[20] Česká republika závazky ze směrnice Rady 2003/109/ES transponovala do zákona o pobytu cizinců novelou č . 161/2006 Sb ., která nabyla účinnosti dne 27 . 4 . 2006 . Současně zvolila takový způsob transpozice, že provázala rozhodování o trvalém pobytu dle tehdejšího § 67 (po novele až do současnosti § 68 zákona o pobytu cizinců), který zároveň novelizovala dle požadavků této směrnice s nově zavedeným institutem „Právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta v Evropském společenství na území“ (§ 83 – § 85 zákona o pobytu cizinců) . O provázání těchto dvou institutů v jednom jediném řízení svědčí zejména uvozovací věta § 83 odst . 1 zákona o pobytu cizinců) a rovněž tak i skutečnost, že dle § 85 odst . 3 téhož zákona „[p]latnost rozhodnutí o přiznání právního postavení rezidenta na území zaniká zrušením platnosti povolení k trvalému pobytu“ .
[21] Tím, že zákonodárce tyto dva instituty provázal, musí být i samotné řízení o trvalém pobytu dle § 68 zákona o pobytu cizinců
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 9 /2016
vedeno v souladu s požadavky citované směrnice . Pokud by k tomuto provázání nedošlo, mohl by zákon stanovit podmínky pro přiznání trvalého pobytu prakticky libovolně, neboť jde o vnitrostátní institut . Jestliže však zákon pro přiznání postavení rezidenta stanoví podmínku získání trvalého pobytu, musí být i podmínky trvalého pobytu vykládány eurokonformně, resp . v souladu s požadavky směrnice Rady 2003/109/ES a případnou judikaturou Soudního dvora . Tento závěr platí i pro § 75 odst . 1 písm . f) zákona o pobytu cizinců, který stanoví důvody pro nevydání, zánik platnosti a zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu (mj . nesplnění podmínek stanovených v § 68 uvedeného zákona) . Tyto důvody, včetně § 68 zákona o pobytu cizinců, musí být aplikovány v souladu s důvody pro nepřiznání postavení rezidenta dle této směrnice .
[22] Za situace, kdy věc spadá do období po přistoupení České republiky do Evropské unie a současně se jedná o výklad práva v oblasti právní úpravy, jejíž vznik, působení a účel je bezprostředně navázán na unijní právo, je nutno při výkladu českého zákona o pobytu cizinců vycházet z principu eurokonformního výkladu . Se stěžovatelkou lze souhlasit, že krajský soud od této povinnosti zcela abstrahoval, aniž by svůj postup blíže zdůvodnil .
[23] Účinek směrnice (na rozdíl např . od nařízení) lze rozdělit na účinek přímý a nepřímý . Pro užití přímého účinku směrnice musí být splněny následující podmínky, a to 1 . marné uplynutí lhůty pro transpozici a implementaci směrnice, 2 . dostatečná přesnost a bezpodmínečnost dotyčného ustanovení, 3 . přímou aplikací směrnice nedojde k uložení povinností jednotlivci . Zejména posledně uvedená podmínka je zásadní, neboť v tomto případě nemůže policejní orgán využít směrnici v neprospěch cizince, zatímco ten ji ve svůj prospěch použít může . Je to také z hlediska dopadu na jednotlivce jeden z nejpodstatnějších znaků, který přímý účinek odlišuje od účinku nepřímého . Článek 4 citované směrnice stanovící podmínku nepřetržité pětileté přítomnosti cizince na území byl do
českého zákona transponován . Aplikace přímého účinku této směrnice proto nepřipadá v úvahu . Zbývá tedy posoudit, zda lze sporné ustanovení vyložit za pomoci nepřímého účinku uvedené směrnice .
[24] Princip nepřímého účinku byl poprvé Soudním dvorem formulován ve věci Von Colson a Kaman. Toto rozhodnutí se stalo základem doktríny nepřímého účinku a následně bylo nesčetněkrát citováno a rozšiřováno (např . rozsudky Soudního dvora ze dne 13 . 11 . 1990, Marleasing proti Comercial Internacional de Alimentación, C-106/89, Recueil, s . I-4135, ze dne 8 . 10 . 1987, Kolpinghuis Nijmegen, C-80/86, Recueil, s . 3969, a ze dne 16 . 12 . 1993, Wagner Miret proti Fondo de garantía salarial, C-334/92, Recueil, s . I-6911) . Ta ukládá správním i soudním orgánům vykládat a uplatňovat právní předpisy přijaté za účelem provádění směrnice v souladu s požadavky práva Společenství v celém rozsahu, v němž jim vnitrostátní právo poskytuje určitý prostor pro uvážení . Pro užití nepřímého účinku musí být dodržena podmínka, že vnitrostátní předpis je takového výkladu schopen .
[25] Umožňují-li vnitrostátní interpretační techniky vyložit dané vnitrostátní ustanovení několika způsoby, má správní orgán, jakož i soud povinnost použít ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího unijního ustanovení . Pokud je tedy ustanovení zákona nejasné, neurčité nebo není definováno, nelze ani určit, zda je se směrnicí v rozporu . Ze svého principu nemůže být nepřímý účinek nikdy contra legem . Jak bylo uvedeno výše, může však jít i v neprospěch jednotlivce .
[26] Povinnost vykládat národní právo v souladu se směrnicí je tedy podmíněno a priori tím, že existuje vnitrostátní předpis, který je nejednoznačný, resp . umožňuje několik výkladů a alespoň jeden z možných výkladů práva je v souladu se směrnicí . Z uvedeného vyplývá, že čím větší mají dané vnitrostátní orgány možnost své právo vykládat, tím větší povinnost mají toto právo vykládat eurokonformně .
[27] Zásada eurokonformního výkladu vyžaduje, aby vnitrostátní soudy učinily vše, co spadá do jejich pravomoci, tím, že vezmou v úvahu veškeré vnitrostátní právo a použijí metody výkladu jím uznané, taky aby zajistily plnou účinnost dotčené směrnice a došly k výsledku, který by byl v souladu s cílem stanoveným směrnicí (srov . rozsudek Soudního dvora ze dne 5 . 10 . 2004, Pfeiffer, C-397/01, Recueil, s . I-8835) . Pokud žádná z metod výkladu nevede k výsledku, nepřímý účinek vyzní naprázdno a souladný výklad není možný . Současně však soudy dle judikatury Soudního dvora musí vycházet z předpokladu, že účelem a smyslem předpisu, jehož měl v úmyslu zákonodárce dosáhnout, je plná implementace směrnice .
[28] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v projednávané věci je namístě vyložit sporný § 68 odst . 1 zákona o pobytu cizinců za použití doktríny nepřímého účinku směrnice Rady 2003/109/ES .
[29] Sporné ustanovení totiž okamžik, ke kterému má být podmínka nepřetržitého pětiletého pobytu cizince na území splněna, neupravuje . To ostatně připustil i krajský soud, který uvedl, že „[n]ezákonnost vyplývá z toho, že § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců blíže nespecifikuje, ve kterém časovém období by podmínka pěti let nepřetržitého pobytu na území měla být naplňována“ .
[30] Pokud by zákon o pobytu cizinců, případně procesní předpis s ním související (v projednávané věci správní řád) výslovně stanovily, že správní orgán při posuzování žádosti cizince o trvalý pobyt vychází ze skutkového a právního stavu ke dni vydání svého rozhodnutí, nemohl by být eurokonformní výklad nepřímého účinku citované směrnice aplikován, neboť by již šlo o nepřípustný výklad contra legem .
[31] Ustanovení § 68 odst . 1 žádné časové podmínky, v rámci kterých musí být nepřetržitá pětiletá délka pobytu na našem území splněna, nestanoví . Zásadu, dle které správní orgán posuzuje soulad rozhodnutí podle právního stavu a skutkových okolností v době jeho vydání, správní řád obsahuje jen
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 9/2 016
v ustanoveních týkajících se přezkumného řízení a obnovy řízení .
[32] Ustanovení § 68 zákona o pobytu cizinců tak z hlediska naplnění časové podmínky umožňuje oba sporné výklady . Lze jej totiž vyložit tak, že zákonná podmínka pětiletého nepřetržitého pobytu na území může být splněna kdykoliv v průběhu řízení o žádosti cizince, a to až do okamžiku vydání rozhodnutí . Umožňuje však i výklad opačný, tj . že tato podmínka musí být splněna před podáním samotné žádosti, neboť již v žádosti by měl cizinec doložit splnění zákonem stanovených podmínek pro přiznání trvalého pobytu . Žadatel ani sám přesně neví, v jakém časovém horizontu správní orgán o jeho žádosti rozhodne, neboť ten je sice vázán lhůtami, ve kterých tak musí učinit nejpozději, nic mu však nebrání rozhodnout i dříve .
[33] Za této situace musí soud aplikovat ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího ustanovení směrnice Rady 2003/109/ES .
[34] Nepřetržitý pobyt dle § 68 odst . 1 zákona o pobytu cizinců je tak třeba chápat ve smyslu směrnice Rady 2003/109/ES jako oprávněnou fyzickou přítomnost cizince na území . Tomuto výkladu svědčí mimo jiné bod 6 preambule této směrnice, který uvádí, že pobyt cizince by měl být oprávněný a nepřetržitý, aby bylo možno prokázat, že dotyčná osoba se v zemi usídlila . Je zřejmé, že důraz je kladen především na existenci úzkého vztahu mezi cizincem a státem, který může vzniknout jen v důsledku dlouhodobého a oprávněného pobytu cizince na území, a pouze za
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 9 /2016
splnění této podmínky má možnost požádat o trvalý pobyt .
[35] Oprávněností pobytu je zapotřebí rozumět takovou přítomnost cizince na území, kterou zákon předvídá a dovoluje (např . na základě vydaného platného povolení k pobytu) . Nepřetržitost pobytu se pak v souladu s článkem 4 citované směrnice zkoumá ke dni podání žádosti a může být pochopitelně za určitých podmínek zachována i v době faktické nepřítomnosti cizince . Ustanovení čl . 4 odst . 3 pododst . 2 této směrnice umožňuje členským státům, aby ve zvláštních nebo výjimečných případech dočasné povahy a v souladu se svými vnitrostátními právními předpisy připustily, že delší období nepřítomnosti, než jaké stanoví tato směrnice, nebude znamenat přerušení nezbytné pětileté doby pobytu .
[36] Závěr stěžovatelky, že nepřetržitost pobytu musí být splněna, jak k podání samotné žádosti, tak po celou dobu řízení o ní, nesrozumitelnost jejího rozhodnutí nezpůsobuje . Bude proto na krajském soudu, aby věcně posoudil, zda kromě toho, že směrnice Rady 2003/109/ES váže splnění pětileté podmínky nepřetržitého pobytu na období bezprostředně před podáním žádosti, dále ve vztahu k délce nepřetržitého pobytu cizince na území České republiky požaduje splnění jakékoliv další podmínky . Jinými slovy, je-li v souladu s eurokonformním výkladem podstatné či nepodstatné, zda po splnění podmínky nepřetržitého pobytu na území došlo, ať již k faktickému, či pouze zákonem netolerovanému přerušení pobytu .
POZNÁMKY:
Yaroslav V . proti Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o povolení k trvalé- kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty mu pobytu, o kasační stížnosti žalované .