Rozhodnutí o odložení věci podle $ 66 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, tý- kající se návrhu podaného podle $ 68 odst. 1 téhož zákona, je ve vztahu k osobě, kte- rá takový návrh podala, rozhodnutím ve smyslu $ 65 s. ř. s., proti němuž (respektive proti rozhodnutí 0 odvolání) je přípustné bránit se správní žalobou.
Zdejší soud nejprve považuje za vhodné předeslat, že se nezabýval skutkovými ani procesními výtkami obsaženými v kasační stížnosti, na něž reagoval i žalovaný ve svém vyjádření. Zcela zásadní spornou právní otáz- kou byla samotná přezkoumatelnost úkonu žalovaného ve správním soudnictví. Krajský soud se meritem věci nezabýval, neboť do- spěl k závěru, že soudní přezkum vyrozumě- ní o odložení věci ($ 66 odst. 4 zákona o pře- stupcích) je vyloučen vzhledem k tomu, že toto vyrozumění není rozhodnutím ve smys- lu $ 65 s.
ř. s. Úkolem Nejvyššího správního soudu v tomto řízení je tak na základě kasač- ní námitky stěžovatele posoudit správnost to- hoto právního názoru. Zásadní v této věci je otázka, zda stěžova- tel, jakožto osoba oprávněná podat návrh dle $ 68 odst. 1 zákona o přestupcích, může být na svých právech zkrácen ve smyslu $ 65 s. ř. s. v jakékoliv formě učiněným úkonem správní- ho orgánu, kterým je jeho návrh odložen dle $ 66 zákona o přestupcích. „Krajský soud se v odůvodnění napadené- ho usnesení omezil na použití gramatického výkladu $ 66 odst. 4 zákona o přestupcích, die něhož se rozhodnutí o odložení věci ne- vydává, vyrozumí se o tom pouze poškozený.
Gramatický výklad nelze samozřejmě a priori považovat za nezákonný, nicméně v případě posuzování složitější právní otázky může na- svědčovat nedostatečnosti odůvodnění roz- hodnutí rezultující v nesprávné posouzení právní otázky či jinou vadu mající za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. V projed- návané věci nelze pouze s jazykovým výkla- dem vystačit, neboť právě jeho aplikací vy- vstává potřeba odůvodnit některé nejasnosti, na které bez použití dalších metod výkladu nelze nalézt odpověď.
Nutnost aplikace těch- to dalších postupů zdůraznil ve svých roz- hodnutích též Ústavní soud, například v nále- zu ze dne I7. 12. 1997, vydaném ve věci sp. zn. PI. ÚS 33/97, č. 163/1997 Sb. ÚS: „Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze vý- chodiskem pro objasnění a ujasnění sí jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atď.). Mechanická apli- kace abstrahující, resp. neuvědomující sí, a io buď úmyslně, nebo v důsledku nevzdě- lanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcízení a absurdity.“ Z hlediska systematiky zákon o přestup- cích v $ 67 odst. 1 rozlišuje přestupky projed- návané z úřední povinnosti a přestupky, které se projednávají pouze na návrh.
Návrhovými přestupky jsou tzv. přestupky urážky na cti 1041 1949 [$ 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích), a dále též přestupky, při nichž dojde k nedba- lostnímu ublížení na zdraví nebo úmyslnému narušení občanského soužití, a majetkové přestupky [$ 22 odst. 1 písm. h); $ 49 odst. 1 písm. b) a c) a $ 50 zákona o přestupcích], jsou-li spáchány mezi osobami blízkými. V řízení o přestupcích obecně platí, že přestupky se projednávají z důvodu veřejné- ho zájmu z úřední povinnosti. Řízení o pře- stupcích zahajované pouze na návrh je průlo- mem do této zásady.
Návrh na zahájení řízení o přestupku může u těchto „návrhových pře- stupků“ podle $ 68 odst. 1 zákona o přestup- cích podat postižená osoba, příp. její zákon- ný zástupce nebo opatrovník. Podstata návrhových přestupků tak tkví v tom, že po- stižená osoba musí řízení zahájit svým vlast- ním úkonem, bez jejího návrhu nebude jednání případného pachatele přestupku z úřední povinnosti zkoumáno. Pokud by správní orgán zahájil projednání přestupku z úřední povinnosti, při němž by dodatečně vyšlo najevo, že k dotčenému jednání došlo mezi osobami blízkými, a jedná se proto o ná- vrhový přestupek, je povinen takové řízení zastavit, nevysloví-li postižená osoba s dalším projednáváním věci souhlas.
Tímto je dekla- rováno, že veřejný zájem na projednání pře- stupkového jednání v taxativně stanovených případech návrhových přestupků ustupuje individuálnímu zájmu poškozené osoby, kte- rá má plnou dispozici ohledně podání návr- hu na zahájení řízení a celého průběhu řízení o návrhovém přestupku. Návrh na zahájení řízení dle $ 68 odst. 1 zákona o přestupcích je přitom třeba odlišo- vat od podnětu či oznámení, které jsou pod- kladem pro zahájení řízení o přestupku z úřední povinnosti ($ 67 odst. 2 téhož záko- na).
