č. 15/1998 Sb. (před novelou provedenou zákonem č. 362/2000 Sb.) Ustanovení $ 87 odst. 2 zákona ČNR č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění před novelou provedenou zákonem č. 362/2000 Sb., je nutno vy- kládat tak, že pokutu lze pravomocně uložit do jednoho roku ode dne, kdy se Komise pro cenné papíry dozvěděla o skutečnostech rozhodných pro uložení pokuty, nikoliv tak, že stačí, když je v uvedené lhůtě vydáno nepra- vomocné správní rozhodnutí. Z citovaného ustanovení nelze dovodit, že lhůta pro uložení pokuty začíná běžet, až když se Komise pro cenné papíry dozví o všech rozhodných skutečnostech.
Žalovaná ve svém vyjádření k žalobě uvedla mj., že subjektivní Ihůta pro vydá- ní rozhodnutí dle ustanovení $ 87 odst. 2 zákona o cenných papírech překročena nebyla, neboť správní řízení nebylo zahá- jeno dnem doručení podání stížnosti RNDr. T. žalované, tzn. 6. 5. 1999, a ne- mohla proto uplynout dne 6. 5. 2000, protože jmenovaný stěžovatel nebyl účast- níkem správního řízení vedeného se ža- lobcem. K zahájení správního řízení tak došlo až dne 17. 2. 2000, kdy bylo žalob- ci doručeno oznámení o zahájení řízení ($ 18 odst. 3 správního řádu).
Žalovaná nesouhlasí ani s tvrzením, že se doruče- ním předmětné stížnosti dozvěděla o sku- tečnostech rozhodných pro uložení po- kuty, neboť podle citovaného ustanovení 840 $ 87 odst. 2 zákona o cenných papírech lhůta začíná běžet teprve v okamžiku, kdy se žalovaná dozví o všech rozhod- ných skutečnostech pro uložení pokuty. Těmito skutečnostmi není toliko pode- zření na porušení určité povinnosti, nýbrž také znalost okolností vylučují- cích protiprávnost, polehčujících či při- těžujících, což bývá v praxi zjištěno zpra- vidla až v průběhu správního řízení.
Žalovaná se rovněž domnívá, že k ulo- žení pokuty dochází již oznámením roz- hodnutí I. stupně (v daném případě dne 11. 5. 2000), nikoliv až nabytím právní moci tohoto rozhodnutí. Již rozhodnu- tím orgánu L stupně je totiž dotčena právní sféra účastníka řízení, o čemž svědčí i právní úprava vyloučení odklad- ného účinku opravného prostředku ($ 55 správního řádu). Žalovaná argumentuje rovněž účelem úpravy prekluzivní lhůty, spočívajícím v zajištění řádného výkonu státní správy a zejména v rychlosti a hos- podárnosti řízení.
Tato myšlenka vychá- zí z představy aktivního a spolupracují- cího účastníka, a nemá být proto v praxi zneužita k nečinnosti účastníka ve smys- lu úmyslných průtahů. Žalovaná upozor- ňuje rovněž na ustanovení $ 19 odst. 3 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, které považuje za paralelní a z něhož rov- něž dovozuje, že uložením pokuty je za- mýšleno vydání rozhodnutí správního orgánu I. stupně, a nikoliv nutně právní moc tohoto rozhodnutí. Žalobce v replice ze dne 10. 6. 2001 k vyjádření žalovaného a v jejím doplně- ní ze dne 14.
6. 2001 trvá na tvrzeních obsažených v žalobě a dále uvádí, že ža- lovaná se o porušení zákona dozvěděla ze stížnosti RNDr. T., tedy již dne 6. 5. 1999, a tímto dnem proto bylo zahájeno správní řízení, nikoliv až dnem, kdy se správní orgán dozví o všech skutečnos- tech rozhodných pro uložení pokuty - k tomu totiž slouží správní řízení. Žalob- ce rovněž opakuje, že podle tehdy plat- ného ustanovení $ 87 zákona o cenných papírech bylo možno pokuty uložit do jednoho roku ode dne, kdy se Komise dozvěděla o skutečnostech rozhodných pro jejich uložení.
