Důsledkem zrušení rozhodnutí o zajištění za účelem správního vyhoštění je okamžité propuštění zajištěného cizince. Aplikace § 127 odst. 1 písm. b) zákona žádost o vízum jako přílohu tohoto sdělení.
Městský soud tak správně posoudil materiální stránku žalobou napadeného sdělení a to
v intencích závěrů vyslovených ve výše citovaném rozsudku čj. 8 As 1/2011-69, na nichž
Nejvyšší správní soud setrvává. Stížními námitkami týkajícími se samotného postupu Generálního konzulátu ČR ve Lvově při vyřizování žádostí o víza není důvodu se
v nyní projednávané věci zabývat, neboť předmětem přezkumu mohla být pouze správnost
posouzení materiální povahy žalobou napadeného sdělení žalovaného městským soudem
a z něho vycházející závěr o přípustnosti žaloby proti tomuto úkonu správního orgánu. Nad rámec věci proto Nejvyšší správní
soud poukazuje na svůj shora citovaný rozsudek
čj. 8 Aps 4/2009-123, kterým zrušil usnesení
Městského soudu v Praze čj. 9 Ca 8/2009-82,
jímž městský soud zastavil řízení o žalobě na
ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Žalobci se na městském soudu domáhali, aby zakázal Ministerstvu zahraničních věcí pokračovat v porušování práva
žalobců na učinění podání žádostí o vízum
k pobytu nad 90 dnů a bylo mu přikázáno žádosti o vízum přijmout. Z rozsudku jasně vyplývá, že ochrana proti takovému postupu či
takovým praktikám zastupitelského úřadu,
které by fakticky znemožňovaly žádost o vízum na něm podat, je možná, a to cestou žaloby na ochranu před nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ř. s.). I žadatel o vízum, jak- S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013 koli nemá právní nárok na vstup do České republiky, má právo na spravedlivý proces
(čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) při vyřizování žádosti o takový vstup. Toto právo v sobě zahrnuje především předvídatelné a běžným žadatelem obvykle splnitelné
procedurální podmínky podání a vyřízení žádosti, k nimž je nutno počítat i možnost podat žádost v reálném čase a lidsky důstojným
způsobem, například bez nutnosti obracet se
na neoficiální zprostředkovatele. Je jistě možné, aby stát zavedl určitá organizační pravidla
pro podávání žádostí o víza, třeba proto, aby
umožnil efektivní zpracování vyššího počtu
žádostí. Tato organizační pravidla však nesmějí (např. svojí neprůhledností, bezdůvodnými průtahy, prostorem pro nekontrolovatelnou
libovůli příslušných úředníků či
jinými podobnými vlastnostmi) představovat
faktickou překážku podávání takových žádostí a nesmějí ani nepřímo působit k tomu, aby
odrazovala žadatele od jejich podávání. Chce-li
stát regulovat počet žádostí, má tak učinit zejména tím, že předem stanoví pravidla,
z nichž bude plynout, které žádosti pravděpodobně nebudou mít naději na kladné vyřízení (součástí takovýchto předem stanovených
pravidel může být i jistě prvek náhodnosti zakomponovaný do procedury vyřizování žádosti, bude-li mít spravedlivou podobu, např.
losování žadatelů o určitý typ víza), či tím, že
za vyřízení žádosti stanoví poplatek, jehož výše bude mít jistou odrazující, omezující a regulační funkci. č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, tj. oprávnění policie ponechat cizince v zajištění, je-li do tří dnů od právní moci zrušovacího rozsudku vydáno nové rozhodnutí, je v důsledku přímého účinku čl. 15 odst. 2 věty poslední
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, vyloučena.
Důsledkem zrušení rozhodnutí o zajištění za účelem správního vyhoštění je okamžité propuštění zajištěného cizince. Aplikace § 127 odst. 1 písm. b) zákona žádost o vízum jako přílohu tohoto sdělení.
Městský soud tak správně posoudil materiální stránku žalobou napadeného sdělení a to
v intencích závěrů vyslovených ve výše citovaném rozsudku čj. 8 As 1/2011-69, na nichž
Nejvyšší správní soud setrvává. Stížními námitkami týkajícími se samotného postupu Generálního konzulátu ČR ve Lvově při vyřizování žádostí o víza není důvodu se
v nyní projednávané věci zabývat, neboť předmětem přezkumu mohla být pouze správnost
posouzení materiální povahy žalobou napadeného sdělení žalovaného městským soudem
a z něho vycházející závěr o přípustnosti žaloby proti tomuto úkonu správního orgánu. Nad rámec věci proto Nejvyšší správní
soud poukazuje na svůj shora citovaný rozsudek
čj. 8 Aps 4/2009-123, kterým zrušil usnesení
Městského soudu v Praze čj. 9 Ca 8/2009-82,
jímž městský soud zastavil řízení o žalobě na
ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Žalobci se na městském soudu domáhali, aby zakázal Ministerstvu zahraničních věcí pokračovat v porušování práva
žalobců na učinění podání žádostí o vízum
k pobytu nad 90 dnů a bylo mu přikázáno žádosti o vízum přijmout. Z rozsudku jasně vyplývá, že ochrana proti takovému postupu či
takovým praktikám zastupitelského úřadu,
které by fakticky znemožňovaly žádost o vízum na něm podat, je možná, a to cestou žaloby na ochranu před nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ř. s.). I žadatel o vízum, jak- S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013 koli nemá právní nárok na vstup do České republiky, má právo na spravedlivý proces
(čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) při vyřizování žádosti o takový vstup. Toto právo v sobě zahrnuje především předvídatelné a běžným žadatelem obvykle splnitelné
procedurální podmínky podání a vyřízení žádosti, k nimž je nutno počítat i možnost podat žádost v reálném čase a lidsky důstojným
způsobem, například bez nutnosti obracet se
na neoficiální zprostředkovatele. Je jistě možné, aby stát zavedl určitá organizační pravidla
pro podávání žádostí o víza, třeba proto, aby
umožnil efektivní zpracování vyššího počtu
žádostí. Tato organizační pravidla však nesmějí (např. svojí neprůhledností, bezdůvodnými průtahy, prostorem pro nekontrolovatelnou
libovůli příslušných úředníků či
jinými podobnými vlastnostmi) představovat
faktickou překážku podávání takových žádostí a nesmějí ani nepřímo působit k tomu, aby
odrazovala žadatele od jejich podávání. Chce-li
stát regulovat počet žádostí, má tak učinit zejména tím, že předem stanoví pravidla,
z nichž bude plynout, které žádosti pravděpodobně nebudou mít naději na kladné vyřízení (součástí takovýchto předem stanovených
pravidel může být i jistě prvek náhodnosti zakomponovaný do procedury vyřizování žádosti, bude-li mít spravedlivou podobu, např.
losování žadatelů o určitý typ víza), či tím, že
za vyřízení žádosti stanoví poplatek, jehož výše bude mít jistou odrazující, omezující a regulační funkci. č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, tj. oprávnění policie ponechat cizince v zajištění, je-li do tří dnů od právní moci zrušovacího rozsudku vydáno nové rozhodnutí, je v důsledku přímého účinku čl. 15 odst. 2 věty poslední
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, vyloučena.