Osoba, která podává podnět či oznámení ve smyslu $ 67 odst. 2 zákona o přestupcích, není vůbec účastníkem řízení (není-li záro- veň poškozeným či vlastníkem věci, která může být nebo byla zabrána). Pro postiženou osobu, která podá návrh na projednání návr- hového přestupku, výslovně stanoví $ 68 odst. 1 zákona o přestupcích legislativní zkratku „navrhovatel“. 1042 Účastníky řízení jsou podle $ 72 zákona o přestupcích mimo obviněného z přestup- ku a vlastníka (potenciálně) zabrané věci rov- něž poškozený, pokud jde o projednávání náhrady majetkové škody způsobené pře- stupkem, a navrhovatel, na jehož návrh bylo řízení o přestupku zahájeno.
Je tedy zřejmé, že $ 72 zákona o přestupcích důsledně rozli- šuje osobu poškozeného a osobu navrhovate- le. Dle zákona o přestupcích [$ 72 písm. d) tohoto zákona] se však ne každý navrhovatel ve smyslu $ 68 odst. 1 zákona o přestupcích stane účastníkem řízení o přestupku. Posta- vení účastníka řízení je mu dle $ 72 písm. d) zákona o přestupcích přiznáno pouze tehdy, pokud o jeho podaném návrhu skutečně by- lo zahájeno řízení. Tato právní konstrukce odpovídá procesnímu postupu v řízení 0 pře- stupku, dle něhož lze úkony správního orgá- nu upravené v části třetí zákona o přestup- cích rozlišit podle jejich obsahu na úkony předcházející meritornímu řízení o přestup- ku a na úkony po zahájení vlastního řízení.
V každém případě však zákon o přestupcích v $ 68 odst. 1 jednoznačně definuje osobu navr- hovatele a odlišuje ji výslovně od osoby poško- zeného [$ 72 písm. b) zákona o přestupcích]. Konkrétně je postup správního orgánu Po zjištění jednání, které může mít znaky pře- stupku, upraven v $ 67 odst. 3 zákona o pře- stupcích. V souladu s ním správní orgán nej- dříve zváží, zda přichází v úvahu odložení věci či postoupení věci jinému orgánu, tepr- ve po vyloučení těchto možností zahájí vlast- ní řízení o přestupku.
Odložení věci upravu- je $ 66 zákona o přestupcích, v němž jsou taxativně stanoveny podmínky odůvodňující takový postup. V odstavci 4 tohoto ustanove- ní je uvedeno, že rozhodnutí o odložení věci se nevydává a vyrozumí se o něm pouze po- škozený. Přestože $ 66 odst. 3 písm. f) zákona o přestupcích zakládá pravomoc správního orgánu věc odložit též v případě, pokud byl návrh na zahájení řízení o přestupku dle $ 68 odst. 2 téhož zákona podán opožděně, tj. předvídá i odložení tzv. návrhového přestupku, nijak neupravuje formu a způsob sdělení toho- to rozhodnutí vzhledem k osobě navrhovatele, upravuje to pouze vůči osobě poškozeného.
Jak je výše uvedeno, ustanovení $ 66 zá- kona o přestupcích ukládá správnímu orgá- nu uvážit různé okolnosti, které by mohly odůvodňovat odložení věci ještě před zaháje- ním správního řízení. Správnímu orgánu je umožněno za účelem racionalizace řízení po- stupovat neformálně (tento záměr je uveden v důvodové zprávě k zákonu o přestupcích). Jednotlivé skutečnosti, kterými se správní or- gán v této fázi řízení zabývá a zvažuje je, vy- plývají explicitně z $ 66 zákona o přestup- cích. Správní orgán podle tohoto ustanovení zjišťuje, jestli osoba podezřelá z přestupku nepožívá výsad a imunit podle zákona nebo mezinárodního práva; zda v době spáchání přestupku dovršila patnáctý rok svého věku nebo netrpěla duševní poruchou, pro niž ne- mohla rozpoznat, že svým jednáním porušuje nebo ohrožuje zájem chráněný zákonem, ne- bo ovládat své jednání; případně jestli před zahájením řízení nezemřela.
Správní orgán dále zkoumá, zda podaný podnět či oznáme- ní odůvodňuje zahájení řízení o přestupku nebo postoupení věci; zda se o předmětném skutku nekoná trestní stíhání nebo řízení u ji- ného příslušného správního orgánu; zda o skutku již nebylo pravomocně rozhodnuto správním orgánem nebo orgánem činným v trestním řízení anebo v blokovém řízení; zda o skutku již nebylo rozhodnuto v discip- linárním řízení a uložené opatření se považu- je za postačující; zda odpovědnost za přestu- pek nezanikla; či zda návrh na zahájení řízení o přestupku nebyl podán opožděně.
