikci našeho státu. (...) Zdej- ší soud, který nemůže akceptovat, že by zařízení ve Velkých Přílebech mohlo být po- važováno za součást tranzitního prostoru mezinárodního letiště, či za jakousi jeho en- klávu, neboť takový přístup by byl spíše úče- lovým, a nikoli smysl zákona a práv respek- tujícím výkladem, považuje stěžovatele za osobu nacházející se v okamžiku podání ža- loby v azylovém zařízení Ministerstva vnitra ve Velkých Přílepech, a toto místo považuje za jeho „místo pobytu“ ve smyslu f 77 zákona o azylu. Místní příslušnost určená Krajskému soudu v Praze tak byla určena správně.“ Prizmatem citovaného rozsudku proto na zařízení v obci Velké Přílepy nelze hledět ja- ko na detašované pracoviště přijímacího stře- diska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště Praha - Ruzyně, ale jako na „obyčejné“ azylové zařízení Ministerstva vnitra s tím, že osoby v tomto zařízení umístěné měly všech- na práva i povinnosti z toho plynoucí, včetně práva na opuštění daného zařízení, přičemž právě v tom, že jim tato práva přiznána neby- la, resp. V tom, že dané zařízení nemohly opustit, je třeba spatřovat takový zásah ze strany Ministerstva vnitra, jenž v době pobytu stěžovatele v zařízení ve Velkých Přílepech na- plňoval jednotlivé definiční znaky nezákon- ného zásahu uvedené v $ 82 s. ř. s. tak, jak by- ly judikovány již výše uvedeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu publikovaným pod č. 603/2005 Sb. NSS, www.nssoud.cz: 1. Stěžovatel byl přímo zkrácen na svém právu opustit dané zařízení; 2. zbavení jeho osobní svobody držením v daném zařízení nemělo zákonnou oporu, neboť toto se nenacházelo v tranzitním pro- storu mezinárodního letiště; 115 1459 3. pojmově se jednalo o donucení ze stra- ny Ministerstva vnitra, tj. o zásah správního orgánu v širším slova smyslu; 4. zásah nebyl rozhodnutím; 5. zásah byl zaměřen přímo proti stěžova- teli; 6. v době podání žaloby, jakož i v době vy- dání napadeného usnesení městského sou- du, stále trval. V souvislosti se shora uvedeným naplně- ným definičním znakem pod bodem 2., tj. v souvislosti s Ministerstvem vnitra vytvoře- nou právní fikcí, že zařízení ve Velkých Příle- pech, v němž byl stěžovatel zadržován, je tranzitním prostorem mezinárodního letiště Praha - Ruzyně, považuje Nejvyšší správní soud za nutné upozornit na základní ustano- vení čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, jež zakládají obecné pravidlo, podle kterého stát- ní moc lze uplatňovat jen v případech, v me- zích a způsoby, které stanoví zákon. Právní stát vyžaduje, aby podmínky, za nichž může být uplatněna státní moc, byly přesně specifi- kovány a právem regulovány, a pro vytvoření shora uvedené fikce proto byla nutná opora ve vnitrostátním, případně mezinárodním právu. V daném případě však žádná taková opora neexistuje a nelze za ni považovat ani Směrnici Rady 2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských státech o při- znávání a odnímání postavení uprchlíka (dá- le jen „procedurální směrnice“), jež upravuje mimo jiné i řízení na hranicích (oddíl V), v je- hož rámci v čl. 35 odst. 5 stanoví, že: „V pří- padě zvláštního druhu příjezdu nebo příjez- du velkého počtu státních příslušníků třetí země nebo osob bez státní příslušnosti, které podávají žádost o azyl na hranicí nebo v tranzítním prostoru, kdy z praktického hle- diska není možné použít ustanovení odstav- ce 1 nebo zvláštní řízení stanovené v odstav- cích 2 a 3, lze tato řízení uplatnit také v případech a po dobu, kdy jsou tito státní příslušníci třetí země nebo osoby bez státní příslušností běžně ubytovány v blízkosti hranice nebo tranzitního prostoru.“ 116 Směrnice je jedním z pramenů (sekun- dárního) komunitárního práva, jehož povaha předpokládá národní prováděcí akt, tj. prove- dení obsahu směrnice do vnitrostátního prá- va. Členský stát je tak povinen příslušnou směrnici transponovat do svého vnitrostátní- ho právního řádu. Za žádných okolností (před transpozicí ani po ní) se však nemůže domáhat jejího přímého účinku v nepro- spěch jednotlivce. Jednalo by se totiž o tzv. obrácený vertikální přímý účinek, který je podle Evropského soudního dvora nepří- pustný; srov. věc 14/86 Pretore di Saló [1987] ECR 2545, a věc 80/86 Kolpinghuis Nijme- gen [1987] ECR 3969. Z toho plyne, že ze stra- ny členského státu Evropské unie se nelze domáhat aplikace čl. 35 odst. 5 procedurální směrnice vůči jednotlivci, ledaže by došlo k jeho transpozici do vnitrostátního práva, což se v případě České republiky, jejíž trans- poziční lhůta pro danou směrnici uplyne dnem 1. 12. 2007, dosud nestalo; nehledě na to, že čl. 35 odst. 5 procedurální směrnice je ustanovením dispozitivním, které může, ale nemusí být transponováno. Právní fikce nevstoupení na české státní úze- mí, jež zakládá důvod pro specifické nakládání se žadateli o mezinárodní ochranu v tomto režimu, tak byla a je de lege lata udržitelná pouze ve vztahu k samotnému přijímacímu středisku v tranzitním prostoru mezinárodní- ho letiště, nikoli k jinému azylovému zařízení Ministerstva vnitra, které se nachází mimo tento prostor, a to právě s ohledem na absen- ci vnitrostátní právní úpravy a zmíněné zá- kladní pravidlo vycházející z toho, že státní moc lze realizovat toliko ntra legem. Závě- rem v tomto ohledu nelze nepřipomenout precedenční rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25. 6. 1996 ve věci Amuur proti Francii, stížnost č. 19776/92, V němž soud při posuzování slučitelnosti ak- tu zbavení svobody stěžovatelů - somálských žadatelů o azyl - umístěných v hotelu v tran- zitním prostoru letiště s čl. 5 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod zjistil, že až do 6. 7. 1992 ve francouzské legis- lativě neexistoval zákon, který by upravoval podmínky zadržování cizinců v mezinárodní letištní zóně, čímž byl podle soudu porušen čl. 5 odst. 1 citované úmluvy. 1460 Řízení před soudem: zastoupení advokátem v řízení o kasační stížnosti k $ 35 odst. 8 soudního řádu správního, ve znění zákonů č. 237/2004 Sb., č. 350/2005 Sb. a č. 79/2006 Sb. Ustanoví-li ve správním soudnictví v řízení o žalobě krajský soud účastníku říze- ní zástupcem advokáta ($ 35 odst. 8 s. ř. s.), je takto ustanovený advokát oprávněn za- stupovat účastníka řízení také v řízení o kasační stížnosti a v zastoupení účastníka řízení také kasační stížnost podat. xx
Mohamed R. (Egyptská arabská republika) proti Ministerstvu vnitra o umístění do přijí- macího střediska, o kasační stížnosti žalobce.
5. zásah byl zaměřen přímo proti stěžovateli a
6. v době podání žaloby, jakož i v době vydání napadeného usnesení městského soudu, stále trval.
V souvislosti se shora uvedeným naplněným definičním znakem pod bodem 2., tj. v souvislosti s Ministerstvem vnitra vytvořenou právní fikcí, že zařízení ve V. P., v němž byl stěžovatel zadržován, je tranzitním prostorem mezinárodního letiště P. – R., považuje Nejvyšší správní soud za nutné upozornit na základní ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, jenž zakládají obecné pravidlo, podle kterého státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Právní stát vyžaduje, aby podmínky, za nichž může být uplatněna státní moc, byly přesně specifikovány a právem regulovány a pro vytvoření shora uvedené fikce proto byla nutná opora ve vnitrostátním, případně mezinárodním právu. V daném případě však žádná taková opora neexistuje a nelze za ni považovat ani Směrnici Rady 2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (dále jen „procedurální směrnice“), jež upravuje mimo jiné i řízení na hranicích (oddíl V), v jehož rámci v čl. 35 odst. 5 stanoví, že: „V případě zvláštního druhu příjezdu nebo příjezdu velkého počtu státních příslušníků třetí země nebo osob bez státní příslušnosti, které podávají žádost o azyl na hranici nebo v tranzitním prostoru, kdy z praktického hlediska není možné použít ustanovení odstavce 1 nebo zvláštní řízení stanovené v odstavcích 2 a 3, lze tato řízení uplatnit také v případech a po dobu, kdy jsou tito státní příslušníci třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti běžně ubytovány v blízkosti hranice nebo tranzitního prostoru.“
Směrnice je jedním z pramenů (sekundárního) komunitárního práva, jehož povaha předpokládá národní prováděcí akt, tj. provedení obsahu směrnice do vnitrostátního práva. Členský stát je tak povinen příslušnou směrnici transponovat do svého vnitrostátního právního řádu. Za žádných okolností (před transpozicí ani po ni) se však nemůže domáhat jejího přímého účinku v neprospěch jednotlivce. Jednalo by se totiž o tzv. obrácený vertikální přímý účinek, který je podle Evropského soudního dvora nepřípustný; srov. věc 14/86 Pretore di Saló [1987] ECR 2545, a věc 80/86 Kolpinghuis Nijmegen [1987] ECR 3969. Z toho plyne, že ze strany členského státu Evropské unie se nelze domáhat aplikace čl. 35 odst. 5 procedurální směrnice vůči jednotlivci, ledaže by došlo k jeho transpozici do vnitrostátního práva, což se v případě České republiky, jejíž transpoziční lhůta pro danou směrnici uplyne dnem 1. 12. 2007, dosud nestalo; nehledě na to, že čl. 35 odst. 5 procedurální směrnice je ustanovením dispozitivním, které může, ale nemusí být transponováno.
Právní fikce nevstoupení na české státní území, jež zakládá důvod pro specifické nakládání se žadateli o mezinárodní ochranu v tomto režimu, tak byla a je de lege lata udržitelná pouze ve vztahu k samotnému přijímacímu středisku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, nikoli k jinému azylovému zařízení Ministerstva vnitra, které se nachází mimo tento prostor, a to právě s ohledem na absenci vnitrostátní právní úpravy a zmíněné základní pravidlo vycházející z toho, že státní moc lze realizovat toliko intra legem. Závěrem v tomto ohledu nelze nepřipomenout precedenční rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25. 6. 1996 ve věci Amuur proti Francii, stížnost č. 19776/92, v němž soud při posuzování slučitelnosti aktu zbavení svobody stěžovatelů – somálských žadatelů o azyl – umístěných v hotelu v tranzitním prostoru letiště s čl. 5 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod zjistil, že až do 6. 7. 1992 ve francouzské legislativě neexistoval zákon, který by upravoval podmínky zadržování cizinců v mezinárodní letištní zóně, čímž byl podle soudu porušen čl. 5 odst. 1 citované úmluvy.
S ohledem na shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud napadené usnesení městského soudu podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven v odůvodnění tohoto rozsudku.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. listopadu 2007
JUDr. Radan Malík
předseda senátu