Protože Komise se má zjevně dozvědět o skutečnostech rozhod- ných, nikoliv o skutečnostech všech, by- lo možno pokutu uložit do jednoho roku od obdržení citované stížnosti. Opačný výklad by narušoval princip právní jisto- ty. Proto žalobce trvá na tom, že k ulože- ní pokuty došlo až po marném uplynutí zákonné lhůty. Kromě toho žalobce na- mítá, že oznámení o zahájení správního řízení, seznámení se s výsledky šetření i meritorní rozhodnutí bylo doručováno pouze jeho zástupci, v čemž spatřuje roz- por se správním řádem.
Žaloba je důvodná. Nejvyšší správní soud k jednotlivým žalobním bodům při posuzování zákonnosti napadeného roz- hodnutí uvážil následovně. Žalobce především namítá, že žalova- ná překročila subjektivní lhůtu jednoho roku pro vydání rozhodnutí dle ustanove- ní $ 87 odst. 2 zákona ČNR č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, v tehdy účinném znění, podle něhož „pokuty podle $ 86 lze uložit do jednoho roku ode dne, kdy se Komise dověděla o skutečnostech rozhodných pro jejich uložení, nejpo- zději však do deseti let, kdy k těmto sku- tečnostem došlo“.* K otázce, zda za časový moment ulo- žení pokuty je nutno chápat již vydání rozhodnutí správního orgánu I.
stupně nebo až nabytí právní moci tohoto roz- hodnutí, Nejvyšší správní soud pro struč- nost odkazuje na konstantní správní ju- dikaturu, podle níž „uložením pokuty je teprve okamžik, kdy účastníku řízení vznikne právní povinnost rozhodnutí se podrobit a pokutu zaplatit; ta nastává materiální právní mocí rozhodnutí o ulo- žení pokuty, protože teprve tímto oka- mžikem je dotčena právní sféra deli- kventa. Smyslem této zákonné úpravy je totiž stanovit prekluzivní lhůtu, po je- jímž marném uplynutí nelze osobu, kte- rá se dopustila správního deliktu, posti- hovat.
Lhůta jednoho roku je přitom v souladu i s nejdelšími zákonnými lhů- tami pro rozhodnutí ve správním řízení (S 49 správního řádu) a umožňuje i s při- měřenou rezervou řízení provést a do- končit u správních orgánů obou stupňů. Jiný výklad by vedl k tomu, že tato jedno- roční lhůta by mohla být libovolně, pře- devším indolencí úřadu nebo i účelově, prodlužována na újmu účastníka řízení“ (viz např. rozsudek Vrchního soudu v Pra- ze ze dne 18. 2. 1997, sp. zn. 7 A 167/94, vztahující se k interpretaci ustanovení $ 88 odst. 4 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, obdobně roz- sudek stejného soudu ze dne 30.
4. 1996, sp. zn. 6 A 103/94, k výkladu ustanovení $ 19 odst. 6 a 8 zákona č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích, ve znění zákona č. 150/1992 Sb., nebo rozsudek stejného soudu k ustanovení $ 12 odst. 1 zákona č. 238/1991 Sb., o odpadech, ze dne 10. 2. 1995, sp. zn. 7 A 147/94). Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že i v souzené věci je nutno citované usta- novení $ 87 odst. 2 zákona č. 591/1992 Sb. ve shodě s citovanou judikaturou inter- * Pozn.: Novelou tohoto zákona, provedenou zákonem č. 362/2000 Sb., bylo citované usta- novení s účinností od 1.
1. 2001 nahrazeno následujícím zněním: „Řízení o uložení pokuty lze zahájit do G měsíců ode dne, kdy se Komise dozvěděla o skutečnostech rozhodných pro uložení pokuty, nejpozději však do 10 let ode dne, kdy k těmto skutečnostem došlo.“ 329 pretovat tak, že pokutu lze pravomocně uložit do jednoho roku ode dne, kdy se Komise dozvěděla o předmětných sku- tečnostech, nikoliv tedy že stačí, když je v uvedené lhůtě vydáno nepravomocné správní rozhodnutí. Z dikce i smyslu to- hoto zákonného ustanovení je totiž do- statečně zřejmé, že pod „uložením poku- ty“ je nutno chápat teprve skutečný, materiální zásah do právní sféry poruši- tele práva.
Ten samozřejmě nastává až nabytím právní moci příslušného rozhod- nutí, protože do té doby může být rozhod- nutí změněno či zrušeno v přezkumném řízení (poznámka: ke změně rozhodnutí orgánu I stupně došlo rozhodnutím o rozkladu ostatně i v nyní projednávané věci). Proto také ustanovení $ 87 odst. 3 zákona č. 591/1992 Sb. hovoří o tom, že uložená pokuta je splatná do 30 dnů ode dne právní moci rozhodnutí o uložení pokuty. Jinak řečeno, do nabytí právní moci rozhodnutí ještě není zcela jisto, že předmětná pokuta skutečně musí být za- placena, v jaké výši a ke kterému časové- mu okamžiku.
Proto se soud neztotož- ňuje s tvrzením žalované, že k dotčení právní sféry účastníka řízení dochází již rozhodnutím správního orgánu L stup- ně. Soudu se v této souvislosti nejeví pří- padným ani poukaz na ustanovení $ 55 odst. 2 správního řádu, představující vý- jimku z obecně platného suspenzivního účinku odvolání, a to již z toho důvodu, že se jedná o výjimečné ustanovení, kte- ré je.nutno vykládat restriktivním způ- sobem. Bylo by tak již z povahy tohoto ustanovení proti jeho smyslu a účelu, pokud by jeho prostřednictvím (a to prakticky výhradně) byla zdůvodňována praxe ve svých důsledcích suspenzivní účinky odvolání prolamující.
V souzené věci je proto rozhodné ur- čit, v který časový okamžik se žalovaná dozvěděla o skutečnostech rozhodných 842 pro uložení pokuty, tzn. kdy začala běžet citovaná prekluzivní lhůta Rovněž při hledání odpovědi na tuto otázku Nejvyš- ší správní soud vycházel z konstantní správní judikatury (viz např. shora cito- vaný rozsudek Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 167/94), podle níž dozvědět se o porušení povinností (zde: o sku- tečnostech rozhodných pro uložení po- kuty, tedy ve vazbě na $ 86 zákona č. 591/1992 Sb. o nedostatcích v činnosti vymezených osob spočívajících v poru- šení podmínek stanovených v povolení nebo v porušení právních předpisů a opat- ření) „neznamená, že již v tom okamžiku musí být najisto postaveno, že k poruše- ní povinnosti nesporně došlo, nýbrž po- stačí, že vzniklo důvodné podezření, že se tak stalo.
Prokázání porušení povinnos- ti a určení toho, kdo je za ně odpovědný, je předmětem řízení. Proto zahájení říze- ní musí předcházet určitá skutečnost, z níž důvodnost podezření plyne. Den, kdy je tato skutečnost správnímu orgá- nu oznámena nebo zjištěna při plnění je- ho pracovních úkolů nebo v souvislosti s nimi jeho pracovníky, je den, kdy se správní orgán o porušení povinnosti do- zvěděl, tj. seznal, že došlo k jednání, jež zákon při splnění dalších podmínek definuje jako správní delikt. Jde o vědo- most o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní i jejich předběž- né právní posouzení.
Zákon nepředpo- kládá, že by muselo jít o informaci zvlášť kvalifikovanou nebo přicházející z urči- tého zdroje, musí však mít nezbytnou míru věrohodnosti a určitosti, aby na dru- hé straně nedošlo k zahájení řízení napros- to nedůvodného. Začátek běhu subjek- tivní lhůty nemůže být dán samotným vědomím pracovníků státního orgánu o porušení právních předpisů, nemůže být odvislý od zcela právně neuchopitel- ných postojů pracovníků, např. jejich odbornosti, znalosti práva, pracovitosti, pohotovosti, ani od personálního obsa- zení určitého úřadu apod. Byť jde o sub- jektivní lhůtu, je nutno „vědomí“ státní- ho orgánu založit (možná paradoxně) na objektivní skutečnosti, tj. datu, kdy do- šlo oznámení určitého a věrohodného obsahu, datu kontroly apod., nikoli na subjektivním postoji pracovníků k těm- to zjištěním“.
Nejvyšší správní soud v projednáva- né věci nezpochybňuje argumentaci ža- lované, že správní řízení nebylo zaháje- no dnem doručení příslušných stížností Komisi, neboť stěžovatelé (RNDr. T. a spo- lečnost I., s. r. 0.) nebyli účastníky správ- ního řízení, nýbrž teprve doručením oznámení o zahájení řízení žalobci, k ně- muž došlo dne 17. 2. 2000 (6 18 odst. 2 správního řádu). Tato skutečnost však není z hlediska počátku běhu předmět- né subjektivní lhůty dle ustanovení $ 87 odst. 2 zákona ČNR č. 591/1992 Sb. roz- hodující, neboť citované ustanovení tuto lhůtu nespojuje se zahájením správního řízení, nýbrž s okamžikem, kdy se Komi- se dověděla o skutečnostech rozhodných pro uložení pokuty.
Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu se v tomto případě Komise o relevantních skuteč- nostech ve smyslu zmíněného zákonné- ho ustanovení dozvěděla již z uvedených stížností RNDr. T. a společnosti I., a pro- to se soud ztotožňuje s názorem žalobce, že subjektivní lhůta pro uložení pokuty uplynula již dne 6. 5. 2000. Soud v tomto směru odmítá argu- mentaci žalované, že je nutno dozvědět se o všech rozhodných skutečnostech a teprve od tohoto okamžiku začíná bě- žet citovaná lhůta pro uložení pokuty.
Tento způsob interpretace je neudržitel- ný, a to již proto, že ve svých faktických důsledcích popírá smysl správního říze- ní, jehož účelem je právě spolehlivé zjiš- tění přesného a úplného skutečného sta- vu věci ($ 32 odst. 1 správního řádu) za respektování práv účastníků řízení a za jejich součinnosti. Pokud by platilo, že správní orgán nejprve zjistí všechny roz- hodné okolnosti pro uložení pokuty a teprve poté bude zahájeno správní ří- zení, mohla by tato praxe vést k porušo- vání práv účastníků řízení, kteří by tak do značné míry byli vyřazeni z aktivního vystupování v něm v době, kdy si správní orgán teprve vytváří úsudek o řešení konkrétní věci, a kdy je tedy ještě možné tento rozhodovací proces reálně ovliv- nit, a mohli by se do něj zapojit de facto až v okamžiku, kdy správní orgán již do- spěl do fáze rozhodnutí.
Navíc z hledis- ka ustanovení $ 87 odst. 2 zákona o cen- ných papírech by zmíněná interpretace ve svých důsledcích vedla k popření ja- kéhokoliv praktického smyslu citované lhůty pro uložení pokuty, neboť posou- zení okamžiku jejího počátku by závise- lo toliko na nepřezkoumatelné libovůli správního orgánu, který by sám seznal, zda již má k dispozici všechny relevantní skutečnosti či nikoliv, a účastníku řízení by tak vznikal stav značné právní nejisto- ty, neslučitelný s ústavními principy de- mokratického právního státu.
V projednávané věci je navíc nutno vidět, že Žalovaná z předmětných stíž- ností fakticky obdržela informaci o zá- kladních skutečnostech rozhodných pro následné uložení pokuty a že v dalším řízení tyto informace v podstatě již jen prohlubovala o další zjištění a za tímto účelem především vyžadovala doložení příslušných listinných podkladů od žalob- ce. Teprve následně však žalobci oznámila zahájení správního řízení a bezprostřed- ně poté (cca 2 měsíce) jej informovala o možnosti seznámit se s podklady roz- hodnutí.
V tomto konkrétním případě je tedy zřejmé, že žalovaná těžiště zjišťová- 843 330 ní stavu věci provedla ještě před zaháje- ním vlastního správního řízení. Nejvyšší správní soud proto předcho- zí úvahy uzavřel konstatováním, že v souzené věci se Komise o skutečnos- tech rozhodných pro uložení pokuty do- zvěděla poprvé dne 6. 5. 1999, právní moc rozhodnutí žalované, kterým byla žalobci pokuta uložena, však nastala až dne 4. 1.2001, tedy po marném uplynutí zákonné lhůty jednoho roku pro uložení pokuty.
Již z tohoto důvodu proto soud Jen pro úplnost je nutno doplnit, že ke včasnému uložení pokuty dle citova- ného zákonného ustanovení by nedošlo ani tehdy, pokud by soud akceptoval vý- klad žalované, že pojem „uložení poku- ty“ představuje vydání rozhodnutí správ- ního orgánu I. stupně, a nikoliv nabytí právní moci tohoto rozhodnutí, protože v projednávané věci bylo rozhodnutí Ko- mise pro cenné papíry ze dne 2. 5. 2000 doručeno žalobci dne 11. 5. 2000, tedy rovněž po marném uplynutí předmětné subjektivní lhůty, počítané od doručení stížnosti RNDr.
T. Komisi dne 6. 5. 1999. (ček)
Ondřej M. v P. proti Komisi pro cenné papíry o pokutu za porušení zákona