mětů kulturní hodnoty, ve žnění zákona č. 80/2004 Sb.
I. Pokud jsou předměty kulturní hodnoty sakrální a kultovní povahy vystaveny v prodejně, jedná se o aktivní nabídku k obchodování s těmito předměty. Podle $ 3 odst. 1 zákona č. 71/1994 Sb., o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty (s účin- ností od 29. 4. 1994), musí být nabízené předměty opatřeny osvědčením k trvalému vývozu. JI. Nabízí-li se tyto předměty k prodeji bez výše uvedeného osvědčení, jedná se o protiprávní jednání, za které Ize uložit pokutu [$ 8 odst. 1 písm. b) zákona č. 71/1994 Sb., o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty]. Při stanovení kon- krétní výše pokuty se přihlédne k míře závažnosti protiprávního jednání, která je určována především kulturní hodnotou daných předmětů, neboť jejich nekontrolo- vaný prodej či vývoz by znamenal nenahraditelnou ztrátu historického a kulturní- ho dědictví České republiky.
C...) Ad la) Výše citovaná ustanovení záko- na o prodeji a vývozu předmětů kulturní hod- noty [$ 8, odst. 1 až 6] tak zakládají odpověd- nost fyzických i právnických osob za to, že všechny dotčené předměty nabízené k pro- deji budou opatřeny osvědčením k trvalému vývozu, což se v daném případě nestalo. Ve vztahu ke dvěma z celkem šesti předmětů však stěžovatel namítl, že tyto nebyly určeny 74 k prodeji a že se v tomto směru žádného správního deliktu nedopustil. S touto námitkou Nejvyšší správní soud nesouhlasí a připomíná $ 3 odst. 2 zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodno- ty, který byl do citovaného zákona vložen poslední novelou provedenou © zákonem č. 80/2004 Sb., s účinností od 25.
2. 2004, a který stanoví, že: „nabídkou k prodeji podle odstavce 1 se rozumí i vystavení předmětů ve veřejných prodejních prostorách, na draž- bách a sběratelských trzích.“ Předmětná právní úprava je tedy postavena na tom, že pokud jsou nějaké předměty kulturní hodno- ty vystaveny v prodejně, lze předpokládat ak- tivní a reflektovanou nabídku obchodování s těmito předměty s tím, že pokud tyto ne- jsou opatřeny osvědčením k trvalému vývo- zu, došlo ke spáchání správního deliktu a je plně namístě aplikovat právní (deliktní) od- povědnost příslušné fyzické či právnické osoby.
Účel a smysl výslovného uvedení toho, co se považuje za nabídku k prodeji podle $ 3 odst. 2 zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, je přitom nutno hledat ze- jména v úmyslu zákonodárce (ratio legis) vy- loučit možnosti obcházení zákona; viz důvo- dová zpráva k návrhu zákona č. 80/2004 Sb., sněmovní tisk č. 344, www.psp.cz). Vycházeje z takto koncipovaného pozitiv- ního práva proto považuje Nejvyšší správní soud za rozhodné, že se dané předměty v do- bě kontroly nacházely v prodejně stěžovatele, kde byly vystaveny, což dokládá pořízená fo- todokumentace, která je založena ve správ- ním spise.
Co se týče doby, po kterou se v prodejně předmětné věci nacházely, z níž stěžovatel dovozuje, že nebyly určeny k prodeji, tato je z hlediska zákona irelevantní, a konstrukci nabídnutou stěžovatelem je tak třeba odmít- nout. Skutečnost, že dotčené předměty (Svatý Jan Nepomucký - polychromovaná dřevořezba a Dvojice andílků polychromova- né a zlacené dřevo) od roku 1992, resp. 1993 nebyly prodány, navíc sama o sobě nijak ne- prokazuje, že prodány být neměly. Nehledě na to, že v dalším stěžovatel uvádí a argumen- tuje tím, že v případě daných předmětů došlo k odsouhlasení či povolení jejich prodeje po- dle předchozí právní úpravy, což se jeví jako poněkud rozporné s jeho tvrzením o „nepro- dejnosti“ těchto předmětů.
Nadto v souvislosti s dobou, po kterou byly dané předměty umístěny v prodejně stěžovate- le, Nejvyšší správní soud toliko pro úplnost do- dává, že souhlasí s kvalifikací městského sou- du, který označil jednání stěžovatele jako tzv. trvající přestupek, a poukazuje přitom na svoji judikaturu k charakteru těchto druhů deliktů a možnosti jejich postihu; srov. např. roz- sudek ze dne 22. 2. 2005, čj. 5 A 164/2002-44, publikovaný pod č. 832/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz. V citovaném rozhodnutí zdejší soud uvedl, že za trvající správní delikt lze považovat takový správní delikt, jímž pa- chatel vyvolá protiprávní stav, který posléze udržuje, popřípadě jímž udržuje protiprávní stav, aniž jej vyvolal.
