Výzvou podle § 114 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, nemůže být osoba vykonávající komunikační činnost podle tohoto zákona přímo zkrácena na svých právech, výzvu proto nelze považovat za zásah ve smyslu § 82 s. ř. s.
[19] Veškerá výše uvedená kritéria napadené rozhodnutí splňuje. Jedná se o srozumitelné rozhodnutí opřené o dostatek relevantních důvodů. Je z něj zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[20] Námitka nepřezkoumatelnosti směřuje do závěru, že se městský soud nezabýval skutečností, že přestože výzva dle § 114 zákona o elektronických komunikacích má být nevynutitelná, je každý povinen ji uposlechnout, jinak se dopustí správního deliktu. Městský soud se povahou výzvy zabýval a dospěl k závěru, že je nevynutitelná a že pro případ jejího neuposlechnutí není stanovena žádná bezprostřední sankce. Uvedl: „V důsledku nesplnění výzvy tudíž automaticky nedochází k uložení nějaké sankce (např. pokuty či odnětí přídělu); ta by mohla být žalobkyni uložena až v průběhu správního řízení, a to samostatným rozhodnutím. Výsledek takto případně vedeného řízení nelze na základě předmětné výzvy jakkoli předjímat, poněvadž celé řízení by se odvíjelo od nashromážděných podkladů pro vydání rozhodnutí a provedeného dokazování.“ Soud tedy vyhodnotil, že na základě výzvy, kterou nepovažuje za vynutitelnou ze strany správních orgánů, nehrozil stěžovatelce žádný zásah do práv. Do jejích práv by mohlo být zasaženo teprve následně, pokud by jí byla uložena nějaká sankce. Sankce by byla uložena rozhodnutím, proti kterému by se mohla stěžovatelka bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 s. ř. s. Městský soud povahu výzvy hodnotil, napadený rozsudek proto není nepřezkoumatelný.
[21] Stěžovatelka se dále snaží hledat rozpory v napadeném rozsudku a viní městský soud z toho, že aniž je schopen sám výzvu přezkoumat, považuje ji za správnou. Pokud jde o hodnocení výzvy provedené v odůvodnění napadeného rozsudku, považuje Nejvyšší správní soud tuto část odůvodnění za nadbytečnou. Městský soud v první řadě konstatoval, že výzva nemohla zasáhnout do práv stěžovatelky, a proto není nezákonným zásahem. Jakékoli hodnocení výzvy, její přezkoumatelnosti, určitosti, zkoumání výzvou vymezené povinnosti, která měla být porušena, i možný způsob nápravy, bylo s ohledem na přijatý závěr, který odůvodnil výrok napadeného rozsudku, nadbytečné. Není tedy podstatné, zda městský soud považoval údaje uvedené ve výzvě za správné, jak se domnívá stěžovatelka. Z napadeného rozsudku to navíc ani neplyne. Městský soud pouze konstatoval, co bylo obsahem výzvy, k obsahové správnosti se nevyjadřoval.
[22] Výše shrnutá argumentace soudu k povaze výzvy (viz bod [20] tohoto rozsudku) nejenže nechybí, ale je i věcně správná. Podstatou sporu je otázka, zda může výzva představovat nezákonný zásah do práv stěžovatelky.
[22] Výše shrnutá argumentace soudu k povaze výzvy (viz bod [20] tohoto rozsudku) nejenže nechybí, ale je i věcně správná. Podstatou sporu je otázka, zda může výzva představovat nezákonný zásah do práv stěžovatelky.