Skuteč- nosti odůvodňující zahájení řízení proti urči- té osobě přitom musí být zjištěny do šedesáti dnů ode dne, kdy se správní orgán o přestup- ku dozvěděl, jinak věc rovněž odloží. Vedle toho správní orgán může věc odložit, jestliže sankce, kterou lze za přestupek uložit, je bez- významná vedle trestu, který byl nebo bude podle očekávání uložen osobě podezřelé z přestupku za jiný čin v trestním řízení. Shledá-li správní orgán naplnění některé z výše uvedených podmínek, promítne se ta- kové zjištění do jeho rozhodnutí o odložení věci.
V některých případech přitom ze strany správního orgánu nejde pouze o faktické konstatování objektivně existujících skuteč- ností (jako je např. smrt osoby podezřelé z přestupku), ale správní orgán musí k uve- deným skutečnostem shromáždit potřebné informace a vyhodnotit je. Typicky tak tomu je, když ověřuje, zda došlé oznámení neodů- vodňuje zahájení řízení o přestupku [$ 66 odst. 3 písm. a) zákona o přestupcích], nebo když zvažuje odložení věci pro bezvýznam- nost sankce uložené v přestupkovém řízení vedle hrozícího (očekávaného) či již uložené- ho trestu ($ 66 odst. 2 téhož zákona).
Ustanovení $ 66 odst. 4 zákona o přestup- cích, dle něhož se o odložení věci rozhodnutí nevydává a pouze se o tom vyrozumí poško- zený, nerozlišuje, zda se jednalo o přestupek projednávaný z úřední povinnosti, či o pře- stupek, který lze projednat pouze na návrh postižené osoby. Nejvyšší správní soud však nalézá podstatné odlišnosti mezi důsledky odložení věci dle $ 66 zákona o přestupcích do sféry navrhovatele ve smyslu $ 68 odst. 1 zákona o přestupcích a ostatních oznamova- telů či poškozených osob.
V případě přestupků, o nichž vede správ- ní orgán řízení pouze z úřední povinnosti, může fyzická či právnická osoba na spáchání přestupku upozornit podnětem, podání pod- nětu jí však nezakládá žádná subjektivní prá- va v řízení. V tomto řízení má stát, kterému byly oznámeny skutečnosti svědčící o exi- stenci přestupku, prostřednictvím pověřené- ho správního orgánu povinnost projednat, zda se přestupek stal či nikoliv - osoba podá- vající podnět již nemá na průběh řízení žád- ný vliv (není-li účastníkem řízení z jiného ti- tulu, nežli podání podnětu či oznámení).
Osoba, která může podat návrh dle $ 68 odst. 1 zákona o přestupcích, má postavení jiné. Ří- zení o tzv. „návrhovém“ přesťupku může vy- volat pouze ona svým návrhem, bez tohoto návrhu není správní orgán oprávněn řízení o přestupku vést, a to i přesto, že se o případ- ném negativním jednání se znaky přestupku dozvěděl. Osoba, která podává návrh dle $ 68 odst. 1 zákona o přestupcích, tedy disponuje řízením, na rozdíl od poškozeného u pře- stupku projednávaného ex offo. Pokud tedy zákon svěřuje určitým osobám v případě zá- konem stanovených jednání výhradní právo 1043 1949 vyvolat svým návrhem řízení o přestupku a tyto osoby tohoto práva využijí, pak je dle názoru Nejvyššího správního soudu toto prá- vo spojeno s možností nechat prověřit úkony správního orgánu, které v řízení následně učiní.
Rozhodnutí, zda správní orgán po po- dání návrhu dle $ 68 odst. 1 zákona o pře- stupcích věc odloží, či zahájí řízení, je dle Nejvyššího správního soudu významným zá- sahem do právní sféry navrhovatele. Pokud zákonodárce svěřil možnost zahájit přestup- kové řízení svým návrhem pouze určité sku- pině osob, pak tím vyjádřil, že projednání přestupku v určitých věcech se na rozdíl od ostatních týká výhradně jejich zájmů. Pokud je však návrh takové osoby na základě uváže- ní správního orgánu odložen, aniž je zaháje- no meritorní řízení, kde by byla věcně prově- řena důvodnost návrhu, pak dle názoru Nejvyššího správního soudu nelze konstato- vat, že tím není zasaženo do práv této osoby.
Správní orgán v rámci zvažování o pří- padném splnění podmínek pro odložení včci shromažďuje údaje, tyto údaje si vyhodnocu- je a promítne je do rozhodnutí o tom, zda věc odloží, či zahájí správní řízení. Jedná-li se při- tom o návrhový přestupek a osoba navrhova- tele je postiženou osobou (příp. jejím zákon- ným zástupcem nebo opatrovníkem), jejíž práva byla přestupkem dotčena a o jejíž prá- va se tak přímo jedná, je třeba uzavřít, že rozhodnutí o odložení věci ve smyslu $ 66 odst. 4 zákona o přestupcích ve vztahu k ní není pouhým neformálním úkonem správní- ho orgánu, nýbrž rozhodnutím, jímž se zaklá- dají, mění, ruší nebo závazně určují práva ne- bo povinnosti.
