463 I. Účelem zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, je ochrana konkurence jako ekonomického jevu, nikoliv ochrana jednotli- vých účastníků trhu. Ti jsou proti narušitelům soutěže nepřímo chráněni výkonem pravomoci Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže vykonávají- cího dozor nad tím, zda a jakým způsobem soutěžitelé plní povinnosti pro ně vyplývající z tohoto zákona nebo z rozhodnutí Úřadu vydaných na jeho základě.
II. Právní úprava zakotvená v $ 21 odst. 1 zákona 0 ochraně hospodářské soutěže je odlišná od obecné definice účastníka řízení podle $ 14 správního řádu, neboť tam se jím stává i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak. Osoba v takovém procesním postavení je účastna na právech plynoucích mj. z ustanovení $ 33 správního řádu od počátku, neboť správní orgán o tom žádné rozhodnutí nevydává až do doby, než bude rozhodnutím odmítnuto postavení účastníka řízení.
Úprava v zákoně o ochraně hospodářské soutě- že je založena na zcela opačném postupu, totiž že osoba, která se chce účast- nit řízení u Úřadu, nejprve musí 0 přiznání postavení účastníka řízení po- žádat a stává se jím se všemi právy a povinnostmi z toho plynoucími až poté, kdy je jí takové postavení přiznáno. Po tu dobu není účastníkem pro- bíhajícího správního řízení, a nemá tedy možnost využívat oprávnění, ji- miž je nadán toliko účastník řízení. Není přitom na místě zahajovat samo- statné správní řízení, neboť jde o procesní rozhodnutí, jež Úřad v průběhu řízení a pro účely takového řízení činí.
IIX. Návrh rozkladové komise nepochybně je součástí správního spisu, avšak nelze jej chápat jako podklad ve smyslu $ 33 odst. 2 správního řádu; naopak jde o návrh, který ze shromážděných podkladů při skutkovém hod- nocení i právním posouzení případu vychází. Tomu odpovídá dikce záko- na, který předvídá možnost vyjádřit se k podkladu pro vydání rozhodnutí a ke způsobu jeho zjištění; v případě návrhu rozkladové komise je to ovšem pojmově vyloučeno.
463 I. Účelem zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, je ochrana konkurence jako ekonomického jevu, nikoliv ochrana jednotli- vých účastníků trhu. Ti jsou proti narušitelům soutěže nepřímo chráněni výkonem pravomoci Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže vykonávají- cího dozor nad tím, zda a jakým způsobem soutěžitelé plní povinnosti pro ně vyplývající z tohoto zákona nebo z rozhodnutí Úřadu vydaných na jeho základě.
II. Právní úprava zakotvená v $ 21 odst. 1 zákona 0 ochraně hospodářské soutěže je odlišná od obecné definice účastníka řízení podle $ 14 správního řádu, neboť tam se jím stává i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak. Osoba v takovém procesním postavení je účastna na právech plynoucích mj. z ustanovení $ 33 správního řádu od počátku, neboť správní orgán o tom žádné rozhodnutí nevydává až do doby, než bude rozhodnutím odmítnuto postavení účastníka řízení.
Úprava v zákoně o ochraně hospodářské soutě- že je založena na zcela opačném postupu, totiž že osoba, která se chce účast- nit řízení u Úřadu, nejprve musí 0 přiznání postavení účastníka řízení po- žádat a stává se jím se všemi právy a povinnostmi z toho plynoucími až poté, kdy je jí takové postavení přiznáno. Po tu dobu není účastníkem pro- bíhajícího správního řízení, a nemá tedy možnost využívat oprávnění, ji- miž je nadán toliko účastník řízení. Není přitom na místě zahajovat samo- statné správní řízení, neboť jde o procesní rozhodnutí, jež Úřad v průběhu řízení a pro účely takového řízení činí.
IIX. Návrh rozkladové komise nepochybně je součástí správního spisu, avšak nelze jej chápat jako podklad ve smyslu $ 33 odst. 2 správního řádu; naopak jde o návrh, který ze shromážděných podkladů při skutkovém hod- nocení i právním posouzení případu vychází. Tomu odpovídá dikce záko- na, který předvídá možnost vyjádřit se k podkladu pro vydání rozhodnutí a ke způsobu jeho zjištění; v případě návrhu rozkladové komise je to ovšem pojmově vyloučeno.
Relevantní právní úprava Podle ustanovení $ 75 s. ř. s. vychází soud při přezkoumání rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgá- nu. Soud přezkoumává v mezích žalob- ních bodů napadené výroky rozhodnutí. V posuzovaném případě žalovaný roz- hodoval za účinnosti zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změ- ně některých zákonů (dále jen „zákon“), který byl s účinností od 2. 6. 2004 změněn zákonem č. 340/2004 Sb. mj. iv ustanovení $ 21 odst.
1. Podle tohoto ustanovení, ve znění platném v době roz- hodování žalovaného, co se týče obecné definice účastníka, jež se pro nedostatek speciální úpravy vztahuje na případ spojování soutěžitelů, je účastníkem ří- zení ten, o jehož právech nebo povin- nostech stanovených tímto zákonem má být v řízení rozhodnuto. Úřad může při- znat postavení účastníka řízení i osobě, jejíž práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím Úřadu vydaným podle to- hoto zákona podstatně dotčeny, pokud tato osoba před ukončením řízení požá- dá Úřad o přiznání postavení účastníka řízení.
Především při srovnání s předchozí práv- ní úpravou, totiž zákonem č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, považo- vala obecná definice za účastníky řízení ($ 12 odst. 2) navrhovatele, podnikatele, proti němuž řízení směřuje, a podnikate- le, jemuž je působena újma. Řízení se mohly dále zúčastnit osoby a sdružení osob, jejichž zájmy mohly být rozhodnu- tím dotčeny, zejména svazy podnikatelů a spotřebitelů, které Úřad na jejich žádost k jednání přizval. Zákon č. 286/1993 Sb. upravil tuto definici do té podoby (po- zději převzaté i do zákona č. 143/2001 Sb., ve znění zákona č. 340/2004 Sb., $ 21 odst. 1), že účastníkem řízení je soutěži- tel (později „ten“), o jehož právech nebo povinnostech stanovených tímto záko- nem má být v řízení rozhodnuto.
Ovšem pro rozhodné období od 1. 7. 2001 do . 6. 2004 platila právní úprava uvedená v předchozím odstavci. Podle $ 12 zákona dochází ke spojení soutěžitelů přeměnou dvou nebo více na trhu dříve samostatně působících soutě- žitelů. Za spojení soutěžitelů podle toho- to zákona se považuje i nabytí podniku ji- ného soutěžitele nebo jeho podstatné části smlouvou o prodeji podniku (odst. 2). Za spojení soutěžitelů podle tohoto záko- na se rovněž považuje, jestliže jedna ne- bo více osob, které nejsou podnikateli, ale kontrolují již alespoň jeden podnik, anebo jestliže jeden nebo více podnika- telů získá možnost přímo nebo nepřímo kontrolovat jiný podnik, zejména a) na- bytím účastnických cenných papírů, ob- chodních nebo členských podílů, nebo b) smlouvou nebo jinými způsoby, které jim umožňují určovat nebo ovlivňovat soutěžní chování kontrolovaného soutě- žitele (odst. 3).
Za spojení soutěžitelů podle odstavce 2 se rovněž považuje za- ložení nového soutěžitele společně kon- trolovaného více soutčžiteli (dále jen „společně kontrolovaný podnik“), který dlouhodobě plní všechny funkce samo- statné hospodářské jednotky, a toto spo- jení nemá za cíl ani za následek koordi- naci soutěžního chování zakladatelů společného podniku (odst. 4). Založení společně kontrolovaného podniku, jehož účelem je koordinace soutěžního chování jeho zakladatelů, kteří zůstanou na trhu i nadále nezávislý- mi soutěžiteli, se posuzuje jako dohoda soutěžitelů podle hlavy druhé (dohoda narušující soutěž).