[23] Rozhodující právní úprava je obsažena v § 114 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích: „Zjistí-li Úřad, že osoba vykonávající komunikační činnost podle tohoto zákona (dále jen ‚povinná osoba‘) nesplní podmínky nebo nesplní zvláštní povinnosti stanovené všeobecným oprávněním, oprávněním k využívání rádiových kmitočtů nebo oprávněním k využívání čísel, nebo nesplní zvláštní povinnosti uvedené v § 11, vyzve povinnou osobu, aby odstranila zjištěné nedostatky ve lhůtě do 1 měsíce. Úřad může stanovit lhůtu kratší v případě opakovaného porušení podmínek nebo povinností, nebo jestliže s ní povinná osoba projeví souhlas. Úřad v odůvodněných případech může stanovit lhůtu delší než 1 měsíc. Povinná osoba bezodkladně písemně oznámí Úřadu odstranění zjištěných nedostatků.“
[24] Na uvedené ustanovení zákona o elektronických komunikacích navazuje § 118 odst. 5 písm. a) („Právnická nebo podnikající fyzická osoba jako povinná osoba se dopustí správního deliktu tím, že v rozporu s § 114 odst. 1 neodstraní ve stanovené lhůtě zjištěné nedostatky nebo o jejich odstranění bezodkladně neinformuje Úřad.“) a § 22b odst. 1 téhož zákona [„Předseda Rady rozhodne o odnětí přídělu rádiových kmitočtů nebo jeho části (dále jen ‚odnětí přídělu rádiových kmitočtů‘), jestliže držitel přídělu přestal splňovat některou z podmínek, na jejichž základě mu byl příděl udělen, nebo podmínky stanovené zvláštním právním předpisem a nápravu nezjednal ani ve lhůtě stanovené Úřadem podle § 114, ačkoliv byl na možnost odnětí přídělu z tohoto důvodu Úřadem písemně upozorněn.“]. Obě ustanovení umožňují správnímu orgánu učinit rozhodnutí, která mají nepříznivé důsledky v právní sféře povinné osoby, v důsledku neodstranění nedostatků nebo nesplnění podmínek pro udělení přídělu, v němž povinná osoba pokračuje, přestože na konkrétní nedostatky byla upozorněna výzvou dle § 114 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích.
[24] Na uvedené ustanovení zákona o elektronických komunikacích navazuje § 118 odst. 5 písm. a) („Právnická nebo podnikající fyzická osoba jako povinná osoba se dopustí správního deliktu tím, že v rozporu s § 114 odst. 1 neodstraní ve stanovené lhůtě zjištěné nedostatky nebo o jejich odstranění bezodkladně neinformuje Úřad.“) a § 22b odst. 1 téhož zákona [„Předseda Rady rozhodne o odnětí přídělu rádiových kmitočtů nebo jeho části (dále jen ‚odnětí přídělu rádiových kmitočtů‘), jestliže držitel přídělu přestal splňovat některou z podmínek, na jejichž základě mu byl příděl udělen, nebo podmínky stanovené zvláštním právním předpisem a nápravu nezjednal ani ve lhůtě stanovené Úřadem podle § 114, ačkoliv byl na možnost odnětí přídělu z tohoto důvodu Úřadem písemně upozorněn.“]. Obě ustanovení umožňují správnímu orgánu učinit rozhodnutí, která mají nepříznivé důsledky v právní sféře povinné osoby, v důsledku neodstranění nedostatků nebo nesplnění podmínek pro udělení přídělu, v němž povinná osoba pokračuje, přestože na konkrétní nedostatky byla upozorněna výzvou dle § 114 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích.
[25] Citovaná právní úprava vychází ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/20/ES o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice), konkrétně z jejího čl. 10 odst. 2 a 3 (viz sněmovní tisk č. 768/0 ze IV. volebního období Poslanecké sněmovny, vládní návrh zákona o elektronických komunikacích, včetně Srovnávací tabulky návrhu předpisu ČR s legislativou ES):
„2. Pokud vnitrostátní regulační orgán zjistí, že podnik neplní jednu nebo více podmínek obecného oprávnění, práv na užívání nebo zvláštní povinnosti uvedených v čl. 6 odst. 2, oznámí tato zjištění danému podniku a poskytne mu přiměřenou možnost, aby vyjádřil své názory nebo napravil případná porušení:
— do jednoho měsíce po oznámení, nebo
— v kratší lhůtě dohodnuté s podnikem nebo v případě opakovaného porušení ve lhůtě stanovené vnitrostátním regulačním orgánem, nebo
— v delší lhůtě, o které rozhodne vnitrostátní regulační orgán.