13. 6. 2012 shledal žalobu jako nedůvodnou,
a proto ji zamítl. Krajský soud nejprve připomněl, že v daném případě již jednou rozhodoval a rozsudkem ze dne 3. 5. 2012, čj. 10 A
40/2012-16, původní rozhodnutí ze dne
29. 3. 2012, kterým byl stěžovatel zajištěn za
účelem správního vyhoštění, zrušil pro vady
řízení a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení;
konkrétním důvodem pro zrušení uvedeného rozhodnutí bylo nedostatečné odůvodně-
ní vedlejšího výroku ohledně doby zajištění
stěžovatele, která byla stanovena na 90 dnů.
Citovaný rozsudek nabyl právní moci dne
4. 5. 2012 a následujícího dne žalovaná vydala
nové rozhodnutí o zajištění stěžovatele, které
již v přezkumu ze strany krajského soudu obstálo. Doba zajištění cizince byla nově stanovena na 120 dnů, ale byla odůvodněna předpokládanou
složitostí přípravy výkonu
rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele. Ten nedisponoval žádným platným dokladem totožnosti, jenž byl zapotřebí opatřit
prostřednictvím zastupitelského úřadu Nigérie, který není na území České republiky. Tento navíc nemohl být kontaktován až do dne
4. 5. 2012 a následujícího dne žalovaná vydala
nové rozhodnutí o zajištění stěžovatele, které
již v přezkumu ze strany krajského soudu obstálo. Doba zajištění cizince byla nově stanovena na 120 dnů, ale byla odůvodněna předpokládanou
složitostí přípravy výkonu
rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele. Ten nedisponoval žádným platným dokladem totožnosti, jenž byl zapotřebí opatřit
prostřednictvím zastupitelského úřadu Nigérie, který není na území České republiky. Tento navíc nemohl být kontaktován až do dne
3. 5. 2012, neboť teprve tehdy nabylo právní
moci rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti
stěžovatele o udělení mezinárodní ochrany
na území České republiky.
Krajský soud dále konstatoval, že je – ve
shodě se žalovanou – povinen vyjít z § 127
odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, který předpokládá ukončení zajištění cizince,
jestliže policie nevydá nové rozhodnutí do tří
dnů od právní moci zrušovacího rozsudku.
Toto oprávnění bylo v souzené věci využito
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
a žalovaná vydala napadené rozhodnutí o zajištění stěžovatele následující den po právní
moci zrušovacího rozsudku, tudíž ve lhůtě
předpokládané zákonem. Ten přímo předpokládá možnost vydání nového rozhodnutí
a dle názoru krajského soudu nelze říci, že
došlo-li ke zrušení předchozího rozhodnutí
o zajištění, bylo tak učiněno pro nezákonnost, a proto musí být stěžovatel okamžitě
propuštěn. Původní rozhodnutí totiž nebylo
zrušeno pro nezákonnost, ale pro vady procesní povahy, a za takové situace nic nebránilo vydat nové, bezvadné rozhodnutí, které
krajským soudem zjištěné pochybení napravilo (viz výše).
V této souvislosti krajský soud připomněl, že i § 78 odst. 1 s. ř. s. rozlišuje důvody
pro zrušení správního rozhodnutí, které rozděluje do dvou skupin. Rozhodnutí lze zrušit
jednak pro nezákonnost, jednak pro procesní
vady. Nezákonností je nutno rozumět porušení hmotněprávních předpisů, které však v daném případě krajský soud neshledal, a zjištěné vady procesní povahy pak umožnily
žalovanému vydat ve lhůtě tří dnů nové rozhodnutí. Tento postup je podle názoru krajského soudu v souladu se zákonnou normou
a nikterak se nepříčí ani čl. 5 odst. 4 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod
(č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“), ani čl. 15
odst. 2 směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2008/115/ES o společných normách
a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí.
Jako podstatné pak krajský soud zopakoval, že ke zrušení původního rozhodnutí o zajištění stěžovatele nedošlo pro nezákonnost,
ale pro procesní vady, a k jejich nápravě je
§ 127 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců použitelný; ostatně stěžovatel se svou žalobou proti původnímu rozhodnutí o zajištění
ani nedovolával toho, že by zákonné požadavky pro jeho zajištění splněny nebyly (žaloba
směřovala pouze proti nedostatečnému odůvodnění). S odkazem na uvedené rozlišení
mezi porušením hmotného a procesního práva zde tedy krajský soud neshledal rozpor
mezi vnitrostátní úpravou a návratovou směr-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
nicí a v tomto důsledku ani důvod pro její přímou aplikaci.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Podle stěžovatele v odůvodnění napadeného rozsudku absentují logické úvahy a výkladové
postupy, jimiž se řídil krajský soud, který se
omezil na pouhé konstatování žalobních námitek, vyjádření žalovaného, opakování zákonných ustanovení a shrnutí skutkového
stavu. Konkrétně krajský soud neuvedl žádné
důvody, o které by šlo opřít výrok napadeného rozhodnutí a vypořádat věcnou argumentaci stěžovatele.
Tato argumentace vychází z rozlišení dvojího režimu soudní ochrany při rozhodnutí
o zajištění cizince, a sice § 65 a násl. s. ř. s. na
straně jedné a § 200o a násl. o. s. ř. na straně
druhé. Současně staví na požadavku urychleného rozhodnutí soudu o zákonnosti zbavení
svobody dle čl. 5 odst. 4 Úmluvy s tím, že tomu odpovídá jedině řízení podle § 65 a násl.
s. ř. s., které je opatřeno konkrétní lhůtou
v řádu dnů. Požadavek rychlosti řízení přitom není v tomto směru jediný, jemuž je nutno dostát. Dalším je požadavek, podle kterého soud musí mít při přezkumu zajištění též
pravomoc rozhodnout o zákonnosti zbavení
svobody a nařídit propuštění., je-li zbavení
svobody nezákonné. Tuto pravomoc však
soud ve správním soudnictví nemá, neboť podle § 78 odst. 1 s. ř. s. „[j]e-li žaloba důvodná,
soud zruší napadené rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení“.