Za spojení soutěžitelů se nepovažuje kvalifikovaná účast banky v právnické osobě vzniklá splacením emisního kur- zu akcií započtením pohledávky banky za touto právnickou osobou, pokud je ta- 167 463 to kvalifikovaná účast držena po dobu záchranné operace nebo finanční rekon- strukce této právnické osoby nejdéle po dobu jednoho roku. Za spojení soutěži- telů podle odstavce 2 se rovněž nepova- žuje, jestliže soutěžitelé, jejichž podniká- ní zahrnuje obchodování s cennými papíry, získají přechodně, nejvýše na do- bu jednoho roku, podíly jiného soutěži- tele za účelem jejich prodeje, pokud ne- vykonávají hlasovací práva spojená s těmito podíly s cílem určit nebo ovliv- nit soutěžní chování kontrolovaného soutěžitele.
Za spojení soutěžitelů podle odstavce 2 se rovněž nepovažuje pře- chod některých působností statutárních orgánů soutěžitelů na osoby vykonávají- cí činnost podle zvláštních právních předpisů, např. likvidátora a správce konkursní podstaty. Řízení o povolení spojení se zahájí na návrh ($ 15 zákona). V případech podle $12odst. 1,244 jsou povinni podat spo- lečný návrh na povolení spojení všichni soutěžitelé, kteří se hodlají spojit přemě- nou, mají nabýt podnik jiného soutčžite- le nebo jeho podstatnou část smlouvou o prodeji podniku nebo mají založit spo- lečně kontrolovaný podnik; v případech podle $ 12 odst. 3 je povinen podat ná- vrh na povolení spojení soutěžitel, který má získat možnost přímo nebo nepřímo kontrolovat jiný podnik.
Ars interpretandi Rozhodující je zodpovězení dvou otá- zek: je žalobce účastníkem řízení přímo ze zákona podle $ 21 odst. 1 věty prvé zákona, nebo je tímto účastníkem na zá- kladě rozhodnutí Úřadu, a jde v takovém případě o institut správního uvážení? Účelem zákona je ochrana konkuren- ce jako ekonomického jevu, nikoliv 168 ochrana jednotlivých účastníků trhu. Ti jsou proti narušitelům soutěže nepřímo chráněni výkonem pravomoci Úřadu, vykonávajícího dozor nad tím, zda a ja- kým způsobem soutěžitelé plní povin- nosti vyplývající pro ně z tohoto zákona nebo z rozhodnutí Úřadu vydaných na základě zákona č. 143/2001 Sb., o ochra- ně hospodářské soutěže.
Zákon konstruuje pojetí účastníka ří- zení tak, že je jím přímo ze zákona pouze ten, o jehož výlučně objektivních prá- vech a povinnostech má být rozhodnuto. Jde tak o případy, kdy se řízení vede o ná- rocích plynoucích z práva objektivního, nikoli o subjektivních zájmech, které toto objektivní právo chrání. Účastníkem tedy nemůže být ten, kdo v daném případě ne- disponuje pozitivně vymezeným právem nebo není stižen pozitivně vymezenou povinností, neboť právě o těchto konkrét- ních právech a povinnostech má být v ří- zení správním rozhodnuto.
Ustanovení $ 21 odst. 1 věty druhé zákona je tak spe- ciální odchylnou úpravou od obecné de- finice účastníka řízení a nad rámec věty prvé rozšiřuje účastenství na osobu, jejíž práva nebo povinnosti mohou být roz- hodnutím Úřadu vydaným podle tohoto zákona podstatně dotčeny. Subjektivní právo má význam jako předpoklad kon- kretizace povinností, stává se součástí skutkové podstaty podmiňující tuto kon- kretizaci. V klasickém schématu „je-li A, má být B“ je obsažen jako předpoklad po- vinnosti B zákrok oprávněného, který jej uskutečňuje typickou formou - žalobou.
Řízení o tomto nároku je procesem kon- kretizace a vede ke vzniku rozhodnutí (in- dividuální formy), jehož prostřednictvím se nárok oprávněného staví najisto, nebo se zamítá. Ne nepodstatná je přitom otáz- ka vynutitelnosti povinnosti a s ní souvi- sející problematika tzv. Jeges imperfectae. Jak jednoznačně vyplývá z předmětu úpravy zákona, zákon nechrání jednotlivé soutěžitele, nýbrž chrání soutěž na trhu zboží. Jedná se tudíž o objektivní zájem společnosti na zachování účinné hospo- dářské soutěže, ale nikoli na subjektiv- ních právech jejích jednotlivých účastní- ků.
Jak vyplývá z $ 1 odst. 1 zákona, ochrana je prostřednictvím Úřadu posky- tována nikoliv individuálním soutěžite- lům a jejich zájmům, ale zachování soutěžního prostředí. Rozhodování o spo- jování podniků soutěžitelů přitom není řízením kontradiktorním. Proto žalobci nesvědčí účastenství podle $ 21 odst. 1 věty prvé zákona, ne- boť o jeho právech a povinnostech se ve smyslu citovaného ustanovení nejedná. Druhá definice účastníka řízení je po- stavena na volné úvaze správního orgá- nu, přiználi takové postavení tomu, je- hož práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím Úřadu podstatně dotčeny.
Především je třeba odmítnout námit- ku týkající se získání podílu na společ- nosti. Otázky související s koncentrací uvedeného podílu akcií v rukou jednoho subjektu, byť by měly vliv na činnost ža- lobce, nepředstavují téma, které by měl žalovaný úřad brát v úvahu, neboť ne- souvisí přímo s obsahem posuzování fú- ze, nýbrž týkají se povýtce vztahů sou- kromého práva. Namítá-li tedy žalobce, že spojené subjekty mohou blokovat ja- kékoliv rozhodnutí jeho valné hromady [přitom je zde nutné mít na paměti, že sám obchodní zákoník ($ 186 obchodní- ho zákoníku) vyžaduje s taxativně stano- venými výjimkami pro rozhodování val- né hromady pouze prostou většinu, a možnost blokace jakéhokoliv rozhod- nutí je proto záležitostí stanov žalobce, nikoliv obchodního zákoníku], náleží ře- šení případného sporu obecným sou- dům rozhodujícím v civilním soudnictví ($ 7 odst. 1 o.
s. ř. za použití $ 9 odst. 3 o. s. ř.). Je třeba mít na paměti charakter akcie jakožto cenného papíru, s nímž jsou spojena práva společníka podílet se na řízení společnosti. Právem vlastníka cenného papíru je v daném případě i je- ho převod (či právem vlastníků v daném případě spojení a koncentrace akcií v ru- kou jednoho subjektu) a žalobce sám je cum grano salis pouhým předmětem to- hoto převodu, nikoliv jeho účastníkem. Způsob výkonu akcionářských práv ně- kterých akcionářů (v daném případě spojených soutěžitelů) včetně případné škody z něj vzniklé pak může být namí- tán především ostatními akcionáři, niko- liv žalobcem samotným.