3. Jestliže dotyčný podnik nenapraví porušení ve lhůtě uvedené v odstavci 2, přijme příslušný orgán odpovídající a přiměřená opatření, aby zajistil plnění podmínek a povinností. V tomto ohledu mohou členské státy zmocnit příslušné orgány k ukládání finančních sankcí, pokud je to vhodné. Opatření a důvody, z nichž vycházejí, musí být dotyčným podnikům sděleny do jednoho týdne ode dne jejich přijetí a musí být stanovena přiměřená lhůta, v níž má podnik naplnit toto opatření.“
[25] Citovaná právní úprava vychází ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/20/ES o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice), konkrétně z jejího čl. 10 odst. 2 a 3 (viz sněmovní tisk č. 768/0 ze IV. volebního období Poslanecké sněmovny, vládní návrh zákona o elektronických komunikacích, včetně Srovnávací tabulky návrhu předpisu ČR s legislativou ES):
„2. Pokud vnitrostátní regulační orgán zjistí, že podnik neplní jednu nebo více podmínek obecného oprávnění, práv na užívání nebo zvláštní povinnosti uvedených v čl. 6 odst. 2, oznámí tato zjištění danému podniku a poskytne mu přiměřenou možnost, aby vyjádřil své názory nebo napravil případná porušení:
— do jednoho měsíce po oznámení, nebo
— v kratší lhůtě dohodnuté s podnikem nebo v případě opakovaného porušení ve lhůtě stanovené vnitrostátním regulačním orgánem, nebo
— v delší lhůtě, o které rozhodne vnitrostátní regulační orgán.
3. Jestliže dotyčný podnik nenapraví porušení ve lhůtě uvedené v odstavci 2, přijme příslušný orgán odpovídající a přiměřená opatření, aby zajistil plnění podmínek a povinností. V tomto ohledu mohou členské státy zmocnit příslušné orgány k ukládání finančních sankcí, pokud je to vhodné. Opatření a důvody, z nichž vycházejí, musí být dotyčným podnikům sděleny do jednoho týdne ode dne jejich přijetí a musí být stanovena přiměřená lhůta, v níž má podnik naplnit toto opatření.“
[26] V případě sporu o výklad zákonného ustanovení, která má svůj původ v evropském předpisu, musí soud vyjít ze znění tohoto evropského předpisu. Nejvyšší správní soud zhodnotil, že text autorizační směrnice, jak je rozebrán dále, je jednoznačný a výklad nepůsobí žádné obtíže. Jde o tzv. acte clair. Není tedy dán důvod obracet se s předběžnou otázkou na Soudní dvůr Evropské unie. Tu je národní soud povinen položit pouze v případě nejasností týkajících se výkladu Smluv, nebo platnosti a výkladu aktů přijatých orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie. V rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Srl Cilfit a Lanificio di Tabardo SpA proti Ministerstvu zdravotnictví, C-283/81, Recueil, s. I-3415, bodu 21, Soudní dvůr vyslovil, že předkládací povinnost vnitrostátního soudu odpadá právě v případě tzv. acte clair, tj. když výklad ustanovení evropského práva je tak zřejmý, že neponechává prostor pro žádnou rozumnou pochybnost o způsobu vyřešení položené otázky. Podle názoru soudu není dán žádný důvod pochybovat o interpretaci citovaných ustanovení autorizační směrnice. I v unijním právu platí, že prvním krokem při výkladu právní normy je zjištění jejího obsahu na základě jazykového vyjádření, což je nutným následkem stejné autenticity jednotlivých jazykových verzí práva EU. Komparace jednotlivých jazykových verzí je jednou z důležitých metod výkladu a současně základní podmínkou pro doktrínu tzv. acte clair, kterou je třeba aplikovat uvážlivě, s vědomím základního účelu celého řízení o předběžné otázce, tj. zabránění roztříštění jednoty práva EU (srov. Bobek, M.; Komárek, J.; Passer, J.; Gillis, M. Předběžná otázka v komunitárním právu. Praha : Linde, 2005, s. 231). V daném případě k žádnému roztříštění jednoty práva EU nemůže dojít, neboť rozhodná ustanovení autorizační směrnice jsou totožná i v dalších jazykových verzích a vyplývají z nich stejné závěry, jako jsou uvedeny výše – viz například verzi anglickou, francouzskou, německou.
[26] V případě sporu o výklad zákonného ustanovení, která má svůj původ v evropském předpisu, musí soud vyjít ze znění tohoto evropského předpisu. Nejvyšší správní soud zhodnotil, že text autorizační směrnice, jak je rozebrán dále, je jednoznačný a výklad nepůsobí žádné obtíže. Jde o tzv. acte clair. Není tedy dán důvod obracet se s předběžnou otázkou na Soudní dvůr Evropské unie. Tu je národní soud povinen položit pouze v případě nejasností týkajících se výkladu Smluv, nebo platnosti a výkladu aktů přijatých orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie. V rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Srl Cilfit a Lanificio di Tabardo SpA proti Ministerstvu zdravotnictví, C-283/81, Recueil, s. I-3415, bodu 21, Soudní dvůr vyslovil, že předkládací povinnost vnitrostátního soudu odpadá právě v případě tzv. acte clair, tj. když výklad ustanovení evropského práva je tak zřejmý, že neponechává prostor pro žádnou rozumnou pochybnost o způsobu vyřešení položené otázky. Podle názoru soudu není dán žádný důvod pochybovat o interpretaci citovaných ustanovení autorizační směrnice. I v unijním právu platí, že prvním krokem při výkladu právní normy je zjištění jejího obsahu na základě jazykového vyjádření, což je nutným následkem stejné autenticity jednotlivých jazykových verzí práva EU. Komparace jednotlivých jazykových verzí je jednou z důležitých metod výkladu a současně základní podmínkou pro doktrínu tzv. acte clair, kterou je třeba aplikovat uvážlivě, s vědomím základního účelu celého řízení o předběžné otázce, tj. zabránění roztříštění jednoty práva EU (srov. Bobek, M.; Komárek, J.; Passer, J.; Gillis, M. Předběžná otázka v komunitárním právu. Praha : Linde, 2005, s. 231). V daném případě k žádnému roztříštění jednoty práva EU nemůže dojít, neboť rozhodná ustanovení autorizační směrnice jsou totožná i v dalších jazykových verzích a vyplývají z nich stejné závěry, jako jsou uvedeny výše – viz například verzi anglickou, francouzskou, německou.
[27] Jak z české, tak z evropské právní úpravy vyplývá, že smyslem výzvy dle § 114 zákona o elektronických komunikacích je oznámit dotčené osobě, že správní orgán spatřuje v jejím jednání pochybení nebo nedostatky (v tomto případě v plnění závazku velkoobchodní nabídky dle přídělu), a poskytnout dotčené osobě prostor k nápravě pro případ, že se závěrem o porušování podmínek souhlasí. Jde tedy o určitou výhodu, o informaci, na jejímž základě se může povinná osoba seznámit s tím, v čem spatřuje správní orgán nedostatky, a na tuto informaci má možnost reagovat. Z české právní úpravy nelze dovodit závaznost výzvy, § 114 zákona o elektronických komunikacích pouze stanoví, že pokud správní orgán zjistí v jednání povinné osoby nedostatky, vyzve ji ke zjednání nápravy. Ve spojení s evropskou úpravou je potom závěr o charakteru výzvy nepochybný. Autorizační směrnice totiž uvádí, že zjištěné nedostatky správní orgán oznámí povinné osobě a poskytne jí přiměřenou možnost, aby vyjádřila své názory a napravila případná porušení. Unijní úprava tedy zcela explicitně stanoví nejen možnost nápravy nedostatků, ale i to, aby se povinná osoba vyjádřila, a tudíž i polemizovala se závěry správního orgánu.
[27] Jak z české, tak z evropské právní úpravy vyplývá, že smyslem výzvy dle § 114 zákona o elektronických komunikacích je oznámit dotčené osobě, že správní orgán spatřuje v jejím jednání pochybení nebo nedostatky (v tomto případě v plnění závazku velkoobchodní nabídky dle přídělu), a poskytnout dotčené osobě prostor k nápravě pro případ, že se závěrem o porušování podmínek souhlasí. Jde tedy o určitou výhodu, o informaci, na jejímž základě se může povinná osoba seznámit s tím, v čem spatřuje správní orgán nedostatky, a na tuto informaci má možnost reagovat. Z české právní úpravy nelze dovodit závaznost výzvy, § 114 zákona o elektronických komunikacích pouze stanoví, že pokud správní orgán zjistí v jednání povinné osoby nedostatky, vyzve ji ke zjednání nápravy. Ve spojení s evropskou úpravou je potom závěr o charakteru výzvy nepochybný. Autorizační směrnice totiž uvádí, že zjištěné nedostatky správní orgán oznámí povinné osobě a poskytne jí přiměřenou možnost, aby vyjádřila své názory a napravila případná porušení. Unijní úprava tedy zcela explicitně stanoví nejen možnost nápravy nedostatků, ale i to, aby se povinná osoba vyjádřila, a tudíž i polemizovala se závěry správního orgánu.
[28] Taková výzva nemůže představovat akt, jímž by bylo závazně deklarováno porušení zákona o elektronických komunikacích. Výzvu je tedy třeba chápat jako povinné upozornění ze strany správního orgánu na to, že se domnívá, že nejsou plněny dříve stanovené podmínky. Ze strany povinné osoby je třeba na ni pohlížet jako na určitou informaci, se kterou může naložit dle svého uvážení ještě před zahájením případného správního řízení o uložení sankce.
[29] Teprve pokud správní orgán shledá, že vytknuté tvrzené nedostatky nebyly napraveny a nepřesvědčí ho vysvětlení povinné osoby, zahájí řízení o správním deliktu, případně o odejmutí přídělu. Předmětem těchto řízení není zhodnocení, zda bylo vyhověno výzvě, jak se snaží dovodit stěžovatelka, ale bude jím zhodnocení skutečnosti, zda povinná osoba porušovala své povinnosti, které měla již před obdržením dané výzvy. Správní orgán je v řízení o správním deliktu nebo o odnětí přídělu povinen zkoumat, zda skutečně jednání povinné osoby vykazuje nedostatky, které nebyly ani navzdory informacím poskytnutým ve výzvě dle § 114 odstraněny, a v případě kladného zjištění je oprávněn uložit povinné osobě za tyto nedostatky sankci nebo odejmout příděl. Stejný závěr plyne i z autorizační směrnice, která v čl. 10 odst. 3 stanoví, že jestliže povinná osoba nenapraví svá pochybení ve lhůtě stanovené ve výzvě, přijme správní orgán odpovídající a přiměřená opatření, aby zajistil plnění podmínek a povinností. Z autorizační směrnice tedy jednoznačně vyplývá, že následná opatření ukládá příslušný orgán nikoliv za nesplnění povinností, které by stanovila výzva, ale za neplnění již dříve stanovených podmínek.
[29] Teprve pokud správní orgán shledá, že vytknuté tvrzené nedostatky nebyly napraveny a nepřesvědčí ho vysvětlení povinné osoby, zahájí řízení o správním deliktu, případně o odejmutí přídělu. Předmětem těchto řízení není zhodnocení, zda bylo vyhověno výzvě, jak se snaží dovodit stěžovatelka, ale bude jím zhodnocení skutečnosti, zda povinná osoba porušovala své povinnosti, které měla již před obdržením dané výzvy. Správní orgán je v řízení o správním deliktu nebo o odnětí přídělu povinen zkoumat, zda skutečně jednání povinné osoby vykazuje nedostatky, které nebyly ani navzdory informacím poskytnutým ve výzvě dle § 114 odstraněny, a v případě kladného zjištění je oprávněn uložit povinné osobě za tyto nedostatky sankci nebo odejmout příděl. Stejný závěr plyne i z autorizační směrnice, která v čl. 10 odst. 3 stanoví, že jestliže povinná osoba nenapraví svá pochybení ve lhůtě stanovené ve výzvě, přijme správní orgán odpovídající a přiměřená opatření, aby zajistil plnění podmínek a povinností. Z autorizační směrnice tedy jednoznačně vyplývá, že následná opatření ukládá příslušný orgán nikoliv za nesplnění povinností, které by stanovila výzva, ale za neplnění již dříve stanovených podmínek.
[30] V mnoha ohledech obdobným institutem, jako je výzva podle § 114 zákona o elektronických komunikacích, je upozornění podle § 59 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, neboť musí předcházet případnému uložení sankce. Ani toto upozornění není správními soudy považováno za rozhodnutí nebo nezákonný zásah (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2009, čj. 6 As 46/2008–97, č. 1176/2007 Sb. NSS, jímž potvrdil rozsudek městského soudu ze dne 4. 9. 2008, čj. 8 Ca 212/2008–61, č. 1931/2009 Sb. NSS).
[31] Výzva jakožto nezávazný akt, který má pouze upozornit a informovat povinnou osobu, nemohla tedy nijak zasáhnout do subjektivních práv stěžovatelky. Námitky, které uplatňuje v rámci tohoto soudního řízení, může uplatnit i v řízení o správním deliktu dle § 118 odst. 5 písm. a) zákona o elektronických komunikacích, příp. v řízení o odnětí přídělu dle § 22b odst. 1 téhož předpisu, v nichž je správní orgán povinen přezkoumat i to, zda k nedostatkům tvrzeným ve výzvě skutečně došlo a zda se stěžovatelka dopustila provinění, za nějž by měla být potrestána. Výzvou žalovaný nezaložil novou povinnost, ale pouze upozornil na to, že stávající povinnost, kterou stěžovatelka dobrovolně převzala, není dle jeho názoru plněna.
[32] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že výzvou nebyla stěžovatelka přímo zkrácena na svých právech, proto výzvu nelze označit jako zásah. Nejsou naplněny podmínky § 82 a násl. s. ř. s. a městský soud tedy postupoval správně, pokud žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu zamítl.
[32] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že výzvou nebyla stěžovatelka přímo zkrácena na svých právech, proto výzvu nelze označit jako zásah. Nejsou naplněny podmínky § 82 a násl. s. ř. s. a městský soud tedy postupoval správně, pokud žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu zamítl.
[33] Obdobně jako městský soud (viz výše bod [21] tohoto rozsudku) se proto ani Nejvyšší správní soud námitkami do způsobu výpočtu maximální velkoobchodní ceny za 1 MB dat nemohl zabývat. Totéž platí o kasační námitce upozorňující na nedostatek provedení kontroly před vydáním výzvy a následné zahájení kontroly za období od 1. října 2015. Tyto námitky mohou být uplatněny v řízení o správním deliktu či o odnětí přídělu.
[34] Nejvyšší správní soud nemůže hodnotit ani rozhodnutí o pokutě a vyjádření odboru O 611, které je součástí správního spisu vedeného v řízení o uložení pokuty. K tomu není v tomto řízení, jehož předmětem je otázka, zda je výzva nezákonným zásahem, příslušný.