Zákon postihuje právě ono udržování protiprávního stavu. Jednání, jímž pachatel udržuje protiprávní stav, závad- ný z hlediska správního práva, tvoří jeden skutek a jeden správní delikt až do okamžiku ukončení deliktního jednání, tj. až do oka- mžiku odstranění protiprávního stavu. Pokud jde o vyjádření stěžovatele, že se v prodejně i nadále nacházejí věci, které k pro- deji určeny nejsou, a jmenuje přitom světlo, koberec, sedačku či toaletní potřeby, považuje zdejší soud toto vyjádření za zcela nepřípadné a absurdní s tím, že v případě jmenovaných vě- cí se zjevně jedná o věci užitného charakteru, sloužící pro provoz prodejny jako takové, ni- koli o věci ve smyslu zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty.
Ad 1b) Další námitkou bylo již výše na- značené tvrzení stěžovatele o tom, že u da- ných dvou předmětů (Svatý Jan Nepomucký - polychromovaná dřevořezba a Dvojice an- dílků - polychromované a zlacené dřevo) došlo k jejich odsouhlasení či povolení jejich prodeje podle předchozí právní úpravy a by- lo namístě přistupovat k těmto předmětům tak, jako by disponovaly osvědčením k trvalé- mu vývozu dle zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty. Dle stěžovatele totiž citovaný zákon sice nemá žádná pře- chodná ustanovení, ale nemá ani ustanovení o tom, že by souhlas dle předchozích práv- ních předpisů, tj. vyhlášky č. 239/1959 Ú.I, pozbyl platnosti.
I v případě této námitky uvážil Nejvyšší správní soud tak, že jí nelze přisvědčit. V ná- vaznosti na argumentaci stěžovatele, jakož i argumentaci městského soudu v dané otáz- ce, jež shodně vycházejí z absence přechod- ných ustanovení zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, z níž ovšem vy- vodili opačné závěry, přitom považuje za zá- sadní následující skutečnosti. Zákon o prodeji a vývozu předmětů kul- turní hodnoty byl přijat s účinností od 29. 4. 1994 a nahradil, resp. zrušil dosavadní legisla- tivu v dané oblasti, jejíž základ byl dán vyhláš- kou č. 239/1959 Ú.
1 Kontinuita předmětu té- to právní úpravy, resp. časový střet obou citovaných právních předpisů, však není ni- jak explicitně řešen, a to v důsledku absence tzv. intertemporálních (přechodných) usta- novení zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty. Dle názoru Nejvyššího správního soudu je proto nutno vyjít z toho, že nový právní předpis má obvykle vliv i na právní vztahy, které vznikly před jeho účin- ností; v takovém případě nastává tzv. zpětná účinnost (retroaktivita) nového právního předpisu.
V návaznosti na právní teorii i pra- xi je přitom třeba činit rozdíl mezi pravou a nepravou retroaktivitou, přičemž obecně je akceptováno následující vymezení. O pravou zpětnou účinnost (retroaktivi- tu) jde tehdy, jestliže se novým právním před- pisem má řídit vznik právního vztahu a náro- ky účastníků z tohoto vztahu také v případě, kdy právní vztah nebo nároky z něj vyplývají- cí vznikly před účinností nového právního předpisu. Nepravá zpětná účinnost (retroak- tivita) znamená, že novým právním předpi- sem se sice mají řídit i právní vztahy, vzniklé před jeho účinností, avšak až ode dne jeho účinnosti.
Nepravá zpětná účinnost tedy ve skutečnosti zpětnou účinností zákona není; problém retroaktivity je problém zpětné účinnosti pravé, u níž platí zásada obecné ne- přípustnosti (ex retro non agit), ze které exi- stují striktně omezené výjimky přípustnosti. Naopak u retroaktivity nepravé platí zásada 75 1756 obecné přípustnosti, ze které existují výjim- ky její nepřípustnosti. V důsledku nepravého zpětného působe- ní zákona totiž dochází pouze k tomu, že nový zákon zachycuje (právně kvalifikuje) minulé skutečnosti nebo že se dotýká (modi- fikuje, ruší) existujících právních následků.
Tak tomu bylo i v daném případě, kdy nová právní úprava dříve vydaná povolení či sou- hlasy s prodejem daných předmětů neruší, (de iure) je ponechává v platnosti, ale dochá- zí k jejich modifikaci tím, že se nově stanoví nutnost opatřit tyto předměty příslušným osvědčením pro případ jejich prodeje. Apli- kuje se tedy princip ochrany minulých práv- ních skutečností, zejména právních konání a nic na tom nemění skutečnost, že právní poměry, jež vznikly na základě legis priori, byly po nabytí účinnosti lex posterior změně- ny.
Ostatně jak již judikoval Ústavní soud: „Zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rov- nosti a ochrany důvěry občana v právo. Dochází k tomu v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva a svo- body. Posuzování tohoto konfliktu hledis- kem proporcionality s ohledem na intertem- poralitu by mělo vést k závěru o druhu legislativního řešení časového střetu práv- ních úprav. Proporcionalitu lze přitom cha- rakierizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních práv a svobod odůvodňuje vyšší míru zása- hu do princípů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací.
Platí tu zároveň maxima, přikazující v případě omezení základního práva, resp. svobody, šetřit jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listi- ny základních práv a svobod). Při posouzení způsobu legislativního řešení intertempora- lity tudíž sehrává svou roli nejen míra odliš- nosti nové a staré právní úpravy, nýbrž i společenská naléhavost zavedení nové právní úpravy ap. .„“ (nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, publi- kovaný pod č. 63/1997 Sb., jakož i pod č. 13 Sb. n. u.
ÚS, sv. 7, s. 87, http://nalus.usoud.cz). Při posuzování absence přechodných ustanovení zákona o vývozu a prodeji před- 76 mětů kulturní hodnoty, jež působí s účinky nepravé retroaktivity, tedy Nejvyšší správní soud zvažoval zejména intenzitu veřejného zájmu na ochraně předmětů tvořících histo- rické a kulturní dědictví České republiky a míru ochrany nabytých práv vlastníků da- ných předmětů. Dospěl přitom k závěru, že stupeň intenzity veřejného zájmu na dosaže- ní uvedeného cíle odůvodňuje z hlediska ak- ceptace nepravé retroaktivity i určitý zásah, resp. změnu poměrů ve vztahu k vlastníkům těchto předmětů.
Jejich vlastnické právo bylo zachováno a zavedení nutnosti opatřit dané předměty v případě jejich prodeje náležitým osvědčením, jehož primárním cílem je vylou- čit z trvalého vývozu předměty tvořící kultur- ní a historické dědictví na území České rc- publiky, nepředstavovalo nijak excesivní omezení tohoto práva či zásah do práv naby- tých na základě předchozí právní úpravy. Naopak, jednalo se o legitimní legislativní opatření, kterým se zákonodárce snažil re- flektovat novou situaci v oblasti obchodu s předměty kulturní hodnoty poté, co nastalo otevření hranic, privatizace obchodní sítě a restituce movitého majetku, a zabránit tak hromadnému jednosměrnému toku těchto předmětů do zahraničí (viz důvodová zpráva k návrhu zákona o prodeji a vývozu předmě- tů kulturní hodnoty, sněmovní tisk č. 549, www.psp.cz).
V návaznosti na tyto důsledky spojené především se změnou společen- ských poměrů po roce 1989 lze proto dovo- dit poměrně vysokou společenskou naléha- vost zavedení nové právní úpravy, jež rozhodně nebyla věcí nahodilou či věcí libo- vůle, ale věcí v daném kontextu spíše očeká- vatelnou a pochopitelnou. V zájmu právní jis- toty a ochrany práv v dobré víře nabytých na základě předchozí právní úpravy přitom jistě bylo namístě upravit v přechodných ustano- veních vztah nové právní úpravy k dřívější, resp. dosavadní právní úpravě a k právním vztahům podle ní vzniklým.
Pokud však bylo toto legislativní řešení intertemporality opo- menuto, je třeba i s ohledem na shora uvede- né konstatovat, že z hlediska posuzované věci to znamená následující. Den účinnosti nového právního předpisu Czákon o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty), který zrušil právní předpis dřívější (vyhlášku č. 239/1959 Ú. 1), je časovým urče- ním, kdy se právně upravené skutečnosti, vztahy atd. dostávají z režimu jednoho práv- ního předpisu do druhého. V důsledku ab- sence jakýchkoli přechodných ustanovení, které by zohledňovaly již vydaná povolení či souhlasy k prodeji daných předmětů dle vy- hlášky č. 239/1959 Ú.
L, přitom bylo dle názo- ru Nejvyššího správního soudu namístě po- stupovat v souladu se změnami, které přinesl zákon o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, tzn. bylo nutno opatřit dané před- měty osvědčením k trvalému vývozu. Ostatně i doktrína české právní teorie (např. Knapp, V. Teorie práva. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 1995) vychází z toho, že existují právní vzta- hy, které vznikly za práva starého a přetrváva- jí za práva nového, přičemž obvyklým řešením je výše zmíněná (nepravá) retroaktivita.
I v pří- padě existence přechodných ustanovení no- vého právního předpisu, která bývají umístěna na jeho konci, tak zpravidla tato ustanovení vy- cházejí ze zásady, že právní vztahy vzniklé před jeho účinností se spravují: - ode dne účinnosti nové právní normy normou novou, - před účinností nové právní normy práv- ní normou dřívější. Stěžovateli, jakožto adresátovi nového právního předpisu, tak bylo uloženo, jak se má po jeho účinnosti, tj. do budoucna (pro futuro), chovat a v tomto směru rozhodně nelze hovořit o nepřípustné retroaktivitě, které se v kasační stížnosti dovolává.
Stěžova- tel musel, resp. měl, respektovat uloženou povinnost a opatřit předměty, které prodával, patřičným osvědčením. To ovšem neudělal, a tím v daném případě došlo jak k naplnění hypotézy předmětné právní normy, tak k po- rušení její dispozice (vlastního pravidla cho- vání, tj. povinnosti nabízet při prodeji toliko předměty opatřené osvědčením k trvalému vývozu), a z tohoto pohledu se proto uložení sankce (pokuty) jeví v pořádku. Současně je třeba ještě poznamenat, že zá- kon o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty byl dvakrát novelizován, a sice záko- nem č. 122/2000 Sb. (s účinností od 12.
5. 2000) a zákonem č. 80/2004 Sb. (s účinností od 25. 2. 2004), jehož součástí jsou i pře- chodná ustanovení obsažená v Čl. II, který v odstavci 1 stanoví, že „osvědčení vydaná přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona platí po dobu 3 let ode dne jejich vydání, nej- déle však do 31. prosince 2004“. "To znamená, že jakkoli zákon o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty jako takový skutečně nemá přechodná ustanovení, nelze přehlížet samo- statnou normativní existenci citovaného pře- chodného ustanovení; k problematice samo- statné normativní existence novelizujícího zákona a jeho jednotlivých částí srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 15.
8. 2000, sp. zn. PL. ÚS 25/2000, publikované pod č. 27 Sb. n. u. ÚS, sv. 19, s. 271, či nález Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2002, sp. zn. PL. ÚS 33/2001, publikovaný pod č. 145/2002 Sb., oba též do- stupné na http;//nalus.usoud.cz. Ve vztahu k souzené věci je proto nutno předmětné přechodné ustanovení brát v potaz a s ohle- dem na jeho znění ho interpretovat tak, že iv případě, že by souhlas k prodeji dvou zmí- něných předmětů kulturní hodnoty, udělený podle původní právní úpravy (vyhláška č. 239/1959 Ú.
L), byl považován za osvědče- ní podle nové právní úpravy (zákon o prode- ji a vývozu předmětů kulturní hodnoty), če- hož se domáhá stěžovatel, bylo by toto osvědčení platné pouze do doby účinnosti čl. II zákona č. 80/2004 Sb. Z toho plyne, že bylo plně na stěžovateli, aby i v případě dvou výše specifikovaných předmětů opatřil plat- né osvědčení k jejich trvalému vývozu, neboť kontrola v jeho prodejně proběhla až dne 2. 6. 2004, tj. více než 3 měsíce po účinnosti daného přechodného ustanovení. Ad 2) Co se týče námitky vůči výši ulože- né pokuty, odkazuje Nejvyšší správní soud především na $ 8a odst. 1 zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, dle kte- rého „pří určení výměry pokuty právnické osobě se přihlédne k závažnosti protiprávní- ho jednání, zejména ke způsobu jeho spá- 77 1757 chání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž bylo spácháno“ Základním hlediskem pro výši uložené pokuty je tedy závažnost protiprávního jednání a v tomto ohledu Nej- vyšší správní soud plně souhlasí s městským soudem v tom, že k danému hledisku bylo ná- ležitě přihlédnuto.
V daném případě totiž by- la míra závažnosti protiprávního jednání stě- žovatele dána zejména tím, že se jednalo o předměty s takovou kulturní hodnotou, že byly dodatečně prohlášeny za kulturní pa- mátky (viz výše). Jejich odborně stanovenou cenu, resp. její charakter, jakož i výši provize za zprostředkování prodeje těchto předmětů, považuje zdejší soud za okolnosti okrajové. Podstatnou je kulturní hodnota daných před- mětů, neboť jejich nekontrolovaný prodej či vývoz by znamenal nenahraditelnou ztrátu kulturního dědictví České republiky.
To ostatně plně konvenuje smyslu a účelu celé- ho zákona o prodeji a vývozu předmětů kul- turní hodnoty, který lze spatřovat v určité re- gulaci či omezení jednosměrného toku předmětů, které vytváří kulturní a historické povědomí České republiky. Za daných okolností, kdy se navíc v přípa- dě stěžovatele jedná o subjekt dlouhodobě se zabývající prodejem předmětů kulturní hod- noty a lze důvodně předpokládat znalost předmětné právní úpravy, proto není možné souhlasit s nepřiměřeností uložené pokuty, jejíž výše (300 000 Kč) se pohybuje na dolní hranici zákonné sazby (5 000 000 Kč).
(...) 1757 Odpady: nakládání s odpady k $ 2 odst. 1, 4 a 5 zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech? Přesvědčení žalobce o možnosti získání druhotných surovin použitelných k dal- ší stavební výrobě z odpadu představovaného směsnou stavební a demoliční sutí ještě neznamená, že surovinou (a nikoliv odpadem) je i veškerá suť jako celek, neboť ta je bez dalších úprav (vytřídění nežádoucích příměsí a roztřídění směsi na jednot- livé stavební materiály) ve stavebnictví nepoužitelná. Činnost spočívající ve vytři- dování nežádoucích příměsí ze shromážděné směsné stavební a demoliční suti je nutné kvalifikovat jako nakládání s odpady ve formě jejich třídění prováděné s cí- lem jejich následného využívání ($ 2 odst. 4 a 5 zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech).
Společnost s ručením omezeným „U Keplera“ proti Ministerstvu kultury o uložení poku-
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel uvedl důvody kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., aniž by je však v tomto směru jakkoli blíže specifikoval, a proto Nejvyšší správní soud vycházel z obsahu kasační stížnosti a v návaznosti na jednotlivé shora strukturované námitky stěžovatele uvádí následující.
Stěžovateli byla uložena pokuta na základě ustanovení § 8 odst. 6 zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, který v rozhodné době stanovil, že: „dopustí-li se protiprávního jednání uvedeného v § 8 odst. 1 až 4 právnická osoba, uloží se jí pokuta ve výši podle odstavce 5.“ Podle tohoto odstavce: „za přestupek podle odstavce 1 a odstavce 2 písm. c) lze uložit pokutu do 5 000 000 Kč a za přestupek podle odstavce 2 písm. a) a b) a podle odstavců 3 a 4 lze uložit pokutu do 20 000 Kč.“ Protiprávní jednání stěžovatele přitom bylo v souzené věci shledáno v porušení § 8 odst. 1 písm. b) zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, dle kterého: „fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že při prodeji nabídne předmět kulturní hodnoty z oboru archeologie nebo předmět kulturní hodnoty sakrální a kultovní povahy bez osvědčení k trvalému vývozu.“
Ad 1a) Výše citovaná ustanovení zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty tak zakládají odpovědnost fyzických i právnických osob za to, že všechny dotčené předměty nabízené k prodeji budou opatřeny osvědčením k trvalému vývozu, což se v daném případě nestalo. Ve vztahu ke dvěma z celkem šesti předmětů však stěžovatel namítl, že tyto nebyly určeny k prodeji a že se v tomto směru žádného správního deliktu nedopustil.
S touto námitkou Nejvyšší správní soud nesouhlasí a připomíná § 3 odst. 2 zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, který byl do citovaného zákona vložen poslední novelou provedenou zákonem č. 80/2004 Sb., s účinností od 25. 2. 2004, a který stanoví, že: „nabídkou k prodeji podle odstavce 1 se rozumí i vystavení předmětů ve veřejných prodejních prostorách, na dražbách a sběratelských trzích.“ Předmětná právní úprava je tedy postavena na tom, že pokud jsou nějaké předměty kulturní hodnoty vystaveny v prodejně, lze předpokládat aktivní a reflektovanou nabídku obchodování s těmito předměty s tím, že pokud tyto nejsou opatřeny osvědčením k trvalému vývozu, došlo ke spáchání správního deliktu a je plně na místě aplikovat právní (deliktní) odpovědnost příslušné fyzické či právnické osoby.
Účel a smysl výslovného uvedení toho, co se považuje za nabídku k prodeji podle § 3 odst. 2 zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, je přitom nutno hledat zejména v úmyslu zákonodárce (ratio legis) vyloučit možnosti obcházení zákona; viz důvodová zpráva k návrhu zákona č. 80/2004 Sb., sněmovní tisk č. 344, www.psp.cz).
Vycházeje z takto koncipovaného pozitivního práva proto považuje Nejvyšší správní soud za rozhodné, že se dané předměty v době kontroly nacházely v prodejně stěžovatele, kde byly vystaveny, což dokládá pořízená fotodokumentace, která je založena ve správním spise.
Co se týče doby, po kterou se v prodejně předmětné věci nacházely, z níž stěžovatel dovozuje, že nebyly určeny k prodeji, tato je z hlediska zákona irelevantní a konstrukci nabídnutou stěžovatelem je tak třeba odmítnout. Skutečnost, že dotčené předměty (Svatý Jan Nepomucký – polychromovaná dřevořezba a Dvojice andílků polychromované a zlacené dřevo) od roku 1992, resp. 1993 nebyly prodány, navíc sama o sobě nijak neprokazuje, že prodány být neměly. Nehledě na to, že v dalším stěžovatel uvádí a argumentuje tím, že v případě daných předmětů došlo k odsouhlasení či povolení jejich prodeje podle předchozí právní úpravy, což se jeví jako poněkud rozporné s jeho tvrzením o „neprodejnosti“ těchto předmětů.
Nadto v souvislosti s dobou, po kterou byly dané předměty umístěny v prodejně stěžovatele, Nejvyšší správní soud toliko pro úplnost dodává, že souhlasí s kvalifikací městského soudu, který označil jednání stěžovatele jako tzv. trvající přestupek, a poukazuje přitom na svoji judikaturu k charakteru těchto druhů deliktů a možnosti jejich postihu; srov. např. rozsudek ze dne 22. 2. 2005, č. j. 5 A 164/2002
44, publikovaný pod č. 832/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz. V citovaném rozhodnutí zdejší soud uvedl, že za trvající správní delikt lze považovat takový správní delikt, jímž pachatel vyvolá protiprávní stav, který posléze udržuje, popřípadě jímž udržuje protiprávní stav, aniž jej vyvolal. Zákon postihuje právě ono udržování protiprávního stavu. Jednání, jímž pachatel udržuje protiprávní stav, závadný z hlediska správního práva, tvoří jeden skutek a jeden správní delikt až do okamžiku ukončení deliktního jednání, tj. až do okamžiku odstranění protiprávního stavu.
Pokud jde o vyjádření stěžovatele, že se v prodejně i nadále nacházejí věci, které k prodeji určeny nejsou, a jmenuje přitom světlo, koberec, sedačku či toaletní potřeby, považuje zdejší soud toto vyjádření za zcela nepřípadné a absurdní s tím, že v případě jmenovaných věcí se zjevně jedná o věci užitného charakteru, sloužící pro provoz prodejny jako takové, nikoli o věci ve smyslu zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty.
Ad 1b) Další námitkou bylo již výše naznačené tvrzení stěžovatele o tom, že u daných dvou předmětů (Svatý Jan Nepomucký – polychromovaná dřevořezba a Dvojice andílků – polychromované a zlacené dřevo) došlo k jejich odsouhlasení či povolení jejich prodeje podle předchozí právní úpravy a bylo na místě přistupovat k těmto předmětům tak, jako by disponovaly osvědčením k trvalému vývozu dle zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty. Dle stěžovatele totiž citovaný zákon sice nemá žádná přechodná ustanovení, ale nemá ani ustanovení o tom, že by souhlas dle předchozích právních předpisů, tj. vyhlášky č. 239/1959 Ú.l., pozbyl platnosti.
I v případě této námitky uvážil Nejvyšší správní soud tak, že jí nelze přisvědčit. V návaznosti na argumentaci stěžovatele, jakož i argumentaci městského soudu v dané otázce, jež shodně vycházejí z absence přechodných ustanovení zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, z níž ovšem vyvodily opačné závěry, přitom považuje za zásadní následující skutečnosti.
Zákon o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty (č. 71/1994 Sb.) byl přijat s účinností od 29. 4. 1994 a nahradil, resp. zrušil dosavadní legislativu v dané oblasti, jejíž základ byl dán vyhláškou č. 239/1959 Ú.l. Kontinuita předmětu této právní úpravy, resp. časový střet obou citovaných právních předpisů, však není nijak explicitně řešen, a to v důsledku absence tzv. intertemporálních (přechodných) ustanovení zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty. Dle názoru Nejvyššího správního soudu je proto nutno vyjít z toho, že nový právní předpis má obvykle vliv i na právní vztahy, které vznikly před jeho účinností; v takovém případě nastává tzv. zpětná účinnost (retroaktivita) nového právního předpisu. V návaznosti na právní teorii i praxi je přitom třeba činit rozdíl mezi pravou a nepravou retroaktivitou, přičemž obecně je akceptováno následující vymezení.
O pravou zpětnou účinnost (retroaktivitu) jde tehdy, jestliže se novým právním předpisem má řídit vznik právního vztahu a nároky účastníků z tohoto vztahu také v případě, kdy právní vztah nebo nároky z něj vyplývající vznikly před účinností nového právního předpisu. Nepravá zpětná účinnost (retroaktivita) znamená, že novým právním předpisem se sice mají řídit i právní vztahy, vzniklé před jeho účinností, avšak až ode dne jeho účinnosti. Nepravá zpětná účinnost tedy ve skutečnosti zpětnou účinností zákona není; problém retroaktivity je problém zpětné účinnosti pravé, u níž platí zásada obecné nepřípustnosti (lex retro non agit), ze které existují striktně omezené výjimky přípustnosti. Naopak u retroaktivity nepravé platí zásada obecné přípustnosti, ze které existují výjimky její nepřípustnosti.
V důsledku nepravého zpětného působení zákona totiž dochází pouze k tomu, že nový zákon zachycuje (právně kvalifikuje) minulé skutečnosti nebo že se dotýká (modifikuje, ruší) existujících právních následků. Tak tomu bylo i v daném případě, kdy nová právní úprava dříve vydaná povolení či souhlasy s prodejem daných předmětů neruší, (de iure) je ponechává v platnosti, ale dochází k jejich modifikaci tím, že se nově stanoví nutnost opatřit tyto předměty příslušným osvědčením pro případ jejich prodeje.
Aplikuje se tedy princip ochrany minulých právních skutečností, zejména právních konání a nic na tom nemění skutečnost, že právní poměry, jež vznikly na základě legis priori, byly po nabytí účinnosti lex posterior změněny. Ostatně jak již judikoval Ústavní soud: „Zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Dochází k tomu v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva a svobody. Posuzování tohoto konfliktu hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu by mělo vést k závěru o druhu legislativního řešení časového střetu právních úprav.
Proporcionalitu lze přitom charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních práv a svobod odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Platí tu zároveň maxima, přikazující v případě omezení základního práva, resp. svobody šetřit jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod). Při posouzení způsobu legislativního řešení intertemporality tudíž sehrává svou roli nejen míra odlišnosti nové a staré právní úpravy, nýbrž i společenská naléhavost zavedení nové právní úpravy ap.“ (nález Ústavního soudu ze dne 4.
2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, publikovaný pod č. 63/1997 Sb., jakož i pod č. 13 Sb. n. u. ÚS, sv. 7, str. 87, http://nalus.cz.).
Při posuzování absence přechodných ustanovení zákona o vývozu a prodeji předmětů kulturní hodnoty, jež působí s účinky nepravé retroaktivity, tedy Nejvyšší správní soud zvažoval zejména intenzitu veřejného zájmu na ochraně předmětů tvořících historické a kulturní dědictví České republiky a míru ochrany nabytých práv vlastníků daných předmětů. Dospěl přitom k závěru, že stupeň intenzity veřejného zájmu na dosažení uvedeného cíle odůvodňuje z hlediska akceptace nepravé retroaktivity i určitý zásah, resp. změnu poměrů ve vztahu k vlastníkům těchto předmětů.
Jejich vlastnické právo bylo zachováno a zavedení nutnosti opatřit dané předměty v případě jejich prodeje náležitým osvědčením, jehož primárním cílem je vyloučit z trvalého vývozu předměty tvořící kulturní a historické dědictví na území České republiky, nepředstavovalo nijak excesivní omezení tohoto práva či zásah do práv nabytých na základě předchozí právní úpravy. Naopak, jednalo se o legitimní legislativní opatření, kterým se zákonodárce snažil reflektovat novou situaci v oblasti obchodu s předměty kulturní hodnoty poté, co nastalo otevření hranic, privatizace obchodní sítě a restituce movitého majetku, a zabránit tak hromadnému jednosměrnému toku těchto předmětů do zahraničí (viz důvodová zpráva k návrhu zákona č. 71/1994 Sb., sněmovní tisk č. 549, www.psp.cz).
V návaznosti na tyto důsledky spojené především se změnou společenských poměrů po roce 1989 lze proto dovodit poměrně vysokou společenskou naléhavost zavedení nové právní úpravy, jež rozhodně nebyla věcí nahodilou či věcí libovůle, ale věcí v daném kontextu spíše očekávatelnou a pochopitelnou. V zájmu právní jistoty a ochrany práv v dobré víře nabytých na základě předchozí právní úpravy přitom jistě bylo na místě upravit v přechodných ustanoveních vztah nové právní úpravy k dřívější, resp. dosavadní právní úpravě a k právním vztahům podle ní vzniklým.
Pokud však bylo toto legislativní řešení intertemporality opomenuto, je třeba i s ohledem na shora uvedené konstatovat, že z hlediska posuzované věci to znamená následující.
Den účinnosti nového právního předpisu (zákona č. 71/1994 Sb.), který zrušil právní předpis dřívější (vyhlášku č. 239/1959 Ú.l.), je časovým určením, kdy se právně upravené skutečnosti, vztahy atd. dostávají z režimu jednoho právního předpisu do druhého. V důsledku absence jakýchkoli přechodných ustanovení, které by zohledňovaly již vydaná povolení či souhlasy k prodeji daných předmětů dle vyhlášky č. 239/1959 Ú.l., přitom bylo dle názoru Nejvyššího správního soudu na místě postupovat v souladu se změnami, které přinesl zákon č. 71/1994 Sb., tzn. bylo nutno opatřit dané předměty osvědčením k trvalému vývozu.
Ostatně i doktrína české právní teorie (např. Knapp, V.: Teorie práva, 1. vydání, Praha, C. H. Beck, 1995) vychází z toho, že existují právní vztahy, které vznikly za práva starého a přetrvávají za práva nového, přičemž obvyklým řešením je výše zmíněná (nepravá) retroaktivita. I v případě existence přechodných ustanovení nového právního předpisu, která bývají umístěna na jeho konci, tak zpravidla tato ustanovení vycházejí ze zásady, že právní vztahy vzniklé před jeho účinností se spravují: - ode dne účinnosti nové právní normy normou novou, - před účinností nové právní normy právní normou dřívější.
Stěžovateli, jakožto adresátovi nového právního předpisu, tak bylo uloženo, jak se má po jeho účinnosti, tj. do budoucna (pro futuro), chovat a v tomto směru rozhodně nelze hovořit o nepřípustné retroaktivitě, které se v kasační stížnosti dovolává. Stěžovatel musel, resp. měl respektovat uloženou povinnost a opatřit předměty, které prodával, patřičným osvědčením. To ovšem neudělal a tím v daném případě došlo jak k naplnění hypotézy předmětné právní normy, tak k porušení její dispozice (vlastního pravidla chování, tj. povinnosti nabízet při prodeji toliko předměty opatřené osvědčením k trvalému vývozu) a z tohoto pohledu se proto uložení sankce (pokuty) jeví v pořádku.
Současně je třeba ještě poznamenat, že zákon o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty byl dvakrát novelizován, a sice zákonem č. 122/2000 Sb. (s účinností od 12. 5. 2000) a zákonem č. 80/2004 Sb. (s účinností od 25. 2. 2004), jehož součástí jsou i přechodná ustanovení obsažená v Čl. II, který v odstavci 1 stanoví, že: „osvědčení vydaná přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona platí po dobu 3 let ode dne jejich vydání, nejdéle však do 31. prosince 2004.“ To znamená, že jakkoli zákon o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty jako takový skutečně nemá přechodná ustanovení, nelze přehlížet samostatnou normativní existenci citovaného přechodného ustanovení; k problematice samostatné normativní existence novelizujícího zákona a jeho jednotlivých částí srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 15.
8. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 25/2000, publikované pod č. 27 Sb. n. u. ÚS, sv. 19, str. 271, či nález Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 33/2001, publikovaný pod č. 145/2002 Sb., oba též dostupné na http://nalus.cz. Ve vztahu k souzené věci je proto nutno předmětné přechodné ustanovení brát v potaz a s ohledem na jeho znění ho interpretovat tak, že i v případě, že by souhlas k prodeji dvou zmíněných předmětů kulturní hodnoty, udělený podle původní právní úpravy (vyhláška č. 239/1959 Ú.l.), byl považován za osvědčení podle nové právní úpravy (zákon č. 71/1994 Sb.), čehož se domáhá stěžovatel, bylo by toto osvědčení platné pouze do doby účinnosti Čl.
II zákona č. 80/2004 Sb. Z toho plyne, že bylo plně na stěžovateli, aby i v případě dvou výše specifikovaných předmětů opatřil platné osvědčení k jejich trvalému vývozu, neboť kontrola v jeho prodejně proběhla až dne 2. 6. 2004, tj. více než 3 měsíce po účinnosti daného přechodného ustanovení.
Ad 2) Co se týče námitky vůči výši uložené pokuty, odkazuje Nejvyšší správní soud především na ustanovení § 8a odst. 1 zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, dle kterého: „při určení výměry pokuty právnické osobě se přihlédne k závažnosti protiprávního jednání, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž bylo spácháno.“ Základním hlediskem pro výši uložené pokuty je tedy závažnost protiprávního jednání a v tomto ohledu Nejvyšší správní soud plně souhlasí s městským soudem v tom, že k danému hledisku bylo náležitě přihlédnuto.
V daném případě totiž byla míra závažnosti protiprávního jednání stěžovatele dána zejména tím, že se jednalo o předměty s takovou kulturní hodnotou, že byly dodatečně prohlášeny za kulturní památky (viz výše). Jejich odborně stanovenou cenu, resp. její charakter, jakož i výši provize za zprostředkování prodeje těchto předmětů, považuje zdejší soud za okolnosti okrajové. Podstatnou je kulturní hodnota daných předmětů, neboť jejich nekontrolovaný prodej či vývoz by znamenal nenahraditelnou ztrátu kulturního dědictví České republiky.
To ostatně plně konvenuje smyslu a účelu celého zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, který lze spatřovat v určité regulaci či omezení jednosměrného toku předmětů, které vytváří kulturní a historické povědomí České republiky.
Za daných okolností, kdy se navíc v případě stěžovatele jedná o subjekt dlouhodobě se zabývající prodejem předmětů kulturní hodnoty a lze důvodně předpokládat znalost předmětné právní úpravy, proto není možné souhlasit s nepřiměřeností uložené pokuty, jejíž výše (300 000 Kč) se pohybuje na dolní hranici zákonné sazby (5 000 000 Kč).
Ad 3) Konečně poslední stížní námitkou je skutečnost, že prvoinstanční rozhodnutí nebylo doručeno zástupci stěžovatele s plnou mocí pro celé řízení, v důsledku čehož měl městský soud dle názoru stěžovatele žalobou napadené rozhodnutí ministra kultury zrušit.
Na tomto místě Nejvyšší správní soud poukazuje na svoji judikaturu, dle které je vadné doručení rozhodnutí správního orgánu I. stupně (opomenutí doručit rozhodnutí advokátovi s procesní plnou mocí) podstatnou vadou řízení zakládající k žalobní námitce důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí orgánu II. stupně, pokud ztíží účastníkovi možnost účinné, zákonem zaručené obrany ve správním řízení a pokud není následným průběhem správního řízení nijak zhojena (viz rozsudek ze dne 28. 4. 2004, č. j. 7 A 125/2001 – 39, publikovaný pod č. 509/2005 Sb. NSS).
Pro stěžovatelem požadovaný postup, tj. zrušení žalobou napadeného rozhodnutí ministra kultury, lze tedy v návaznosti na danou judikaturu postulovat splnění základní podmínky, a sice ztížení možnosti účinné obrany. K tomu však v souzené věci nedošlo a stěžovatel to ostatně ani nenamítá, neboť mu rozhodnutí orgánu I. stupně doručeno bylo a v zákonné lhůtě podal rozklad, který následně ministr kultury přezkoumal. Za těchto okolností proto podle názoru zdejšího soudu nelze pouze z přepjatého právního formalismu trvat na zrušení rozhodnutí ministra kultury a dodatečném doručení rozhodnutí správního orgánu I.
stupně zástupci stěžovatele. Naopak jak již dříve uvedl Ústavní soud, je třeba respektovat právo jako racionální systém a v tomto duchu ho také uplatňovat; srov. nález ze dne 26. 10. 2006, sp. zn. I. ÚS 142/2006, http://nalus.cz. To znamená, že jakkoli v předmětné věci došlo k vadě řízení před správním orgánem, spočívající konkrétně v porušení § 25 odst. 3, věty první, zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, dle které: „má-li účastník řízení zástupce s plnou mocí pro celé řízení, doručuje se písemnost pouze tomuto zástupci“, nemá tato vada za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, neboť ve svém důsledku neznamenala ztížení možnosti účinné obrany stěžovatele.
Citované ustanovení správního řádu totiž představuje normu procesně právní a v tomto ohledu je třeba připomenout, že smysl procesních norem spočívá ve vytváření mechanismů k ochraně hmotného práva. Procesní normy tedy nelze vnímat jako samoúčelné (samonosné), ale vždy v souvztažnosti s normami hmotnými, jejichž porušení v důsledku popsané vady řízení nenastalo. Proto i poslední námitku stěžovatele považuje zdejší soud za nedůvodnou. S ohledem na výše vyslovené závěry byla kasační stížnost shledána nedůvodnou a Nejvyšší správní soud ji podle § 110 odst. 1, věty poslední, s.
ř. s. zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1, větu první, s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení, a žalovanému náklady řízení nad rámec jeho činnosti nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti za použití § 120 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 9. října 2008
JUDr. Radan Malík předseda senátu