Takový závěr se zdá být v rozporu s dikcí $ 66 odst. 4 zákona o přestupcích, který vý- slovně stanoví, že rozhodnutí o odložení věci se nevydává. Nejvyšší správní soud však na základě výše uvedené argumentace dospěl k závěru, že $ 66 odst. 4 zákona o přestupcích se vztahuje pouze na řízení o přestupcích projednávaných z úřední povinnosti a absen- tuje zde úprava, která by byla aplikovatelná na odložení věci návrchového přestupku. Po- kud je rozhodnutí o odložení věci v případě návrhového přestupku pro navrhovatele dis- 1044 ponujícího právem podat návrh na zahájení řízení (na rozdíl od osoby poškozeného) po- sledním rozhodnutím správního orgánu v ří- zení o přestupku, pak mu nelze upřít právo seznámit se s důvody tohoto rozhodnutí a případně využít prostředky právní obrany.
Dle Nejvyššího správního soudu úprava $ 66 zákona o přestupcích neupravuje formu a způsob vydání rozhodnutí o odložení návr- hového přestupku, je proto nutno přiměřeně použít odpovídající ustanovení správního řá- du (zákona č. 500/2004 Sb.). Odložení věci je správním řádem uprave- no v $ 43, dle něhož může správní orgán za splnění zde uvedených podmínek věc usne- sením odložit bez zahájení řízení. Toto usta- novení je výjimkou z jinak platné zásady, že ří- zení je zahájeno dnem doručení žádosti nebo návrhu věcně a místně příslušnému správní- mu orgánu ($ 44 odst. 1 správního řádu), a též výjimkou ze zásady, dle níž se správní rozhodnutí vydává ve správním řízení.
Usta- novení $ 66 zákona o přestupcích je ve vzta- hu k $ 43 správního řádu lex specialis, avšak pouze pro řízení o přestupcích vedených správním orgánem ex offo. Pro řízení o návr- hových přestupcích se naopak přiměřená aplikace $ 43 správního řádu v souladu s $ 51 zákona o přestupcích jeví smysluplná, neboť pro osobu navrhovatele dle $ 68 odst. 1 záko- na 0 přestupcích je odložení věci zásahem do práv a povinností, a proto by bylo vhodné o tom vyhotovit rozhodnutí i v materiálním slova smyslu.
Aplikaci $ 43 odst. 1 správního řádu v případě návrhových přestupků při- pouští též odborná literatura, konkrétně Ve- dral, J. Správní řád — Komentář. Praha : Bova Polygon, 2006, s.
307. V souladu s $ 43 odst. 1 správního řádu je tedy správní orgán povinen rozhodnutí 0 od- ložení věci dle $ 66 zákona o přestupcích, tý- kající se návrhu podaného dle $ 68 odst. 1 té- hož zákona, vyhotovit ve formě usnesení a oznámit je navrhovateli. Nejvyšší správní soud pro úplnost konsta- tuje, že zákon o přestupcích v $ 81 odst. 4 upravuje v souvislosti s přestupky, které lze projednat jen na návrh, možnosti navrhovate- le podat odvolání proti té části rozhodnutí, která se týká vyslovení viny obviněného z přestupku nebo povinnosti navrhovatele nahradit náklady řízení; je možno se též od- volat proti rozhodnutí o zastavení řízení ($ 76 odst. 3), opravné prostředky navrhova- tele, o jehož návrhu nebylo zahájeno řízení, nijak neupravuje.
Je tedy též splněna podmín- ka podpůrné aplikace správního řádu ($ 5i zákona o přestupcích), což je logické i vzhle- dem k tomu, že povinnost správního orgánu vyhotovit usnesení o odložení věci dle $ 66 zákona o přestupcích pro navrhovatele byla dovozena právě ze správního řádu. V souladu s $ 81 odst. 1 správního řádu ve spojení s $ 43 správního řádu je tedy odvolání proti usnesení o odložení věci v uvedených případech pří- pustné, proti rozhodnutí o odvolání pak pří- padně lze podat žalobu ve správním soudnictví.
Nejvyšší správní soud za použití jazykové- ho, systematického a teleologického výkladu dospěl k závěru, že rozhodnutí o odložení vě- ci dle $ 66 zákona o přestupcích, týkající se návrhu podaného podle $ 68 odst. 1 téhož zá- kona, je rozhodnutím ve smyslu $ 65 s. ř. s., proti němuž (réspektive proti rozhodnutí o odvolání) je přípustné bránit se správní ža- lobou. Krajský soud se v projednávané věci omezil pouze na gramatický výklad $ 66 odst. 4 zákona o přestupcích, přičemž neodůvod- nil nejasnosti z tohoto výkladu vyplývající ve vztahu k osobě navrhovatele podávajícího ná- vrh dle $ 68 odst. 1 zákona o přestupcích.
1950 Správní trestání: přestupky v silniční dopravě k $ 123b, $ 123c odst. 1, $ 123d a $ 123e zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních ko- munikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákonů č. 411/2005 Sb., č. 274/2008 Sb. a č. 480/2008 Sb. k čl. 4 bod 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod [Cč. 209/1992 Sb.), v textu též „Protokol č. 7 k Úmluvě“] Pozbytí řidičského oprávnění podle $ 123c odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o pro- vozu na pozemních komunikacích, je sankcí za opakované páchání přestupků su generis za speciální recidivu.
Nejedná se tak o trest za původní (předchozí) jednotli- vá protiprávní jednání, a proto ani nemůže jít o opakovaný postih ve smyslu čl. 4 bodu 1. Protokolu č. 7 k Úmluvě 0 ochraně lidských práv a základních svobod, kterou je Česká republika vázána, a jejíž obsah byl zveřejněn ve Sbírce zákonů pod č. 209/1992 Sb.
Jozef V. proti městu Lysá nad Labem o projednání přestupkové věci, 0 kasační stížnosti
Kasační stížnost je podle § 102 a násl. s. ř. s. přípustná. Stěžovatel opírá kasační stížnost o důvody vymezené v ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Poukazuje na nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v rozsahu důvodů uplatněných v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že je důvodná.
Zdejší soud nejprve považuje za vhodné předeslat, že se nezabýval skutkovými a procesními výtkami obsaženými v kasační stížnosti, na něž reagoval i žalovaný ve svém vyjádření. Zcela zásadní spornou právní otázkou byla samotná přezkoumatelnost úkonu žalovaného ve správním soudnictví. Krajský soud se meritem věci nezabýval, neboť dospěl k závěru, že soudní přezkum vyrozumění o odložení věci (§ 66 odst. 4 zákona o přestupcích) je vyloučen vzhledem k tomu, že toto vyrozumění není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Úkolem Nejvyššího správního soudu v tomto řízení je tak na základě kasační námitky stěžovatele posoudit správnost tohoto právního názoru.
Zásadní v této věci je otázka, zda stěžovatel jakožto osoba oprávněná podat návrh dle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích může být na svých právech zkrácen ve smyslu § 65 s. ř. s. v jakékoliv formě učiněným úkonem správního orgánu, kterým je jeho návrh odložen dle § 66 zákona o přestupcích.
Krajský soud se v odůvodnění napadeného usnesení omezil na použití gramatického výkladu ustanovení § 66 odst. 4 zákona o přestupcích, dle něhož se rozhodnutí o odložení věci nevydává, vyrozumí se o tom pouze poškozený. Gramatický výklad nelze samozřejmě a priori považovat za nezákonný, nicméně v případě posuzování složitější právní otázky může nasvědčovat nedostatečnosti odůvodnění rozhodnutí rezultující v nesprávné posouzení právní otázky či jinou vadu mající za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
V projednávané věci nelze pouze s jazykovým výkladem vystačit, neboť právě jeho aplikací vyvstává potřeba odůvodnit některé nejasnosti, na které bez použití dalších metod výkladu nelze nalézt odpověď. Nutnost aplikace těchto dalších postupů zdůraznil ve svých rozhodnutích též Ústavní soud, například v nálezu ze dne 17. 12. 1997, vydaném ve věci sp. zn. Pl. ÚS 33/97: „Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.).
Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity.“
Z hlediska systematiky zákon o přestupcích v § 67 odst. 1 rozlišuje přestupky projednávané z úřední povinnosti a přestupky, které se projednávají pouze na návrh. Návrhovými přestupky jsou tzv. přestupky urážky na cti [§ 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích], a dále též přestupky, při nichž dojde k nedbalostnímu ublížení na zdraví nebo úmyslnému narušení občanského soužití, a majetkové přestupky [§ 22 odst. 1 písm. h); § 49 odst. 1 písm. b) a c) a § 50 zákona o přestupcích], jsou-li spáchány mezi osobami blízkými.
V řízení o přestupcích obecně platí, že přestupky se projednávají z důvodu veřejného zájmu z úřední povinnosti. Řízení o přestupcích zahajované pouze na návrh je průlomem do této zásady. Návrh na zahájení řízení o přestupku může u těchto „návrhových přestupků“ podle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích podat postižená osoba, příp. její zákonný zástupce nebo opatrovník. Podstata návrhových přestupků tak tkví v tom, že postižená osoba musí řízení svým vlastním úkonem zahájit, bez jejího návrhu nebude jednání případného pachatele přestupku z úřední povinnosti zkoumáno.
Pokud by správní orgán zahájil projednání přestupku z úřední povinnosti, při němž by dodatečně vyšlo najevo, že k dotčenému jednání došlo mezi osobami blízkými, a jedná se proto o návrhový přestupek, je povinen takové řízení zastavit, nevysloví-li postižená osoba s dalším projednáváním věci souhlas. Tímto je deklarováno, že veřejný zájem na projednání přestupkového jednání v taxativně stanovených případech návrhových přestupků ustupuje individuálnímu zájmu poškozené osoby, která má plnou dispozici ohledně podání návrhu na zahájení řízení a celého průběhu řízení o návrhovém přestupku.