Pokud se předpokládané změny situa- ce na trhu po schválení fúze - jak ji ža- lobce obšírně popisuje - dotýká, jde o otázky, které bytostně přísluší zodpově- dět právě Úřadu v procesu povolování spojení, a nelze je řadit k podmínce, za níž mohl být status účastníka řízení pří- padně přiznán. Ani v té době platný čl. 18 Nařízení (EHS) č. 4064/89 a (ES) č. 1310/97 nepožadoval, aby v rámci říze- ní o fúzi byla třetím stranám přiznána táž procesní práva jako spojujícím se subjek- tům. V řízení o udělení povolení ke spo- jení podniků soutěžitelů, zahajovaném na žádost o spojení soutěžitelů, je povo- lující orgán povinen přesně a úplně zjis- tit skutečný stav věci ($ 21 odst. 8 záko- na, $ 32 odst. 1 správního řádu).
V zájmu zajištění informovanosti ostatních sub- jektů je rozhodující orgán podle $ 16 odst. 1 zákona vždy povinen zveřejnit v Obchodním věstníku každý návrh na povolení spojení neprodleně po jeho ob- držení. V předmětném řízení byla infot- mace o zamýšleném spojení publikována v Obchodním věstníku č. 09/02 ze dne 27.2.2002. 169 463 Žalobce měl možnost veškeré podně- ty relevantní pro rozhodnutí Úřadu včas uplatnit a bylo na žalovaném, aby své rozhodnutí nejen náležitě odůvodnil, ale aby toto rozhodnutí bylo s ohledem na veškeré námitky schopno obstát v realitě ekonomického života; v tom spočívá úkol a konečná zodpovědnost Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže za fair soutěžní prostředí na trhu.
Lze rovněž souhlasit se žalovaným, pokud považu- je žalobce za konkurenta, který pociťu- je ohrožení konkurenčního prostředí. K tomu směřují nejen námitky popisují- cí obšírně stav na trhu zemního plynu a skladování plynu, jenž po spojení vze- jde, ale i obavy spojené s převzetím ža- lobcových akcií novým vlastníkem či poukaz na možné ohrožení využití ne- rostného bohatství České republiky v důsledku využití dominantního posta- vení k podpoře dovozu zemního plynu. Jde však o námitky vážící se primárně k podpoře soutěžních zájmů a s touto at- gumentací se musí Úřad vypořádat v me- ritorním rozhodnutí.
Způsob, jakým ža- lobce vnímá právo svobodně rozvíjet svou soutěžní činnost, by a priori vylu- čoval jakoukoli úvahu o spojování soutě- žitelů per se. Úkolem Úřadu je rozhod- nout tak, aby soutěž byla ochráněna a byla efektivní, nikoli plánovat národ- ní hospodářství; tuto jeho povinnost lze ostatně vztáhnout i na další práva a povinnosti, které objektivně plynou z obecných právních předpisů. V moderním právním státě je odmítá- na možnost neomezené volné úvahy. Při aplikaci $ 21 odst. I zákona je nezbytné ujasnit si obsah tohoto ustanovení z hle- diska možností, které se správnímu or- gánu nabízejí.
Tato právní norma totiž v sobě obsahuje kombinaci neurčitého právního pojmu a správního uvážení. Neurčitý právní pojem, zde představova- 170 ný „podstatným dotčením“ práv nebo povinností, nelze obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na posouzení v každém jednotlivém přípa- dě. Typickými zástupci tohoto institutu bývají např. „veřejný zájem“ či „veřejný pořádek“. Zákonodárce vytváří prostor veřejné správě, aby zhodnotila, zda kon- krétní situace patří do rozsahu určitého neurčitého právního pojmu či nikoli.
Ovšem naplnění obsahu neurčitého právního pojmu pak s sebou přináší po- vinnost správního orgánu rozhodnout způsobem, který norma předvídá. Při in- terpretaci neurčitých právních pojmů se uvážení zaměřuje na konkrétní skutko- vou podstatu a její hodnocení. Naproti tomu u správního uvážení je úvaha ori- entována na způsob užití právního ná- sledku (např. vyslovit zákaz určité čin- nosti). Zákon tedy poskytuje volný prostor k rozhodování v hranicích, které stanoví. Tento prostor bývá vyjádřen růz- ně, např. alternativními možnostmi roz- hodnutí s tím, že je na úvaze správního orgánu, jak s těmito možnostmi naloží, nebo určitou formulací („může“, „Ize“) apod.; s existencí určitého skutkového stavu není jednoznačně spojen jediný právní následek.
Úprava může být kom- binována právě s použitím neurčitých pojmů, které zpravidla diskreční pravo- moc omezují (orgán může žadateli vyho- vět, jsou-li pro to závažné důvody). V předmětném paragrafu pak odpovídá této kombinaci neurčitého právního po- jmu a správního uvážení dikce „..může přiznat postavení účastníka řízení i oso- bě, jejíž práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím... podstatně dotčeny“. Samotné správní uvážení podléhá pře- zkumu soudu pouze v tom směru, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanove- ných zákonem, zda je v souladu s pravi- dly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem; za splnění těchto předpokladů není obecný soud opráv- něn z týchž skutečností vyvozovat jiné nebo přímo opačné závěry.
Je tak přija- telný závěr žalovaného o tom, že vskut- ku nebylo vedeno řízení o právech, ná- rocích, resp. povinnostech žalobcových; soutěžní zájmy dotčeny být mohou, avšak žalobcova práva nebo povinnosti nemohla být meritorním rozhodnutím Úřadu ve věci ani podstatně dotčena. Ža- lovaný Úřad vycházel ve svém rozhodo- vání o přiznání postavení účastníka říze- ní z řádně zjištěného stavu a v rámci své diskreční pravomoci svěřené mu záko- nem ($ 21 odst. 1 druhá věta) a v mezích správního uvážení věc posoudil tak, že postavení účastníka řízení žalobci nepři- znal.
Takové rozhodnutí je plně v jeho pravomoci a soud nezákonnost takové- ho rozhodnutí s ohledem na shora vyslo- vené neshledává. Pro jedinečnost každé- ho případu nelze přijmout nabízenou komparativní metodu jako východisko pro posouzení zákonnosti postupu žalo- vaného správního orgánu při použití diskrečního oprávnění. Žalovaný v rozhodnutí o rozkladu opustil myšlenku supremace zásady efektivnosti a hospodárnosti řízení nad zásadou materiální pravdy a účinného hájení práv. Rychlost a hospodárnost sa- mozřejmě nesmí být na újmu přesnému a úplnému zjištění skutečného stavu vě- ci, v jehož rámci správní orgán umožňu- je fyzickým i právnickým osobám, aby mohly svá práva a zájmy účinně hájit.
V daném případě však všechny tyto zása- dy byly naplněny způsobem, který ne- svědčí úvaze o nemožnosti žalobce svá práva a zájmy v průběhu správního říze- ní hájit. Zůstávají tak k posouzení dvě námitky, a to neseznámení žalobce s podklady rozhodnutí a odepření mož- nosti nahlédnout do návrhu rozkladové komise. Nejvyšší správní soud konstatu- je, že ani v tomto případě nebyl porušen zákon, ovšem pokud by žalovaný Úřad ex privata industria žalobce seznámil s podklady či návrhem rozkladové komi- se, soud by mu takový postup nevytýkal.
V rovině úvah de lege lata však Úřad ta- kovou povinnost neměl. Právní úprava zakotvená v $ 21 odst. 1 zákona je zcela odlišná od obecné definice účastníka ří- zení podle $ 14 správního řádu, neboť tam se jím stává i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech pří- mo dotčen, a to až do doby, než se pro- káže opak. Osoba v takovém procesním postavení tedy bude účastna na právech plynoucích mj. z $ 33 správního řádu od počátku, neboť správní orgán o tom žád- né rozhodnutí nevydává až do doby, než bude rozhodnutím odmítnuto postave- ní účastníka řízení.
