Právo na informace: pojem „informace“; záloha na náklady spojené s poskytnutím informace k$ 17 odst. 1 a 3 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím I. Záloha podle $ 17 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístu- pu k informacím, je předběžným zaplacením poměrné části nebo všech nákladů spojených s vyhledáváním informací, pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací žadateli ($ 17 odst. 1 záko- na č. 106/1999 Sb.); odst. 3 cit. zákona nezakládá právo povinného subjek- tu požadovat úhrady nebo zálohy i na další úkony povinného subjektu, ale je toliko bližší konkretizací $ 17 odst. 1 cit. zákona, když právo povinných subjektů žádat v souvislosti s poskytováním informací úhradu nezbytně vy- 74 naložených nákladů doplňuje možností podmínit vydání informací zapla- cením této úhrady nebo zálohy.
IM. Při výkladu pojmu „informace“ ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, jenž je realizací čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, je nutné zvolit takový postup, který ve svých dů- sledcích fakticky nezužuje rozsah ústavně zaručených práv, jinak by se or- gán aplikující právo dostal do rozporu jednak s obecnou zásadou výkladu ve prospěch základních práv a svobod a jednak s příkazem šetření smyslu práv a nezneužívání možných omezení (čl. 4 odst. 4 Listiny). Úhradu podle $ 17 odst. 1 zák. č. 106/1999 Sb. lze tedy vyžadovat pouze za náklady spoje- né s vyhledáním informací přímo požadovaných žadatelem, nikoli za ná- klady vzniklé toliko zjišťováním, zda požadovaná informace bude vůbec poskytnuta.
Nejvyšší správní soud se zejména za- měřil na otázku, zda správní orgán I. stupně postupoval zákonným způso- bem, když podmínil poskytnutí informa- cí požadovaných žalobcem složením vý- še uvedené zálohy ve smyslu ustanovení $ 17 zákona č. 106/1999 Sb. Z odstavce 3 tohoto ustanovení to- tiž skutečně vyplývá obecné oprávnění povinného subjektu ukládat hrazení zá- lohy a proti tomuto faktu nic nenamítal ani žalobce. Z hlediska systematiky ustanovení $ 17 je nicméně zřejmé, že pokud podle odst. 1 jsou povinné sub- jekty v souvislosti s poskytováním in- formací oprávněny žádat úhradu ve vý- ši, která nesmí přesáhnout náklady spojené s vyhledáváním informací, po- řízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací žada- teli, je nutno tuto zálohu podle odst. 3 interpretovat jako předběžné zaplacení poměrné části nebo celku úhrady ná- kladů, k jejichž výběru je povinný sub- jekt oprávněn v odstavci 1.
Jinak řeče- no, z hlediska systematiky a logiky ustanovení $ 17 není možno dovozo- vat, že zatímco odst. 1 se vztahuje pou- ze k přímým nákladům, spojeným se získáváním požadovaných informací, odst. 3 zakládá právo povinného sub- jektu požadovat úhrady nebo zálohy i na další úkony povinného subjektu, směřující teprve ke zjišťování toho, zda požadované informace mohou být vů- bec poskytnuty. Odst. 3 totiž představu- je toliko bližší konkretizaci úpravy ob- sažené v odst. 1, když právo povinných subjektů žádat v souvislosti s poskyto- váním informací úhradu nezbytně vyna- ložených nákladů specifikuje možností podmínit vydání informací zaplacením této úhrady nebo zálohy, a nezakládá proto odlišnou skutkovou situaci, než kterou předpokládá odst.
1. Nejvyšší správní soud proto dospívá k právnímu názoru, že úhrada či záloha zmiňovaná v odst. 3 citovaného ustanovení nemů- že být požadována za jiné úkony, než za jaké může být požadována úhrada po- dle odstavce 1. V souzené věci však podle přesvěd- čení Nejvyššího správního soudu nelze úkony, jež měly zabrat 452 hodin práce zaměstnanců Generálního ředitelství cel, podřadit pod žádný z úkonů, které jsou uvedeny v taxativním výčtu prvého od- stavce $ 17 zákona č. 106/1999 Sb. a kte- ré umožňují žádat úhradu na jejich reali- zaci.