Daný nedostatek dříve nahrazoval zákon
o pobytu cizinců tím, že ukládal policii povinnost ukončit bez zbytečného odkladu zajištění cizince vždy, když rozhodl soud ve
správním soudnictví o zrušení rozhodnutí
o jeho zajištění. V současné době však zákon
o pobytu cizinců v § 127 odst. 1 písm. b) stanoví, že zajištění musí být bez zbytečného odkladu ukončeno, rozhodne-li soud ve správním
soudnictví o zrušení rozhodnutí o zajištění
a policie nevydá nové rozhodnutí do 3 dnů
od právní moci rozsudku. Je zde tedy možnost vydat nové rozhodnutí o zajištění cizince,
aniž by došlo k jeho propuštění, což se stalo
v právě projednávaném případě, kdy žalova-
ná dne 5. 5. 2012 opětovně rozhodla o zajištění stěžovatele. Tím eliminovala účinky předchozího zrušovacího rozsudku, který podle
čl. 5 odst. 4 Úmluvy musí vést k propuštění cizince na svobodu, a proto je nutné nové rozhodnutí žalované o zajištění stěžovatele považovat za neslučitelné s citovaným ustanovením
Úmluvy. Je přitom podle stěžovatele lhostejné, zda soud předchozí rozhodnutí o zajištění
zrušil pro nezákonnost nebo pro vady řízení,
neboť v obou případech se jedná o zrušení
rozhodnutí „pro nezákonnost“ ve smyslu
čl. 5 odst. 4 Úmluvy. Výrazy jako zákonnost či
nezákonnost mají v rámci Úmluvy autonomní význam nezávislý na významu, který jim
přisuzují vnitrostátní právní řády, včetně
§ 78 odst. 1 s. ř. s. Podle Evropského soudu
pro lidská práva „tam, kde se hovoří o zákonnosti zajištění [...] Úmluva odkazuje především k povinnosti respektovat hmotněprávní i procesní pravidla národního právního
řádu“ (viz rozsudek velkého senátu ze dne
3. 5. 2012, neboť teprve tehdy nabylo právní
moci rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti
stěžovatele o udělení mezinárodní ochrany
na území České republiky.
Krajský soud dále konstatoval, že je – ve
shodě se žalovanou – povinen vyjít z § 127
odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, který předpokládá ukončení zajištění cizince,
jestliže policie nevydá nové rozhodnutí do tří
dnů od právní moci zrušovacího rozsudku.
Toto oprávnění bylo v souzené věci využito
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
a žalovaná vydala napadené rozhodnutí o zajištění stěžovatele následující den po právní
moci zrušovacího rozsudku, tudíž ve lhůtě
předpokládané zákonem. Ten přímo předpokládá možnost vydání nového rozhodnutí
a dle názoru krajského soudu nelze říci, že
došlo-li ke zrušení předchozího rozhodnutí
o zajištění, bylo tak učiněno pro nezákonnost, a proto musí být stěžovatel okamžitě
propuštěn. Původní rozhodnutí totiž nebylo
zrušeno pro nezákonnost, ale pro vady procesní povahy, a za takové situace nic nebránilo vydat nové, bezvadné rozhodnutí, které
krajským soudem zjištěné pochybení napravilo (viz výše).
V této souvislosti krajský soud připomněl, že i § 78 odst. 1 s. ř. s. rozlišuje důvody
pro zrušení správního rozhodnutí, které rozděluje do dvou skupin. Rozhodnutí lze zrušit
jednak pro nezákonnost, jednak pro procesní
vady. Nezákonností je nutno rozumět porušení hmotněprávních předpisů, které však v daném případě krajský soud neshledal, a zjištěné vady procesní povahy pak umožnily
žalovanému vydat ve lhůtě tří dnů nové rozhodnutí. Tento postup je podle názoru krajského soudu v souladu se zákonnou normou
a nikterak se nepříčí ani čl. 5 odst. 4 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod
(č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“), ani čl. 15
odst. 2 směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2008/115/ES o společných normách
a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí.
Jako podstatné pak krajský soud zopakoval, že ke zrušení původního rozhodnutí o zajištění stěžovatele nedošlo pro nezákonnost,
ale pro procesní vady, a k jejich nápravě je
§ 127 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců použitelný; ostatně stěžovatel se svou žalobou proti původnímu rozhodnutí o zajištění
ani nedovolával toho, že by zákonné požadavky pro jeho zajištění splněny nebyly (žaloba
směřovala pouze proti nedostatečnému odůvodnění). S odkazem na uvedené rozlišení
mezi porušením hmotného a procesního práva zde tedy krajský soud neshledal rozpor
mezi vnitrostátní úpravou a návratovou směr-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
nicí a v tomto důsledku ani důvod pro její přímou aplikaci.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Podle stěžovatele v odůvodnění napadeného rozsudku absentují logické úvahy a výkladové
postupy, jimiž se řídil krajský soud, který se
omezil na pouhé konstatování žalobních námitek, vyjádření žalovaného, opakování zákonných ustanovení a shrnutí skutkového
stavu. Konkrétně krajský soud neuvedl žádné
důvody, o které by šlo opřít výrok napadeného rozhodnutí a vypořádat věcnou argumentaci stěžovatele.
Tato argumentace vychází z rozlišení dvojího režimu soudní ochrany při rozhodnutí
o zajištění cizince, a sice § 65 a násl. s. ř. s. na
straně jedné a § 200o a násl. o. s. ř. na straně
druhé. Současně staví na požadavku urychleného rozhodnutí soudu o zákonnosti zbavení
svobody dle čl. 5 odst. 4 Úmluvy s tím, že tomu odpovídá jedině řízení podle § 65 a násl.
s. ř. s., které je opatřeno konkrétní lhůtou
v řádu dnů. Požadavek rychlosti řízení přitom není v tomto směru jediný, jemuž je nutno dostát. Dalším je požadavek, podle kterého soud musí mít při přezkumu zajištění též
pravomoc rozhodnout o zákonnosti zbavení
svobody a nařídit propuštění., je-li zbavení
svobody nezákonné. Tuto pravomoc však
soud ve správním soudnictví nemá, neboť podle § 78 odst. 1 s. ř. s. „[j]e-li žaloba důvodná,
soud zruší napadené rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení“.
Daný nedostatek dříve nahrazoval zákon
o pobytu cizinců tím, že ukládal policii povinnost ukončit bez zbytečného odkladu zajištění cizince vždy, když rozhodl soud ve
správním soudnictví o zrušení rozhodnutí
o jeho zajištění. V současné době však zákon
o pobytu cizinců v § 127 odst. 1 písm. b) stanoví, že zajištění musí být bez zbytečného odkladu ukončeno, rozhodne-li soud ve správním
soudnictví o zrušení rozhodnutí o zajištění
a policie nevydá nové rozhodnutí do 3 dnů
od právní moci rozsudku. Je zde tedy možnost vydat nové rozhodnutí o zajištění cizince,
aniž by došlo k jeho propuštění, což se stalo
v právě projednávaném případě, kdy žalova-
ná dne 5. 5. 2012 opětovně rozhodla o zajištění stěžovatele. Tím eliminovala účinky předchozího zrušovacího rozsudku, který podle
čl. 5 odst. 4 Úmluvy musí vést k propuštění cizince na svobodu, a proto je nutné nové rozhodnutí žalované o zajištění stěžovatele považovat za neslučitelné s citovaným ustanovením
Úmluvy. Je přitom podle stěžovatele lhostejné, zda soud předchozí rozhodnutí o zajištění
zrušil pro nezákonnost nebo pro vady řízení,
neboť v obou případech se jedná o zrušení
rozhodnutí „pro nezákonnost“ ve smyslu
čl. 5 odst. 4 Úmluvy. Výrazy jako zákonnost či
nezákonnost mají v rámci Úmluvy autonomní význam nezávislý na významu, který jim
přisuzují vnitrostátní právní řády, včetně
§ 78 odst. 1 s. ř. s. Podle Evropského soudu
pro lidská práva „tam, kde se hovoří o zákonnosti zajištění [...] Úmluva odkazuje především k povinnosti respektovat hmotněprávní i procesní pravidla národního právního
řádu“ (viz rozsudek velkého senátu ze dne
15. 11. 1996, Chahal proti Velké Británii, stížnost č. 22414/93, Reports 1996-V).
Závěr krajského soudu, že nezákonnost
zajištění je dána jen tam, kde došlo k porušení hmotněprávních pravidel, tak nemá dle
stěžovatele oporu v relevantní judikatuře Evropského soudu pro lidská práva a neobstojí
ani ve vztahu k čl. 15 odst. 2 návratové směrnice, podle kterého „[p]okud je zajištění nezákonné, musí být dotčený státní příslušník
třetí země okamžitě propuštěn“.
Vnitrostátní právní úprava v podobě § 127
odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců fakticky odsouvá ukončení zajištění cizince o tři
dny od právní moci rozsudku, jímž bylo zrušeno rozhodnutí o zajištění. Uvedená lhůta
tří dnů je tak podle názoru stěžovatele v rozporu s požadavkem návratové směrnice
v čl. 15 odst. 2, jehož přímého účinku se dovolává. Návratová směrnice nebyla v tomto
směru správně transponována, neboť propuštění cizince po třech dnech po zrušení
rozhodnutí není možné považovat za okamžité tak, jak to požaduje daná směrnice v čl. 15
odst. 2, jehož znění § 127 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců neodpovídá. Napadené rozhodnutí proto nemělo být vůbec vydá-
no, naopak stěžovatel měl být na základě
předchozího zrušovacího rozsudku krajského soudu okamžitě propuštěn na svobodu,
což potvrzuje i rozsudek Krajského soudu
v Praze ze dne 16. 5. 2012, čj. 44 A 14/2012-22,
na který stěžovatel současně odkázal.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích i rozhodnutí žalované zrušil.
Z odůvodnění:
V.
Posouzení věci Nejvyšším správním
soudem
(...)
V.b) K nezákonnosti napadeného
rozsudku
Jinou otázkou je správnost, resp. zákonnost napadeného rozhodnutí, kterou se Nejvyšší správní soud zabýval následně – při věcném posouzení ostatních kasačních námitek
vztahujících se k zajištění stěžovatele za použití ustanovení § 127 odst. 1 písm. b) zákona
o pobytu cizinců, podle něhož „[z]ajištění
musí být bez zbytečného odkladu ukončeno,
rozhodne-li soud ve správním soudnictví
o zrušení rozhodnutí o zajištění cizince nebo o zrušení rozhodnutí o prodloužení doby
trvání zajištění a policie nevydá nové rozhodnutí do 3 dnů od právní moci rozsudku“.
To znamená, že po vydání zrušovacího
rozsudku správního soudu musí být zajištěný
cizinec propuštěn na svobodu, ledaže policie
vydá v zákonem stanovené lhůtě nové rozhodnutí o jeho zajištění, což se stalo v právě
projednávaném případě. Dle názoru stěžovatele však měla žalovaná namísto toho přistoupit
k jeho propuštění na svobodu, neboť § 127
odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců neodpovídá požadavkům pramenícím z čl. 5 odst. 4
Úmluvy a čl. 15 odst. 2 návratové směrnice.
Podstata věci tedy spočívá v otázce aplikovatelnosti vnitrostátní právní úpravy týkající
se zajištění cizince, které představuje mimořádný institut umožňující policii zásadním
způsobem zasáhnout do práva na osobní svobodu. Toto právo je jednou ze základních
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
součástí nedotknutelnosti člověka a je výslovně zaručeno v čl. 8 Listiny základních práv
a svobod jako součásti ústavního pořádku
České republiky, kterou je ve smyslu judikatury Ústavního soudu i Úmluva, jakožto ratifikovaná a vyhlášená smlouva o lidských právech a základních svobodách; k tomu srov.
zejména nález ze dne 25. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS
36/01,č. 403/2002 Sb., či nález ze dne 15. 4.
2003, sp. zn. I. ÚS 752/02, č. 54/2003 Sb. ÚS.
Úmluva upravuje právo na svobodu
a osobní bezpečnost v čl. 5, který má výsadní
postavení, neboť osobní svoboda je jedním
z nejdůležitějších základních práv. Jeho důležitost je navíc zdůrazněna tím, že na rozdíl od
dalších základních práv, která chrání tělesnou bezpečnost jednotlivce – právo na život
(čl. 2) či právo nebýt mučen (čl. 3), je do práva na osobní svobodu v praxi poměrně často
zasahováno právě v souvislosti s realizací nejrůznějších případů zbavení osobní svobody,
mezi které patří též zajištění cizince za účelem správního vyhoštění. Jedná se o takový
zásah do osobní svobody cizince, který může
být proveden „pouze v souladu se zákony,
Ústavou a Listinou a v neposlední řadě
s Úmluvou, jíž je Česká republika vázána“, jak
vyjádřil Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 5. 2009,
sp. zn. Pl. ÚS 10/08, č. 229/2009 Sb., v němž
se zabýval ústavností právní úpravy zajištění
cizince za účelem správního vyhoštění.
Jednotlivé typové případy dovoleného
zbavení osobní svobody jsou taxativně vypočteny v čl. 5 odst. 1 písm. a) až f) Úmluvy, přičemž zajištění cizince za účelem správního
vyhoštění je zařaditelné pod poslední z nich:
„zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody
osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území, nebo osoby, proti níž
probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání“.
Dané ustanovení je důsledkem toho, že
jednotlivé státy mají zcela legitimní zájem
kontrolovat vstup cizinců na své území, jakož
i jejich další pobyt a vycestování, jenž vychází
z ustáleného mezinárodního práva a obsahuje v sobě i oprávnění zajistit cizince za účelem správního vyhoštění. Zajištění těchto cizinců, včetně žadatelů o azyl (mezinárodní
ochranu), tak může být slučitelné s čl. 5 odst. 1
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
písm. f) Úmluvy, což ovšem ještě samo o sobě
není dostatečné pro přijetí závěru, že zbavení
osobní svobody proběhlo v souladu se všemi
požadavky čl. 5 Úmluvy. Zbavení svobody totiž musí být především v souladu se základním cílem citovaného článku, kterým je chránit právo na osobní svobodu a zajistit, aby jí
nikdo nebyl svévolně zbaven, jak připomněl
Evropský soud pro lidská práva mj. v rozsudku ze dne 27. 11. 2008, Rashed proti České republice, stížnost č. 298/07.
Zabránit svévolnému a neospravedlnitelnému zbavení svobody je tak nutno považovat za koncept, který je klíčový, a to nejen ve
vztahu k jednotlivým případům zbavení svobody, ale vůbec k celému čl. 5 Úmluvy, který
právě pro účely jeho dodržení definuje v odstavcích 2, 3 a 4 určitá práva osob zbavených
svobody.
Konkrétně v čl. 5 odst. 4 Úmluvy je stanoveno obecné právo každého, kdo byl zbaven
svobody zatčením nebo jiným způsobem, podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody
a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné. Jedná se o právo, kterého se mohou
dovolávat všechny osoby zadržené z jakéhokoli důvodu uvedeného v čl. 5 odst. 1 Úmluvy, tj. i cizinci v případě zajištění za účelem
správního vyhoštění. V situacích, kdy cizinci
bylo vydáno rozhodnutí o zajištění správním
orgánem, přitom nabývá čl. 5 odst. 4 Úmluvy
na významu, neboť garantuje přezkoumání takového rozhodnutí nezávislým soudem, který
musí mít pravomoc nařídit propuštění, jak judikoval Evropský soud pro lidská práva nejnověji v rozsudku ze dne 25. 10. 2012, Buishvili
proti České republice, stížnost č. 30241/11.
Urychlená možnost soudní kontroly
v tomto směru představuje záruku zákonnosti správního rozhodnutí o zajištění cizince,
které v případě stěžovatele neobstálo, a proto
bylo krajským soudem zrušeno s tím, že žalovaná dostatečně neodůvodnila dobu trvání
zajištění stanovenou na 90 dnů. Důvodem
zrušení původního rozhodnutí o zajištění stěžovatele tak byly vady řízení podle § 76 odst. 1
písm. a) s. ř. s. spočívající v nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí pro nedosta-
tek důvodů vedlejšího výroku, jímž se stanoví
doba trvání zajištění. Skutečnost, že zrušovacím důvodem byly procesní vady, však nic nemění na tom, že původní rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele bylo vydáno
v rozporu se zákonem.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu představuje odůvodnění rozhodnutí o zajištění cizince relevantní faktor při posuzování, zda zbavení svobody dotčené osoby bylo
či nebylo svévolné. Nejdůležitější částí rozhodnutí o zajištění cizince je sice ta část výroku, jíž se vyslovuje samotné zajištění, avšak jeho obligatorní součástí je též určení doby
trvání zajištění, které má povahu vedlejšího
ustanovení. Řádně odůvodněny přitom musí
být všechny části výroku tohoto správního
rozhodnutí, tj. i jeho vedlejší ustanovení, a to
tím spíše, že stanovení doby trvání zajištění je
ovládáno správním uvážením, při jehož výroku by měla být brána v úvahu nejen předpokládaná složitost přípravy výkonu správního
vyhoštění, ale i další meze vlastní pro výkon
veřejné moci v právním státě, jako je zákaz
diskriminace či respekt k principu proporcionality. Ostatně i z judikatury Evropského soudu pro lidská práva plyne, že délka zajištění
nesmí přesáhnout dobu přiměřenou vzhledem ke sledovanému cíli (viz rozhodnutí velkého senátu ze dne 29. 1. 2008, Saadi proti
Velké Británii, č. 13229/03, ECHR 2008).
Nelze tedy říci, že by délka zajištění nebyla důležitá, resp. že by nebylo potřeba podrobit soudnímu přezkumu její stanovení, což
ovšem v případě stěžovatele nebylo možné.
Správní uvážení žalované, na základě kterého
stanovil délku zajištění stěžovatele, nenalezlo
odraz v odůvodnění jejího rozhodnutí tak,
aby mohl krajský soud přezkoumat, zda žalovaná své správní uvážení nezneužila a nerozhodla svévolně. Požadavek absence svévole
přitom úzce souvisí s požadavkem zákonnosti, přičemž pokud jde o „zákonnost“ zbavení
svobody podle čl. 5 odst. 1 Úmluvy, včetně
otázky, zda k němu došlo v souladu s „řízením stanoveným zákonem“, odkazuje Úmluva především na vnitrostátní právní předpisy
a zakotvuje povinnost dodržovat jejich hmotněprávní i procesní normy. Pojem „zákon-
nost“ přitom musí mít stejný význam v čl. 5
odst. 4 jako v čl. 5 odst. 1 Úmluvy, jak uvedl
Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ze
dne 26. 11. 2009, Tabesh proti Řecku, stížnost
č. 8256/07.
To znamená, že soudní přezkum podle čl. 5
odst. 4 Úmluvy musí dodržovat, resp. zohledňovat normy hmotného práva stejně tak jako
normy procesní stanovené vnitrostátní úpravou a nelze mezi nimi lišit, což potvrzuje i odborná literatura, dle které z judikatury k čl. 5
Úmluvy lze jako jeden z principů dovodit
opakovaný důraz na procesní i materiální zákonnost zbavení svobody; viz Kmec, J.; Kosař, D.;
Kratochvíl, J.; Bobek, M. Evropská úmluva
o lidských právech. Komentář. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 468.
V tomto smyslu je třeba také vykládat
čl. 15 odst. 2 návratové směrnice, který stejně
jako čl. 5 odst. 4 Úmluvy zaručuje právo na zahájení rychlého soudního řízení ve věci přezkumu zákonnosti zajištění cizince s tím, že
„[p]okud je zajištění nezákonné, musí být
dotčený státní příslušník třetí země okamžitě propuštěn“.
Úmluva je primárně součástí systému
ochrany lidských práv v rámci Rady Evropy,
avšak významným způsobem vstupuje i do
práva Evropské unie. Základní práva zaručená Úmluvou a plynoucí z ústavních tradic
společných členským státům totiž tvoří obecné zásady práva Evropské unie, jak vyplývá
z čl. 6 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii. Současně je třeba poukázat na Listinu základních
práv Evropské unie, na kterou se výslovně odkazuje i návratová směrnice ve své preambuli, podle které „dodržuje základní práva a ctí
zásady uznané zejména Listinou základních práv Evropské unie“ (bod 24). V preambuli Listiny základních práv Evropské unie se
přitom přímo potvrzují práva, která vyplývají
mj. z Úmluvy a z judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Cílem je předejít případnému dvojímu standardu lidských práv v Evropě, a proto také Listina základních práv
Evropské unie zavádí odkaz na Úmluvu
v čl. 52 odst. 3 s tím, že „[p]okud tato listina
obsahuje práva odpovídající právům zaručeným Úmluvou o ochraně lidských práv
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
a základních svobod, jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva. Toto ustanovení nebrání tomu,
aby právo Unie poskytovalo širší ochranu.“
Tímto způsobem tak byla vlastně vtažena
ustanovení Úmluvy do Listiny základních
práv Evropské unie, potažmo do práva Evropské unie jako celku, a to s cílem eliminovat různý rozsah a výklad základních práv.
Mezi ně nepochybně patří i právo na svobodu a osobní bezpečnost, které je v Listině základních práv Evropské unie upravené v čl. 6,
jež má mít stejný význam a rozsah jako jemu
odpovídající čl. 5 Úmluvy. To potvrzuje též
komentář či vysvětlení vyhotovené pod vedením prezídia Konventu a doplněné vedením
prezídia Evropského konventu, dle kterého
práva uvedená v čl. 6 odpovídají právům zaručeným čl. 5 Úmluvy a v souladu s výše citovaným čl. 52 odst. 3 mají stejný smysl a rozsah
(oficiální publikace vysvětlení je v Úředním
věstníku C 303, 14. 12. 2007, s. 17–35).
Navíc je třeba připomenout též doložku
o zachování úrovně ochrany (tzv. stand-still
clause) obsaženou v čl. 53 Listiny základních
práv Evropské unie, jež poskytuje ochranu
dosažené úrovně práv mj. i v rámci Úmluvy,
o které se citovaný článek výslovně zmiňuje
a v tomto ohledu jí jasně patří privilegované
místo. Rozsah garantovaných práv – v daném
případě práva na osobní svobodu, proto nesmí být v žádném případě nižší, než mu přiznává Úmluva. Z toho plyne, že i výklad prováděný v rámci práva Evropské unie musí
v souvislosti se zásahem do osobní svobody
reflektovat Úmluvu a nemůže vést k poklesu
práv pod jí stanovenou úroveň ovlivněnou
relevantní judikaturou Evropského soudu
pro lidská práva.
Je zde tedy zřejmá, nezpochybnitelná vazba mezi právem Evropské unie a Úmluvou, jakožto dvou hlavních pilířů ochrany základních práv v členských státech Evropské unie,
kterou podporuje i povinnost Evropské unie
přistoupit k Úmluvě, jak (pro futuro) předvídá čl. 6 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii.
Je proto zcela namístě využívat Úmluvu
a relevantní judikaturu Evropského soudu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
pro lidská práva jako hlavní interpretační
zdroj základních práv v rámci evropského
práva, jehož součástí je i návratová směrnice.
Ostatně i důvodová zpráva (tzv. explanatory
memorandum) k právní stránce návrhu této
směrnice odkazuje na povinnost dodržovat
lidská práva odvozená z Úmluvy, což potvrdil
i Soudní dvůr Evropské unie. Při výkladu návratové směrnice výslovně připomněl, že zamýšlí zohlednit judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, která vyžaduje, aby
zbavení svobody osoby, proti níž je vedeno řízení o vyhoštění či vydání, netrvalo nepřiměřeně dlouhou dobu (viz rozsudek Soudního
dvora ze dne 28. 4. 2011, El Dridi, C-61/11
PPU, bod 43). Jednalo se sice o výklad jiného
ustanovení v rámci čl. 15 návratové směrnice,
nicméně s ohledem na vše shora uvedené lze
dle názoru Nejvyššího správního soudu tento
závěr přenést i na nyní posuzovanou věc.
Jinými slovy – zmíněná jednotná interpretace čl. 5 odst. 4 Úmluvy a čl. 15 odst. 2 návratové směrnice, pokud jde o pojem „nezákonnost“, je zcela opodstatněná a odpovídá
shora popsaným požadavkům evropského
práva na stejný význam a rozsah základních
práv a na zachování dosavadní úrovně ochrany. Ta je v případě práva na osobní svobodu
jasně dána ustanovením čl. 5 Úmluvy, a proto
pokud předmětné ustanovení, včetně související judikatury, vychází z nutnosti zohledňovat nejen hmotněprávní, ale i procesní
normy, je třeba, aby z toho shodně vycházel
i čl. 15 odst. 2 návratové směrnice. Jeho znění
je navíc zcela jednoznačné a nijak v rámci použitého pojmu „nezákonnost“ nerozlišuje mezi porušením procesního a hmotného práva,
stejně jako to nečiní ani čl. 5 odst. 4 Úmluvy.
Nelze než dospět k závěru, že bylo-li zrušeno rozhodnutí o zajištění za účelem správního vyhoštění – jedno z jakého důvodu – je
potřeba cizince okamžitě propustit. Jedině
tak je možné dostát požadavku čl. 15 odst. 2
návratové směrnice, což se ovšem v případě
stěžovatele nestalo, neboť nedošlo k jeho
propuštění, nýbrž k vydání nového rozhodnutí o zajištění, a to s odkazem na § 127 odst. 1
písm. b) zákona o pobytu cizinců. Je zde tedy
evidentní nesoulad návratové směrnice
s vnitrostátní právní úpravou, která fakticky
i právně umožňuje odsunout ukončení zajištění cizince, ačkoli rozhodnutí, kterým došlo
k jeho zajištění, neobstojí a je zrušeno soudem ve správním soudnictví.
Paradoxem přitom je, že k této možnosti
došlo v důsledku novely zákona o pobytu cizinců provedené s účinností od 1. 1. 2011 zákonem č. 427/2010 Sb., která sledovala za cíl
mj. právě transpozici návratové směrnice.
Ustanovení § 127 odst. 1 písm. b) zákona
o pobytu cizinců totiž původně ukládalo policii povinnost ukončit bez zbytečného odkladu zajištění cizince vždy, když rozhodl soud
ve správním soudnictví o zrušení rozhodnutí
o zajištění cizince, jak správně poukázal stěžovatel. Teprve na základě zmíněné novely
došlo k posunu v tom smyslu, že policie poté,
co bylo její rozhodnutí o zajištění cizince zrušeno, nemusí cizince propustit, ale má možnost vydat nové rozhodnutí o jeho zajištění.
Důvodová zpráva k návrhu této novely se
však k naznačenému nesouladu této možnosti s návratovou směrnicí nijak nevyjadřuje
a konstatuje následující: „Výslovně se upravuje postup policie v případě, že soud rozhodne v řízení podle soudního řádu správního o zrušení rozhodnutí o zajištění nebo
o zrušení rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění. V takovém případě soud zároveň věc vrací policii k dalšímu projednání.
V zájmu zabránění neodůvodněnému prodlužování zajištění cizince musí policie vydat nové rozhodnutí nejpozději do tří dnů
od nabytí právní moci rozsudku soudu, jinak musí být zajištění ukončeno.“ Připojená
rozdílová tabulka posuzující navrhovanou
novelu ve vztahu k odpovídajícím předpisům
práva Evropské unie, vč. návratové směrnice,
dokonce ustanovení § 127 odst. 1 písm. b)
ani nezmiňuje (blíže k tomu viz sněmovní
tisk č. 70/0, 6. volební období od 2010, digitální repozitář, www.psp.cz).
V tomto směru tedy nebyla návratová
směrnice do českého právního řádu řádně
transponována, neboť na základě § 127 odst. 1
písm. b) zákona o pobytu cizinců mohou nastat situace, kdy po zrušení rozhodnutí o zajištění cizince nedojde k jeho okamžitému
propuštění, jak požaduje čl. 15 odst. 2 in fine
návratové směrnice. Nejvyšší správní soud
proto vycházel přímo z tohoto článku návratové směrnice, neboť zákonnost napadeného
rozsudku krajského soudu, jakož i žalobou
napadeného rozhodnutí o zajištění stěžovatele, jinak posoudit nelze.
Platí sice, že vnitrostátní právo je zapotřebí vykládat v souladu s právem Evropské unie
– tzv. eurokonformní výklad nebo také nepřímý účinek směrnice. Jedním z jeho limitů je
ovšem zákaz výkladu contra legem; viz např.
rozsudek Soudního dvora ze dne 4. 7. 2006,
Adeneler, C-212/04, Sb. rozh., s. I-6057, bod
110 a 111, dle kterého zásada konformního
výkladu vyžaduje, aby „vnitrostátní soudy
učinily vše, co spadá do jejich pravomoci,
tím že vezmou v úvahu veškeré vnitrostátní
právo a použijí metody výkladu jím uznané,
tak aby zajistily plnou účinnost dotčené
směrnice a došly k výsledku, který by byl
v souladu s cílem sledovaným touto směrnicí“. K takovému výsledku však v daném případě dojít nelze, aniž by výklad ve světle
čl. 15 odst. 2 poslední věty návratové směrnice, podstatně neměnil význam ustanovení
vnitrostátního práva, tj. § 127 odst. 1 písm. b)
zákona o pobytu cizinců.
Nepřímý účinek návratové směrnice tedy
nelze použít a bylo nutno přistoupit k přímému účinku této směrnice ve prospěch jednotlivce, jehož základní předpoklady jsou splněny: 1) transpoziční lhůta uplynula dne 24. 12.
2010 a návratová směrnice nebyla do českého právního řádu řádně transponována,
2) ustanovení čl. 15 odst. 2 věta poslední, návratové směrnice je dostatečně přesné a bezpodmínečné a 3) přímou aplikací směrnice
nedojde k uložení povinnosti jednotlivci
(tzv. vertikální přímý účinek); k předpokladům pro přímý účinek směrnice srov. např.
rozsudek Soudního dvora ze dne 4. 12. 1974,
van Duyn, C-41/74, Recueil, s. 1337.
Nejvyšší správní soud, jakožto soud tzv.
poslední instance, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky, si současně
neopomněl položit otázku, zda neměl vznést
předběžnou otázku Soudnímu dvoru EU. Vycházel přitom z čl. 267 Smlouvy o fungování EU
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
(bývalý čl. 234 Smlouvy o ES, dříve čl. 177
Smlouvy o EHS) a navazující judikatury, dle
které skutečnost, že určitý soud je soudem
posledního stupně, neznamená, že je povinen
automaticky předkládat Soudnímu dvoru EU
všechny případy, kde se vyskytuje komunitární
právo. Povinnost předložit předběžnou otázku
totiž není bezvýjimečná a soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky
podle vnitrostátního práva, má povinnost zjistit, zda není dána některá z výjimek vymezených v rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10.
1982, CILFIT, C-283/81, Recueil, s. 3415.
Závěry uvedeného rozsudku jsou pro určení povinnosti soudu posledního stupně předložit předběžnou otázku klíčové a lze je shrnout tak, že tato povinnost je dána vždy, ledaže:
1) otázka komunitárního práva není rele-
vantní pro řešení daného případu, nebo
2) existuje judikatura Soudního dvora
k dané otázce, která již byla vyložena, anebo
3) výklad a správná aplikace komunitárního práva jsou natolik zjevné, že nedávají prostor pro žádné důvodné pochybnosti, tzv. acte clair.
Pokud jde o výjimky ad 1) a 2), tyto dle názoru Nejvyššího správního soudu splněny nejsou, neboť je nepochybné, že otázka čl. 15
odst. 2 návratové směrnice je pro danou věc
relevantní, protože může ovlivnit její výsledek a z judikatury Soudního dvora není zřejmé, že by se jednalo o otázku dosud judikovanou. Ve vztahu k návratové směrnici sice
Soudní dvůr judikoval v případech, které se
týkají i přímo čl. 15, avšak odlišných otázek
[viz rozsudky Soudního dvora ze dne 30. 11. 2009,
Kadzoev, C-357/09 PPU, Sb. rozh., s. I-11189
(čl. 15 odst. 4 až 6 ve vztahu k době zajištění,
zohlednění doby, během které byl výkon rozhodnutí o vyhoštění pozastaven a pojmu reálný předpoklad pro vyhoštění) a ze dne 28. 4.
2011, El Dridi, C-61/11 PPU (čl. 15 a čl. 16 ve
vztahu k odmítnutí uposlechnout příkazu
k opuštění území členského státu a uložení
trestu odnětí svobody) či navazující rozsudek
ze dne 6. 12. 2011, Achughbabian, C-329/11,
(ve vztahu k neoprávněnému pobytu a uložení trestu odnětí svobody a peněžitého trestu)].