Návrh na zahájení řízení dle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích je přitom třeba odlišovat od podnětu či oznámení, které jsou podkladem pro zahájení řízení o přestupku z úřední povinnosti (§ 67 odst. 2 téhož zákona). Osoba, která podává podnět či oznámení ve smyslu § 67 odst. 2 zákona o přestupcích, není vůbec účastníkem řízení (není-li zároveň poškozeným či vlastníkem věci, která může být nebo byla zabrána). Pro postiženou osobu, která podá návrh na projednání návrhového přestupku, výslovně stanoví § 68 odst. 1 zákona o přestupcích legislativní zkratku „navrhovatel“.
Účastníky řízení jsou podle § 72 zákona o přestupcích mimo obviněného z přestupku a vlastníka (potenciálně) zabrané věci rovněž poškozený, pokud jde o projednávání náhrady majetkové škody způsobené přestupkem, a navrhovatel, na jehož návrh bylo řízení o přestupku zahájeno. Je tedy zřejmé, že § 72 zákona o přestupcích důsledně rozlišuje osobu poškozeného a osobu navrhovatele. Dle zákona o přestupcích [§ 72 písm. d) tohoto zákona] se však ne každý navrhovatel ve smyslu § 68 odst. 1 zákona o přestupcích stane účastníkem řízení o přestupku.
Postavení účastníka řízení je mu dle § 72 písm. d) zákona o přestupcích přiznáno pouze tehdy, pokud o jeho podaném návrhu skutečně bylo zahájeno řízení. Tato právní konstrukce odpovídá procesnímu postupu v řízení o přestupku, dle něhož lze úkony správního orgánu upravené v části třetí zákona o přestupcích rozlišit podle jejich obsahu na úkony předcházející meritornímu řízení o přestupku a na úkony po zahájení vlastního řízení. V každém případě však zákon o přestupcích v ustanovení § 68 odst. 1 jednoznačně definuje osobu navrhovatele a odlišuje ji výslovně od osoby poškozeného [§ 72 písm. b) zákona o přestupcích].
Konkrétně je postup správního orgánu po zjištění jednání, které může mít znaky přestupku, upraven v § 67 odst. 3 zákona o přestupcích. V souladu s ním správní orgán nejdříve zváží, zda přichází v úvahu odložení věci či postoupení věci jinému orgánu, teprve po vyloučení těchto možností zahájí vlastní řízení o přestupku. Odložení věci upravuje ustanovení § 66 zákona o přestupcích, v němž jsou taxativně stanoveny podmínky odůvodňující takový postup. V odstavci 4 tohoto ustanovení je uvedeno, že rozhodnutí o odložení věci se nevydává a vyrozumí se o něm pouze poškozený. Přestože § 66 odst. 3 písm. f) zákona o přestupcích zakládá pravomoc správního orgánu věc odložit též v případě, pokud byl návrh na zahájení řízení o přestupku dle § 68 odst. 2 téhož zákona podán opožděně, tj. předvídá i odložení tzv. návrhového přestupku, nijak neupravuje formu a způsob sdělení tohoto rozhodnutí vzhledem k osobě navrhovatele, pouze vůči osobě poškozeného.
Jak je výše uvedeno, ustanovení § 66 zákona o přestupcích ukládá správnímu orgánu uvážit různé okolnosti, které by mohly odůvodňovat odložení věci ještě před zahájením správního řízení. Správnímu orgánu je umožněno za účelem racionalizace řízení postupovat neformálně (tento záměr je uveden v důvodové zprávě k zákonu o přestupcích). Jednotlivé skutečnosti, kterými se správní orgán v této fázi řízení zabývá a zvažuje je, vyplývají explicitně z ustanovení § 66 zákona o přestupcích. Správní orgán podle tohoto ustanovení zjišťuje, jestli osoba podezřelá z přestupku nepožívá výsad a imunit podle zákona nebo mezinárodního práva; zda v době spáchání přestupku dovršila patnáctý rok svého věku nebo netrpěla duševní poruchou, pro niž nemohla rozpoznat, že svým jednáním porušuje nebo ohrožuje zájem chráněný zákonem, nebo ovládat své jednání; případně jestli před zahájením řízení nezemřela.
Správní orgán dále zkoumá, zda podaný podnět či oznámení odůvodňuje zahájení řízení o přestupku nebo postoupení věci; zda se o předmětném skutku nekoná trestní stíhání nebo řízení u jiného příslušného správního orgánu; zda o skutku již nebylo pravomocně rozhodnuto správním orgánem nebo orgánem činným v trestním řízení anebo v blokovém řízení; zda o skutku již nebylo rozhodnuto v disciplinárním řízení a uložené opatření se považuje za postačující; zda odpovědnost za přestupek nezanikla; či zda návrh na zahájení řízení o přestupku nebyl podán opožděně.
Skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti určité osobě přitom musí být zjištěny do šedesáti dnů ode dne, kdy se správní orgán o přestupku dozvěděl, jinak věc rovněž odloží. Vedle toho správní orgán může věc odložit, jestliže sankce, kterou lze za přestupek uložit, je bezvýznamná vedle trestu, který byl nebo bude podle očekávání uložen osobě podezřelé z přestupku za jiný čin v trestním řízení.
Shledá-li správní orgán naplnění některé z výše uvedených podmínek, promítne se takové zjištění do jeho rozhodnutí o odložení věci. V některých případech přitom ze strany správního orgánu nejde pouze o faktické konstatování objektivně existujících skutečností (jako je např. smrt osoby podezřelé z přestupku), ale správní orgán musí k uvedeným skutečnostem shromáždit potřebné informace a vyhodnotit je. Typicky tak tomu je, když ověřuje, zda došlé oznámení neodůvodňuje zahájení řízení o přestupku [§ 66 odst. 3 písm. a) zákona o přestupcích], nebo když zvažuje odložení věci pro bezvýznamnost sankce uložené v přestupkovém řízení vedle hrozícího (očekávaného) či již uloženého trestu (§ 66 odst. 2 téhož zákona).
Ustanovení § 66 odst. 4 zákona o přestupcích, dle něhož se o odložení věci rozhodnutí nevydává a pouze se o tom vyrozumí poškozený, nerozlišuje, zda se jednalo o přestupek projednávaný z úřední povinnosti či o přestupek, který lze projednat pouze na návrh postižené osoby. Nejvyšší správní soud však nalézá podstatné odlišnosti mezi důsledky odložení věci dle § 66 zákona o přestupcích do sféry navrhovatele ve smyslu § 68 odst. 1 zákona o přestupcích a ostatních oznamovatelů či poškozených osob.
V případě přestupků, o nichž vede správní orgán řízení pouze z úřední povinnosti, může fyzická či právnická osoba na spáchání přestupku upozornit podnětem, podání podnětu jí však nezakládá žádná subjektivní práva v řízení. V tomto řízení má stát, kterému byly oznámeny skutečnosti svědčící o existenci přestupku, prostřednictvím pověřeného správního orgánu povinnost projednat, zda se přestupek stal či nikoliv – osoba podávající podnět již nemá na průběh řízení žádný vliv (není-li účastníkem řízení z jiného titulu, nežli podání podnětu či oznámení).
Osoba, která může podat návrh dle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích, má postavení jiné. Řízení o tzv. „návrhovém“ přestupku může vyvolat pouze ona svým návrhem, bez tohoto návrhu není správní orgán oprávněn řízení o přestupku vést, a to i přesto, že se o případném negativním jednání se znaky přestupku dozvěděl. Osoba, která podává návrh dle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích, tedy disponuje řízením, na rozdíl od poškozeného u přestupku projednávaného ex offo. Pokud tedy zákon svěřuje určitým osobám v případě zákonem stanovených jednání výhradní právo vyvolat svým návrhem řízení o přestupku a tyto osoby tohoto práva využijí, pak je dle názoru Nejvyššího správního soudu toto právo spojeno s možností nechat prověřit úkony správního orgánu, které v řízení následně učiní.
Rozhodnutí, zda správní orgán po podání návrhu dle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích věc odloží či zahájí řízení, je dle Nejvyššího správního soudu významným zásahem do právní sféry navrhovatele. Pokud zákonodárce svěřil možnost zahájit přestupkové řízení svým návrhem pouze určité skupině osob, pak tím vyjádřil, že projednání přestupku v určitých věcech se na rozdíl od ostatních týká výhradně jejich zájmů. Pokud je však návrh takové osoby na základě uvážení správního orgánu odložen, aniž je zahájeno meritorní řízení, kde by byla věcně prověřena důvodnost návrhu, pak dle názoru Nejvyššího správního soudu nelze konstatovat, že tím není zasaženo do práv této osoby.
Správní orgán v rámci zvažování o případném splnění podmínek pro odložení věci shromažďuje údaje, tyto údaje si vyhodnocuje a promítne je do rozhodnutí o tom, zda věc odloží či zahájí správní řízení. Jedná-li se přitom o návrhový přestupek a osoba navrhovatele je postiženou osobou (příp. jejím zákonným zástupcem nebo opatrovníkem), jejíž práva byla přestupkem dotčena, a o jejíž práva se tak přímo jedná, je třeba uzavřít, že rozhodnutí o odložení věci ve smyslu § 66 odst. 4 zákona o přestupcích ve vztahu k ní není pouhým neformálním úkonem správního orgánu, nýbrž rozhodnutím, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti.
Takový závěr se zdá být v rozporu s dikcí ustanovení § 66 odst. 4 zákona o přestupcích, které výslovně stanoví, že rozhodnutí o odložení věci se nevydává. Nejvyšší správní soud však na základě výše uvedené argumentace dospěl k závěru, že ustanovení § 66 odst. 4 zákona o přestupcích se vztahuje pouze na řízení o přestupcích projednávaných z úřední povinnosti a absentuje zde úprava, která by byla aplikovatelná na odložení věci návrhového přestupku. Pokud je rozhodnutí o odložení věci v případě návrhového přestupku pro navrhovatele disponujícího právem podat návrh na zahájení řízení (na rozdíl od osoby poškozeného) posledním rozhodnutím správního orgánu v řízení o přestupku, pak mu nelze upřít právo seznámit se s důvody tohoto rozhodnutí a případně využít prostředky právní obrany.