V případě vyhledání informace o tom, zda subjekty, jimž bylo povoleno nezajišťovat celní dluh, považují toto po- volení za předmět obchodního tajem- ství, se totiž nesporně nejedná o poříze- ní kopií, opatření technických nosičů dat ani o odeslání informací žadateli Cža- lobci). Nejedná se ovšem ani o „náklady spojené s vyhledáním informací“, jak by- ly tyto úkony patrně pochopeny žalova- ným. Substantivum „informace“ je zde totiž třeba chápat ve smyslu „informace požadované žadatelem“, nikoliv „jakéko- liv informace související se žádostí“.
Nej- vyšší správní soud nemůže přijmout ten- 73 74 L ——————————u—————————————————————©— to druhý - rozšiřující - výklad slova „in formace“ obsaženého v $ 17 odst. 1 zá- kona č. 106/1999 Sb., neboť to by vedlo k přímému a ničím nezdůvodněnému zúžení rozsahu práva na informace, kte- ré by bylo v rozporu zejména s ústavní ochranou svobodného přístupu k infor- macím. Tím, že je zákon o svobodném pří- stupu k informacím realizací čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svo- bod, musí totiž jeho výklad v zájmu ústavní konformity podléhat všem zása- dám, kterými se řídí obecně výklad ústavně chráněných základních práv.
Je proto nutno zvolit takový výklad pojmu „informace“, který ve svých důsledcích fakticky nezužuje rozsah ústavně zaru- čených práv.V opačném případě by se orgán aplikující právo dostal do rozpo- ru jednak s obecnou zásadou výkladu ve prospěch práv a svobod a jednak s příkazem šetření smyslu práv a ne- zneužívání možných omezení, který je obsažen v čl. 4 odst. 4 Listiny základ- ních práv a svobod. Je tudíž nutno i v zájmu dodržení těchto principů chá- pat pojem „informace“ v $ 17 odst. 1 zák. č. 106/1999 Sb. tak, že úhradu lze vyžadovat pouze za vyhledání informa- cí přímo požadovaných žadatelem.
V souzené věci tak informacemi po- žadovanými žalobcem byly informace o tom, kterým subjektům a kdy byla vy- dána a zrušena povolení nezajišťovat cel- ní dluh, nikoliv však informace o tom, zda se v případě jednotlivých subjektů jedná o předmět obchodního tajemství či nikoliv. Restriktivní přístup ke stanovování úhrad či záloh při poskytování informa- cí je ostatně patrný i z důvodové zprávy k návrhu zákona o svobodném přístupu 74 k informacím, která reflektovala i ome- zení daná ústavní ochranou práva na svobodný přístup k informacím a pů- vodně nepočítala ani s úhradami za vyhledání informací, když uváděla: „Pra- vidlo, podle něhož se informace zpří- stupňují v zásadě bezplatně, vychází z principu, že realizace ústavně garanto- vaného práva na svobodný přístup k in- formacím nemůže být podmiňována povinným vyžadováním úhrady za po- skytnutí informace, protože by docháze- lo k znevýhodnění těch žadatelů, kteří za poskytnutí informace nemohou za- platit, a tím i k porušení ústavní garance.
Za zcela oprávněné se však považuje, aby povinný subjekt měl možnost žádat úhradu nákladů spojených s pořizová- ním kopií, opatřováním nosičů dat a s odesláním informace.“ Činnost správního orgánu 1. stupně v souzené věci, jež byla ohodnocena předmětnou zálohou, však nesměřovala bezprostředně k vyhledání „informací požadovaných žadatelem“,tedy k přímé- mu uvedení subjektů, kterým byla vydá- na povolení nezajišťovat celní dluh a kterým bylo toto povolení zrušeno. K takovému vyhledání by dle informací obsažených přímo v přípisu Generální ředitelství cel ze dne 11.12.2000 posta- čovala časově nenáročná operace s po- čítačovou databází, kde „je seznam fi- rem, které povolení obdržely“.
Zmíněná řovala pouze k tomu, aby správní orgán I. stupně zjistil, zda vůbec může informa- ce poskytnout, nebo zda jsou chráněny obchodním tajemstvím ve smyslu $ 17 obchodního zákoníku. Podle názoru Nejvyššího správního soudu však nelze de facto přičítat k tíži žalobci, pokud si není správní orgán I. stupně sám jist, zda může požadované O (392) moukysod 22811ojuT OjÁj OUZOu 3Í pz TUDISTÍZ LU Áyojvz WUu3z "0]s IDewuT0ju1 UOÁuvaopezoď nnujáxsoď jeaouTtUpoď nouowou jepeu 27 ruda 2UZ UTISADPDId OJ'(S 1'S G "1spo sLýÝD ÁUvVZVA ÁUY310 TUALITS 2UDPIAN LGO nosí WODIOZLU UHUAVIÍ WIÁUDPIAN LIOUS "Css € £ T spo 82 © oudnas 'J[ nue80 oyruavads nnupouzoJ OxeÍ TUepvA MUÁUl3s OUDZNS OUMUALIT 2UOWY LYSIPAJU Z DÍ 2131 DD IAISTOJ JPa1 OUMYIIU2O NNUPOUZOI JALINUVZ TUANNY IDIÍDZPUDPDId nUDÍ 1 ZOJLÍ "NPLIX 201 HONMUJIUTVZ O OUJULAOJEZ NNUPOUZOJI IsnIz o101d pnos IuavIds ISSÁAÍDN "Css € spo 8/ 6) nNUPoUZoJ ojntmTOJj HOJÍ npepjzos nnu -jrurez oxJeÍ 2UÍjs JISNIZ ONUPOUYZOJ 2ALI -uv IUAII 0101 ZU VAÁGZOU "Udnas "I UWOUPBIO UIUALIÍS TOLUUJOJUP UDÁULA -opezoď nnujkysodou upoanp wÁurpal nsougopoďopaviď 1Sj2alau s 9u3paan ej -OUS LU WDP3IYO S OJÁG ÁYOTEZ JULAODVZ -od muoavjdezau 27 'nu101 J WIPIUZA "ZUUOJEZIU OJeÍ AUo[vz UUJZOJS IDGOJLZ DLULJOJUT UoÁuvaopevzod nnujáysod ruaunupod jpnosod ZU vAÁGZDU O10IJ UD AA -vs € 'ISPO Z 'I2 A DOW IUIvIs oYJULP NZLIEZ NISÁLUS DA IDOUIOALIT 2AS |IDOTX DIC S9U7A DAT UTUVUPIÍ OJ € 3U "0yvz A nJodo [awmu nojajy od Auoj -22 NaJeJdÍ IAOULIS JOGOU UOXYZ jISNIOL Áuvaojez “"unovunojur y dnisrd Áupog -0AS LU VARI ULSZOI ÁXDOALJ NYPIJSÁA W9AS 3A 3Ínznz Á1313 "JS 6661/90T '2 vuoNVZ T SPO ZI $ WIPYDJÁA UIA -OxE) UJ9U0X L "JS 6661/901'2 vUOX -$z ZT $ nisÁtus 23ynmsuoy »uvpvpyod 9007/1 SSN ILNNGOHZOY VAUILS -pojdou W3UOXYZ "JAOU UTUDIOAJÁA s) -Pp 'POgoas e UDrupvIJeZ ÁunsTI p '1spo P ID NISÁUIS 3A UmavId wáuauejyo OUALISN UDÁUVP IUDZIWO UDÁUUONEZ NIZn3Uz JVAONLÁS OUJUVAOJEZ Áuvis 97 2Z[ zt3u A “WaI2umod3u onu, TU2ANIIS -G0 nyLAOd vejatau rue IDeWIOJUT DYLS -201 JeÍTU A [UV LJLAOJDUSOU JSOPLZ OU -9[ 3Z01831d "132J2 IDHlnzvipo Aujodsou Dg0|eZ IDNA ISÁA NOAS £LYOJVZ OJL) PLU DIALN "DPedd IAjSZOUUT WIUDZDUIO A udÍ og9u “9Z01W3U 1Ág D3gNA emu AÁysod nu 27 “»pedndod “vjnukysod JÁG DZD DDEUJOJUT NL 2Z TUD[DPS UDÍ 2AJd9j oje IDLUNOJUT NOUVAOpELZOC n -2S ANOXIU [DZIPgo 2WUl3IZ UNIOX DIST) XOJISOP NPEJ A ÁWOTVZ TU3ZOJS »pedrd A 23g0|vz Ág zÍsu ojpod 12wodau Auaslz VAPISAÁA JP) DpedId oju10j A 9uvAop -eZOd ÁyoTYz ISÁA LU WIPIIYO S'AHOJTU P vmujkysod png 22euojur vpz Tu -»81Íz oznod ojÁg Ayojez 12 Ápeiyn 0191 nouťanojd Ag zru ojpod 'nouepejyod pojdou wouoxvz noaou Dynnsuoy Áu -€AO|YZ ÁP93 JAVIS "3DLUIOJUT DULAODPLZ -oď ounmid nosí (npesyn ojni vu Ayojez opedidod) soewojur 1nuÁxsod vz Ápeayn Nouvanoad zru 2jpod “wovur10j -UP x ndnasd w9upogoas o wauoyvz YULPYJYOdPad DYNMISUOX OJSTULN "UNOX NOISOH SDP NPVJ DÍnYPSOp vperyn oje »pedrd ojtwmoj A pnyod 2 -SVAZ © UDÁAODZUU NPEDILU NpYJUN I IPE -poď „npepreu eperyn“ ualoď pod OZ[ Á1 -tu 9xvÍ op 'vpoys vuJvUZOUpoÍ 3Ínueďau pnyod “3s1ds um nejď Op'AHoxJu voy v WUÍ3IDAZ 3Z IUDJ0A0d 4313 “U0j O 23 -LUIOJUT VUDZLIVZ LJÁJOU DZLOPILD 2A02 ©I20d op 2z /1sou22IMIS NYPaJSP A JJ -JFUZA Ápepivu jipery Age “jeaopvzoď 9xv3 WU O 3ZJ2N AHOXTU 12 JEDÁA DDBUIOJUT 75 75 Správní trestání: povaha sankce k $ 118 odst. 1 zákona 254/2001 Sb.,o vodách k $ 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, ve znění zákona č.83/1998 Sb. Z nálezu Ústavního soudu č. 405/2002 Sb. nelze dovodit neústavnost ustanovení $ 118 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách.
U tohoto usta- novení totiž nelze argumentovat likvidační povahou ukládané sankce ani nepřiměřeností spodní hranice pokuty, neboť rozdíl mezi spodní hranicí v částce 10 000 Kč v $ 118 odst. 1 zákona 254/2001 Sb. a spodní hranicí v částce 500 000 Kč v Ústavním soudem zrušeném ustanovení $ 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb. už je rozdílem spíše kvalitativním než pouze kvanti- tativním, ale ani nízkou rozlišovací schopností rozpětí ukládané sankce vzhledem k majetkovým poměrům postihovaných a ke společenské škod- livosti jejich deliktů.
Společnost s ručením omezeným M. v H. proti Ministerstvu financí o poskytnutí informací.
v tomto případě tak vyvstává zjevný nepoměr, podle nějž by žalobce v případě složení zálohy v řádu desítek tisíc korun zřejmě obdržel nikoliv samu požadovanou informaci, ale teprve jen sdělení, že mu informace může být poskytnuta, popřípadě, že mu poskytnuta vůbec být nemůže, nebo jen v omezeném množství případů. Navíc má tato záloha svou výší vůči žalobci nesporný odrazující efekt, přestože jeho žádost nesměřovala ani k nijak rozsáhlé informaci, ani neměla povahu obstrukční. Tímto nepoměrem, v němž lze ze strany žalovaného spatřovat zneužití zákonných omezení daných ústavně chráněným právům ve smyslu čl.
4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod; dále vytvořením nové, zákonem nepředpokládané konstrukce smyslu § 17 zák. č. 106/1999 Sb.; a konečně takovým výkladem § 17 odst. 1 zák. č. 106/1999 Sb., který zužuje ve svém výsledku faktický rozsah práva na svobodný přístup k informacím, žalovaný porušil zákon, neboť stanovil platbu zálohy, pro kterou neměl oporu v zákoně a tímto jednáním ultra vires překročil své pravomoci ve smyslu zákazu daného státní moci v čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR. Proto nezbývá, než posoudit podmínění poskytnutí požadovaných informací žalobci složením zálohy jako nezákonné.
Vzhledem k tomu, že nezaplacení požadované zálohy bylo s ohledem na shora uvedené s největší pravděpodobností jediným důvodem neposkytnutí požadovaných informací správním orgánem I. stupně, nezbývá, než toto fiktivní zamítavé rozhodnutí, jehož procesní povaha je rozebrána výše, zrušit, stejně jako zamítnutí rozkladu proti tomuto rozhodnutí (§ 78 odst. 3 zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního).
Nad rámec ratio decidendi tohoto rozhodnutí považuje Nejvyšší správní soud za vhodné se – alespoň jako obiter dictum – pro úplnost vypořádat i s otázkou, zda mohl žalovaný v daném případě vůbec využít výjimku z povinnosti poskytnout informace, obsaženou v ustanovení § 9 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., podle něhož „pokud je požadovaná informace označena za obchodní tajemství, povinný subjekt ji neposkytne.“
I v této otázce dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že tomu tak nebylo. Toto ustanovení zákona 106/1999 Sb. je totiž nutno vykládat jako odraz obecného vyvažování právem chráněných zájmů, kdy na jedné straně pomyslných vah stojí zájem veřejnosti na kontrole veřejné správy a na straně druhé zájem soukromoprávních subjektů na uchování jejich obchodního tajemství. Je přitom třeba posoudit, který z těchto oprávněných zájmů v konkrétním případě převažuje. Zákonodárce poskytuje obecné vodítko, když v § 9 odst. 1 stanoví, že obecně převažuje zájem na ochraně obchodního tajemství, ovšem zároveň podle odst. 2 stejného ustanovení zájem na kontrole veřejné správy opětovně převáží, pokud se jedná o používání prostředků z veřejných rozpočtů.
Posuzovaný případ ovšem nespadá jednoznačně do rámce žádného z těchto dvou odstavců, neboť povolení nezajišťovat celní dluh sice nelze považovat přímo za „používání prostředků státního rozpočtu“, tak jak je tento termín vysvětlován např. zákonem č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech; na druhé straně ovšem zájem veřejnosti na kontrole veřejné správy například proti možné diskriminaci, protekci, či dokonce korupci, vystupuje obecně ve věcech poskytování finančních výhod ze strany státních orgánů v intenzitě obdobné té, která byla důvodem zakotvení výjimky obsažené v § 9 odst.
2. Zájem na ochraně obchodního tajemství zde naopak dosahuje malé intenzity, přičemž dokonce není jisto, zda požadované informace veškeré objektivní a subjektivní náležitosti obchodního tajemství ve smyslu § 17 zák. č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku vůbec splňují, a nejistým je i nebezpečí jakékoliv újmy ze zveřejnění požadovaných informací zveřejňovaným subjektům hrozící. Podobný postoj k tomuto vyvažování, zaujímá i dosavadní judikatura správní, která se snaží vykládat pojem obchodního tajemství nikoliv jako nespojitou skutečnost umožňující pouze rozlišení mezi existencí či neexistencí, ale jako skutečnost, jež musí být vykládána v souvislosti s důvody, pro něž je její existence zkoumána (viz např. rozsudek Městského soudu v Praze z 31.
8. 2000, č. j. 33 Ca 80/2000-31 in fine, nebo rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové z 25. 5. 2001, č. j. 31 Ca 189/2000-27). Žalovaný se ovšem v napadaných rozhodnutích nezabýval nejen těmito souvisejícími důvody, ale nezkoumal ani to, zda jsou splněny všechny objektivní a subjektivní nároky na posouzení požadovaných informací jako obchodního tajemství, s jedinou výjimkou, a tou bylo právě zjišťování vůle subjektů, jimž bylo povolení nezajišťovat celní dluh vydáno, po utajení této skutečnosti.
Vzhledem k tomu, že všechny ostatní náležitosti obchodního tajemství požadované § 17 obchodního zákoníku považoval patrně žalovaný za dané, aniž by v napadených rozhodnutích tento fakt jakkoliv podpořil či vysvětlil, je jeho rozhodování v této otázce nepřezkoumatelné, což by samo o sobě stačilo k jeho zrušení.
Ze všech uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud zrušil shora označené rozhodnutí ministra financí o zamítnutí rozkladu, stejně jako jemu předcházející fiktivní zamítavé rozhodnutí Ministerstva financí - Generálního ředitelství cel, které je z hlediska hmotněprávního stiženo stejnými vadami jako rozhodnutí druhostupňové (§ 78 odst. 1 a 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní).
Shora uvedeným právním názorem jsou oba uvedené správní orgány vázány (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). To především znamená, že nadále nemohou podmiňovat poskytnutí požadovaných informací složením zálohy na zjištění, zda je možno tyto informace poskytnout.
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s., když soud postupoval podle ustanovení § 11 vyhlášky č. 484/2000 Sb. a podle advokátního tarifu (§ 13 vyhl. č. 177/1996 Sb.) a zjistil následující náklady řízení: 1 000 Kč na soudním poplatku, 3 500 Kč sazba odměny právního zástupce a 2 x 75 Kč paušální náhrada. K uhrazení celkové částky 4 650 Kč k rukám zástupce žalobce JUDr. Ilji Tachecího byla stanovena přiměřená lhůta. P o u č e n í: Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 10. 10. 2003
JUDr. Petr Příhoda předseda senátu