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
S ohledem na interpretaci ustanovení čl. 15
odst. 2 věty poslední návratové směrnice, jak
byla předestřena výše, však Nejvyšší správní
soud nemá žádných pochybností o její správnosti a domnívá se, že je tak dána výjimka ad 3).
Skutečnost, že soudní přezkum podle čl. 5
odst. 4 Úmluvy musí zohledňovat normy nejen hmotného práva, ale i procesního práva,
je natolik zjevná, že za situace, kdy je namístě
jednotná
interpretace citovaného článku
Úmluvy a čl. 15 odst. 2 věty poslední návratové směrnice, zde není dán žádný prostor pro
důvodné pochybnosti ohledně interpretace
a následné aplikace pojmu „nezákonnost“.
Uvedený pojem musí být považován za
pojem autonomní, který je nutno v prvé řadě
vykládat na základě jeho jazykového vyjádření. To se nijak nevymyká tomu, jak je běžně
označována situace rozporná se zákonem –
nelegální, s níž pracuje znění směrnice i v jiných jazycích, např. v angl. not lawful, ve fr.
n’est pas légale či v něm. nicht rechtmäßig.
I v unijním právu platí, že prvním krokem při
výkladu právní normy je zjištění jejího obsahu na základě jazykového vyjádření, což je
nutným následkem stejné autenticity jednotlivých jazykových verzí práva EU. Komparace
jednotlivých jazykových verzí je tak jednou
z důležitých metod výkladu a současně základní podmínkou pro doktrínu tzv. acte clair,
kterou je však třeba aplikovat uvážlivě, s vědomím základního účelu celého řízení
o předběžné otázce, tj. zabránění roztříštění
jednoty práva EU (shodně srov. Bobek, M.;
Komárek, J.; Passer, J. M.; Gillis, M. Předběžná
otázka v komunitárním právu. Praha : Linde, 2005, s. 231).
V daném případě k žádnému roztříštění
jednoty práva EU nedojde, neboť podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze říci, že
by podmínka pro okamžité propuštění cizince nebyla stanovena dostatečně přesně, pokud používá pojem „nezákonnost“.
Tento způsob označení stavu, který není
v souladu se zákonem, je v praxi naprosto běžný a zahrnuje jak procesní, tak hmotněprávní
otázky, resp. jejich nesoulad se zákonem. Mělo-li by tomu být jinak, bylo by nezbytné provést rozlišení procesních a hmotněprávních
pochybení, což se zjevně nestalo a ani nebylo
zamýšleno, zejména s ohledem na cíle a celý
systém návratové směrnice směřující k tomu,
aby se ukončení neoprávněného pobytu státních příslušníků třetích zemí provádělo ve
spravedlivém a průhledném řízení, jak stanoví preambule v bodě 6. Za tímto účelem se také zavádí společné minimum právní ochrany
ve věcech rozhodnutí týkajících se navracení
a tento standard ochrany práv je nutno respektovat i v případě rozhodnutí o zajištění
za účelem správního vyhoštění, které musí
obstát v testu zákonnosti bez rozlišení, zda zajištění bylo nezákonné z procesních nebo
materiálních důvodů. Proto také čl. 15 odst. 2
návratové směrnice obsahuje formální, procesní požadavky v podobě toho, že o zajištění
musí být rozhodnuto písemně s uvedením
skutkových i právních důvodů. Absenci těchto důvodů přitom nelze než vyhodnotit jako
nezákonné zajištění, pro které je potřeba propustit dotčeného státního příslušníka třetí
země ve smyslu citovaného článku návratové
směrnice. V opačném případě by nebylo
možno vyloučit svévoli správního orgánu
rozhodujícího o zajištění, což nelze akceptovat. Při velmi důsledné ochraně práva na
osobní svobodu musí být požadavky na jednání státu v této oblasti velmi přísné.
Lze tedy shrnout, že shora uvedený teleologický a systematický výklad navazující na
doslovný jazykový výklad, jakož i na výklad
prováděný Evropským soudem pro lidská
práva k čl. 5 Úmluvy, jednoznačně podporuje
splnění podmínek pro použití přímého účinku čl. 15 odst. 2 návratové směrnice, aniž by
zde byla povinnost předložit předmětnou
věc Soudnímu dvoru EU.
To ve výsledku vedlo Nejvyšší správní
soud k závěru, že napadený rozsudek krajské-
ho soudu nemůže obstát, neboť právě v rozporu s citovaným článkem návratové směrnice rozlišuje, je-li rozhodnutí o zajištění za
účelem správního vyhoštění zrušeno soudem ve správním soudnictví z procesních nebo hmotněprávních důvodů. Jak již bylo řečeno výše, pokud by k takovému rozlišení
mělo být přihlíženo, muselo by to být v návratové směrnici jednoznačně vyjádřeno, jako v případě § 78 odst. 1 s. ř. s., dle kterého
„[j]e-li žaloba důvodná, soud zruší napadené rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení“. Nelze tedy odkazovat na tento paragraf soudního řádu správního, jako to
učinil krajský soud, jehož závěry zjevně naráží na požadavek zákonnosti a absence svévole
vyjádřený a blíže rozebraný shora. Nejedná
se přitom o nějaké zvýšení objemu procesních práv, ale o zcela základní požadavek pramenící v obecné rovině z toho, že funkcí odůvodnění správního rozhodnutí je doložit
správnost a nepochybně i zákonnost postupu
správního orgánu, jakož i vydaného rozhodnutí, které musí být možné přezkoumat.
Tak tomu ovšem v případě původního
rozhodnutí o zajištění stěžovatele v délce 90
dnů nebylo, neboť toto rozhodnutí nemělo
podklad v odůvodnění a jako takové bylo krajským soudem zrušeno. Za této situace pak bylo namístě okamžité propuštění stěžovatele,
jak předpokládá čl. 15 odst. 2 návratové směrnice, nikoli vydání nového rozhodnutí o jeho
zajištění podle § 127 odst. 1 písm. b) zákona
o pobytu cizinců, jenž nelze vůbec použít
právě v důsledku citovaného článku návratové směrnice, resp. jeho přímého účinku. Žalovaná proto pochybila, pokud použila § 127
odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců a namísto propuštění stěžovatele vydala nové rozhodnutí o jeho zajištění na dobu 120 dnů.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
Christian N. O. proti Policii České republiky, Krajskému ředitelství policie Jihočeského kraje, odboru cizinecké policie, o zajištění cizince, o kasační stížnosti žalobce. *) Neoficiální český překlad rozsudku viz Judikatura Evropského soudního dvora, ASPI, č. 4/2004, s. 246.
**) Neoficiální český překlad rozsudku viz Judikatura Evropského soudního dvora, ASPI, č. 3/2004, s. 139.