Úprava v zákoně č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, je založena na zcela opačném postupu, totiž že osoba, která se chce účastnit řízení u Úřadu, nejprve musí o přiznání postavení účastníka řízení po- žádat a stává se jím se všemi právy a po- vinnostmi z toho plynoucími až poté, kdy je jí takové postavení přiznáno. Po tu dobu není účastníkem probíhajícího správního řízení, a nemá tedy možnost využívat oprávnění, jimiž je nadán toliko účastník řízení. Není přitom na místě za- hajovat samostatné správní řízení, neboť jde o procesní rozhodnutí, jež Úřad v průběhu řízení a pro účely takového ří- zení činí.
To se týká muřatis mutandis i práva nahlížet do návrhu rozkladové komise. Návrh rozkladové komise je zá- konem předvídaný podklad pro vydání rozhodnutí ve věci. Takový návrh žalova- ný soudu předložil a je z něj patrné, že byl předsedovi Úřadu předán dne 10. 4. 2002 a obsahuje návrh zamítavého roz- hodnutí. Rozkladová komise je však toli- ko poradním orgánem a vedoucí ústřed- 171 463 ního orgánu státní správy není jejím ná- vrhem vázán; rozhodné je proto jeho sta- novisko, jež musí být v odůvodnění roz- hodnutí náležitě uvedeno.
V chronologii žalobcovy žádosti o přiznání postavení účastníka řízení je třeba uvést, že žalob- ce vznesl žádost dne 12. 3. 2002, správní orgán v I. stupni rozhodl dne 22. 3. 2002 a rozklad byl podán dne 8. 4. téhož roku; desátého dne téhož měsíce byl předse- dovi Úřadu předložen návrh rozkladové komise a předseda dne 12. 4. 2002 vydal rozhodnutí, jímž podaný rozklad zamítl. Toto rozhodnutí je pak vedeno pod stej- nou spisovou značkou, pod kterou je ve- deno řízení o povolení spojení soutěži- telů.
Žádost o umožnění nahlédnout do spisu byla učiněna osobně a vzápětí pí- semně dne 25. 4. 2002. Dne 2. 5. 2002 nahlédl zástupce žalobce do správní- ho spisu s výjimkou návrhu rozkladové komise. Avšak i kdyby žalobci řečená proces- ní práva příslušela, v daném případě ne- existovaly žádné takové podklady pro vydání rozhodnutí, u nichž neseznámení se s nimi by mohlo přivodit újmu na pro- cesních právech žalobce, neboť kromě žádosti žádný jiný podklad vydání roz- hodnutí nepředcházel a žádost nahléd- nout do správního spisu, včetně návrhu rozkladové komise, byla vyslovena až po vydání rozhodnutí.
Návrh rozkladové komise nepochybně je součástí správní- ho spisu, avšak nelze jej chápat jako pod- klad pro vydání rozhodnutí ve smyslu $ 33 správního řádu; naopak jde o návrh, který ze shromážděných podkladů při skutkovém hodnocení i právním posou- zení případu vychází. Tomu odpovídá dikce zákona, kde je předvídána nejen možnost vyjádřit se k onomu podkladu, ale i ke způsobu jeho zjištění, což je v pří- padě návrhu rozkladové komise pojmo- vě vyloučeno. 172 Ústavněprávní konformita V podání reagujícím na výzvu soudu ze dne 13.
2. 2003 k navržení důkazů a k označení osob zúčastněných na říze- ní žalobce navrhl, aby soud podle $ 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústav- ním soudu České republiky, v souvislosti se svou rozhodovací činností v tomto případě podle čl. 95 odst. 2 Ústavy Čes- ké republiky věc předložil Ústavnímu soudu. Tento svůj návrh žalobce staví na těchto skutečnostech: ustanovení $ 21 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, umožňuje, aby o tom, zda účastníkem správního řízení před Úřadem bude osoba, jejíž práva ne- bo povinnosti mohou být rozhodnutím Úřadu vydaným podle citovaného záko- na podstatně dotčena, rozhodoval sám žalovaný.
Žalobce je přesvědčen o tom, že citované ustanovení $ 21 odst. 1 záko- na je V rozporu s právem na soudní ochranu, které je jako nedílná součást ústavního pořádku České republiky za- kotveno v čl. 36 odst. 1 Listiny základ- ních práv a svobod, a dále je v rozporu s právem na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 tzv. Evropské úmluvy, tj. Úmluvy o ochraně lidských práv a zá- kladních svobod (č. 209/1992 Sb. ve spo- jení s čl. 10 Ústavy ČR). Žalobce dále uvádí, že žádným zákonem, tedy ani zá- konem o ochraně hospodářské soutěže, nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí orgánu ve- řejné správy týkajícího se základních práv a svobod podle Listiny, přičemž jed- ním z těchto základních práv podle Listi- ny, které nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno, je uvedené právo na soudní ochranu.
Umožňuje-li tedy zákon v usta- novení $ 21 odst. 1 větě druhé, aby žalo- vaný přiznal, resp. nepřiznal postavení účastníka řízení osobě, jejíž práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím ža- lovaného vydaným podle citovaného zá- kona podstatně dotčeny, umožňuje tím, aby žalovaný jako orgán státní správy v řízení, jehož taková osoba (pokud jí ža- lovaný sám postavení účastníka řízení nepřiznal) není účastníkem, rozhodl o jejích právech. Ústavní soud České republiky se vý- slovil ve svém nálezu sp. zn. IV.
ÚS 208/96 tak, že výklad ustanovení $ 12 odst. 1 dříve platného zákona o ochraně hospodářské soutěže (zákon č. 63/1991 Sb.), podle kterého účastníkem řízení před Úřadem byl pouze ten soutěžitel, o jehož právech nebo povinnostech stanove- ných tímto zákonem mělo být v řízení rozhodnuto a jímž byla v případě spoje- ní soutěžitelů pouze osoba „spojující se“, není výkladem, který by vybočoval z ústavně daných mezí, a tedy že nelze přisvědčit stěžovatelům, podle nichž byl tímto postupem porušen čl. 36 Listiny základních práv a svobod.
Vydalli tedy Ústavní soud takový nález za situace, kdy dříve platná právní úprava umožňovala přiznat postavení účastníka řízení o po- volení spojení (jež bylo z věcného hle- diska týmž řízením jako v případě sou- časného zákona o ochraně hospodářské soutěže) toliko tomu ze soutěžitelů, o je- hož právech nebo povinnostech stano- vených tímto zákonem mělo být v řízení rozhodnuto, tím spíše je předmětná právní úprava pro žalobce příznivější, když připouští, aby postavení účastníka řízení bylo přiznáno i další osobě, jež splní podmínky upravené v $ 21 odst. 1 větě druhé současného zákona.
Nebyla-li předchozí právní úprava takovou úpra- vou, jež by podle Ústavního soudu vybo- čovala z ústavně daných mezí, a nebyla-li shledána v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listi- ny, nevidí soud důvod pro postup dle čl. 95 odst. 2 Ústavy za situace, jež z po- hledu žalobce přináší další možnost stát se účastníkem řízení. Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud žalobu zamítl v plném rozsahu jako nedůvodnou po- dle $ 78 odst. 7 s. ř. s. (ovo)
Akciová společnost M. v H. proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o účastenství ve správním řízení.
ly z mezí svého správního uvážení. Navrhují, aby soud řízení zastavil v souladu s ustanovením § 250d odst. 3 o. s. ř., jelikož směřuje proti rozhodnutí, jež nemůže být předmětem přezkoumávání tímto soudem, popř. aby žalobu zamítl ve smyslu § 250j odst. 1 o. s. ř., jelikož napadená rozhodnutí jsou vydána v souladu se zákonem, když žalobce nesplňoval a nesplňuje podmínky pro přiznání postavení účastníka v řízení ve věci předmětného spojení soutěžitelů, a náhradu nákladů řízení.
VII. Z obsahu správního spisu
Ze správního spisu, který žalovaný předložil, vyplynuly tyto rozhodující skutečnosti. Přípisem ze dne 7. 3. 2002 byl žalobce vyzván k poskytnutí informací žalovaným podle § 12 a násl. zákona, neboť žalobce je potencionálním konkurentem spojujících se společností, když je držitelem licence pro uskladňování zemního plynu. Na tento přípis podal dne 12. 3. 2002 žalobce žádost o přiznání postavení účastníka v řízení ve věci udělení povolení ke spojení soutěžitelů, v němž po vylíčení skutkového stavu vyslovuje domněnku, že práva žalobce jako soutěžitele na trhu těžby zemního plynu a uskladňování zemního plynu v podzemních zásobnících na území České republiky mohou být rozhodnutím Úřadu ve věci projednávaného správního řízení podstatně dotčena ve smyslu ust.
§ 21 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. S vylíčením následků spojení soutěžitelů dále spojil žalobce i návrh na přiznání postavení účastníka řízení ve věci udělení povolení ke spojení soutěžitelů dle § 15 zákona. K popsané žádosti žalobce připojil Stanovisko k možným dopadům spojení soutěžitelů na hospodářskou soutěž, kde zdůrazňuje, že dojde ke spojení dvou monopolních odběratelů žalobce v oblasti těžby a skladování zemního plynu, neboť J. p., a. s. je výhradním a technicky jediným možným odběratelem veškeré produkce zemního plynu a T., a.
s. je výhradním a technicky jediným možným odběratelem služeb skladování podzemního zásobníku plynu U. Dále že jediným možným přepravcem plynu z těžby žalobce k jiným odběratelům je J. p., a. s. a taktéž T., a. s. je jediným možným přepravcem skladovacího výkonu zásobníku U. k dalším zákazníkům. Navrhovaným spojením bude ve výše uvedených oblastech dále posíleno již existující dominantní postavení spojujících se soutěžitelů, které bude mít za následek podstatné narušení hospodářské soutěže s dopady především na konečné zákazníky, neboť spojující se soutěžitelé budou moci technickými a obchodními prostředky zabránit dodávkám konkurenčního plynu z těžby na území ČR a konkurenčním službám skladování na území ČR ve prospěch těchto zákazníků.
Současně bude vážně ohrožena možnost využít nerostné bohatství České republiky z objevů ložisek plynu s potenciálními zásobami objemu jednotek miliard m3, neboť spojující se soutěžitelé budou moci využít svého dominantního postavení k podpoře dovozu zemního plynu ze zahraničí na úkor těžby a průzkumu na území ČR. Žalobce proto navrhuje zamítnutí spojení soutěžitelů. Pro zamezení negativních důsledků dalšího posílení již existujícího dominantního postavení soutěžitelů T., a. s. J. p., a. s. na trhu se zemním plynem a z toho vyplývajícího podstatného narušení hospodářské soutěže, je dle názoru žalobce nutno přijmout jedno z uvedených opatření: a) vyčlenění akciových podílů společnosti M.
n. d. ve vlastnictví T. aj. p. z privatizace majetkových účastní státu ve prospěch společnosti R. G. A. dle usnesení Vlády České republiky č. 1342 ze dne 17. 12. 2001 a jejich prodej jinému vlastníku, nepropojenému přímo či nepřímo se společností R. G. A., b) vyčlenění akciových podílů společností J. p. ve vlastnictví Fondu národního majetku České republiky a T. z privatizace majetkových účastí státu ve prospěch společnosti R. G. A. dle usnesení Vlády České republiky č. 1342 ze dne 17. 12. 2001 a jejich prodej jinému vlastníku, nepropojenému přímo či nepřímo se společností R.
G. AG.
Žalobce byl (úkonem ze dne 25. 3. 2002) předvolán ke svědecké výpovědi žalovaným podle ust. 41 odst. 1 správního řádu ve spojení s ustanovením § 21 odst. 7 zákona o ochraně hospodářské soutěže na den 10. 4. 2002, opakovaně (úkonem ze dne 27. 3. 2002) na den 4. 4. 2002, znovu v náhradním termínu (úkonem ze dne 2. 4. 2002) na den 10. 4. 2002 (a to z důvodu žádosti o změnu termínu datované ze dne 28. 3. 2002). Tato předvolání jsou ve věci samé.
Rozhodnutím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 22. 3. 2002 o žádosti společnosti M. n. d., a. s., ze dne 12. 3. 2002 o přiznání postavení účastníka bylo rozhodnuto tak, že postavení účastníka řízení č. j. S 25/02, zahájeného na základě návrhu společnosti R. G. A., ve věci povolení spojení soutěžitelů ve smyslu § 12 a násl. zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, se společnosti M. n. d., a. s., nepřiznává.
Proti výše uvedenému prvostupňovému rozhodnutí podal žalobce dne 8. 4. 2002 rozklad podle § 61 odst. 1 správního řádu. V něm vylíčil dosavadní průběh řízení a opřel se o skutečnosti, jež později uvádí v podané žalobě. Z návrhu rozkladové komise ze dne 10. 4. 2002 jako součásti spisu vyplynulo, že navrhované rozhodnutí o rozkladu je pojato ve smyslu potvrzení napadeného rozhodnutí č. j. S 25 A/02-1002/02 ze dne 22. 3. 2002 a je navrhováno, aby byl rozklad podaný žalobcem zamítnut.
VIII. Relevantní právní úprava
Podle ustanovení § 75 s. ř. s. při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Soud přezkoumává v mezích žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí.
V posuzovaném případě žalovaný rozhodoval za účinnosti zákona č. 143/2001Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o soutěži“) ve znění platném do 31. 5. 2004, kdy byl s účinností od 2. 6. 2004 změněn zákonem č. 340/2004 Sb. mj. i v ustanovení § 21 odst.
1. Podle tohoto ustanovení ve znění platném v době rozhodování žalovaného, co se týče obecné definice účastníka a jež se pro nedostatek speciální úpravy vztahuje na případ spojování soutěžitelů, účastníkem řízení je ten, o jehož právech nebo povinnostech stanovených tímto zákonem má být v řízení rozhodnuto. Úřad může přiznat postavení účastníka řízení i osobě, jejíž práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím Úřadu vydaným podle tohoto zákona podstatně dotčeny, pokud tato osoba před ukončením řízení o přiznání postavení účastníka řízení Úřad požádá.
Především při srovnání s předchozí právní úpravou, totiž zákonem č. 63/1991Sb., o ochraně hospodářské soutěže obecná definice účastníka řízení (§ 12 odst. 2) za takové považovala navrhovatele, podnikatele, proti němuž řízení směřuje, a podnikatele, jemuž je působena újma. Řízení se mohly dále zúčastnit osoby, sdružení osob, jejichž zájmy mohly být rozhodnutím dotčeny, zejména svazy podnikatelů a spotřebitelů, které Úřad na jejich žádost k jednání přizval. Zákon č. 286/1993Sb. upravil tuto definici do té podoby (později převzaté i do zákona č. 143/2001Sb., ve znění zákona č. 340/2004Sb., § 21 odst. 1), že účastníkem řízení je soutěžitel (později „ten“), o jehož právech nebo povinnostech stanovených tímto zákonem má být v řízení rozhodnuto. Ovšem pro rozhodné období vymezeném od 1. 7. 2001 do 1. 6. 2004, platila právní úprava uvedená v předchozím odstavci.
Podle § 12 zákona o soutěži ke spojení soutěžitelů dochází přeměnou dvou nebo více na trhu dříve samostatně působících soutěžitelů. Za spojení soutěžitelů podle tohoto zákona se považuje i nabytí podniku jiného soutěžitele nebo jeho podstatné části smlouvou o prodeji podniku (odst. 2). Za spojení soutěžitelů podle tohoto zákona se rovněž považuje, jestliže jedna nebo více osob, které nejsou podnikateli, ale kontrolují již alespoň jeden podnik, anebo jestliže jeden nebo více podnikatelů získá možnost přímo nebo nepřímo kontrolovat jiný podnik, zejména a) nabytím účastnických cenných papírů, obchodních nebo členských podílů, nebo b) smlouvou nebo jinými způsoby, které jim umožňují určovat nebo ovlivňovat soutěžní chování kontrolovaného soutěžitele (odst. 3).
Za spojení soutěžitelů podle odstavce 2 se rovněž považuje založení nového soutěžitele společně kontrolovaného více soutěžiteli (dále jen "společně kontrolovaný podnik"), který dlouhodobě plní všechny funkce samostatné hospodářské jednotky, a toto spojení nemá za cíl ani za následek koordinaci soutěžního chování zakladatelů společného podniku (odst. 4).
Založení společně kontrolovaného podniku, jehož účelem je koordinace soutěžního chování jeho zakladatelů, kteří zůstanou na trhu i nadále nezávislými soutěžiteli, se posuzuje jako dohoda soutěžitelů podle hlavy druhé (dohoda narušující soutěž).
Za spojení soutěžitelů se nepovažuje kvalifikovaná účast banky v právnické osobě vzniklá splacením emisního kurzu akcií započtením pohledávky banky za touto právnickou osobou, pokud je tato kvalifikovaná účast držena po dobu záchranné operace nebo finanční rekonstrukce této právnické osoby nejdéle po dobu 1 roku. Za spojení soutěžitelů podle odstavce 2 se rovněž nepovažuje, jestliže soutěžitelé, jejichž podnikání zahrnuje obchodování s cennými papíry, získají přechodně, nejvýše na dobu 1 roku, podíly jiného soutěžitele za účelem jejich prodeje, pokud nevykonávají hlasovací práva spojená s těmito podíly s cílem určit nebo ovlivnit soutěžní chování kontrolovaného soutěžitele. Za spojení soutěžitelů podle odstavce 2 se rovněž nepovažuje přechod některých působností statutárních orgánů soutěžitelů na osoby vykonávající činnost podle zvláštních právních předpisů, např. likvidátora a správce konkursní podstaty.
Řízení o povolení spojení se zahájí na návrh (§ 15 zákona o soutěži). V případech podle § 12 odst. 1, 2 a 4 jsou povinni podat společný návrh na povolení spojení všichni soutěžitelé, kteří se hodlají spojit přeměnou, mají nabýt podnik jiného soutěžitele nebo jeho podstatnou část smlouvou o prodeji podniku nebo mají založit společně kontrolovaný podnik; v případech podle § 12 odst. 3 je povinen podat návrh na povolení spojení soutěžitel, který má získat možnost přímo nebo nepřímo kontrolovat jiný podnik.
IX. Ars interpretandi
Rozhodující je zodpovězení dvou otázek: je žalobce účastníkem řízení přímo ze zákona podle § 21 odst. 1 věta prvá nebo je tímto účastníkem na základě rozhodnutí Úřadu a v takovém případě jde o institut správního uvážení?
Účelem zákona je ochrana konkurence jako ekonomického jevu, nikoliv ochrana jednotlivých účastníků trhu. Ti jsou proti narušitelům soutěže nepřímo chráněni výkonem pravomoci Úřadu, vykonávajícího dozor nad tím, zda a jakým způsobem soutěžitelé plní povinnosti vyplývající pro ně z tohoto zákona nebo z rozhodnutí Úřadu vydaných na základě zákona o soutěži.
Zákon konstruuje pojetí účastníka řízení tak, že je jím přímo ze zákona pouze ten, o jehož výlučně objektivních právech a povinnostech má být rozhodnuto. Jde tak o případy, kdy se řízení vede o jeho nárocích plynoucích z práva objektivního, nikoli o subjektivních zájmech, které toto objektivní právo chrání. Účastníkem tedy nemůže být ten, kdo v daném případě nedisponuje pozitivně vymezeným právem nebo není stižen pozitivně vymezenou povinností, kdy právě o těchto konkrétních právech a povinnostech má být v řízení správním rozhodnuto. Ustanovení § 21 odst. 1 věta druhá zákona je tak speciální odchylnou úpravou od obecné definice účastníka řízení a nad rámec věty prvé rozšiřuje účastenství na osobu, jejíž práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím Úřadu vydaným podle tohoto zákona podstatně dotčeny. Subjektivní právo má význam jako předpoklad konkretizace povinností, stává se součástí skutkové podstaty podmiňující tuto konkretizaci. V klasickém schématu
je-li A, má být B , je obsažen jako předpoklad povinnosti B zákrok oprávněného, který jej uskutečňuje typickou formou – žalobou. Řízení o tomto nároku je procesem konkretizace a vede ke vzniku rozhodnutí (individuální formy), jehož prostřednictvím se nárok oprávněného staví najisto, nebo se zamítá. Ne nepodstatná je přitom otázka vynutitelnosti povinnosti a s ní související problematika tzv. leges imperfectae. Jak jednoznačně vyplývá z předmětu úpravy zákona, nechrání tento jednotlivé soutěžitele, nýbrž chrání soutěž na trhu zboží.
Jedná se tudíž o objektivní zájem společnosti na zachování účinné hospodářské soutěže, ale nikoli na subjektivních právech jejich jednotlivých účastníků. Jak vyplývá z ust. § 1 odst. 1 zákona, ochrana je prostřednictvím Úřadu poskytována nikoliv individuálním soutěžitelům a jejich zájmům, ale zachování soutěžního prostředí. Rozhodování o spojování podniků soutěžitelů přitom není řízením kontradiktorním. Proto žalobci nesvědčí účastenství podle § 21 odst. 1 věta prvá zákona o soutěži, neboť o jeho právech a povinnostech se ve smyslu citovaného ustanovení nejedná.
Druhá definice účastníka řízení je postavena na volné úvaze správního orgánu, přizná-li takové postavení tomu, jehož práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím Úřadu podstatně dotčeny.
Především námitku, pokud jde o získání podílu na společnosti je třeba odmítnout, neboť otázky související s koncentrací uvedeného podílu akcií v rukou jednoho subjektu, byť by měly vliv na činnost žalobce, nepředstavují téma, které by měl žalovaný úřad brát v úvahu, neboť nesouvisí přímo s obsahem posuzování fúze, nýbrž týká se po výtce vztahů soukromého práva. Je-li tedy žalobcem namítáno, že spojené subjekty mohou blokovat jakékoliv rozhodnutí jeho valné hromady (když zde je nutné mít na paměti, že sám obchodní zákoník /§ 186 obchodního zákoníku/ vyžaduje s taxativně stanovenými výjimkami pro rozhodování valné hromady pouze prostou většinu, možnost blokace jakéhokoliv rozhodnutí je proto záležitostí stanov stěžovatele, nikoliv obchodního zákoníku), náleží řešení případného sporu obecným soudům rozhodujícím v civilním soudnictví (§ 7 odst. 1 o.
s. ř. za použití § 9 odst. 3 o. s. ř.). Je třeba mít na paměti charakter akcie, jakožto cenného papíru, s nímž jsou spojena práva společníka podílet se na řízení společnosti. Právem vlastníka cenného papíru je v daném případě i jeho převod (či právem vlastníků v daném případě spojení a koncentrace akcií v rukou jednoho subjektu) a žalobce sám je cum grano salis pouhým předmětem tohoto převodu, nikoliv jeho účastníkem. Způsob výkonu akcionářských práv některých akcionářů (v daném případě spojených soutěžitelů) vč. případné škody z něj vzniklé, pak může být namítán především ostatními akcionáři, nikoliv stěžovatelem samotným.
Pokud se předpokládané změny situace na trhu po schválení fúze dotýká, jak ji žalobce obšírně popisuje, jde o otázky, které bytostně přísluší zodpovědět právě Úřadu v procesu povolování spojení, a nelze je řadit k podmínce, za níž mohl být status účastníka řízení případně přiznán. Ani v té době platný čl. 18 Nařízení (EHS) č.4064/89 a (ES) č.1310/97 nepožadoval, aby v rámci řízení o fúzi byla třetím stranám přiznána táž procesní práva jako spojujícím se subjektům. V řízení o udělení povolení spojení podniků soutěžitelů, zahajovaném na žádost o spojení soutěžitelů, je povolující orgán povinen přesně a úplně zjistit skutečný stav věci (§ 21 odst. 8 zákona o soutěži, § 32 odst. 1 zák. č. 71/1967Sb., o správním řízení, /správní řád/). V zájmu zajištění informovanosti ostatních subjektů je rozhodující orgán
vždy podle § 16 odst. 1 zákona o soutěži povinen zveřejnit v Obchodním věstníku každý návrh na povolení spojení neprodleně po jeho obdržení. V předmětném řízení byla informace o zamýšleném spojení publikována v Obchodním věstníku č. 09/02 ze dne 27. 2. 2002.
Žalobce měl možnost veškeré podněty relevantní pro rozhodnutí Úřadu včas uplatnit a bylo na žalovaném, aby své rozhodnutí nejen náležitě odůvodnil, ale aby bylo s ohledem na veškeré námitky schopno obstát v realitě ekonomického života; v tom spočívá úkol a konečná zodpovědnost Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže za fair soutěžní prostředí na trhu. Lze rovněž souhlasit se žalovaným, když žalobce považuje za konkurenta, který pociťuje ohrožení konkurenčního prostředí. K tomu směřují nejen námitky popisující obšírně stav na trhu zemního plynu a skladování plynu, jež po spojení vzejde, ale i obavy spojené s převzetím akcií žalobce novým vlastníkem, či poukaz na možné ohrožení využití nerostného bohatství České republiky v důsledku možnosti využití dominantního postavení k podpoře dovozu zemního plynu.
Jde však o námitky vážící se primárně k podpoře soutěžních zájmů, a s touto argumentací se musí Úřad vypořádat v meritorním rozhodnutí. Způsob, jakým žalobce vnímá právo svobodně rozvíjet svou soutěžní činnost by a priori vylučoval jakoukoli úvahu o spojování soutěžitelů per se. Úkolem Úřadu je rozhodnout tak, aby soutěž byla ochráněna a byla efektivní, nikoli plánovat národní hospodářství; tuto jeho povinnost lze ostatně vztáhnout i na další práva a povinnosti, které objektivně plynou z obecných právních předpisů.
V moderním právním státě je odmítána možnost neomezené volné úvahy. Při aplikaci § 21 odst. 1 zákona o soutěži je nezbytné ujasnit si obsah tohoto ustanovení z hlediska možností, které se správnímu orgánu nabízejí. Tato právní norma totiž v sobě obsahuje kombinaci neurčitého právního pojmu a správního uvážení. Neurčitý právní pojem, zde představovaný „podstatným dotčením“ práv nebo povinností nelze obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na posouzení v každém jednotlivém případě.
Typickými zástupci tohoto institutu bývají např. „veřejný zájem či veřejný pořádek“. Zákonodárce vytváří prostor veřejné správě, aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří do rozsahu určitého neurčitého právního pojmu, či nikoli. Ovšem naplnění obsahu neurčitého právního pojmu pak s sebou přináší povinnost správního orgánu rozhodnout způsobem, který norma předvídá. Při interpretaci neurčitých právních pojmů se uvážení zaměřuje na konkrétní skutkovou podstatu a její hodnocení. Naproti tomu u správního uvážení je úvaha orientována na způsob užití právního následku (např. vyslovit zákaz určité činnosti).
Zákon tedy poskytuje volný prostor k rozhodování v hranicích, které stanoví. Tento prostor bývá vyjádřen různě, např. alternativními možnostmi rozhodnutí s tím, že je na úvaze správního orgánu, jak s těmito možnostmi naloží, nebo určitou formulací („může, lze“) apod.; s existencí určitého skutkového stavu není jednoznačně spojen jediný právní následek. Úprava může být kombinována právě s použitím neurčitých pojmů, které zpravidla diskreční pravomoc omezují (orgán může žadateli vyhovět, jsou-li proto závažné důvody).
V předmětném paragrafu pak odpovídá této kombinaci neurčitého právního pojmu a správního uvážení dikce „…může přiznat postavení účastníka řízení i osobě, jejíž práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím…podstatně dotčeny“. Samotné správní uvážení podléhá přezkumu soudu pouze v tom směru, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování, a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem; za splnění těchto předpokladů není obecný soud oprávněn z týchž skutečností vyvozovat jiné nebo přímo opačné závěry.
Je tak přijatelný závěr žalovaného o tom, že vskutku nebylo vedeno řízení o právech, nárocích, resp. povinnostech žalobcových; soutěžní zájmy dotčeny být mohou, avšak žalobcova práva nebo povinnosti nemohla být meritorním rozhodnutím Úřadu ve věci ani podstatně dotčena. Žalovaný Úřad vycházel
ve svém rozhodování o přiznání postavení účastníka řízení z řádně zjištěného stavu a v rámci své diskreční pravomoci svěřené mu zákonem (§ 21 odst. 1 druhá věta) a v mezích správního uvážení věc posoudil tak, že postavení účastníka řízení žalobci nepřiznal. Takové rozhodnutí je plně v jeho pravomoci a soud nezákonnost takového rozhodnutí s ohledem na shora vyslovené neshledává. Pro jedinečnost každého případu nelze přijmout nabízenou komparativní metodu jako východisko pro posouzení zákonnosti postupu žalovaného správního orgánu při použití dikrečního oprávnění.
Žalovaný v rozhodnutí o rozkladu opustil myšlenku supremace zásady efektivnosti a hospodárnosti řízení nad zásadou materiální pravdy a účinného hájení práv. Rychlost a hospodárnost samozřejmě nesmí být na újmu přesnému a úplnému zjištění skutečného stavu věci, v jehož rámci správní orgán umožňuje fyzickým i právnickým osobám, aby mohly svá práva a zájmy účinně hájit. V daném případě však všechny tyto zásady byly naplněny způsobem, který nesvědčí úvaze o nemožnosti žalobce svá práva a zájmy v průběhu správního řízení hájit.
Zůstávají tak k posouzení dvě námitky, a to neseznámení žalobce s podklady rozhodnutí a odepření možnosti nahlédnout do návrhu rozkladové komise. Nejvyšší správní soud konstatuje, že ani v tomto případě nebyl porušen zákon, ovšem pokud by žalovaný Úřad ex privata industria s podklady či návrhem rozkladové komise žalobce seznámil, soud by mu takový postup nevytýkal. V rovině úvah de lege lata však takovou povinnost neměl. Právní úprava zakotvená v cit. § 21 odst.1 zákona o soutěži je zcela odlišná od obecné definice účastníka řízení podle § 14 správního řádu, neboť tam se jím stává i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak.
Osoba v takovém procesním postavení tedy bude účastna na právech plynoucích m.j. z ust. § 33 správního řádu od počátku, neboť správní orgán o tom žádné rozhodnutí nevydává až do doby, než bude rozhodnutím odmítnuto postavení účastníka řízení. Úprava v zákoně o soutěži je založena na zcela opačném postupu, totiž že osoba, která se chce účastnit řízení u Úřadu, nejprve musí o přiznání postavení účastníka řízení požádat a stává se jím se všemi právy a povinnostmi z toho plynoucími až po té, kdy je jí takové postavení přiznáno.
Po tu dobu není účastníkem probíhajícího správního řízení a nemá tedy možnost využívat oprávnění, jimiž je nadán toliko účastník řízení. Není přitom namístě zahajovat samostatné správní řízení, neboť jde o procesní rozhodnutí, jež Úřad v průběhu řízení a pro účely takového řízení činí. To se týká mutatis mutandis i práva nahlížet do návrhu rozkladové komise. Návrh rozkladové komise je zákonem předvídaný podklad pro vydání rozhodnutí ve věci. Takový návrh žalovaný soudu předložil a je zněj patrné, že byl předsedovi Úřadu předán dne 10.
4. 2002 a obsahuje návrh zamítavého rozhodnutí. Rozkladová komise je však toliko poradním orgánem ministra a vedoucí ústředního orgánu státní správy není jejím návrhem vázán; rozhodným je proto jeho stanovisko, jež musí být v odůvodnění rozhodnutí náležitě uvedeno. V chronologii žádosti žalobce o přiznání postavení účastníka řízení je třeba uvést, že ten žádost vznesl dne 12. 3. 2002, rozhodnuto správním orgánem v prvém stupni bylo dne 22. 3. 2002, rozklad byl podán dne 8. 4. téhož roku; desátého dne téhož měsíce je předložen předsedovi Úřadu návrh rozkladové komise a předseda dne 12.
4. 2002 vydal rozhodnutí, jímž podaný rozklad zamítl. Toto rozhodnutí je pak vedeno pod stejnou spisovou značkou, pod kterou je vedeno řízení o povolení spojení soutěžitelů. Žádost o umožnění nahlédnout do spisu byla učiněna osobně a vzápětí písemně dne 25. 4. 2002. Dne 2. 5. 2002 zástupce žalobce nahlédl do správního spisu s výjimkou návrhu rozkladové komise.
Avšak i v takovém případě, kdyby žalobci řečená procesní práva příslušela, v daném případě neexistovaly žádné takové podklady pro vydání rozhodnutí, u nichž neseznámení se s nimi by mohlo přivodit újmu na procesních právech žalobce, neboť kromě žádosti žádný jiný podklad vydání rozhodnutí nepředcházel a žádost nahlédnout do správního spisu, včetně návrhu rozkladové komise byla vyslovena až po vydání rozhodnutí. Návrh rozkladové komise nepochybně je součástí správního spisu, avšak nelze jej chápat jako podklad pro vydání rozhodnutí ve smyslu § 33 správního řádu, naopak jde o návrh, který ze shromážděných podkladů při skutkovém hodnocení i právním posouzení případu vychází. Tomu odpovídá dikce zákona, kdy je předvídána nejen možnost vyjádřit se k onomu podkladu, ale i ke způsobu jeho zjištění, což je v případě návrhu rozkladové komise pojmově vyloučeno.
X. Ústavně-právní konformita
Na výzvu soudu ze dne 13. 2. 2003, na č. l. 143, kterou vyzval soud účastníky řízení k navržení důkazů ve lhůtě jednoho měsíce, dále aby žalobce označil osoby na řízení zúčastněné v téže lhůtě, žalovaný sdělil, že nenavrhuje další důkazy k vyvrácení žalobních námitek, žalobce rovněž další důkaz nenavrhoval, v podání ovšem navrhl, aby soud podle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu České republiky, v souvislosti se svou rozhodovací činností v tomto případě podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky č. 1/1993 Sb. věc předložil Ústavnímu soudu.
Tento svůj návrh žalobce staví na těchto skutečnostech: ustanovení § 21 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže umožňuje, aby o tom, zda účastníkem správního řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže, tj. před žalovaným, bude osoba, jejíž práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím žalovaného vydaným podle zákona o ochraně hospodářské soutěže podstatně dotčena, rozhodoval sám žalovaný. Žalobce je přesvědčen o tom, že citované ustanovení § 21 odst. 1 zákona je v rozporu s právem na soudní ochranu, které je jako nedílná součást ústavního pořádku České republiky zakotveno v čl.
36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a dále je v rozporu s právem na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 tzv. Evropské úmluvy, tj. Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb. ve spojení s čl. 10 Ústavy ČR). Žalobce dále uvádí, že žádným zákonem, tedy ani zákonem o ochraně hospodářské soutěže, nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí orgánu veřejné správy, týkající se základních práv a svobod podle Listiny, přičemž jedním z těchto základních práv podle Listiny, které nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno, je uvedené právo na soudní ochranu.
Umožňuje-li tedy zákona v ustanovení § 21 odst. 1 věta druhá, aby žalovaný přiznal, resp. nepřiznal postavení účastníka řízení osobě, jejíž práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím žalovaného vydaným podle zákona podstatně dotčeny, umožňuje tím, aby žalovaný jako orgán státní správy v řízení, jehož taková osoba (pokud jí žalovaný sám postavení účastníka řízení nepřiznal) není účastníkem, rozhodl o jejích právech.
Ústavní soud České republiky se vyslovil ve svém nálezu sp. zn. IV. ÚS 208/96 tak, že výklad ust. § 12 odst. 1 dříve platného zákona o ochraně hospodářské soutěže (zákon č. 63/1991 Sb.), podle kterého účastníkem řízení před Úřadem byl pouze ten soutěžitel, o jehož právech nebo povinnostech stanovených tímto zákonem mělo být v řízení rozhodnuto, kterým byla v případě spojení soutěžitelů pouze osoba „spojující se“, není výkladem, který by vybočoval z ústavně daných mezí, a tedy že nelze přisvědčit stěžovatelům, podle nichž bylo tímto postupem porušeno ust.
čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Vydal-li tedy Ústavní soud takový nález za situace, kdy dříve platná právní úprava umožňovala přiznat postavení účastníka řízení o povolení spojení (jež bylo z věcného hlediska týmž řízením jako v případě současného zákona o ochraně hospodářské soutěže) toliko tomu ze soutěžitelů, o jehož právech nebo povinnostech stanovených tímto zákonem mělo být v řízení rozhodnuto, tím spíše je předmětná právní úprava pro žalobce příznivější, když připouští, aby postavení účastníka řízení bylo přiznáno i další osobě, jež splní podmínky upravené v ust.
§ 21 odst. 1 věta druhá současného zákona. Nebyla-li předchozí právní úprava takovou úpravou, jež by podle Ústavního soudu vybočovala z ústavně daných mezí, a nebyla-li shledána úpravou v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny, nevidí soud důvod pro postup dle čl. 95 odst. 2 Ústavy za situace, jež z pohledu žalobce přináší další možnost stát se účastníkem řízení.
XI. Závěr
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud žalobu žalobce podle § 78 odst. 7 s. ř. s. jako nedůvodnou v plném rozsahu zamítl.
XII. Náklady řízení
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení § 60 odst. 1 a 7
s. ř. s. Protože úspěšný žalovaný žádné náklady neuplatňoval, resp. mu žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly, soud mu nepřiznal náhradu nákladů řízení. Soud také neshledal na straně osob zúčastněných na řízení žádné důvody zvláštního zřetele hodné, aby mohl uplatňované náklady přiznat, když právo žalobce obrátit se na soud za takovýto důvod považovat nelze. P o u č e n í: Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, s. ř. s.).
V Brně dne 21.10. 2004
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu