9 Aps 6/2007- 71 - text
9 Aps 6/2007 - 81
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci stěžovatele G. T. E. H., zastoupeného Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem v Brně, Příkop 8, pobočka v Praze 1, Václavské nám. 21, za účasti Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 3, v řízení o kasační stížnosti podané proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2007, č. j. 6 Ca 16/2007 – 41,
I. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2007, č. j. 6 Ca 16/2007 – 41, s e z r u š u j e .
II. Řízení o žalobě, doručené Městskému soudu v Praze dne 22. 1. 2007, s e z a s t a v u j e .
III. Žádný z účastníků n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení o žalobě.
IV. Žádný z účastníků n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Včas podanou kasační stížností stěžovatel napadl v záhlaví označené pravomocné usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla odmítnuta jeho žaloba na ochranu před nezákonným zásahem Ministerstva vnitra, který spatřuje ve svém přemístění a následném zadržování v zařízení Ministerstva vnitra v obci V. P., zřízeném jako detašované pracoviště přijímacího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště P. – R.; současně byl tímto usnesením odmítnut i jeho návrh na vydání předběžného opatření v dané věci, jež mělo spočívat v neprodleném propuštění stěžovatele z daného zařízení.
Dne 30. 8. 2006 stěžovatel podal v tranzitním prostoru mezinárodního letiště P. – R. žádost o udělení azylu, resp. mezinárodní ochrany na území České republiky podle § 10 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu). V této souvislosti byl umístěn do přijímacího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště P. – R. (§ 73 odst. 1 zákona o azylu), kde mu bylo dne 9. 9. 2006 předáno rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 3. 9. 2006, č. j. OAM-1077/LE-07-15-2006, kterým byla jeho žádost o udělení mezinárodní ochrany zamítnuta jako zjevně nedůvodná podle § 16 odst. 1 písm. g) zákona o azylu. Proti danému rozhodnutí podal stěžovatel žalobu ke Krajskému soudu v Praze.
Dne 11. 9. 2006 byl stěžovatel přemístěn z Přijímacího střediska P. – R. do zařízení ve V. P., přičemž proti tomuto přemístění, resp. následnému zadržování v daném zařízení Ministerstva vnitra podal žalobu ze dne 17. 1. 2006 (ačkoliv z razítka podatelny městského soudu je zřejmé, že žaloba byla podána až v roce 2007, neboť městskému soudu byla doručena dne 22. 1. 2007), jakož i návrh na vydání předběžného opatření, které městský soud napadeným usnesením odmítl. Ztotožnil se v něm přitom s názorem stěžovatele v tom, že jeho umístění v přijímacím středisku je třeba považovat za zbavení osobní svobody ve smyslu čl.
5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, publikované jako sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí pod č. 209/1992 Sb., a čl. 8 Listiny základních práv a svobod (usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb.). V této souvislosti však dospěl k závěru, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), nesplňuje požadavky na včasnou a účinnou soudní ochranu tak, jak vyplývá z čl.
5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a navazující judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Procesní postup, který s. ř. s. pro řízení o této žalobě stanoví, totiž neumožňuje správnímu soudu reagovat na podaný návrh okamžitě, tedy v časovém horizontu dnů, byť by i o něm rozhodoval přednostně. Navíc lhůty pro podání této žaloby uvedené v ustanovení § 84 s. ř. s. brání tomu, aby byl takový návrh podán kdykoli během umístění cizince v přijímacím středisku.
Na druhou stranu městský soud konstatoval, že se nedomnívá, že by cizinec umístěný v přijímacím středisku neměl k dispozici jiné právní prostředky soudní ochrany. Podle názoru městského soudu je totiž takový cizinec oprávněn obrátit se na soud v občanském soudním řízení s návrhem na zahájení řízení podle § 200o a násl. zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“). Jedná se sice o procesní ochranu vloženou do o. s. ř. pro účely soudní ochrany v případě zajištění cizince za účelem správního vyhoštění podle § 124 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), avšak městský soud má za to, že není rozumného důvodu akceptovat odchylný postup pro uplatnění ochrany cizince zajištěného podle zákona o pobytu cizinců a cizince „zajištěného“ na základě zákona o azylu.
Zákaz opuštění přijímacího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště podle § 46 odst. 2 a § 73 odst. 3 zákona o azylu je podle názoru městského soudu adekvátní institutu zajištění za účelem správního vyhoštění podle § 124 zákona o pobytu cizinců. Případná obrana takového cizince musí proto být již s ohledem na garance dané Listinou základních práv a svobod a Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod obdobná. Žalobní legitimace tak vyplývá přímo z Listiny základních práv a svobod a z citované úmluvy, aniž by bylo třeba explicitně její obdobné vyjádření v zákoně o azylu tak, jako je tomu v § 124 odst. 4 zákona o pobytu cizinců.
Ustanovení § 200o o. s. ř. tak přímo z představuje žalobní legitimaci i pro cizince v případě jeho umístění do přijímacího střediska na základě § 73 odst. 1 zákona o azylu a nebrání tomu ani skutečnost, že § 200o o. s. ř. obsahuje poznámku pod čarou odkazující na zákon o pobytu cizinců, neboť tato nemá dle judikatury Ústavního soudu normativní povahu. Jedině v řízení podle citovaného ustanovení o. s. ř. se takovému cizinci dostane soudní ochrany odpovídající požadavkům Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, neboť při zamítnutí návrhu přísluší navrhovateli právo domáhat se ze stejných důvodů dalšího přezkoumání zákonnosti trvání zajištění po uplynutí tří týdnů od právní moci zamítavého rozhodnutí, přičemž soud je navíc povinen rozhodnout přednostně a s největším urychlením.
Městský soud připustil, že některá procesní ustanovení bude třeba aplikovat pouze analogicky, např. v otázce subjektivity žalovaného, vycházel však z ustálené judikatury Ústavního soudu, podle níž je třeba dát přednost byť i extenzivnímu výkladu zákonných ustanovení, pokud je ústavně konformní, před výkladem, jenž by ústavnímu pořádku odporoval.
S ohledem na tyto skutečnosti městský soud dospěl k závěru, že není věcně příslušný k projednání předmětné žaloby a že je dán důvod pro odmítnutí žaloby jako nepřípustné podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. s tím, že v daném případě se lze ochrany domáhat jinými právními prostředky (§ 85 s. ř. s.). Konstatoval rovněž, že je dán i důvod pro odmítnutí žaloby stanovený v § 46 odst. 2 s. ř. s., neboť žalobce se domáhá rozhodnutí správního orgánu v právní věci, o níž má rozhodnout soud v občanském soudním řízení. Na základě uvedených ustanovení s. ř. s. tedy předmětnou žalobu stěžovatele odmítl, aniž by ji věcně projednal a zabýval se zákonností jeho umístění a následného zadržování v zařízení ve V. P. Současně stěžovatele poučil o tom, že do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozhodnutí může podat návrh k místně příslušnému okresnímu soudu.
Jako důvod své kasační stížnosti označil stěžovatel § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., podle kterého lze kasační stížnost podat pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Podle stěžovatele se nelze ztotožnit se závěrem městského soudu, že pro přezkum zákonnosti svého zbavení osobní svobody má využít řízení podle § 200o o. s. ř., jež je koncipováno na řízení o žalobě požadující propuštění cizince ze zajištění v souvislosti se správním vyhoštěním.
Se stěžovatelem žádné řízení o vyhoštění zahájeno nebylo, a proto nelze akceptovat extenzivní výklad provedený městským soudem, jenž postupoval nezákonně, pokud žalobu, jakož i návrh na vydání předběžného opatření, odmítl s výše specifikovaným odůvodněním. Stěžovatel se domnívá, že jeho převezení do zařízení ve V. P. bylo nezákonné a že jeho další nucené setrvání v tomto zařízení je nutno jednoznačně považovat za nezákonný zásah, proti němuž je bezesporu přípustná žaloba podle § 82 s. ř. s. Závěrem poukázal na skutečnost, že Ministerstvo vnitra nebylo oprávněno zřídit detašované pracoviště přijímacího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště P.
– R. a že v tomto ohledu neobstojí ani jeho standardní argumentace, že se jedná o nutnou právní fikci, která napomáhá řešit kapacitní problémy daného přijímacího střediska. S ohledem na shora uvedené proto stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu navrhl, aby napadené usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil zpět k dalšímu řízení.
Ministerstvo vnitra, jakožto účastník řízení, se k podané kasační stížnosti vyjádřilo přípisem ze dne 9. 7. 2007, v němž popírá oprávněnost této stížnosti, neboť se domnívá, že jeho postup vůči stěžovateli byl v souladu s právními předpisy a odkázalo na správní spis, jakož i na svoji argumentaci použitou ve vyjádření k žalobě; zde mimo jiné uvedlo, že podle § 80 odst. 1 zákona o azylu zřizuje azylová zařízení Ministerstvo vnitra, které také určuje charakter těchto zařízení, přičemž charakter, režim a účel detašovaného pracoviště V. P. je stejný jako přijímacího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště. Dále Ministerstvo vnitra poznamenalo, že stěžovatel požádal dne 3. 4. 2007 o dobrovolnou repatriaci do země původu, kam byl repatriován dne 8. 4. 2007 a ve světle výše uvedených skutečností navrhlo odmítnutí, případně zamítnutí kasační stížnosti.
1. Stěžovatel byl přímo zkrácen na svém právu opustit dané zařízení;
2. zbavení jeho osobní svobody držením v daném zařízení nemělo zákonnou oporu, neboť toto se nenacházelo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště;
3. pojmově se jednalo o donucení ze strany Ministerstva vnitra, tj. o zásah v správního orgánu v širším slova smyslu;
4. zásah nebyl rozhodnutím;
5. zásah byl zaměřen přímo proti stěžovateli a
6. v době podání žaloby stále trval. V souvislosti se shora uvedeným naplněním definičním znakem pod bodem 2., tj. v souvislosti s Ministerstvem vnitra vytvořenou právní fikcí, že zařízení ve V. P., v němž byl stěžovatel zadržován, je tranzitním prostorem mezinárodního letiště P. – R., považuje Nejvyšší správní soud za nutné upozornit na základní ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, jež zakládají obecné pravidlo, podle kterého státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Právní stát vyžaduje, aby podmínky, za nichž může být uplatněna státní moc, byly přesně specifikovány a právem regulovány a pro vytvoření shora uvedené fikce proto byla nutná opora ve vnitrostátním, případně mezinárodním právu. V daném případě však žádná taková opora neexistuje a nelze za ni považovat ani Směrnici Rady 2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (dále jen „procedurální směrnice“), jež upravuje mimo jiné i řízení na hranicích (oddíl V), v jehož rámci v čl. 35 odst. 5 stanoví, že: „V případě zvláštního druhu příjezdu nebo příjezdu velkého počtu státních příslušníků třetí země nebo osob bez státní příslušnosti, které podávají žádost o azyl na hranici nebo v tranzitním prostoru, kdy z praktického hlediska není možné použít ustanovení odstavce 1 nebo zvláštní řízení stanovené v odstavcích 2 a 3, lze tato řízení uplatnit také v případech a po dobu, kdy jsou tito státní příslušníci třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti běžně ubytovány v blízkosti hranice nebo tranzitního prostoru.“ Směrnice je jedním z pramenů (sekundárního) komunitárního práva, jehož povaha předpokládá národní prováděcí akt, tj. provedení obsahu směrnice do vnitrostátního práva. Členský stát je tak povinen příslušnou směrnici transponovat do svého vnitrostátního právního řádu. Za žádných okolností (před transpozicí ani po ni) se však nemůže domáhat jejího přímého účinku v neprospěch jednotlivce. Jednalo by se totiž o tzv. obrácený vertikální přímý účinek, který je podle Evropského soudního dvora nepřípustný; srov. věc 14/86 Pretore di Saló [1987] ECR 2545, a věc 80/86 Kolpinghuis Nijmegen [1987] ECR 3969. Z toho plyne, že ze strany členského státu Evropské unie se nelze domáhat aplikace čl. 35 odst. 5 procedurální směrnice vůči jednotlivci, ledaže by došlo k jeho transpozici do vnitrostátního práva, což se v případě České republiky, jejíž transpoziční lhůta pro danou směrnici uplyne dnem 1. 12. 2007, dosud nestalo; nehledě na to, že čl. 35 odst. 5 procedurální směrnice je ustanovením dispozitivním, které může, ale nemusí být transponováno. Právní fikce nevstoupení na české státní území, jež zakládá důvod pro specifické nakládání se žadateli o azyl v tomto režimu, tak byla a je de lege lata udržitelná pouze ve vztahu k samotnému přijímacímu středisku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, nikoli k jinému azylovému zařízení Ministerstva vnitra, které se nachází mimo tento prostor, a to právě s ohledem na absenci vnitrostátní právní úpravy a zmíněné základní pravidlo vycházející z toho, že státní moc lze realizovat toliko intra legem. Závěrem v tomto ohledu nelze nepřipomenout precedenční rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25. 6. 1996 ve věci Amuur proti Francii, stížnost č. 19776/92, v němž soud při posuzování slučitelnost aktu zbavení svobody stěžovatelů – somálských žadatelů o azyl – umístěných v hotelu v tranzitním prostoru letiště s čl. 5 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod zjistil, že až do 6. 7. 1992 ve francouzské legislativě neexistoval zákon, který by upravoval podmínky zadržování cizinců v mezinárodní letištní zóně, čímž byl podle soudu porušen čl. 5 odst. 1 citované úmluvy. S ohledem na shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud napadené usnesení městského soudu podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a současně řízení o žalobě zastavil, neboť pro tento postup byly dány důvody již v řízení před městským soudem; stěžovatel podstoupil dne 8. 4. 2007 dobrovolnou repatriaci do země původu a ke dni 23. 4. 2007, kdy městský soud rozhodoval, tak byly dány důvody pro zastavení řízení podle § 86 s. ř. s. proto, že zásah ani jeho důsledky netrvají a nehrozí opakování zásahu. O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 3 s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s., neboť řízení ve věci bylo ukončeno zastavením řízení, a proto žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 22. listopadu 2007 JUDr. Radan Malík předseda senátu