Dle Nejvyššího správního soudu úprava § 66 zákona o přestupcích neupravuje formu a způsob vydání rozhodnutí o odložení návrhového přestupku, je proto nutno přiměřeně použít odpovídající ustanovení správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb, dále jen „správní řád“).
Odložení věci je správním řádem upraveno v § 43, dle něhož může správní orgán za splnění zde uvedených podmínek věc usnesením odložit bez zahájení řízení. Toto ustanovení je výjimkou z jinak platné zásady, že řízení je zahájeno dnem doručení žádosti nebo návrhu věcně a místně příslušnému správnímu orgánu (§ 44 odst. 1 správního řádu), a též výjimkou ze zásady, dle níž se správní rozhodnutí vydává ve správním řízení. Ustanovení § 66 zákona o přestupcích je ve vztahu k § 43 správního řádu lex specialis, avšak pouze pro řízení o přestupcích vedených správním orgánem ex offo.
Pro řízení o návrhových přestupcích se naopak přiměřená aplikace § 43 správního řádu v souladu s § 51 zákona o přestupcích jeví smysluplná, neboť pro osobu navrhovatele dle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích je odložení věci zásahem do práv a povinností, a proto by bylo vhodné o tom vyhotovit rozhodnutí i v materiálním slova smyslu. Aplikaci § 43 odst. 1 správního řádu v případě návrhových přestupků připouští též odborná literatura, konkrétně Správní řád – Komentář, Josef Vedral, Bova Polygon, Praha 2006, str.
307.
V souladu s § 43 odst. 1 správního řádu je tedy správní orgán povinen rozhodnutí o odložení věci dle § 66 zákona o přestupcích týkající se návrhu podaného dle § 68 odst. 1 téhož zákona vyhotovit ve formě usnesení a oznámit je navrhovateli.
Nejvyšší správní soud pro úplnost konstatuje, že zákon o přestupcích v ustanovení § 81 odst. 4 upravuje v souvislosti s přestupky, které lze projednat jen na návrh, možnosti navrhovatele podat odvolání proti té části rozhodnutí, která se týká vyslovení viny obviněného z přestupku nebo povinnosti navrhovatele nahradit náklady řízení; je možno se též odvolat proti rozhodnutí o zastavení řízení (§ 76 odst. 3), opravné prostředky navrhovatele, o jehož návrhu nebylo zahájeno řízení, nijak neupravuje.
Je tedy též splněna podmínka podpůrné aplikace správního řádu (§ 51 zákona o přestupcích), což je logické i vzhledem k tomu, že povinnost správního orgánu vyhotovit usnesení o odložení věci dle § 66 zákona o přestupcích pro navrhovatele byla dovozena právě ze správního řádu. V souladu s § 81 odst. 1 správního řádu ve spojení s § 43 správního řádu je tedy odvolání proti usnesení o odložení věci v uvedených případech přípustné, proti rozhodnutí o odvolání pak případně lze podat žalobu ve správním soudnictví.
Nejvyšší správní soud za použití jazykového, systematického a teleologického výkladu dospěl k závěru, že rozhodnutí o odložení věci dle § 66 zákona o přestupcích týkající se návrhu podaného podle § 68 odst. 1 téhož zákona je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., proti němuž (respektive proti rozhodnutí o odvolání) je přípustné bránit se správní žalobou. Krajský soud se v projednávané věci omezil pouze na gramatický výklad ustanovení § 66 odst. 4 zákona o přestupcích, přičemž neodůvodnil nejasnosti z tohoto výkladu vyplývající ve vztahu k osobě navrhovatele podávajícího návrh dle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud pochybil, pokud žalobu jako nepřípustnou odmítl podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., napadené usnesení bylo z tohoto důvodu pro nezákonnost zrušeno a vráceno k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).
V dalším řízení bude krajský soud povinen v souladu s vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu, jímž je dle ustanovení § 110 odst. 3 s. ř. s. vázán, znovu posoudit žalobní návrh stěžovatele a zejména dovodit, zda napadený přípis ze dne 9. 1. 2008 je možno považovat za rozhodnutí v materiálním slova smyslu, přestože nemá formální náležitosti usnesení, a v tom případě zvážit, zda vzhledem k okolnostem věci lze takové rozhodnutí přezkoumat i bez předchozího využití opravného prostředku, či zda zvolí jiný postup, který by poskytl právům stěžovatele dostatečnou ochranu. V novém rozhodnutí pak krajský soud rozhodne také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti ve smyslu ustanovení § 110 odst. 2 s. ř. s. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 13. srpna 2009
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu