[20] Česká republika závazky ze směrnice Rady 2003/109/ES transponovala do zákona o pobytu cizinců novelou č . 161/2006 Sb .,
která nabyla účinnosti dne 27 . 4 . 2006 . Současně zvolila takový způsob transpozice, že
provázala rozhodování o trvalém pobytu dle
tehdejšího § 67 (po novele až do současnosti
§ 68 zákona o pobytu cizinců), který zároveň novelizovala dle požadavků této směrnice s nově zavedeným institutem „Právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta
v Evropském společenství na území“ (§ 83
– § 85 zákona o pobytu cizinců) . O provázání těchto dvou institutů v jednom jediném
řízení svědčí zejména uvozovací věta § 83
odst . 1 zákona o pobytu cizinců) a rovněž
tak i skutečnost, že dle § 85 odst . 3 téhož
zákona „[p]latnost rozhodnutí o přiznání
právního postavení rezidenta na území zaniká zrušením platnosti povolení k trvalému pobytu“ .
[21] Tím, že zákonodárce tyto dva instituty provázal, musí být i samotné řízení o trvalém pobytu dle § 68 zákona o pobytu cizinců
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 9 /2016
vedeno v souladu s požadavky citované směrnice . Pokud by k tomuto provázání nedošlo,
mohl by zákon stanovit podmínky pro přiznání trvalého pobytu prakticky libovolně,
neboť jde o vnitrostátní institut . Jestliže však
zákon pro přiznání postavení rezidenta stanoví podmínku získání trvalého pobytu, musí
být i podmínky trvalého pobytu vykládány
eurokonformně, resp . v souladu s požadavky
směrnice Rady 2003/109/ES a případnou judikaturou Soudního dvora . Tento závěr platí
i pro § 75 odst . 1 písm . f) zákona o pobytu
cizinců, který stanoví důvody pro nevydání,
zánik platnosti a zrušení platnosti povolení
k trvalému pobytu (mj . nesplnění podmínek
stanovených v § 68 uvedeného zákona) . Tyto
důvody, včetně § 68 zákona o pobytu cizinců, musí být aplikovány v souladu s důvody
pro nepřiznání postavení rezidenta dle této
směrnice .
[22] Za situace, kdy věc spadá do období
po přistoupení České republiky do Evropské unie a současně se jedná o výklad práva
v oblasti právní úpravy, jejíž vznik, působení
a účel je bezprostředně navázán na unijní
právo, je nutno při výkladu českého zákona
o pobytu cizinců vycházet z principu eurokonformního výkladu . Se stěžovatelkou lze
souhlasit, že krajský soud od této povinnosti
zcela abstrahoval, aniž by svůj postup blíže
zdůvodnil .
[22] Za situace, kdy věc spadá do období
po přistoupení České republiky do Evropské unie a současně se jedná o výklad práva
v oblasti právní úpravy, jejíž vznik, působení
a účel je bezprostředně navázán na unijní
právo, je nutno při výkladu českého zákona
o pobytu cizinců vycházet z principu eurokonformního výkladu . Se stěžovatelkou lze
souhlasit, že krajský soud od této povinnosti
zcela abstrahoval, aniž by svůj postup blíže
zdůvodnil .
[23] Účinek směrnice (na rozdíl např . od
nařízení) lze rozdělit na účinek přímý a nepřímý . Pro užití přímého účinku směrnice
musí být splněny následující podmínky, a to
1 . marné uplynutí lhůty pro transpozici a implementaci směrnice, 2 . dostatečná přesnost
a bezpodmínečnost dotyčného ustanovení,
3 . přímou aplikací směrnice nedojde k uložení povinností jednotlivci . Zejména posledně
uvedená podmínka je zásadní, neboť v tomto
případě nemůže policejní orgán využít směrnici v neprospěch cizince, zatímco ten ji ve
svůj prospěch použít může . Je to také z hlediska dopadu na jednotlivce jeden z nejpodstatnějších znaků, který přímý účinek odlišuje od účinku nepřímého . Článek 4 citované
směrnice stanovící podmínku nepřetržité
pětileté přítomnosti cizince na území byl do
českého zákona transponován . Aplikace přímého účinku této směrnice proto nepřipadá
v úvahu . Zbývá tedy posoudit, zda lze sporné ustanovení vyložit za pomoci nepřímého
účinku uvedené směrnice .
[24] Princip nepřímého účinku byl poprvé Soudním dvorem formulován ve věci
Von Colson a Kaman. Toto rozhodnutí se
stalo základem doktríny nepřímého účinku
a následně bylo nesčetněkrát citováno a rozšiřováno (např . rozsudky Soudního dvora ze
dne 13 . 11 . 1990, Marleasing proti Comercial
Internacional de Alimentación, C-106/89,
Recueil, s . I-4135, ze dne 8 . 10 . 1987, Kolpinghuis Nijmegen, C-80/86, Recueil, s . 3969,
a ze dne 16 . 12 . 1993, Wagner Miret proti Fondo de garantía salarial, C-334/92, Recueil,
s . I-6911) . Ta ukládá správním i soudním orgánům vykládat a uplatňovat právní předpisy
přijaté za účelem provádění směrnice v souladu s požadavky práva Společenství v celém
rozsahu, v němž jim vnitrostátní právo poskytuje určitý prostor pro uvážení . Pro užití
nepřímého účinku musí být dodržena podmínka, že vnitrostátní předpis je takového
výkladu schopen .
[25] Umožňují-li vnitrostátní interpretační techniky vyložit dané vnitrostátní ustanovení několika způsoby, má správní orgán,
jakož i soud povinnost použít ten výklad,
který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího
unijního ustanovení . Pokud je tedy ustanovení zákona nejasné, neurčité nebo není definováno, nelze ani určit, zda je se směrnicí
v rozporu . Ze svého principu nemůže být
nepřímý účinek nikdy contra legem . Jak bylo
uvedeno výše, může však jít i v neprospěch
jednotlivce .
[25] Umožňují-li vnitrostátní interpretační techniky vyložit dané vnitrostátní ustanovení několika způsoby, má správní orgán,
jakož i soud povinnost použít ten výklad,
který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího
unijního ustanovení . Pokud je tedy ustanovení zákona nejasné, neurčité nebo není definováno, nelze ani určit, zda je se směrnicí
v rozporu . Ze svého principu nemůže být
nepřímý účinek nikdy contra legem . Jak bylo
uvedeno výše, může však jít i v neprospěch
jednotlivce .
[26] Povinnost vykládat národní právo
v souladu se směrnicí je tedy podmíněno
a priori tím, že existuje vnitrostátní předpis, který je nejednoznačný, resp . umožňuje
několik výkladů a alespoň jeden z možných
výkladů práva je v souladu se směrnicí . Z uvedeného vyplývá, že čím větší mají dané vnitrostátní orgány možnost své právo vykládat,
tím větší povinnost mají toto právo vykládat
eurokonformně .
[27] Zásada eurokonformního výkladu
vyžaduje, aby vnitrostátní soudy učinily vše,
co spadá do jejich pravomoci, tím, že vezmou
v úvahu veškeré vnitrostátní právo a použijí
metody výkladu jím uznané, taky aby zajistily plnou účinnost dotčené směrnice a došly
k výsledku, který by byl v souladu s cílem stanoveným směrnicí (srov . rozsudek Soudního
dvora ze dne 5 . 10 . 2004, Pfeiffer, C-397/01,
Recueil, s . I-8835) . Pokud žádná z metod výkladu nevede k výsledku, nepřímý účinek
vyzní naprázdno a souladný výklad není
možný . Současně však soudy dle judikatury
Soudního dvora musí vycházet z předpokladu, že účelem a smyslem předpisu, jehož měl
v úmyslu zákonodárce dosáhnout, je plná implementace směrnice .
[28] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v projednávané věci je namístě vyložit
sporný § 68 odst . 1 zákona o pobytu cizinců
za použití doktríny nepřímého účinku směrnice Rady 2003/109/ES .
[29] Sporné ustanovení totiž okamžik,
ke kterému má být podmínka nepřetržitého
pětiletého pobytu cizince na území splněna, neupravuje . To ostatně připustil i krajský
soud, který uvedl, že „[n]ezákonnost vyplývá
z toho, že § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců blíže nespecifikuje, ve kterém časovém
období by podmínka pěti let nepřetržitého
pobytu na území měla být naplňována“ .
[30] Pokud by zákon o pobytu cizinců,
případně procesní předpis s ním související
(v projednávané věci správní řád) výslovně
stanovily, že správní orgán při posuzování
žádosti cizince o trvalý pobyt vychází ze skutkového a právního stavu ke dni vydání svého
rozhodnutí, nemohl by být eurokonformní
výklad nepřímého účinku citované směrnice
aplikován, neboť by již šlo o nepřípustný výklad contra legem .
[30] Pokud by zákon o pobytu cizinců,
případně procesní předpis s ním související
(v projednávané věci správní řád) výslovně
stanovily, že správní orgán při posuzování
žádosti cizince o trvalý pobyt vychází ze skutkového a právního stavu ke dni vydání svého
rozhodnutí, nemohl by být eurokonformní
výklad nepřímého účinku citované směrnice
aplikován, neboť by již šlo o nepřípustný výklad contra legem .
[31] Ustanovení § 68 odst . 1 žádné časové podmínky, v rámci kterých musí být
nepřetržitá pětiletá délka pobytu na našem
území splněna, nestanoví . Zásadu, dle které
správní orgán posuzuje soulad rozhodnutí
podle právního stavu a skutkových okolností
v době jeho vydání, správní řád obsahuje jen
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 9/2 016
v ustanoveních týkajících se přezkumného
řízení a obnovy řízení .
[32] Ustanovení § 68 zákona o pobytu
cizinců tak z hlediska naplnění časové podmínky umožňuje oba sporné výklady . Lze
jej totiž vyložit tak, že zákonná podmínka
pětiletého nepřetržitého pobytu na území
může být splněna kdykoliv v průběhu řízení
o žádosti cizince, a to až do okamžiku vydání
rozhodnutí . Umožňuje však i výklad opačný,
tj . že tato podmínka musí být splněna před
podáním samotné žádosti, neboť již v žádosti
by měl cizinec doložit splnění zákonem stanovených podmínek pro přiznání trvalého
pobytu . Žadatel ani sám přesně neví, v jakém
časovém horizontu správní orgán o jeho žádosti rozhodne, neboť ten je sice vázán lhůtami, ve kterých tak musí učinit nejpozději, nic
mu však nebrání rozhodnout i dříve .
[33] Za této situace musí soud aplikovat
ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli
odpovídajícího ustanovení směrnice Rady
2003/109/ES .
[34] Nepřetržitý pobyt dle § 68 odst . 1
zákona o pobytu cizinců je tak třeba chápat
ve smyslu směrnice Rady 2003/109/ES jako
oprávněnou fyzickou přítomnost cizince na
území . Tomuto výkladu svědčí mimo jiné bod 6
preambule této směrnice, který uvádí, že
pobyt cizince by měl být oprávněný a nepřetržitý, aby bylo možno prokázat, že dotyčná
osoba se v zemi usídlila . Je zřejmé, že důraz je
kladen především na existenci úzkého vztahu mezi cizincem a státem, který může vzniknout jen v důsledku dlouhodobého a oprávněného pobytu cizince na území, a pouze za
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 9 /2016
splnění této podmínky má možnost požádat
o trvalý pobyt .
[34] Nepřetržitý pobyt dle § 68 odst . 1
zákona o pobytu cizinců je tak třeba chápat
ve smyslu směrnice Rady 2003/109/ES jako
oprávněnou fyzickou přítomnost cizince na
území . Tomuto výkladu svědčí mimo jiné bod 6
preambule této směrnice, který uvádí, že
pobyt cizince by měl být oprávněný a nepřetržitý, aby bylo možno prokázat, že dotyčná
osoba se v zemi usídlila . Je zřejmé, že důraz je
kladen především na existenci úzkého vztahu mezi cizincem a státem, který může vzniknout jen v důsledku dlouhodobého a oprávněného pobytu cizince na území, a pouze za
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 9 /2016
splnění této podmínky má možnost požádat
o trvalý pobyt .
[35] Oprávněností pobytu je zapotřebí
rozumět takovou přítomnost cizince na území, kterou zákon předvídá a dovoluje (např .
na základě vydaného platného povolení k pobytu) . Nepřetržitost pobytu se pak v souladu
s článkem 4 citované směrnice zkoumá ke
dni podání žádosti a může být pochopitelně
za určitých podmínek zachována i v době
faktické nepřítomnosti cizince . Ustanovení
čl . 4 odst . 3 pododst . 2 této směrnice umožňuje členským státům, aby ve zvláštních nebo
výjimečných případech dočasné povahy
a v souladu se svými vnitrostátními právními
předpisy připustily, že delší období nepřítomnosti, než jaké stanoví tato směrnice, nebude znamenat přerušení nezbytné pětileté
doby pobytu .
[36] Závěr stěžovatelky, že nepřetržitost
pobytu musí být splněna, jak k podání samotné žádosti, tak po celou dobu řízení o ní,
nesrozumitelnost jejího rozhodnutí nezpůsobuje . Bude proto na krajském soudu, aby
věcně posoudil, zda kromě toho, že směrnice Rady 2003/109/ES váže splnění pětileté
podmínky nepřetržitého pobytu na období
bezprostředně před podáním žádosti, dále ve
vztahu k délce nepřetržitého pobytu cizince
na území České republiky požaduje splnění
jakékoliv další podmínky . Jinými slovy, je-li
v souladu s eurokonformním výkladem podstatné či nepodstatné, zda po splnění podmínky nepřetržitého pobytu na území došlo,
ať již k faktickému, či pouze zákonem netolerovanému přerušení pobytu .
POZNÁMKY:
Yaroslav V . proti Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o povolení k trvalé- kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty mu pobytu, o kasační stížnosti žalované .